§ 3.2. Совершенствование методической основы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья

В связи с тем, что в настоящее время активно идет правотворческий процесс в сфере охраны здоровья, изменяется правоприменительная практика в сфере защиты прав граждан на лекарственное обеспечение, качество и доступность медицинской помощи, прокуроры нуждаются в постоянном пополнении знаний, приобретении практических навыков осуществлении надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья.

Методика работы прокурора по надзору за исполнением законов заключает в себе два взаимосвязанных аспекта - теоретический (научные разработки теоретических основ выявления, устранения, предупреждения нарушений) и практический («технология» последовательной работы (действий) прокурора по выявлению, устранению нарушений, причин и условий, им способствующих)^[283].

Безусловный научный интерес с позиции общесистемной характеристики представляет понятие методики прокурорского надзора как системы теоретических положений, характеризующих задачи, предмет, принципы надзорной деятельности и ее организации, предложенное В.П. Рябцевым^[284].

Невозможно обеспечить эффективность «общенадзорной» деятельности без максимальной мобилизации сил и средств прокуратуры, что обусловливается соответствующей разработкой тактических аспектов. Тактика помогает прокурорам использовать в практике наиболее целесообразную и рациональную линию поведения, организации деятельности и порядка осуществления отдельных действий, выбранную из множества приемов и способов, методических и научных рекомендаций, применительно к конкретным обстоятельствам, обеспечивающую выявление, устранение нарушений, их причин, способствующих им условий, привлечение виновных к установленной законом ответственности^[285].

Анализ научных работ позволяет выделить в качестве базиса методики и тактики прокурорского надзора две основные стадии: выявление нарушений закона и их устранение^[286].

Используя выводы и положения ученых, учитывая материалы настоящего исследования, представляется целесообразным привести основные требования, которым должна отвечать методика прокурорского надзора в рассматриваемой сфере. Прежде всего, это базис для решения задач, связанных с проведением надзорных мероприятий, отражающий теоретическую специфику прокурорсконадзорной деятельности, ориентированной на рациональное построение на всех уровнях надзорной деятельности прокуратуры.

Следует отметить, что ключевые методы «общего надзора», разработанные В.Г. Лебединским, характеризующиеся проверками правовых актов, исполнения законов, участием прокуроров в заседаниях представительных органов, рассмотрением обращений граждан, иной информации^[287], актуальны и в настоящее время и применимы к надзору за соблюдением прав граждан на охрану здоровья.

Однако надзору за соблюдением прав граждан на охрану здоровья присущи и некоторые особенности, такие как обеспечение предоставленными прокурору средствами соответствия Конституции Российской Федерации и законам правовых актов о бюджете в сфере здравоохранения.

Одной из главных задач настоящего диссертационного исследования является оптимизация надзорных действий прокурора, методических приемов и способов, позволяющих с наименьшими трудовыми ресурсами выявить, устранить имеющиеся нарушения в сфере охраны здоровья.

Другими словами, диссертантом исследуются проблемы методики и тактики надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья, включающие организационные и методические аспекты, в результате чего решается вопрос повышения эффективности данного направления прокурорско-надзорной деятельности.

Совершенствование прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья невозможно без качественного методического обеспечения.

Только за последнее время Генеральной прокуратурой Российской Федерации подготовлен и направлен в прокуратуры субъектов Российской Федерации целый ряд информационных писем, регулирующих вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о здравоохранении: от

30.03.2016 г.

01.02.2016 г. «Об усилении надзора за исполнением законодательства об охране здоровья граждан и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 23.07.2014 г. «О практике исполнения решений суда о принудительной госпитализации граждан, больных туберкулезом», от 12.03.2014 г. «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране здоровья граждан при оказании паллиативной медицинской помощи» и др.

Вместе с тем, результаты проведенного диссертантом анкетирования указывают на то, что в практической деятельности у прокурорских работников имеется потребность в дополнительной методической поддержке, о чем высказались 159 из 243 (или 65 %) опрошенных респондентов, являющихся прокурорскими работниками.

