ХАРАКТЕРИСТИКА СТАДІЙ НОРМОТВОРЧОГО ПРОВАДЖЕННЯ

Під нормативними актами управління розуміються акти нормативно-правового характеру, якими встановлюються від­повідні правила належної або можливої поведінки в сфері дер­жавного управління, які розраховані на неодноразове застосу­вання і носять типовий, модельний характер.

Будучи найважливішим джерелом адміністративного та адміністративно-процесуального права, нормативні акти управління характеризуються певними рисами.

Насамперед у них отримують свою деталізацію і конкре­тизацію положення законодавчих актів, які прямо чи опосе­редковано належать до сфери адміністративно-правового ре­гулювання. Так, наприклад, Правила дорожнього руху відпо­відно до Закону України «Про дорожній рух» встановлюють єдиний порядок дорожнього руху на всій території України і, своєю чергою, служать базою для інших нормативних актів, котрі стосуються особливостей дорожнього руху.

Поряд із цим нормативні акти управління можуть визнача­ти типові правила поведінки у сфері державного управління.

Крім того, нормативними актами управління регла­ментуються й уточнюються порядок і особливості взаємо­дії між учасниками управлінських відносин, уточнюється їх організаційно-правовий статус, а самі учасники нерідко на­діляються спеціальними правами, необхідними для здійснен­ня тих чи інших функцій управління, на них також можуть по­кладатися й спеціальні обов'язки, обумовлені специфікою такого роду відносин.

Найважливішу ж роль нормативні акти управління викону­ють у належному регулюванні різноманітної адміністративно- процесуальної діяльності, здійснюваної виконавчими органа­ми держави. По суті, такого роду актами значною мірою на­лагоджується хід цієї діяльності, уточнюється її спрямова­ність, шліфується механізм взаємовідносин держави й осо­би, програмується чітке здійснення різних адміністративних проваджень.

З огляду на чинники, що характеризують місце і роль нор­мативних актів управління в системі засобів адміністративно- правового регулювання, можна оцінювати й місце «вироб­ництва» з відпрацювання та прийняття нормативних актів управління в загальній структурі адміністративного процесу.

Особливого звучання нормотворча процедура актів управління набуває в аспекті охорони та захисту прав люди­ни і громадянина. Це обумовлено тією обставиною, що завдя­ки нормативним актам управління головно формується меха­нізм взаємовідносин держави і громадянина. З іншого боку, у разі неналежного регулювання тих чи інших аспектів та­ких взаємин корекція нормативних актів управління істотно утруднена порівняно з корекцією актів управління, які мають індивідуальний характер. Ось чому якісний рівень розроб­ки і прийняття нормативних актів управління має відповіда­ти найвищим вимогам, забезпечувати пріоритет прав і свобод громадян перед інтересами держави^[134].

Як і будь-якому з адміністративних проваджень, прова­дженню у прийнятті нормативних актів управління прита­манна певна стадійність. Вирізняються певні стадії нормо- творчого провадження:

1. Передпроектна стадія - складається з таких етапів:

- формування юридичного мотиву про необхідність вне­сення змін до чинної системи норм права - відбувається на рівні правосвідомості в результаті виявлення волі суб'єкта, об'єктивно зумовленої потребами його соціального життя;

- нормотворча ініціатива - обґрунтування юридичної значущості правової регламентації - видання нормативно­правового акта.

За вимогами нормопроектувальної техніки, нормативно- правовий акт:

- повинен розроблятися з урахуванням його галузевої належності, відповідати за обсягом регламентації визначено­му в ньому предмету правового регулювання;

- мусить бути чітким, конкретним і зрозумілим;

- не має дублювати приписів інших нормативно- правових актів;

- не повинен містити суперечливих нормативних приписів^[135].

2. Проектна стадія - складається з таких етапів:

- ухвалення рішення про підготовку проекту нормативно­правового акта.

Розробляючи нормативно-правовий акт, слід виходити з необхідності правового регулювання управлінської діяль­ності суб'єкта нормотворення, однією з форм реалізації якої є видання розпорядчих документів, вид яких (наказ, постанова, розпорядження, рішення) визначається законодавчими ак­тами та положеннями.

Згідно з Наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 р. № 34/5 «Про вдосконалення порядку держав­ної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юс­тиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів»^[136], розпорядчий документ виго­товляється на бланку та повинен містити обов’язкові реквізи­ти й мати стабільний порядок їх розміщення:

- найменування суб’єкта нормотворення;

- назву виду документа;

- дату і номер;

- місце видання;

- структурні складові;

- підпис;

- візи.

Розпорядчий документ підписується керівником суб’єкта нормотворення.

