§ 2.2. Предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья

Дискуссии о предмете надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ведутся на протяжении нескольких десятилетий^[131].

Профессор Б.В. Коробейников отметил, «что правильное определение предмета надзора в значительной мере гарантирует полноту надзора, своевременное выявление и пресечение правонарушений, предупреждает вмешательство прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и организа- ций»^[132].

В.В. Долежан «под предметом надзора понимает отступления от закона в деятельности органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан»^[135]. Считаем достаточно спорным данный подход по причине необоснованного исключения профилактической работы прокурора по предупреждению нарушений закона, что не соответствует требованиям Закона о прокуратуре и указанию Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»^[136].

В.И. Басков, Б.В. Коробейников справедливо считают, что «предмет прокурорского надзора - это соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов физическими (должностными) и юридическими лицами, соответствие закону действий (бездействия) поднадзорных органов и должностных лиц, а также издаваемых ими актов»^[137]. Полагаем, что данный подход в теории является обоснованным, раскрывающим сущность прокурорского надзора.

Следует заметить, что наиболее успешным и полным является определение, представленное А.Х. Казариной через призму законности действий и правовых актов органов и лиц^[138].

Представляется возможным поддержать научную позицию М.С. Шалумова, резонно считающего, что «оценка исполнения требований закона должна осуществляться во взаимосвязи с соблюдением прав и свобод человека и гражданина»^[139], ведь именно они в соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации определяют смысл и деятельность органов власти, местного самоуправления.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на различных его направлениях указанными выше авторами предлагается определять как специфическую деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, направленную на обеспечение совокупности взаимосвязанных родовых категорий «соблюдение» (применительно к Конституции Российской Федерации), «исполнение» определенного вида законодательства (применительно к иным законам) и «соответствие» (применительно к правовым актам, принимаемым органами и должностными лицами, на которых распространяется надзорная компетенция прокуроров)^[140].

Применительно к теме нашего диссертационного исследования необходимо отметить, что более удачной видится данная дефиниция при наличии в ней характеризующих признаков, предусматривающих общность предмета рассматриваемого направления прокурорского надзора с предметом надзора за исполнением законов в сфере правовых, организационных и экономических основ охраны здоровья граждан.

При этом вопросы, связанные с определением предмета надзора за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья в теории прокурорского надзора до настоящего времени не получили подробного рассмотрения.

Таким образом, имеется объективная необходимость в определении предмета надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья, установлении границ надзорной деятельности, от четкого представления о которых зависит эффективность работы прокурора.

Предмет прокурорского надзора определен в ст. 26 Закона о прокуратуре. Применительно к теме настоящего исследования предмет надзора в наиболее общем виде - соблюдение прав граждан на охрану здоровья, соответствующее потребностям человека и международным стандартам, перечисленными в ст. 26 названного Закона органами и их должностными лицами и организациями.

Обобщение принятых в науке подходов к пониманию предмета прокурорского надзора предполагает, что в ходе осуществления надзора прокурор проверяет соблюдение поднадзорными объектами прав граждан в сфере охраны здоровья, в рамках закона.

Реализуя надзор за законностью правовых актов в сфере охраны здоровья, органы прокуратуры Российской Федерации выполняют правовой мониторинг, особенности проведения которого регламентированы Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»^[141], а также проводят экспертизу нормативных правовых актов на предмет выявления в них коррупциогенных факторов в соответствии с положениями Федерального закона от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»^[142].

В связи с тем, что большинство прав граждан в сфере охраны здоровья конкретизируются нормами федеральных и региональных законодательных актов, то и предмет прокурорского надзора в исследуемой сфере должен не ограничиваться рамками перечисления прав, закрепленных исключительно конституционными нормами.

Как справедливо указывают С.С. Алексеев и Б.В. Коробейников, «под исполнением закона понимается точное выполнение конкретного предписания правовой нормы, преимущественно регулятивного характера. А под соблюдением закона понимается наряду с исполнением, также следование запретам».^[143] Понятие «соблюдение прав» необходимо рассматривать через включение в него системы гарантий, защиты и реализации прав и свобод граждан. Данные определения относятся также и к соблюдению прав граждан на охрану здоровья соответствующими органами, организациями, их должностными лицами.

Говоря о предмете прокурорского надзора, необходимо отметить, что требует разрешения проблема определения круга нормативных правовых актов, составляющих предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья.

Традиционно принято считать, что надзорная деятельность прокурора связана только со сферой исполнения законов. Иные нормативные правовые акты рассматриваются лишь как средство получения более полного представления о нормативных положениях закона^[144]. Многие ученые в последнее время придерживаются классического понимания предмета прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и считают необходимым исключить из сферы прокурорского воздействия подзаконные акты^[145]. Хотя безусловно длительное время существовала и другая точка зрения¹.

Согласно ч. 3 ст. 42 Закона об основах охраны здоровья особенности организации оказания медицинской помощи лицам, занимающим государственные и иные отдельные должности Российской Федерации, государственной гражданской службы, устанавливаются актами Президента Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации определила, что Президент Российской Федерации, являясь главой государства, издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. ст. 80 и 90).