Современное методическое обеспечение прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья реализуется путем направления на места: методических рекомендаций, а также методических пособий, сборников методических материалов, информационных писем (обзоров бюллетеней, сборников), специализированных компьютерных программ (информационносправочных, аналитических систем)^[288].

Прокурор может быть на уровне предъявленных ему высоких и сложных требований лишь тогда, когда он не только знает, что следует предпринять в каждом конкретном случае, но и как это сделать наилучшим образом. Такого рода «познания обеспечиваются разработкой и реализацией оптимальных методических рекомендаций»^[289].

В связи с изложенным методические рекомендации должны содержать: четкое описание возможностей применения прокурорами нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность поднадзорных органов; перечень основных источников информации о нарушении законов, типичных нарушений прав граждан и законов, выявляемых прокурорами на данном направлении надзора; перечень основных «поднадзорных» объектов; вопросы для проверки по разным аспектам названного направления прокурорского надзора (качество и доступность медицинской помощи, обращение лекарственных средств и медицинских изде- лий, достаточность кадровой укомплектованности, эффективность осуществления контрольных функций и др.).

В последние годы правовые позиции ЕСПЧ оказывают значительное влияние на законотворческий процесс, осуществление прокурорского надзора, в том числе в сфере охраны здоровья.

Российская Федерация как участник Конвенции о защите прав человека и основных свобод признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда такое нарушение имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации (статья 1 Федерального закона от 30.03.1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»). Поэтому применение вышеназванной Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод^[290].

Прокурорам в надзорной деятельности также необходимо учитывать судебную практику Европейского Суда по правам человека (далее по тексту ЕСПЧ).

К примеру, решением по делу «Авилкина и другие против Российской Федерации» действия прокуратуры по запросу в учреждениях здравоохранения медицинских документов, относящихся к врачебной тайне, без согласия заявителей, в отсутствие оснований, было признано вмешательством в право на уважение частной жизни, закрепленное пунктом 1 статьи 8 Конвенции о защите прав и основных свобод от 04.11.1950 (далее Европейская конвенция).^[291] Хотя Европейская конвенция не содержит положений, в которых непосредственно закреплено право человека на защиту персональных данных, однако практика ЕСПЧ свидетельствует, что указанное право охватывается правом на уважение частной жизни.

Постановлением ЕСПЧ от 30.09.2010 по делу «Корогодина против Российской Федерации» установлена чрезмерная длительность рассмотрения жалоб заявителя о некачественном оказании медицинской помощи со стороны правоохранительных органов, наличие серьезных недостатков уголовного расследования.^[292]

Практика ЕСПЧ инкорпорируется через решения и разъяснения Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации и должна активно использоваться при совершенствовании прокурорского надзора.

Совершенствование организации методического обеспечения прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья может осуществляться в форме направления задания нижестоящим прокурорам по разработке конкретных методических вопросов (блоков).

Для успешного осуществления надзора в рассматриваемой сфере следует организовать подготовку слушателями, обучающимися в системе повышения квалификации прокурорских работников, методических рекомендаций, которые будут обсуждаться на открытых занятиях среди «предметников», осуществляющих надзор за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья.

Следует признать обоснованным мнение о том, что в обязанность прокуро- ров-«предметников» в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах входит подготовка методических разработок, рекомендаций по закрепленному за ними предмету (предметам)^[293], что требует закрепления в соответствующих организационно-распорядительных документах. Так, п. 3.2 Положения о Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства Г енераль- ной прокуратуры Российской Федерации^[294] предусматривает осуществление им основной функции оказания нижестоящим прокурорам методической и практической помощи по вопросам организации надзора за исполнением федерального законодательства, соблюдением прав и свобод граждан, в связи с чем в том числе разрабатываются аналитические обзоры, информационные письма и другие информационно-аналитические и методические документы.

