ПОНЯТТЯ ТА ОСОБЛИВОСТІ НОРМОТВОРЧОГО ПРОВАДЖЕННЯ

Однією з найважливіших особливостей адміністратив­ного процесу є коло охоплюваних ним суспільних відносин. Ця обставина значною мірою обумовлює структуру адмініс­тративного процесу.

Назагал адміністративний процес являє собою систему проваджень, що співвідносяться з ним як категорії загально­го та особливого.

Виділення окремих проваджень у рамках адміністратив­ного процесу зумовлено низкою чинників. Перш за все кожне провадження характеризується своїми, притаманними йому метою та колом завдань, які вирішуються для досягнення цієї мети. Дійсно, мета провадження у справах про адміністратив­ні правопорушення одна, а провадження за заявою громадя­нина - зовсім інша. Згідно з цим слід розрізняти й завдання названих проваджень.

Реальний розподіл адміністративного процесу на відпо­відні процесуальні провадження відображає об’єктивну необ­хідність суспільного розділення праці та професіональної спе­ціалізації діяльності різних уповноважених суб’єктів. При цьо­му виділення конкретних проваджень у рамках адміністра­тивного процесу пов’язане й з потребою врегулювання пев­них, якісно однорідних суспільних відносин, що складають­ся в адміністративно-процесуальній сфері й, отже, набувають характеру процесуальних правовідносин^[104].

За функціональною ознакою у структурі адміністративно­го процесу виокремлюють:

а) провадження, що мають установчий характер (прова­дження з утворення державних органів, суб’єктів підприєм­ницької діяльності);

б) провадження, що мають правотворчий характер (про­вадження з відпрацювання та прийняття нормативних актів);

в) правоохоронні провадження (провадження у справах про адміністративні правопорушення, провадження за скарга­ми громадян);

г) правонаділяючі провадження (провадження з реаліза­ції контрольно-наглядових повноважень).

Окрім того, виділяють звичайне та прискорене прова­дження.

У загальному вигляді при класифікації за індивідуально- конкретними справами систему адміністративних прова­джень, що складають структуру адміністративного процесу, можна подати таким чином:

- провадження щодо відпрацювання та прийняття нор­мативних актів;

- провадження щодо прийняття індивідуальних актів управління;

- провадження щодо оскарження рішень, дій або без­діяльності органів та посадових осіб, що порушують права громадян;

- провадження за зверненнями громадян;

- провадження щодо застосування адміністративно- попереджувальних заходів та заходів адміністративного при­пинення;

- провадження у справах про адміністративні правопору­шення;

- дисциплінарне провадження;

- провадження щодо реалізації контрольно-наглядових повноважень;

- реєстраційно-дозвільне провадження;

- провадження щодо приватизації державного майна;

- діловодство;

- установче провадження.

На відміну від інших видів юридичного процесу (цивіль­ного та кримінального), адміністративний процес не може бути зведений лише до правозастосовних функцій. Ця обста­вина зумовлює наявність у його структурі таких проваджень, як провадження щодо відпрацювання та прийняття норма­тивних актів і провадження щодо прийняття індивідуальних актів управління.

По суті зазначені провадження регламентують порядок підготовки і прийняття підзаконних нормативно-правових актів різного рівня. Впорядкування такого роду процедур, уве­дення їх у чіткі процесуальні рамки слугують важливою гаран­тією доцільності і законності підзаконних актів, що видаються у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності.

Іншою важливою гарантією законності прийнятих рішень є можливість оскарження рішень, дій або бездіяльності орга­нів та посадових осіб, що порушують права громадян.

Тому до структури адміністративного процесу входить провадження з оскарження таких рішень, дій або бездіяль­ності, яке містить детальну регламентацію адміністративного і судового порядку розгляду та вирішення скарг громадян.

Такий вид адміністративного провадження, як реєстра­ційно-дозвільне, спрямовано на впорядкування відносин, по­в’язаних з об’єктами, обіг яких має певні обмеження і на ви­користання яких потрібен спеціальний дозвіл, що видається компетентними органами. Зокрема, це стосується придбан­ня, збереження та використання вогнепальної зброї, різнома­нітних вибухових речовин. Такого роду провадження водно­час може бути прикладом реалізації контрольно-наглядових повноважень.

Віднедавна на практиці широко реалізується такий вид ад­міністративного провадження, як установче. Це провадження являє собою процесуальну регламентацію специфічної діяль­ності, пов’язаної з формуванням, ліквідацією, реорганізацією або перетворенням органів державного управління та інших суб’єктів. Прикладом такого провадження може бути утворен­ня різноманітних суб’єктів підприємницької діяльності.