Хотя исполнение указанных нормативных правовых актов не входит в предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья, но принимая во внимание то обстоятельство, что названные источники представляют определенную значимость в реализации положений законов, органам прокуратуры необходимо их учитывать во время проведения проверок.

Применительно к законодательству об охране здоровья можно сказать, что в подзаконных нормативных правовых актах, основанных на отсылочных нормах законов, содержится порядок исполнения соответствующих положений закона. Поэтому при осуществлении надзора в данной сфере прокурору необходимо учитывать нормативные правовые акты, основанные на отсылочных нормах законов.

Таким образом, в тех случаях, когда это не предусмотрено законом, диссертант не поддерживает имеющиеся в доктрине прокурорского надзора позиции ^[146] ученых, расширяющие границы прокурорского надзора по отдельным его направлениям¹.

Применительно к рассматриваемому направлению надзорной деятельности прокуратуры ее пределы формируются, прежде всего, Законом о прокуратуре, а также отраслевым законодательством.

Важно отметить, что Законом о прокуратуре в предмет надзора не включены полномочия прокурора по надзору за исполнением норм международного права. Кроме этого, не конкретизированы особенности данного направления надзорной деятельности прокуратуры, что обусловливает наличие полемики ученых по вопросу включения норм международного права в предмет прокурорского надзора^{[147] [148].}

В последнее время в регулировании общественных отношений в сфере охраны здоровья особенно возрастает роль источников международного права^[149].

Поскольку общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, ратифицированные Россией и вступившие в силу, признаются составной частью правовой системы Российской Федерации, они должны приниматься во внимание и в ходе осуществления прокурорского надзора (Всеобщая декларация прав человека^[150], Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах^[151], Европейская социальная хартия^[152] и др.^[153])

Как справедливо замечено Малеиной М.Н., применимость норм международного права в сфере охраны здоровья зависит от четкости их формулировок^[154]. Так, ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого 19 декабря 1966 г. в Нью-Йорке^[155] провозглашено право каждого на наивысший достижимый уровень здоровья. При этом не конкретизирован порядок определения названного уровня здоровья в населенном пункте, регионе, стране или мире.

В вышеназванных международных правовых актах в качестве обобщающего термина, включающего все права и свободы, которые необходимы для поддержания здоровой жизни, применяется понятие «право на здоровье»^[156].

С учетом изложенного предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья можно охарактеризовать как соблюдение конституционно установленных и законодательно конкретизированных прав граждан в сфере охраны и укрепления здоровья (включая право на медицинскую помощь, благоприятные условия жизнедеятельности, на защиту прав, на распоряжение своим здоровьем, репродуктивные права) перечисленными в ст. 26 Закона о прокуратуре органами и должностными лицами, участвующими в реализации правовых, организационных и экономических основ охраны здоровья граждан, в том числе в ходе оказания медицинской помощи, осуществления профилактических мероприятий и лекарственного обеспечения населения.

Таким образом, на основании результатов проведенного нами диссертационного исследования представляется необходимым выделить следующие особенности предмета прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья, обусловливающие его исключительное социальное значение:

- наличие широкого спектра прав граждан в сфере охраны здоровья, соблюдение которых обеспечивает прокуратура, а порядок реализации регламентирован межотраслевыми правовыми нормами (система прав, включающая права на благоприятные условия жизнедеятельности, на распоряжение своим здоровьем, репродуктивные права, обладая относительной самостоятельностью, является элементом содержания права на охрану здоровья и медицинскую помощь);

- специфика медицинской услуги как объекта правоотношений (особая сфера применения, определяющая ее исключительную важность не только для конкретного гражданина, обратившегося за медицинской помощью, и его близких, но и для государства и общества в целом в силу ст. 2 Конституции Российской Федерации; в процессе оказания медицинских услуг воздействие оказывается непосредственно на пациента, а объектом воздействия являются здоровье и

жизнь человека; отсутствие гарантированного результата услуги; режим врачебной тайны и пр.^[157]);

- тесная связь (общность предметов) рассматриваемого направления прокурорского надзора и прокурорского надзора за исполнением законодательства о бюджете, о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (с учетом обусловленности исполнением соответствующих законов фактической реализации прав граждан на охрану здоровья);

- широкий круг объектов прокурорского надзора (в том числе непосредственно не входящих в систему здравоохранения), определяемый его предметом.

Следует согласиться с мнением О.С. Капинус, считающей, что, «несмотря на строгую законодательную определенность, предмет прокурорского надзора не является чем-то закостеневшим, догматичным, наоборот, он динамично развивается в соответствии с требованиями времени, предоставлением прокурору новых полномочий и появлением новых сфер надзора»^[158].

Переходя к вопросу о пределах прокурорского надзора, следует заметить, что «во избежание дублирования и подмены контролирующих органов, выполнения несвойственных функций прокуроры должны точно знать свои задачи и пол- номочия»^[159].

Определение пределов прокурорского надзора имеет теоретическую и практическую значимость и является достаточно дискуссионным. Прокурорам следует четко разграничивать правомерность и пределы прокурорского вмешательства. Пределы вмешательства всегда ограничиваются правомерностью, а правомерность вмешательства, в свою очередь, определяется строгими рамками объективных для этого оснований^[160].