Действенным инструментом повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья является утверждение приказом прокурора субъекта регламента работы «зональных» прокуроров. Подобная положительная практика имеется в прокуратуре г. Санкт-Петербурга^[295]. Такой регламент позволяет расставить акценты в работе аппарата региональной прокуратуры, определить задачи прокуроров по решению проблемных вопросов в сфере охраны здоровья на районном уровне.

Тактически правильно организованная работа «зонального» прокурора в рассматриваемой сфере правоотношений приводит к значительному сокращению количества обращений, рассматриваемых органами прокуратуры, усилению ведомственного контроля за учреждениями здравоохранения со стороны региональных органов здравоохранения, Росздравнадзора. Активное расширение практики осуществления ведомственного контроля со стороны названных органов обеспечило бы комплексное решение проблем укрепления законности в сфере охраны здоровья, а следовательно, повысило бы значимость надзорной деятельности органов прокуратуры, что отмечают 144 работника прокуратуры г. Санкт-

Петербурга, Ростовской области, Краснодарского края, Амурской области из 243 опрошенных^[296].

Избрание рациональных приемов, способов выявления нарушений прав граждан на охрану здоровья, установление обстоятельств и лиц, допустивших нарушение закона, обеспечивается в результате применения соответствующей методики прокурорского надзора, которая характеризуется соответствующей процедурой, определяющей порядок проведения различных проверочных действий, обозначенных тактикой.

При решении вопроса о структуре методики прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья считаем возможным взять за основу предложенную В.П. Рябцевым отраслевую методику надзора за исполнением законов: задачи органов прокуратуры в определенной сфере правоотношений; предмет надзора в соответствии с поставленными задачами; перечень вопросов, который надлежит выяснить на различных объектах надзора; источники информации, содержащейся в причастных к проверке объектах, рекомендации по установлению, сбору и использованию сведений, относящихся к предмету надзора; информация о состоянии исполнения соответствующего законодательства и деятельности органов прокуратуры; типичные виды нарушений законов и их виды; типичные недостатки в организации и осуществлении надзора, причины их возникновения и способы предотвращения; методы и приемы надзорных действий прокуроров (алгоритм) проверки; особенности взаимодействия с иными территориальными, иными специализированными прокуратурами, а также с органами прокуратуры иностранных государств, СНГ и др.; индивидуальные и комплексные меры прокурорского реагирования на установленные нарушения законов, обстоятельства, им способствовавшие и контроль за их фактическим исполнением^[297].

Сходное содержание имеет большинство выпускаемых в настоящее время методических работ^[298].

С учетом изложенного, а также опыта разработки отраслевых методик прокурорского надзора, специфики прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья представляется логичным дать следующее определение методики прокурорского надзора соблюдением прав граждан на охрану здоровья: это система методов, приемов и средств, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений прав граждан и законодательства в сфере охраны здоровья, имеющая следующую структуру:

1) цели, задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья;

2) система действий, обеспечивающих установление оснований для прокурорской проверки, сбор информации, составление плана проверки;

3) действия прокурора по проверке соблюдения прав граждан и исполнения законов об охране здоровья; выявление и оценка данных, характеризующих установленные нарушения;

4) особенности производства действий прокурора, связанных с реагированием на выявленные нарушения прав граждан и законов в сфере охраны здоровья и оценкой результативности мер прокурорского реагирования.

Необходимо повышать эффективность надзора за соответствием Конституции Российской Федерации и законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами контроля и надзора, обеспечивая их обоснованность и законность.

Структура разработанной автором методики^[299] обусловлена структурой надзорного процесса. Надзорные стадии характеризуют работу прокурора по надзору за соблюдением прав граждан и исполнением законодательства в рассматриваемой сфере в единстве всех его аспектов: организационного, методического, тактического.