Розпорядчий документ містить такі структурні складові:

а) заголовок;

б) преамбулу;

в) нормативний корпус:

- положення щодо сфери застосування (за потреби);

- загальні та спеціальні нормативні приписи;

- способи реалізації нормативних приписів;

- карно-правові положення (за потреби);

г) корелятивні зміни (за потреби);

ґ) форму оприлюднення (за потреби);

д) положення про набрання чинності;

е) додатки (за потреби);

- розробка концепції проекту нормативно-правового акта і підготовка його тексту (або доробка проекту, внесено­го в порядку нормотворчої ініціативи), тобто юридичне фор­мулювання волі народу (колективу) у вигляді норм права.

Щоби забезпечити кваліфіковане складання проекту, передбачається участь спеціалістів відповідно до відомчого (галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюється тими органами й організаціями, профі­лю діяльності яких вони відповідають.

Нормативно-правовий акт, затверджений розпорядчим документом, містить такі структурні складові:

а) заголовок;

б) визначення термінів (за потреби);

в) нормативний корпус:

- положення щодо сфери застосування;

- загальні та спеціальні нормативні приписи;

- способи реалізації нормативних приписів;

- карно-правові положення (за потреби);

г) прикінцеві положення (за потреби);

ґ) додатки (за потреби).

Нормативно-правовий акт, затверджений розпорядчим документом, може містити такі структурні одиниці: розділи, глави, пункти, підпункти, абзаци.

Основною, первинною структурною одиницею норма­тивно-правового акта є пункт. Пункт може містити підпунк­ти, які за своїм змістом уточнюють, конкретизують і розви­вають пункт. Пункти нормативно-правового акта можуть об'єднуватися в глави - самостійні відокремлені частини предмета правового регулювання. Глави, пов'язані за змістом і предметом правового регулювання, можуть об'єднуватися в розділи.

Текст нормативно-правового акта мусить відповідати нормативам державної мови, не містити зворотів розмовної мови та її експресивних форм, нечіткі словосполучення, за­гальні міркування, гасла, заклики.

Положення нормативно-правового акта мають бути ви­кладені однозначно і не допускати різного тлумачення.

До розпорядчого документа можуть бути долучені:

- додатки, що вводяться в дію розпорядчим документом і позначаються грифом «Додаток», - це переліки актів, які ви­знаються такими, що втратили чинність, тощо;

- додатки, що затверджуються розпорядчим документом і позначаються грифом «ЗАТВЕРДЖЕНО», - це нормативно- правові акти (положення, інструкції, правила тощо, котрі ста­новлять невід’ємну частину розпорядчих документів, якими затверджені, і мають однакову з ними юридичну силу); зміни до нормативно-правових актів.

Крім того, до нормативно-правового акта, затверджено­го розпорядчим документом, можуть бути додані додатки, що пояснюють або доповнюють його зміст і позначаються гри­фом «Додаток».

Змінами, що вносяться до нормативно-правового акта, може бути передбачено:

- заміну слів, цифр, доповнення словами, цифрами та їх виключення;

- нову редакцію розділів, глав, пунктів, підпунктів, абза­ців, речень;

- доповнення розділами, главами, пунктами, підпунк­тами, абзацами, реченнями або їх виключення.

Зміни вносяться до основного нормативно-правового акта, а не до акта про внесення змін до нього.

Зважаючи на прийняття суб’єктом нормотворення нормативно-правового акта, підлягають визнанню такими, що втратили чинність, усі раніше прийняті ним нормативно- правові акти, якщо вони суперечать включеним до нового акта нормативним приписам, виявилися такими, що поглину­ті ним або фактично втратили своє значення.

Перелік таких нормативно-правових актів повинен міс­титися в окремому пункті розпорядчого документа, яким за­тверджено новий нормативно-правовий акт, або оформлятися додатком до розпорядчого документа.

Нормативно-правовий акт може бути прийнятий спіль­но декількома суб’єктами нормотворення або одним із них за узгодженням з іншими.

Нормативно-правовий акт уважається прийнятим спіль­но, якщо він підписаний керівниками декількох суб’єктів нор- мотворення.

Спільний розпорядчий документ викладається на стан­дартному аркуші, у верхній частині якого розміщується малий Державний Герб України, нижче - на одному рівні наймену­вання суб’єктів нормотворення, що приймають нормативно- правовий акт.

Спільний розпорядчий документ приймається за однією датою. Номер спільного документа складається з номерів, присвоєних суб’єктами нормотворення, проставлених через дріб у відповідній послідовності.

У разі підписання розпорядчого документа кількома особами з однаковими посадами їхні підписи розміщуються на одному рівні і засвідчуються печаткою;

- попередній розгляд проекту нормативно-правового акта правотворчим органом.

До розгляду проекту зазвичай залучаються зацікавлені публічні органи, організації, громадськість. Форми обговорен­ня різні: наради за участю наукової громадськості і зацікавле­них міністерств, рецензензування науково-дослідними інсти­тутами та ін. Після врахування пропозицій і зауважень проект остаточно відпрацьовується та редагується;

- обговорення проекту нормативно-правового акта і уз­годження його тексту з зацікавленими особами.

