§ 3.1. Совершенствование организации прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья

Эффективность прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья напрямую зависит от правильной организации надзорной деятельности, общие требования к которой определены организационнораспорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации.

Организация работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на охрану здоровья представляет собой многоаспектную систему, направленную на обеспечение согласованной упорядоченности функционирования органов прокуратуры для достижения поставленных целей и задач. Для эффективной надзорной деятельности органов прокуратуры определяющее значение имеют правильная организация работы, наличие необходимых организационно-распорядительных документов, четко выстроенная система поступления, обработки и качественного анализа информации о нарушениях законов, позволяющая установить реальное состояние законности на поднадзорной территории, обеспечить прогнозирование и планирование, расстановку кадров и распределение должностных обязанностей между работниками, методическое и материально-техническое сопровождение их деятельности, межведомственное взаимодействие.

Как справедливо было отмечено С.И. Герасимовым, «большая часть просчетов и ошибок прокуроров допускается в результате недооценки ими значения использования современных методов организации надзора. Игнорирование организационного обеспечения влечет к ослаблению правозащитного потенциала прокуратуры и негативно сказывается на состоянии законности»^[246].

Под организацией работы в органах прокуратуры понимается комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации целей и задач прокуратуры^[247].

Взяв данное определение за основу, можно предположить, что под организацией надзора следует понимать совокупность взаимосвязанных мер, направленных на обеспечение эффективности функционирования органов прокуратуры в целях достижения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что под организацией прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья следует понимать совокупность взаимосвязанных мер, направленных на оптимизацию проводимых мероприятий по защите гарантированных прав граждан, обеспечивающих сохранение и укрепление здоровья, повышение их эффективности, качества прокурорских проверок и актов прокурорского реагирования, в целях реального восстановления нарушенных прав, достижения высоких показателей укрепления законности и правопорядка.

Основным организационно-распорядительным документом Генерального прокурора Российской Федерации, регламентирующим вопросы организации надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья, является приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 195.

Названным приказом устанавливается обязанность прокуроров акцентировать внимание на защите конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетные направления прокурорского надзора (пп. 7, 7.1).

Ранее нами было отмечено, что специальный организационнораспорядительный документ Г енерального прокурора Российской Федерации, регламентирующий организацию деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере, отсутствует. Поскольку, на наш взгляд, организация работы на данном направлении требует более детальной регламентации, автором разработан проект приказа Г енерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья»^[248].

Следует отметить, что основным направлением совершенствования рассматриваемой отрасли прокурорского надзора является повышение ее эффективности, устранение недостатков и упущений в работе прокуроров на всех стадиях надзорного процесса^[249].

Анализ возникающих в практике прокурорского надзора на исследуемом участке деятельности проблемных аспектов, с учетом проведенного нами анкетирования, свидетельствует, что основными факторами, негативно влияющими на качество проводимых проверок, являются: загруженность и нехватка времени, что подтвердили 238 (или 98 %) опрошенных из 243 сотрудников прокуратуры; 36 (15 %) отметили недостаточное знание законодательства об охране здоровья; 151 (62 %) - несовершенство законодательства в сфере охраны здоровья; 177 (73 %) - слабое методическое обеспечение; 191 (79 %) - недостаток информации о положительном опыте работы органов прокуратуры других субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья; 55 (23 %) - отсутствие оперативного сопровождения прокурорских проверок.

Эффективность реализации прокурорами рассматриваемого направления надзора зависит в том числе от качества теоретической подготовки и квалификации работников, надлежащего методического обеспечения, качественного оперативного сопровождения прокурорских проверок.

В связи с изложенным в органах прокуратуры на системной основе должно быть организовано повышение квалификации «предметников» по специальным вопросам осуществления надзора за соблюдением законодательства об охране здоровья, противодействии коррупции в сфере здравоохранения, лицензирования фармацевтической и медицинской деятельности. Результативным является прохождение стажировок под кураторством «предметников», осуществляющих надзор за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья в вышестоящих органах прокуратуры, с привлечением их к проводимым проверкам.

Для повышения качества оперативного сопровождения прокурорских проверок целесообразно заслушивать оперативных сотрудников правоохранительных органов и их руководителей на заседаниях межведомственных рабочих групп по противодействию преступлениям в сфере охраны здоровья, коррупции, требовать неукоснительного исполнения утвержденных планов проведения совместных целевых мероприятий.