Разработанная автором методика представляет собой упорядоченную систему действий по выявлению, устранению и предупреждению нарушений прав граждан и законодательства в сфере охраны здоровья, состоящую из трех этапов надзорной деятельности: подготовительного (направлен на обеспечение полного выявления нарушений законности и прав граждан), основного, заключительного. Каждый из них имеет собственные цели, задачи, методы, используемые прокурорами для решения стоящих перед прокурорским надзором приоритетных задач.

На первом этапе необходимо организовать поступление в прокуратуру необходимой информации, включая вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверки, тщательно анализировать поступившую в прокуратуру информацию, определить четкие цели и задачи проверки, изучить законодательство, составить план и программы проверки. От качественного анализа в значительной степени зависят результаты надзорной деятельности. Задачи проверки необходимо формулировать исходя из целей прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья, с учетом сложившейся ситуации. Квалифицированно сформулированные задачи являются основой эффективного прокурорского надзора, поскольку позволяют обеспечить своевременное выявление и пресечение фактов нарушения прав граждан и законодательства в сфере охраны здоровья, а также принятие превентивных мер.

Планирование работы по надзору за соблюдением прав граждан является одним из условий успешного выполнения прокурором стоящих перед ним задач по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов^[300].

Прокурор с помощью проводимого анализа фактического состояния законности в сфере охраны здоровья, основанного на сведениях, полученных из органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения, территориальных органов Росздравнадзора, Роспотребнадзора, органов финансового контроля, пояснительных записках органов, исполняющих бюджет в сфере охраны здоровья, проектах нормативных актов, регулирующих вопросы охраны здоровья, обращениях граждан, организаций, информации из средств массовой информации о нарушениях прав и законодательства в сфере охраны здоровья, на материалах гражданских, уголовных, арбитражных дел, отказных материалах, сможет правильно выбрать объект проверки, определить объективно обоснованные мероприятия текущего и перспективного планирования (полугодового, годового). В планы рекомендуется включать не только проверки по осуществлению надзора в сфере охраны здоровья, но и обобщения материалов прокурорской практики, изучение правоприменительной практики в данном направлении.

Изучение законодательства в сфере охраны здоровья на данном этапе позволит сформулировать перечень вопросов проверки, составляющих основу плана проверки.

Наиболее существенными являются законодательные требования, характеризующие порядок обеспечения льготной категории граждан лекарственными средствами, перечень групп населения и лекарственных препаратов, отпускаемых гражданам бесплатно, порядки и стандарты оказания отдельных видов медицинской помощи, укомплектованности оборудованием, кадрами учреждений здравоохранения, эффективность и результативность расходования бюджетных средств, выделенных на здравоохранение, ведомственного, внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности.

Рекомендуется на данном этапе изучить опыт прокуратур субъектов Российской Федерации по осуществлению надзора за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья, а также судебную и правоприменительную практику по решению вопросов дополнительного финансового обеспечения лекарственного обеспечения, материально-технического оснащения учреждений здравоохранения, возмещения вреда пациентам, обеспечения граждан лекарственными средствами, медицинскими изделиями, оплаты стоимости проезда к месту лечения и пр.

Основной этап направлен на выявление нарушений законов, прав граждан в сфере охраны здоровья и способствующих им обстоятельств и условий, причин. В ходе данного этапа дается оценка полноты и качества осуществления контрольнонадзорных полномочий органами власти и местного самоуправления в сфере охраны здоровья, содержания и качества практики привлечения виновных в нарушениях лиц к административной ответственности. В рамках анализа собранной информации прокурор определяет основные направления и формы реализации полученных сведений.