Зовнішнє погодження нормативно-правового акта оформ­ляється грифом, який ставиться нижче підпису на лицьово­му боці останнього аркуша розпорядчого документа і вклю­чає в себе слово «ПОГОДЖЕНО», найменування посади особи, якою погоджується проект документа (враховуючи наймену­вання органу), підпис, ініціали, прізвище та дату погодження, а також засвідчення печаткою.

Зовнішнє погодження може оформлюватися шляхом скла­дання «Аркуша погодження», про що робиться відмітка в са­мому документі на місці грифа «ПОГОДЖЕНО», наприклад: «Аркуш погодження додається». Це доцільно робити, коли проект нормативно-правового акта погоджується кількома зацікавленими органами^[137].

В сучасній науці адміністративного права питання при­йняття, зміни, зупинення та скасування актів управління зга­дуються найчастіше в дискусіях з приводу віднесення цих дій до «адміністративного процесу» чи до «адміністративної про­цедури». При цьому бракує робіт, присвячених власне певній послідовності дій з підготовки та прийняття правових актів управління.

Слід наголосити, що певні аспекти правотворчої діяльнос­ті органів виконавчої влади визначаються здебільшого підза- конними нормативними актами різних рівнів, тому необхід­ним є прийняття єдиного нормативно-правового акта, який на рівні закону врегулював би умови та порядок виконан­ня такої діяльності (докладніше ця проблема висвітлюється у наступній главі цього розділу книги).

Нині основним документом, який визначає порядок підго­товки, опрацювання та розгляду проектів постанов і розпоря­джень Кабінету Міністрів України, є Регламент Кабінету Мініс­трів України, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 з подальшими змінами.

Загалом процес підготовки і прийняття актів управління охоплює певні стадії:

1. Підготовка акта управління. Значна кількість актів го­тується і видається з ініціативи зацікавленого органу, але чи­мало й з ініціативи суб'єктів виконавчої влади за дорученням вищих органів, за протестом прокурора, скаргами, заявами громадян.

Значний обсяг і неоднорідний зміст роботи, яку має вико­нати уповноважений орган, дає підстави виділити на цій ста­дії кілька етапів, як-от:

а) правова ініціатива - акт управління приймається, якщо є юридичні та фактичні підстави його прийняття, коли в ньо­му є об'єктивна необхідність;

б) аналіз ситуації й варіантів правового впливу (на цьому етапі з'ясовується фактичний стан справ і можливі варіанти розв'язання питань, що виникли);

в) підготовка проекту акта управління (розроблення про­екту покладається на орган, структурний підрозділ або окре­му посадову особу; проект управлінського акта підлягає об­говоренню, узгодженню та належному оформленню; проект акта вважається погодженим за наявності віз керівників від­повідного органу виконавчої влади).

Проект акта управління повинен перебувати у вільному доступі для ознайомлення та обговорення всіма зацікавле­ними особами. Обов'язковість ведення органами виконавчої влади веб-сторінок та оперативного розміщення на них офі­ційної інформації про діяльність відповідних органів, чинних та скасованих нормативно-правових актів, проектів норма­тивно-правових актів з повідомленням про це засобів масової інформації була передбачена Указом Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльнос­ті органів виконавчої влади» від 1 серпня 2002 р. № 683/2002.

2. Прийняття рішення. Окремі автори слушно зауважують: що більша підготовча робота була проведена на попередньому етапі, то коротшою буде ця стадія. В ній також доречно виділи­ти кілька процедур:

а) можливе обговорення та обов’язкове голосування в ко­легіальних органах (іноді рішення приймають «в робочому по­рядку» шляхом опитування, однак більшість актів управлін­ня приймається одноособово керівником органу виконавчої влади; ключовим на цьому етапі є підписання підготовленого проекту);

б) внесення змін до проекту: проект може бути визнаний таким, що потребує доопрацювання, або передбачає розро­блення нового, з урахуванням зауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;

в) оформлення рішення - остаточне редагування проекту акта управління, його підписання та присвоєння акту поряд­кового номера;

3. Доведення рішення до відома виконавців та зацікав­лених осіб. Це є самостійна стадія роботи з актом. Вона може здійснюватися шляхом:

- персонального ознайомлення (усно, розісланням ко­пій, повісток, розвішуванням списків, ознайомленням під роз­писку тощо);

- опублікування в засобах масової інформації, у спеціаль­них виданнях (збірниках, бюлетенях, газетах, журналах).

У юридичній літературі процедури підготовки та прийнят­тя актів управління висвітлюються й по-іншому. Так, окремі автори з урахуванням чинників, що характеризують місце та роль цих актів у системі засобів адміністративно-правового регулювання, виділяють процес розроблення та прийняття нормативних актів управління в окремий вид адміністратив­ного провадження, вирізняючи в ньому такі стадії:

1) встановлення доцільності та необхідності прийняття акта управління та підготовки його проекту;

2) внесення проекту на розгляд відповідного органу;

3) обговорення та опрацювання проекту нормативного акта управління;

4) прийняття та реєстрація нормативного акта управління;

5) опублікування нормативного акта управління.