Вопрос совершенствования прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья целесообразно рассмотреть через призму недостатков, выявляемых в работе органов прокуратуры различных субъектов Российской Федерации.

Особенно важным в данном случае является обеспечение организационными мерами исчерпывающего, комплексного характера реагирования в целях выявления и устранения нарушений законодательства об охране здоровья, исходя из состояния законности на конкретной «поднадзорной» территории.

Так, в ходе анализа состояния прокурорского надзора в сфере защиты социальных прав граждан установлено, что, несмотря на ежегодный рост на территории одного из регионов заболеваемости наркоманией, деятельность прокуратуры сведена к ориентированию горрайпрокуроров на обеспечение организации предрейсовых медицинских осмотров на транспортных предприятиях.

По нашему мнению, с учетом изложенных выше выводов, касающихся определения предмета и объектов прокурорского надзора на данном направлении, при организации надзора и проведении проверок надлежит:

- первоочередное внимание уделять вопросам реализации органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации предоставленных им законом полномочий в сфере охраны здоровья;

- систематически анализировать состояние законности в сфере охраны здоровья;

- своевременно выявлять причины и условия, способствующие нарушениям закона в сфере охраны здоровья.

Объективному владению сведениями о состоянии законности будут способствовать проведение мониторинга средств массовой информации, анализ уголовных и гражданских дел, встречи с медицинским сообществом, непосредственный опрос пациентов в ходе проверок лечебно-профилактических учреждений.

- обобщать проблемные вопросы, возникающие в правоприменительной практике регионов при осуществлении надзора за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья;

- обеспечить регулярность проведения заседаний коллегий прокуратур субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, а также по отдельным направлениям данной сферы (лекарственного обеспечения, качества и доступности медицинской помощи, исполнения законодательства при строительстве и вводе в эксплуатацию перинатальных центров, иных социально значимых объектов и учреждений здравоохранения);

- учитывать при организации планирования работы прокуратур необходимость включения в планы (с учетом состояния законности) в том числе проверок:

1) соответствия Конституции Российской Федерации и законам нормативных правовых актов органов власти и органов местного самоуправления (муниципальных правовых актов), правовых актов государственных и муниципальных учреждений здравоохранения;

2) исполнения законов в сфере лекарственного обеспечения, качества и доступности медицинской помощи, при расходовании бюджетных средств, выделенных на охрану здоровья, реализации государственных, региональных, муниципальных программ в сфере здравоохранения;

3) исполнения законов в ходе осуществления органами государственного контроля (надзора) полномочий в сфере здравоохранения (территориальными органами Росздравнадза, Роспотребнадзора, Фонда обязательного медицинского страхования и др.);

- активнее использовать предоставленные Федеральным законом о прокуратуре полномочия требовать проведения проверок уполномоченными органами государственного контроля (надзора) (в том числе вышестоящими?) в сфере охраны здоровья, а также по отдельным направлениям отрасли;

- в рамках действия «предметно-зонального» принципа организации работы соответствующих подразделений прокуратур субъектов Российской Федерации обеспечить тщательную подготовку нижестоящих прокуроров к проводимым проверкам; ежеквартально анализировать состояние прокурорского надзора, запрашивать у горрайпрокуроров информацию о приоритетных задачах, направленных на улучшение состояния законности в сфере охраны здоровья на «поднадзорной территории», их решении;

- приоритетное значение придавать надзору за исполнением законов в деятельности контрольно-надзорных органов в сфере охраны здоровья, учреждений здравоохранения, в сфере лекарственного обеспечения, качества и доступности медицинской помощи, за законностью территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

- принять исчерпывающие меры организационного характера для обеспечения качества (в том числе мотивированности) актов прокурорского реагирования, определять конкретных должностных лиц, допустивших нарушения прав граждан и законов, добиваться реального исполнения прокурорских требований, в каждом случае (при наличии оснований) решать вопрос о привлечении виновных по ст. 17.7 КоАП РФ при непринятии мер по устранению отдельных нарушений;

- активизировать информирование вышестоящих контрольно-надзорных, иных органов власти, местного самоуправления о фактах выявленных нарушений, допущенных нижестоящими органами;