В зависимости от характера проверяемых вопросов и конкретной ситуации прокурорские проверки в сфере охраны здоровья можно подразделить на следующие виды:

- целевая (плановая) проверка соблюдения прав граждан на охрану здоровья и исполнение законодательства в данной сфере. В качестве видов тематических проверок соблюдения прав граждан и законодательства в сфере охраны здоровья можно назвать проверку исполнения законодательства в сфере обращения лекарственных средств и медицинских изделий, качества и доступности медицинской помощи, бюджетного законодательства в сфере иммунизации, лекарственного обеспечения, материально-технического оснащения учреждений здравоохранения и т. д., при организации и функционировании санитарной авиации, в сфере предотвращения социально значимых заболеваний (туберкулез, ВИЧ-инфекция и

др.⁾;

- внеплановая проверка по конкретному факту нарушения прав граждан, законодательства в сфере охраны здоровья;

- сквозная проверка, охватывающая полностью структуру соответствующего органа, осуществляющего контрольно-надзорные полномочия в сфере охраны здоровья, учреждения здравоохранения;

- контрольная проверка для получения достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законодательства об охране здоровья, восстановлении прав граждан на охрану здоровья, а также причин и условий, способствующих их совершению.

Следует отметить, что 18.03.2017 г. вступили в силу изменения в Федеральный закон от 07.03.2017 г. № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»^[301], которые более детально определили порядок проведения прокурорской проверки. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. Прокуратура должна не позднее дня начала проверки уведомить уполномоченного представителя проверяемого органа (организации). Новеллой названного Закона является установление 30-дневного срока проверки, с возможностью его продления до 60 дней, приостановления. Также определены минимальные сроки истребования прокурором необходимой информации, документов, материалов и копий - от двух до пяти дней, с возможностью их продления в зависимости от обстоятельств.

В рамках данного направления важным представляется, в частности, анализ состояния законности при выделении финансирования на функционирование сферы охраны здоровья (лекарственное обеспечение, соблюдение нормативов оказания медицинской помощи, обеспечение бездефицитности финансирования, соотношения расчетной и утвержденной стоимости территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи гражданам).

Эффективное профилактическое воздействие оказывает информирование населения о законодательно закрепленных правах в сфере охраны здоровья граждан и мерах по недопущению нарушений прав граждан и законов в данной сфере. Следует признать, что снижение негативных показателей, характеризующих отрасль здравоохранения, зависит от результативности профилактической работы органов и учреждений здравоохранения, ориентирующих граждан на ведение здорового образа жизни, проведение регулярной диспансеризации^[302].

Так, по некоторым оценкам ежегодно в России от алкоголя умирает более 500 тыс. человек, от курения 350 - 450 тыс. человек Россия заняла 1-е место в мире по числу курящих детей, детскому алкоголизму, количеству абортов^[303].

При таких обстоятельствах крайне важна деятельность прокурора по разъяснению законодательства в сфере охраны здоровья, осуществлению правовой пропаганды и правового просвещения в целях ориентирования граждан на необходимость заботы о сохранении своего здоровья (ст. 27 Закона об основах охраны здоровья). Эта деятельность прокурора способствует развитию здравоохранительной правовой культуры общества, повышению юридической осведомленности граждан, их готовности следовать закону и видеть в этом свой непосредственный интерес и соответствует требованиям приказа Г енерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2008 г. № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению».

Допустимы подача материала в форме статей и заметок здравоохранительной направленности, разъяснение соответствующих вопросов населению и др.

«Эффективность надзорных мероприятий во многом зависит от того, насколько законно, обоснованно, оперативно и полно прокурором используются предоставленные полномочия»^[304], что регламентировано в п. 21 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 г. № 195. Лишь при оперативном прокурорском реагировании нарушения могут быть устранены с наименьшими вредоносными последствиями для граждан, общества и государства в кратчайшие сроки.

Таким образом, с учетом требований, содержащихся в организационнораспорядительных документах Г енерального прокурора Российской Федерации, а также специфики нарушений в сфере охраны здоровья граждан применение прокурорами полномочий при осуществлении надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья должно иметь в первую очередь профилактическую направленность.

В связи с изложенным прокурорам необходимо активизировать применение таких актов прокурорского реагирования, как предостережение и протест, а при внесении представлений добиваться реального устранения нарушений, причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений, и недопущения их впредь, проведения последующей контрольной проверки.