Як уже вказувалося, чинне законодавство України, яке ре­гулює діяльність з розроблення та прийняття актів управлін­ня, насамперед представлено Регламентом Кабінету Міністрів України, в якому визначається порядок підготовки, опрацю­вання та розгляду проектів постанов і розпоряджень Кабіне­ту Міністрів України.

Проекти постанов Кабінету Міністрів готуються на підста­ві: законів України; актів або доручень Президента України; актів Кабінету Міністрів, доручень Прем’єр-міністра, першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів.

Підготовка проекту постанови може бути ініційована чле­нами Кабінету Міністрів, керівниками центральних органів виконавчої влади, міністром Кабінету Міністрів, Радою міні­стрів Автономної Республіки Крим (АРК), обласними, Київ­ською та Севастопольською міськими держадміністраціями.

У разі якщо розроблення проекту постанови Кабінету Мі­ністрів доручено кільком органам виконавчої влади, підвідо­мчим урядові органам, установам, організаціям, орган, зазна­чений першим у дорученні щодо розроблення цього проекту, є головним розробником і відповідає за його підготовку й вне­сення до Кабінету Міністрів.

Інші органи виконавчої влади, установи та організації, підпорядковані Кабінетові Міністрів, до компетенції яких на­лежать питання, що стосуються окремих положень проек­ту постанови, реалізація яких матиме суспільні та еконо­мічні наслідки, зобов'язані брати участь у його розробленні та опрацюванні.

Головний розробник організовує, спрямовує і координує роботу зацікавлених органів з розроблення проекту поста­нови (проводить консультації, узгоджувальні наради, робочі зустрічі, отримує інформаційно-аналітичні та інші необхідні матеріали).

У разі потреби до підготовки проектів постанов можуть залучатися науковці, фахівці, представники недержавних ор­ганізацій за їхньою згодою.

Крім того, проекти постанов, підготовлені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідних мініс­трів, підлягають узгодженню цими міністрами.

Проекти постанов Кабінету Міністрів підлягають обов’яз­ковій експертизі Міністерством юстиції та узгодженню із за­цікавленими органами, а в разі потреби - з іншими органами, установами, організаціями.

Поряд із цим за рішенням Кабінету Міністрів проект його постанови може бути винесено на публічне обговорення шля­хом опублікування в друкованих засобах масової інформації або доведено до відома громадян іншими шляхами (як уже вище зазначено, на сьогодні розміщення проектів норматив­них актів органів виконавчої влади для ознайомлення та мож­ливого обговорення громадськістю на веб-сайтах відповідних органів є обов’язковим згідно з Указом Президента України від 1 серпня 2002 р. № 683/2002). У Регламенті закріплені функції головного розробника, зацікавлених органів, а також Міністерства юстиції у процесі підготовки проектів постанов Кабінету Міністрів. Зокрема, головний розробник: аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання та при­чини, які обумовлюють необхідність підготовки проекту по­станови; готує проект; перевіряє у разі потреби проект поста­нови на відповідність міжнародним зобов’язанням України та основним положенням законодавства Європейського Союзу; у разі розроблення проекту, що має загальнодержавне значен­ня і стосується життєвих інтересів усіх верств населення, ор­ганізовує його публічне обговорення шляхом опублікуван­ня у друкованих засобах масової інформації та розміщення на власному веб-сайті; надсилає копії проекту зацікавленим органам для узгодження, у разі отримання зауважень до про­екту опрацьовує їх і вносить необхідні поправки; вживає ви­черпних заходів для усунення можливих суперечностей щодо проекту постанови. З цією метою організовує та проводить детальне обговорення варіантів рішень зі спірних позицій та оцінок за участю міністрів, інших керівників зацікавлених органів, які мають зауваження; після узгодження із зацікавле­ними органами надсилає проект постанови Міністерству юс­тиції для проведення правової експертизи. У разі отримання від Міністерства юстиції зауважень до проекту постанови роз­глядає їх з метою пошуку взаємоприйнятного рішення. Якщо такого рішення не знайдено, проект постанови вноситься до Кабінету Міністрів в установленому порядку з викладенням розбіжностей.

Проект постанови Кабінету Міністрів має бути розгля­нутий і завізований зацікавленими органами у термін, ви­значений головним розробником. Невисловлення зацікавле­ними органами та організаціями позицій щодо проекту по­станови у визначений термін вважається рівнозначним його узгодженню.

Своєю чергою, зацікавлений орган опрацьовує положен­ня проекту постанови з питань, що належать до його ком­петенції; у разі відсутності зауважень - погоджує його і по­вертає головному розробникові; у разі наявності зауважень та пропозицій - за підписом керівника повідомляє про них го­ловного розробника з чітким формулюванням відповідних положень. Керівник зацікавленого органу зобов’язаний взяти особисту участь у врегулюванні суперечних питань, якщо го­ловний розробник визнає за необхідне проведення узгоджу- вальної процедури.

