§ 1.1. Понятие и структура правовой основы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья

Современный подход к пониманию правовой основы общественных явлений, как правило, отражает воплощенную ею упорядоченность, организованность и дисциплину, «обеспечивающие начала законности в деятельности государственных и общественных организаций, должностных лиц, поддерживая тем самым режим наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод граждан»^[9].

В то же время в научной литературе четко не определены объем и содержание категории правовая основа, предметом обсуждения является круг отражаемых ею общественных отношений, равно как и место в ряду сформировавшихся правовых категорий. Нет общепринятого понимания применения единственного или множественного числа: «правовая основа»^[12] или «правовые основы»^[13] тех или иных явлений. В законодательстве и исследованиях по проблематике прокурорского надзора преобладает употребление указанного понятия во множественном числе, что представляется некорректным: в регулировании любой сферы общественных отношений, включая охрану здоровья граждан, правовая основа едина (как единой является правовая система государства)^[14].

В настоящее время в научной литературе преобладающе представлена «техническая» позиция, согласно которой правовая основа тождественна праву или системе действующих норм права, закрепленных в законодательстве (в широком смысле), что позволяет понимать ее в качестве совокупности нормативных правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих определенные общественные отношения, юридических оснований наделения и закрепления права на осуществление деятельности.

Право является обязательной предпосылкой, опорой действия механизма законности, формирования правопорядка (без права нет ни законности, ни правопорядка). В этом смысле базовым для правовой основы будет понятие «нормативно-правовая основа».

Следует дифференцировать правовую основу и правовое регулирование общественных отношений, первая является фундаментом второго. Правовое регулирование предполагает целенаправленное воздействие государства на определенные общественные отношения (требующие стабилизации и упорядочения) специальными юридическими средствами и методами. При этом правовое регулирование остается элементом более широкого понятия правового воздействия^[16]. Предмет правового регулирования охватывает устойчивые однородные общественные отношения, требующие упорядочения правовыми средствами и методами. Исходя из того что только правом невозможно урегулировать все общественные связи^[17], законодатель выделяет сферу регулирования и его пределы, определяя, насколько требуется вмешаться правовыми средствами в жизнь общества. В этом смысле правовая основа и правовое регулирование тесно взаимосвязаны, так как ориентированы на общие цели.

В юридической литературе содержание правовой основы правоохранительной и иной государственной деятельности трактуется в узком и широком смыс- лах^[18]. В широком смысле под правовой основой понимается весь комплекс нормативных правовых актов, которые не только непосредственно регулируют конкретный вид правоохранительной деятельности, но и содержат основные положения, регулирующие необходимые условия для такой деятельности. Правовую основу в узком смысле составляет система нормативных правовых актов, непосредственно регламентирующих соответствующую деятельность.

Правовая основа прокурорского надзора в рассматриваемой сфере становится связующим звеном между теорией прокурорского надзора и юридическим обоснованием, гарантирующим жизнедеятельность комплекса прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий.

В условиях действующего режима законности применительно к правовой составляющей прокурорской деятельности подобные трактовки способствуют установлению исходных начал, организационно обособленной однородной дея- тельности^[19].

Как справедливо подчеркивают Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин и другие ученые, «нормативное закрепление и регулирование прав граждан в той или иной сфере осуществляется посредством определенной совокупности правовых норм, образующих самостоятельную правовую общность»^[20]. Резонно отметить, что посредством законодательных инструментов, в результате правотворчества, права граждан в области охраны здоровья воплощаются в правовую реальность.

В аспекте тематики проводимого исследования можно сказать, что понятие правовая основа прокурорского надзора относится к числу недостаточно исследованных в доктрине. В научной литературе нередко говорится о правовой основе прокурорского надзора как «совокупности правовых норм, регулирующих определенную сферу прокурорской деятельности»^[21] или совокупности норм, определяющих основания наделения правом на осуществление прокурорской деятельности и его закрепления. Вместе с тем, обоснование такой точки зрения до настоящего времени отсутствует.