Кожне з наведених проваджень залежно від характе­ру індивідуально-конкретних справ може бути більш деталі­зованим. Так, у реєстраційно-дозвільному провадженні ви­діляються провадження з реєстрації транспортного засобу, провадження з реєстрації суб'єктів підприємницької діяльнос­ті, провадження з ліцензування та квотування, провадження з виданням громадянам дозволу на придбання гладкостволь- ної мисливської зброї та ін.

Своєю чергою, провадження з прийняття індивідуальних актів управління може включати такі конкретні види прова­джень, як провадження із заохочення громадян, провадження з комплектування особового складу (наприклад, з прийняття до закладу вищої освіти) та ін.

Можливі й ситуації, коли окремі адміністративні прова­дження охоплюють своїм змістом частку інших проваджень. Скажімо, перебіг установчого провадження зі створення нової державної організації включає як окремий етап її реєстрацію (внесення до державного реєстру).

Важливими органічними елементами, що характеризують структуру кожного з адміністративних проваджень та відпо­відно адміністративного процесу в цілому, є процесуальні ста­дії, етапи, окремі процесуальні дії^[105].

Адміністративні провадження - це послідовна діяльність публічної адміністрації, урегульована адміністративно-про­цесуальними нормами, щодо розгляду та вирішення тих чи ін­ших однорідних груп адміністративних справ^[106].

Керуючись теоретичними дослідженнями структури юри­дичного процесу в адміністративному процесі, можна виділи­ти чотири блоки адміністративних проваджень: нормотворчі провадження, установчі провадження, правозастосовні прова­дження, контрольно-наглядові провадження^[107].

Адміністративні провадження поділяються на такі види:

- нормотворчі;

- засновницькі;

- правозастосовні.

А відповідно до змісту діяльності, яку виконує публічна адміністрація, її посадові та службові особи, адміністративні провадження поділяють на:

- адміністративно-процедурні;

- адміністративно-деліктні;

- адміністративно-судочинські^[108].

У цьому розділі ми зупинимося на розгляді нормотворчо- го провадження.

Деякі автори характеризують нормотворчий процес як чітко регламентований порядок реалізації нормотворчої іні­ціативи, розгляду, прийняття, підписання, офіційного опублі­кування та набуття чинності відповідного правового акта, ви­діляючи окремо також поняття процесуальної нормотворчос- ті як форми реалізації матеріальних прав та обов’язків учасни­ків цього процесу^[109].

Інші вчені пропонують розглядати нормотворчий про­цес як структуровану, поетапну, закономірно послідовну організаційно-правову діяльність уповноважених суб’єктів, яка полягає в ініціюванні, підготовці, розгляді проектів право­вих актів, прийнятті та введенні їх у дію^[110].

Нормотворчий процес не можна розглядати як анало­гію нормотворчої діяльності, оскільки це не тотожні поняття, зокрема, остання - ширша за своїм змістом.

Зазначені дії, які безпосередньо не породжують право­вих норм, однак є передумовами для прийняття нормативно­правового акта, проводяться до внесення проекту акта у від­повідний орган і не включаються в нормотворчий процес, але вони виступають невід’ємною частиною нормотворчої діяльності.

Під нормотворчою діяльністю треба розуміти діяльність, пов’язану з плануванням, розробленням, проведенням екс­пертизи, прийняттям (виданням) нормативно-правового акта, внесенням до нього змін, припиненням ним чинності. При цьому поняття нормотворчого процесу визначається як спеціальна організаційно-правова діяльність уповноважених суб’єктів, що охоплює ініціювання, підготовку, розгляд проек­тів нормативно-правових актів і прийняття (видання) цих ак­тів та набрання ними чинності.

Водночас Я. І. Ленгер та Ю. Ю. Бисага доходять висновку про те, що до процесу нормотворчості не варто включати ор­ганізаційні дії, які сприяють безпосередній правовій роботі над нормативним актом. Зокрема, до нормотворчості не нале­жить діяльність щодо обліку, аналізу та узагальнення пропо­зицій про вдосконалення законодавства, організаційні заходи з удосконалення роботи правотворчих органів та ін. Власне, нормотворчість з точки зору процедури - це діяльність із під­готовки, обговорення, затвердження та опублікування норма­тивних актів, здійснювана компетентними органами.

Необхідно відокремити дії, які передують нормотворчій діяльності, від процесуального початку цієї діяльності, оскіль­ки друковані матеріали, вислови політичних діячів і науковців, пропозиції державних та громадських організацій про вдоско­налення законодавства ще не свідчать про початок нормот- ворчого процесу, тобто процесуальні відносини не виникають.

«Нормотворчість» - складне слово, утворене з двох час­тин: «норма» і «творчість». «Норма» трактується як звичай­ний, узаконений, загальноприйнятий обов’язковий порядок, стан і т. ін.; зразок, правило поведінки людей у суспільстві^[113].