Міністерство юстиції: проводить правову експертизу про­екту постанови Кабінету Міністрів на відповідність законо­давству, а також основним положенням законодавства Єв­ропейського Союзу, якщо цей проект за предметом правово­го регулювання належить до пріоритетних сфер адаптації за­конодавства України до законодавства Європейського Союзу; повідомляє головного розробника про результати експерти­зи у погоджений із ним термін; погоджує проект. Візує проект та підписує висновки про результати експертизи міністр юс­тиції або один із його заступників.

Підготовлений проект постанови Кабінету Міністрів ві­зується керівником органу, що є головним розробником, а в разі його відсутності - особою, яка його заміщає, і вноситься до Кабінету Міністрів разом зі супровідним листом.

До проекту постанови додаються:

- пояснювальна записка, у якій зазначаються підстава та мета розроблення проекту, визначається його місце у відпо­відній сфері правового регулювання, міститься аналіз причин, наводяться факти і цифрові дані, що обґрунтовують необхід­ність його прийняття, відображаються фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо джерел покриття витрат (якщо реалізація акта не потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, то про це окремо повідомляється в за­писці), прогнозуються очікувані соціально-економічні резуль­тати реалізації акта;

- довідка про погодження проекту постанови;

- висновки Міністерства юстиції щодо відповідності про­екту постанови законодавству, а також основним положенням законодавства Європейського Союзу, якщо цей проект є пред­метом правового регулювання, належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства Євро­пейського Союзу, - разом з довідкою про відповідність проек­ту постанови основним положенням законодавства Європей­ського Союзу;

- порівняльна таблиця, якщо проект постанови перед­бачає внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів, у якій зазначаються положення (норми) постанови, що є чинними, а також пропозиції щодо змін у них (нова редакція положень, норм постанови);

- концепція проекту постанови, затверджена Кабінетом Міністрів (якщо вона розроблялася).

Секретаріат Кабінету Міністрів систематично інформує Прем’єр-міністра, першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр- міністрів, міністра Кабінету Міністрів про стан дотримання порядку підготовки та встановлених термінів внесення про­ектів постанов уряду.

Підготовка внесених проектів постанов до розгляду Кабі­нетом Міністрів здійснюється Секретаріатом Кабінету Міні­стрів. Проект постанови, внесений до Кабінету Міністрів, пе­редається в день його реєстрації до відповідного структурно­го підрозділу Секретаріату. Зазначений підрозділ перевіряє проект акта та матеріали до нього на відповідність встановле­ним вимогам щодо їх складу і оформлення, проводить аналіз та фахову експертизу проекту й обґрунтувань до нього.

Робота з підготовки поданого проекту постанови для роз­гляду Кабінетом Міністрів проводиться структурними підроз­ділами Секретаріату Кабінету Міністрів протягом не більш як десяти днів, виходячи з того, що цей проект має бути роз­глянутий Кабінетом Міністрів протягом місяця з дня його над­ходження. У разі потреби термін підготовки проекту в Секре­таріаті може бути продовжено міністром Кабінету Міністрів або його заступником (відповідно до розподілу функціональ­них повноважень) за обґрунтованим поданням керівника структурного підрозділу.

Після проведення аналізу та експертизи проект постано­ви Кабінету Міністрів візується відповідними спеціалістами та керівниками структурних підрозділів Секретаріату Кабі­нету Міністрів та заступником міністра Кабінету Міністрів - директором юридичного департаменту.

Проект постанови подається під час його розгляду на засі­данні Кабінету Міністрів.

3. Офіційне прийняття проекту після його обговорення. Стадія прийняття проекту нормативно-правового акта ха­рактерна колегіальному правотворчому органу. Колегіаль­ні правотворчі органи приймають нормативні акти простою більшістю голосів.

Скажімо, постанови та розпорядження Кабінету Міні­стрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міні­стрів України шляхом голосування більшістю голосів від по­садового складу Кабінету Міністрів України. Якщо проект рі­шення отримав підтримку рівно половини посадового скла­ду Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем’єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Президент держави, міністри та інші органи одноосо­бового керівництва затверджують свої акти (укази, накази, інструкції тощо) у персональному порядку^[138].

4. Засвідчувальна стадія:

- підписання нормативно-правового документа;

- надання йому реєстраційного коду після включення до Єдиного реєстру нормативних актів України.

Мета запровадження Реєстру - забезпечення в Украї­ні єдиних принципів ідентифікації та державного обліку нормативно-правових актів, створення фонду цих актів та під­тримання їх у контрольному стані.

Створення Єдиного державного реєстру нормативно- правових актів - це ще один вагомий внесок Міністерства юстиції України у розвиток інформатизації у правовій сфе­рі. Переваги автоматизованого надання правової інформа­ції фізичним і юридичним особам очевидні. Це доведення у найкоротший термін до відома населення законів та інших нормативно-правових актів, що визначають права й обов'язки громадян, забезпечення доступності до офіційних джерел пра­вової інформації всіх зацікавлених осіб, можливість автомати­зованого підтримання контрольного стану всієї нормативно- правової бази нашої держави.

Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів є довгостроковим проектом розвитку системи надання пра­вової інформації в Україні. Функціонування Реєстру забезпе­чує офіційність, достовірність, контрольність, актуальність і повноту правової інформації, яка надаватиметься юридичним та фізичним особам, що, своєю чергою, позитивно впливати­ме на підвищення правової свідомості та правової культури громадян^[139].

Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Кон­ституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та протоколам до неї (далі - Конвенція), міжнародним договорам України, зго­ду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Єв­ропейського суду з прав людини (далі - Суд), прийнятті рі­шення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Держателем Єдиного державного реєстру нормативно- правових актів є Міністерство юстиції України, яке розро­бляє організаційні та методологічні принципи ведень Реєстру, приймає рішення про включення нормативно-правових ак­тів до Реєстру, здійснює їх опрацювання, ідентифікацію, кла­сифікацію, відповідає за автентичність та контрольний стан еталонних текстів, забезпечує внесення нормативно-правових актів до еталонного фонду і його збереження та здійснює контроль за наданням інформації з Реєстру^[140].

Питання державної реєстрації нормативно-правових ак­тів регулюється указами Президента України, постанова­ми Кабінету Міністрів України та нормативно-правовими актами Міністерства юстиції України, зокрема, Указом Прези­дента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстра­цію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади»^[141], постановами Кабінету Міністрів Украї­ни від 28 грудня 1992 р. № 731 «Про затвердження Положен­ня про державну реєстрацію нормативно-правових актів мі­ністерств та інших органів виконавчої влади»^[142] та «Деякі пи­тання документування управлінської діяльності» від 17 січня 2018 р. № 55^[143] тощо.

Відповідно до Наказу Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 р. № 34/5 «Про вдосконалення порядку дер­жавної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстра­цію нормативно-правових актів»^[144], на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваже­ними на це суб’єктами нормотворення у визначеній законо­давством формі та за встановленою законодавством процеду­рою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, неза­лежно від строку їхньої дії (постійні чи обмежені певним ча­сом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому чис­лі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

Тобто державній реєстрації підлягають нормативно- правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, які:

а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, прого­лошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних сво­бод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними догово­рами України, згоду на обов’язковість яких надано Верхо­вною Радою України, та acquis communautaire, а також з ура­хуванням практики Європейського суду з прав людини, вста­новлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їхньої реалізації;

б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів гос­подарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

При цьому на державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про склад комісій, призна­чення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

ґ) спрямовані на організацію виконання рішень вищесто­ящих органів і власних рішень міністерств, інших органів ви­конавчої влади, органів господарського управління та контро­лю, що не мають нових правових норм;

д) рекомендаційного, роз’яснювального та інформацій­ного характеру (методичні рекомендації, роз’яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (на­ціональні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо дер­жавних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

У разі надходження акта, який не підлягає державній ре­єстрації, орган державної реєстрації протягом п'яти робочих днів повертає його суб'єкту нормотворення з відповідним обґрунтуванням.

Державну реєстрацію здійснюють:

- нормативно-правових актів міністерств, інших цент­ральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю - Міністерство юстиції України;

- нормативно-правових актів міністерств і республікан­ських комітетів Автономної Республіки Крим - Головне управ­ління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим;

- нормативно-правових актів обласних, Київської та Се­вастопольської міських державних адміністрацій, їхніх управ­лінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарського управління та контролю - обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції;

- нормативно-правових актів районних, районних у міс­тах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їхніх управ­лінь, відділів, інших підрозділів - районні, районні у містах Києві та Севастополі управління юстиції.

Якщо дія нормативно-правового акта, виданого місцеви­ми органами господарського управління і контролю, поши­рюється на території інших адміністративно-територіальних одиниць, він реєструється в управлінні юстиції за місцем пере­бування органу, що видав нормативно-правовий акт.

Разом з нормативно-правовим актом та супровідним листом до органу державної реєстрації подаються певні документи:

а) пояснювальна записка - документ, у якому містять­ся обґрунтування підстав та мета розроблення нормативно­правового акта, визначається його місце у відповідній сфері правового регулювання, міститься аналіз причин, наводяться факти і цифрові дані, що обґрунтовують необхід­ність його прийняття, відображаються фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо джерел покриття витрат (якщо реалізація нормативно-правового акта не потребує фі­нансування з державного чи місцевого бюджетів, то про це окремо повідомляється в записці), прогнозуються очікува­ні соціально-економічні результати реалізації нормативно­правового акта. Загальний обсяг пояснювальної записки не повинен перевищувати чотирьох сторінок. До неї може долучатися інформаційно-довідковий матеріал (таблиці, схе­ми, діаграми тощо), який є необхідним для обґрунтування суті нормативно-правового акта;