На наш взгляд, с учетом обобщения выработанных в науке подходов, можно сформулировать следующее определение: правовая основа прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья - это совокупность правовых актов, обеспечивающих реализацию прокурорского надзора (регулирующих организацию и порядок деятельности, полномочия субъектов надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья) и необходимые условия для его осуществления (включая установление механизма и гарантий соблюдения прав граждан на охрану здоровья, компетенцию и ответственность объектов прокурорского надзора).

Правовая основа прокурорского надзора, будучи производной от правовой основы деятельности прокуратуры Российской Федерации, закрепленной в ст.ст. 1 и 3 Федерального закона от 17.01.1992 г.

В зависимости от предмета регулирования можно предложить следующую систематизацию элементов правовой основы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья, составляющих ее структуру:

1) совокупность правовых актов, регулирующих организацию и порядок деятельности, полномочия субъектов надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья (элемент 1-го уровня или правовая основа прокурорского надзора в узком смысле).

В силу ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации имеют исключительно законодательное содержание. Кроме того, Генеральный прокурор Российской Федерации, согласно п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации;

2) совокупность правовых актов, регулирующих, в частности, механизм и гарантии соблюдения прав граждан, компетенцию, ответственность объектов прокурорского надзора (элемент 2-го уровня или правовая основа прокурорского надзора в широком смысле).

Нормативные акты в данной части непосредственно деятельность прокуратуры не регламентируют, но содержат положения, имеющие основополагающее значение для ее осуществления - это в первую очередь нормы Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина, нормы кодифицированных законодательных актов, устанавливающие ответственность (уголовно-правовую, административно-правовую и др.) за несоблюдение прав и т. п. Тем самым данные нормативные правовые акты создают необходимые условия для осуществления прокурорского надзора.

В зависимости от юридической силы также можно разграничить элементы правовой основы прокурорского надзора на составляющие ее:

- Конституцию Российской Федерации;

- международные договоры Российской Федерации;

- федеральные законы;

- законы субъектов Российской Федерации;

- указы Президента Российской Федерации;

- приказы Г енерального прокурора Российской Федерации,

- иные подзаконные нормативные правовые акты.

Подавляющее большинство составляющих правовую основу прокурорского надзора на этом направлении (в широком смысле) законодательных актов^[23] не содержат прямого указания на роль прокуратуры в обеспечении законности в соответствующей сфере общественных отношений (исключение - ст. 60 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах»^[24] и разд. V Федерального закона «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»^[25]), что, не изменяя характера прокурорского воздействия, вместе с тем, способно, как представляется, оказывать некоторое «разбалансирующее» влияние на правовую основу прокурорского надзора.

Конкретизирующие законодательные положения указов Президента Российской Федерации, являющегося гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, занимают особое место в структуре правовой основы прокурорского надзора.

В частности, для реализации положений Федерального закона от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее - Закон об основах охраны здоровья), в целях обеспечения конституционных прав граждан в данной сфере Президентом Российской Федерации приняты указы: от 17.02.1995 г. № 161 «О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы»^[26], от 07.05.2012 г. № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения»^[27] и др.). Иногда названные акты являются первичными или единственными источниками правового регулирования в сфере охраны здоровья^[28].

Для реализации положений Закона об основах охраны здоровья, в целях обеспечения конституционных прав граждан на охрану здоровья Правительство Российской Федерации утверждает в форме постановления Программу государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи^[29], которая определяет виды и объем медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно.

Необходимо также учитывать положения приказа Г енерального прокурора

Российской Федерации от 07.12.2007 г. № 195, ориентирующего прокуроров на необходимость использования в надзорной деятельности общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации (п. 3). При этом в ст. 3 Закона о прокуратуре в качестве правовой основы деятельности прокуратуры Российской Федерации не названы указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

С учетом рассмотренных нами положений в указанной сфере, а также анализа смыслового содержания положений Закона о прокуратуре можно заключить, что правовые основы прокурорской деятельности нуждаются в корректировке (как неоднократно справедливо отмечалось специалистами^[30]).

Нельзя также не отметить несовершенство правовой реализации конституционного права на охрану здоровья в целом (как собственно в медицинской сфере, так и в области производства и реализации товаров и оказания услуг^[31]), что, несомненно, усложняет деятельность прокуратуры и требует подробного исследования законодательства о правах граждан на охрану здоровья как элемента правовой основы прокурорского надзора.