Нормотворчість - це провідний, творчий напрям діяль­ності держави, що включає в себе комплексну, юридично не- формалізовану оцінку правових потреб суспільства і наступне створення правових актів уповноваженими суб’єктами в рам­ках організаційно оформлених процедур, які охоплюють під­готовку, прийняття й оприлюднення цих актів^[114].

Нормотворчість визначають як урегульований законодав­ством вид цілеспрямованої юридичної діяльності суб’єктів, спеціально уповноважених приймати, змінювати чи скасову­вати нормативно-правові акти, що здійснюється в межах ком­петенції в установлених процедурно-процесуальних формах^[115].

Нормотворчі провадження становлять специфічну діяль­ність уповноважених суб’єктів щодо підготовки, затверджен­ня, офіційного оголошення нормативно-правових актів^[116].

Отже, нормотворчі провадження - це діяльність уповно­важених органів (посадових осіб) із підготовки та ухвалення правових актів.

По суті, означений вид адміністративного проваджен­ня регламентує порядок підготовки і прийняття підзаконних нормативно-правових актів різного рівня.

В адміністративно-правовій теорії загальноприйнято­го підходу до визначення обсягу, змісту та кількості стадій нормотворчого провадження немає. Існує велика кількість нормативно-правових актів, якими урегульовуються окремі стадії, етапи нормотворчого провадження, з-поміж яких най­більш значущими є закони України «Про Кабінет Міністрів України»^[117] від 27 лютого 2014 р., «Про центральні органи ви­конавчої влади»^[118] від 17 березня 2011 р., Указ Президента «Про Єдиний державний реєстр нормативних актів»^[119] від 27 черв­ня 1996 р., «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України»^[120] від 13 грудня 1996 р., «Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів вико­навчої влади»^[121], затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р., та «Порядок ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користу­вання ним»^[122], затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2001 р., а також Наказ Міністерства юс­тиції України від 12 квітня 2005 р. № 34/5 «Про вдосконален­ня порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про дер­жавну реєстрацію нормативно-правових актів»^[123] тощо.

Водночас нині не існує єдиної погодженої думки щодо ха­рактеру та кількості етапів, із яких складається окрема стадія цього виду адміністративного провадження.

Будь-які закономірності появи, існування та регуля­торної дії нормативних актів не можуть бути з'ясовані поза усвідомленням процесу їхнього творення. Це пояснюється тим, що саме правотворчість дає життя праву, породжує, фор­мує та оформлює його як одну з провідних категорій сус­пільного буття. Викладене зумовлює наявність у структурі адміністративного процесу нормотворчого провадження.

По суті, такий вид адміністративного провадження рег­ламентує порядок підготовки і прийняття підзаконних нор­мативно-правових актів різного рівня^[124].

У підручниках з адміністративного процесу виокремлю­ють такі нормотворчі провадження:

- з прийняття постанов і розпоряджень Кабінету Міні­стрів України;

- з видання наказів, інструкцій та інших актів мініс­терств, державних служб, інспекцій, агентств;

- з видання рішень місцевих державних адміністрацій;

- з видання локальних актів (наказів, положень, правил) керівниками державних підприємств, установ та організацій;

- з видання нормативних актів органами місцевого само­врядування^[125].

Будь-яке провадження з адміністративних справ скла­дається з низки окремих операцій. Ці логічні та послідовні операції, що змінюють одна одну, прийнято називати стадіями адміністративного провадження.

Стадії властиві будь-якому адміністративному проваджен­ню. Кожному виду адміністративних проваджень притаман­ні свої стадії, зміст яких не повторюється в інших видах. Саме тому через стадії, їхній аналіз характеризується адміністра­тивне провадження. Тобто розглянути або дати характеристи­ку тому чи іншому адміністративному провадженню здебіль­шого означає проаналізувати кожну з його стадій.

Слід зазначити, що стадії одних видів проваджень зафік­совані в нормативному порядку, інших - не зафіксовані, але становлять специфічний результат узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил. У другому випадку вирішення цієї проблеми залежить не лише від характеру адмініс­тративного провадження і ступеня його урегульованості адміністративно-процесуальними нормами, а й від позиції того чи іншого дослідника.

Виділяють такі стадії адміністративно-процесуальної діяльності:

- стадію аналізу ситуації, в перебігу якої збирається та фіксується інформація про фактичний стан справ, реаль­ні факти, оцінюється перспектива подальшого руху справи, приймається рішення про необхідність такого руху. Фактично ця стадія становить порушення адміністративної справи;

- стадію прийняття рішення по справі, в перебігу якої да­ється юридична оцінка зібраної інформації, повно та всебіч­но досліджуються матеріали справи з метою встановлення об’єктивної істини, приймається конкретне рішення;

- стадію оскарження або опротестування рішення по справі, що має факультативний характер;

- стадію виконання прийнятого рішення, в перебігу якої логічно завершується діяльність по адміністративній спра­ві. Важливість цієї стадії зумовлена тим, що без неї все прова­дження у справі фактично втрачає сенс, набуваючи суто фор­мального характеру.