б) відомості про чинні нормативно-правові акти з питан­ня, що належить до сфери правового регулювання прийнято­го нормативно-правового акта, інформація про строки приве­дення їх у відповідність до нормативно-правового акта, пода­ного на державну реєстрацію, а також про акти, що втрачають чинність у зв'язку з прийняттям цього акта;

в) копія нормативно-правового акта, до якого вносять­ся зміни або який визнається таким, що втратив чинність, у контрольному стані;

г) відомості про офіційне погодження актів із заінтересо­ваними органами незалежно від того, чи є таке погодження обов'язковим згідно зі законодавством (оригінал, який після прийняття рішення щодо державної реєстрації повертається суб'єкту нормотворення, та дві копії);

ґ) довідка про відповідність нормативно-правового акта aquis communautaire, якщо цей акт за предметом правового ре­гулювання належить до пріоритетних сфер адаптації законо­давства України;

д) висновок Головного управління юстиції щодо відповід­ності нормативно-правового акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Єв­ропейського суду з прав людини (для нормативно-правових актів, предмет правового регулювання яких стосується прав і свобод людини, гарантованих Конвенцією);

е) інформаційно-аналітичні матеріали з публічного обго­ворення проектів нормативно-правових актів (за потреби).

Державна реєстрація нормативно-правового акта прово­диться протягом 15 робочих днів з дня, наступного після над­ходження його до органу державної реєстрації.

У разі потреби (необхідність проведення аналізу норма­тивно-правового акта зі залученням експертів, вивчення значної кількості актів чинного законодавства тощо) ці тер­міни можуть бути продовжені керівником органу державної реєстрації, але не більш як на 10 робочих днів, про що пові­домляється орган, який надіслав нормативно-правовий акт на державну реєстрацію.

У разі якщо нормативно-правовий акт відповідає вимо­гам, орган державної реєстрації готує висновок щодо дер­жавної реєстрації нормативно-правового акта за встановле­ною Мін'юстом формою, заносить його до державного реє­стру та на оригіналі акта робить напис встановленого зразка про дату державної реєстрації і номер акта згідно з державним реєстром.

Нормативно-правовий акт може бути повернутий органом державної реєстрації без державної реєстрації для доопрацю­вання на прохання органу, що його прийняв, а також якщо ор­ганом, що його прийняв, порушено вимоги цього Положення або порядку подання акта на державну реєстрацію, встановле­ного органом державної реєстрації.

У разі повернення нормативно-правового акта без дер­жавної реєстрації суб'єкт нормотворення повинен врахува­ти всі висловлені органом державної реєстрації зауваження та усунути виявлені порушення і протягом місяця повторно подати акт на державну реєстрацію або надати органу держав­ної реєстрації копію документа про скасування такого акта.

У державній реєстрації відмовляється, якщо нормативно- правовий акт:

а) не відповідає Конституції та законам України, іншим актам законодавства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї;

б) видано з порушенням вимог законодавства або без ура­хування практики Європейського суду з прав людини;

в) не узгоджено із заінтересованими органами;

г) викладено з порушенням правил правопису та нормо- проектувальної техніки;

ґ) не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.

Про відмову в державній реєстрації нормативно-правового акта письмово повідомляється орган, що його видав, із зазна­ченням конкретних причин відмови. Оригінал акта поверта­ється органу, який надіслав його на реєстрацію.

Суб'єкт нормотворення, якому відмовлено в державній реєстрації нормативно-правового акта, має право протягом десяти днів після отримання рішення звернутися до керів­ника органу державної реєстрації, який прийняв рішення про відмову, зі заявою про його перегляд з поданням додаткових матеріалів, що обґрунтовують потребу в такому перегляді.

Нормативно-правовий акт, у державній реєстрації яко­го відмовлено, підлягає скасуванню органом, що його видав, у 5-денний термін з дня отримання рішення про відмову в дер­жавній реєстрації акта чи висновку за результатами розгляду скарги на рішення про відмову в державній реєстрації акта.

Копія відповідного розпорядчого документа в цей же строк направляється до органу державної реєстрації.

Органи виконавчої влади направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування. У разі порушення зазначених ви­мог нормативно-правові акти вважаються такими, що не на­брали чинності, і не можуть бути застосовані.

При направленні на виконання та опублікуванні норма­тивно-правового акта посилання на дату і номер державної реєстрації акта є обов'язковим.

Рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта може бути скасовано через:

а) виявлення обставин, що не були відомі органу держав­ної реєстрації під час реєстрації нормативно-правового акта;

б) набрання законної сили судовим рішенням про ви­знання нормативно-правового акта незаконним чи таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридич­ної сили, повністю або в окремій його частині.

У проведенні експертизи задіяні:

а) суб'єкти нормотворення;

б) структурні підрозділи центрального апарату Міністер­ства юстиції та територіальні органи Міністерства юстиції.