В теории прокурорского надзора вопрос о пределах «общего надзора» рассматривается относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др.^[161]

В.Г. Даев и М.Н. Маршунов считают, что «пределы прокурорского надзора - это категория, позволяющая определить компетенцию и объем полномочий прокуроров»^[162].

Согласно позиции А.Х. Казариной «пределы прокурорского надзора как правовая категория определяют границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования на выявленные факты нарушений за- кона»^[163].

Наиболее полно и содержательно определил пределы общего надзора профессор А.Д. Берензон через «совокупность следующих элементов: круга предприятий, на которые распространяется общий надзор; круга актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров; характера общенадзорных действий; реализации прокурорских обязанностей по выявлению обстоятельств, способствующих нарушению законов; характера вмешательства прокуроров в деятельность учреждений и организаций, а также должностных лиц в процессе реагирования на выявленные нарушения закона»^[164].

С учетом изложенных теоретических подходов можно отметить следующие важные аспекты, касающиеся пределов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья:

1) по кругу предписаний: прокурор осуществляет надзор за соблюдением конституционно установленных прав граждан на охрану здоровья и исполнением конкретизирующих их законов (в том числе федеральные законы: «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об обращении лекарственных средств», «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.).

2) по кругу федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, их должностных лиц, на которых распространяется компетенция прокуратуры (в пределах, установленных ст. 26 Закона о прокуратуре). К ним относятся, в частности:

а) органы государственной власти и органы местного самоуправления (их должностные лица) полномочия которых определены ст.ст. 14 - 17 Закона об основах охраны здоровья;

б) органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль (надзор), оказание государственных услуг в сфере здравоохранения (их должностные лица) и связанные с этим функции (Росздравнадзор, Роспотребнадзор, Россельхознадзор, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Роструд, органы Федерального казначейства и их территориальные органы, Фонд обязательного медицинского страхования и его территориальные фонды и др.);

в) органы, должностные лица, наделенные полномочиями в административно-юрисдикционной сфере (применительно к отношениям в сфере охраны соответствующих прав граждан), в том числе по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях;

г) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в сфере здравоохранения^[165];

4) по кругу решений, принимаемых прокурором (ст.ст. 9.1, 22, 26, 27 Закона о прокуратуре);

5) по кругу лиц, в отношении которых принимаются решения. Это могут быть должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций (непосредственно данные организации), а также индивидуальные предприниматели.

Таким образом, прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на охрану здоровья имеет законодательно установленные границы. С помощью таких границ одно направление прокурорского надзора возможно разграничить от другого, а также от компетенции иных государственных контрольно-надзорных органов.

Практика прокурорско-надзорной деятельности свидетельствует о том, что «прокуроры не всегда своевременно определяют ту грань, которая отличает сферу их деятельности от иных сфер»^[166].

В силу п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений пп. 2 - 15 ст. 21 названного Федерального закона.

Изучив высказанные в научной литературе мнения^[167], представляется возможным отметить, что информация, касающаяся оснований для проведения прокурорской проверки в отношении поднадзорных объектов, может поступить из различных источников. Прежде всего, это обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации и т. п., а также другие материалы о допущенных нарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве такого рода информации принимаются во внимание материалы уголовных, гражданских, арбитражных, административных дел, дел об административных правонарушениях, прокурорской и правоприменительной практики, содержащие данные о нарушении законов и др.

Следует обратить внимание на выдвинутый А.П. Сафоновым тезис о том что «прокурорами зачастую допускается неправильное понимание пределов надзора, в результате чего допускаются ошибки, необоснованно сужающие либо расширяющие рамки прокурорского надзора»^[168].

Выделение направлений прокурорского надзора обусловлено необходимостью решения специальных задач в сфере однородных отношений, эффективной защиты публично значимых интересов^[169], позволяет продуктивнее организовать работу прокуроров^[170].

Например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) предусмотрел более 50 составов административных правонарушений, выявление и пресечение которых находится в компетенции органов, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) в сфере охраны здоровья. В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ прокурор также вправе возбудить любое дело об административном правонарушении, предусмотренное названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. Однако реагирование прокурора на нарушения законодательства в сфере охраны здоровья направлено здесь в первую очередь на обеспечение исполнения требований законов органами административной юрисдикции в рамках предоставленной им компетенции.

Из анализа статистических данных 1 в сфере реализации административноюрисдикционных полномочий по охране здоровья органами Росздравнадзора, Роспотребнадзора, Министерства здравоохранения Российской Федерации, исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьями следует, что за 2017 г. ими вынесено более 170 тыс.2 постановлений по делам об административных правонарушениях.

По возбужденным прокурорами в 2017 г. делам об административных правонарушениях в сфере охраны здоровья к административной ответственности привлечено около 3 тыс. лиц, приняты меры прокурорского реагирования в отношении должностных лиц названных контролирующих и надзорных органов, своевременно не обеспечивших полноту применения данных мер самостоятельно и в полном объеме. ^{[171] [172]}