Окрім того, стадії адміністративно-процесуальної діяль­ності охоплюють ще більш низькорівневі елементи - проце­суальні етапи та процесуальні дії.

Кожна стадія адміністративно-процесуальної діяльності складається з певних проміжних фрагментів. Так, у стадії по­рушення провадження у справі про адміністративне правопо­рушення можна виділити етап припинення правопорушення та застосування відповідних заходів, що забезпечують прова­дження у справі, наприклад, адміністративного затримання.

Для процесуальних етапів характерною є наявність своїх безпосередніх цілей та завдань, а також кола суб’єктів їх здійснення (складання протоколу про правопорушення). Адмі­ністративно-процесуальні дії становлять основу конструкції всієї системи адміністративного процесу^[126].

Як вважають провідні науковці В. К. Колпаков та О. В. Кузь­менко, є п'ять стадій провадження з видання нормативних ак­тів управління, а саме:

- встановлення потреби видання нормативного акта. На цій стадії збирається інформація про стан справ, вияв­ляються ситуації, що потребують нормативного врегулювання;

- підготовка проекту акта. На цій стадії готується про­ект. Підготовка включає такі дії: визначення виконавців, узго­дження (візування) проекту, його створення, якщо це потріб­но; визначення строків розробки та ін.;

- винесення проекту на обговорення органу управління. На цій стадії проект оцінюється органом управління, обира­ється оптимальний варіант рішення;

- прийняття рішення щодо проекту. На цій стадії проект визнається прийнятним або неприйнятним. Саме тут проект перетворюється на юридичний документ;

- опублікування акта. На цій стадії здійснюється опуб­лікування акта, тобто доведення його до відома посадових осіб^[127].

Такі вчені, як Б. М. Лазарев, І. Ш. Муксінов та О. Ф. Ноз- драчев, виокремлюють такі стадії нормотворчого процесу в управлінській діяльності:

- збір інформації та вияв проблемних ситуацій;

- розробка проекту нормативного акта управління;

- узгодження, візування, обговорення проекту громад­ськістю та в органі;

- прийняття рішення і оформлення акта;

- опублікування акта або доведення до відома всіх за­цікавлених осіб^[128].

Г. О. Федоренко ділить стадії нормотворчого процесу на такі, як:

- нормотворча ініціатива;

- розробка проекту нормативно-правового акта;

- обговорення проекту нормативно-правового акта;

- прийняття нормативно-правового акта;

- опублікування нормативно-правового акта та надання йому чинності^[129].

В. Д. Сорокін вирізняє такі стадії нормотворчого прова­дження:

- підготовка проекту нормативного акта;

- розгляд проекту й прийняття нормативного акта;

- державна реєстрація нормативного акта;

- опублікування та вступ у силу нормативного акта^[130].

Ю. А. Тихомиров, І. В. Котлевська виділяють дев'ять стадій:

- вивчення, аналіз суспільних явищ і процесів, виявлення потреби у правовій регламентації;

- визначення виду органів, суб'єктів, правомочних прий­мати правові рішення, та виду правового акта;

- прийняття рішення про підготовку правового акта;

- розробка концепції, ідеї, аналізу майбутнього акта;

- підготовка проекту правового акта розробником (робо­чою групою тощо);

- попередній розгляд проекту акта;

- суспільне обговорення проекту;

- офіційний розгляд проекту акта відповідним органом із додержанням необхідних процедур;

- прийняття правового акта, його оформлення, підписан­ня, видання, набрання чинності^[131].

Адміністративіст В. Б. Авер'янов виділяє такі стадії нормо- творчого провадження:

1) підготовка нормативного акта:

- правова ініціатива;

- аналіз ситуації й варіантів правового впливу;

- підготовка проекту акта управління;

2) прийняття нормативного акта:

- обговорення та голосування;

- доробка проекту;

- оформлення рішення;

3) доведення рішення до відома виконавців та зацікавле­них осіб:

- оприлюднення нормативного акта в засобах масової ін­формації;

- доведення його змісту до відома виконавців і зацікав­лених осіб іншим способом^[132].

Найбільш продуманою і виваженою є позиція О. В. Кузь­менко. Науковиця вбачає, що сучасна структура адміністра­тивного провадження мусить мати такі стадії, як:

1) передпроектна стадія;

2) проектна стадія;

3) стадія прийняття проекту нормативно-правового акта;

4) засвідчувальна стадія;

5) інформаційна стадія^[133].

2.