Експертиза проводиться у два етапи:

а) перший - перевірка, чи предмет регулювання норма­тивного акта (його проекту) стосується прав і свобод, гаран­тованих Конвенцією (перевірка на належність);

б) другий - перевірка нормативного акта (його проекту), предмет регулювання якого стосується прав і свобод, гаран­тованих Конвенцією, на відповідність положенням Конвенції та практиці Суду (перевірка на відповідність).

Перевірка на належність здійснюється шляхом встанов­лення того, чи належать питання, які регулюються норматив­ним актом (його проектом), до переліку, визначеного в Тема­тичному покажчику за Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та протоколів до неї.

Перевірку на належність здійснюють:

- суб'єкт нормотворення - перед поданням проекту нор­мативного акта на правову експертизу до Міністерства юс­тиції або перед поданням нормативного акта на державну реєстрацію;

- структурні підрозділи Міністерства юстиції та терито­ріальні органи юстиції під час здійснення правової експерти­зи проекту нормативного акта або під час державної реєстра­ції нормативного акта (контрольна перевірка на належність).

У разі якщо під час контрольної перевірки на належність буде встановлено, що предмет регулювання нормативного акта стосується прав і свобод, гарантованих Конвенцією:

- проект нормативного акта, поданий на правову експер­тизу, невідкладно передається до Національного бюро для отримання висновку;

- нормативний акт, поданий на державну реєстрацію, по­вертається суб'єкту нормотворення для отримання висновку.

Перевірка на відповідність здійснюється шляхом встанов­лення того, чи містить нормативний акт (його проект), пред­мет регулювання якого стосується прав і свобод, гарантова­них Конвенцією, положення, що можуть призвести до пору­шення Конвенції.

Перевірку на відповідність здійснюють:

- Національне бюро у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини Міністерства юстиції;

- територіальні органи Міністерства юстиції.

Проекти нормативних актів, подані на правову експер­тизу, які стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією, невідкладно передаються відповідальним структурним під­розділом Міністерства юстиції для надання у встановлений строк висновку про відповідність Конвенції, який включаєть­ся до висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи проекту.

Нормативні акти міністерств, інших центральних орга­нів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що підлягають державній реєстрації, які сто­суються прав і свобод, гарантованих Конвенцією, передають­ся суб’єктами нормотворення до Національного бюро для надання у встановлений строк висновку про відповідність Конвенції^[145].

5. Інформаційна стадія. Це офіційне опублікування прийнятого нормативно-правового акта в засобах масової інформації, доведення його до відома виконавців.

Аналіз нормативно-правового регулювання процедури офіційного опублікування прийнятого нормативно-правового акта дає змогу відокремити такі особливості:

- акти Президента України (укази та розпорядження), акти Кабінету Міністрів України (декрети, постанови і розпо­рядження) не пізніш як у 15-денний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюд­ненню, тобто офіційному опублікуванню в пресі чи в окре­мих випадках офіційному оголошенню по телебаченню і радіо з використанням державної мови (в «Офіційному віснику України», в газеті «Урядовий кур’єр», на офіційному сайті);

- нормативно-правові акти, що визначають права і обо­в’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є не чинними;

- офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється тільки після включення їх до Єдиного держав­ного реєстру нормативних актів і з зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду;

- офіційне опублікування нормативно-правових актів дозволяється в таких друкованих виданнях: «Офіційному віс­нику України», «Відомостях Верховної Ради України», газеті «Урядовий кур'єр». Причому остання має пріоритет перед пер­шими двома, якщо в ній нормативно-правовий акт буде опуб­лікований раніше;

- акти Президента України набирають чинності через 10 днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не перед­бачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні;

- акти Кабінету Міністрів України набирають чиннос­ті з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах;

- акти Кабінету Міністрів України, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше їх опублі­кування в офіційних друкованих виданнях;

- ненормативні акти Президента України, Кабінету Мініс­трів України можуть не публікуватися і доводитись до відома підприємств, установ, організацій та осіб через відповідні дер­жавні органи та органи місцевого самоврядування;

- неопубліковані акти Президента України набирають чинності з моменту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування, якщо органом, ко­трий його видав, не встановлено інший строк набрання ними чинності;

- нормативні акти, які видаються міністерствами, ін­шими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й за­конні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції Украї­ни, управліннях юстиції на місцях з обов'язковим складанням ними відповідних державних реєстрів і набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання чинності;

- нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують кримі­нальну відповідальність особи^[146].

КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ

1. Розкрийте поняття та сутність нормотворчого провадження.

2. Які Ви знаєте стадії нормотворчого провадження?

3. В чому полягають особливості проваджень з ухвалення нор­мативних актів управління?

4. Охарактеризуйте стадії провадження з ухвалення норматив­них актів управління.

5. В чому полягають особливості проваджень з ухвалення інди­відуальних актів управління?

6. Охарактеризуйте стадії провадження з ухвалення індиві­дуальних актів управління.

7. Що передбачає державна реєстрація нормативно-правового акта?

8. Який порядок проведення державної реєстрації нормативно­правового акта?