- в полной мере обеспечивать гласность в надзорной деятельности, информировать Генеральную прокуратуру Российской Федерации, население о выявленных прокуратурой нарушениях прав граждан на охрану здоровья и мерах реагирования;

- скоординировать прокурорские проверки с контрольными мероприятиями органов административной юрисдикции в отношении учреждений здравоохранения, социального обслуживания населения, региональных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере здравоохранения, что позволит избежать фактов дублирования плановых тематических проверок исполнения законодательства об охране здоровья;

- при проведении проверок всегда устанавливать причины выявленных нарушений, условий, этому способствующих, должностными лицами проверяемых объектов, детально разбирать результаты проверки, давать оценку предложенного механизма и алгоритма устранения нарушений и недопущения их впредь;

- на постоянной основе проводить контрольные проверки результативности и фактического устранения нарушений по внесенным актам прокурорского реагирования.

Представляют определенный интерес результаты проведенного автором анкетирования прокурорских работников, которые считают, что повышению эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья будет способствовать увеличение штатной численности прокурорских работников (на что указали 104 из 243 (или 42 %) опрошенных респондентов); обеспечение их методическими рекомендациями (98 из 243 (или 40 %) респондентов; совершенствование процедуры взаимодействия органов прокуратуры с контролирующими, надзорными и правоохранительными органами в сфере здравоохранения (40 из 243 (или 16 %) респондентов соответственно). 204 респондента (84%) от общего количества опрошенных) полагают, что повышению эффективности надзора помогут разработка и направление единого для органов прокуратуры организационно-распорядительного документа, определяющего основные направления надзора за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья^[251]. Наличие такого приказа, на наш взгляд, повысило бы эффективность прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья. Поэтому в рамках настоящего исследования автором подготовлен проект соответствующего приказа^[252].

В то же время по убеждению респондентов - работников территориальных органов Росздравнадзора, региональных органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере здравоохранения (68 из 168 (или 40 % от общего количества опрошенных), повышению эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья будет способствовать регулярное проведение совместных коллегий, совместное решение проблемных задач отрасли на основе долгосрочного плана мероприятий, что также необходимо учитывать при организации надзора.

В целях совершенствования прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья опрошенными прокурорскими работниками предложено следующее:

- систематическое проведение анализа деятельности контролирующих и надзорных органов в сфере охраны здоровья, на что указали 44 из 243 (или 18 %) респондентов;

- практический обмен опытом между прокурорами различных регионов по организации и осуществлению надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья (41 из 243 (или 16 %) опрошенных);

- создание единой базы актов прокурорского реагирования (39 из 243 (или 15 %) респондентов.

В вопросах совершенствования прокурорского надзора в сфере охраны здоровья, как свидетельствует практика, важно уделять внимание правильному определению приоритетов деятельности прокуратуры в конкретных социальноэкономических условиях развития региона, города (района), обеспечению надлежащего взаимодействия с иными государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, институтами гражданского общества (в том числе в связи с привлечением специалистов к прокурорским проверкам).

В доктрине прокурорского надзора выделяют внутреннее (внутрисистемное) и внешнее (межведомственное) взаимодействие. Внутреннее взаимодействие выстраивается в системе организационного функционирования прокуратуры^[253].

Внешним является взаимодействие с органами власти, местного самоуправления, СМИ, общественными и другими организациями. Основным признаком такого взаимодействия является общность задач. Данный вид взаимодействия органов прокуратуры подразделяется в зависимости от цели и полномочий на надзорное (реализуется при осуществлении надзорных полномочий), организационное (основано на привлечении к прокурорской проверке, административному расследованию специалиста) и координационное (осуществляется при координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью). Цели взаимодействия органов прокуратуры заключаются в обеспечении режима законности, в нашем случае - в сфере охраны здоровья и повышения результативности ее деятельности через объединение совместных усилий своевременного выявления и пресечения нарушений закона, причин и условий, им способствовавших, принятия мер реагирования. Межведомственное взаимодействие прокуратуры в сфере охраны здоровья условно можно подразделить на пять основных направлений: взаимодействие с представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления; взаимодействие с органами контроля; взаимодействие с судебными органами; взаимодействие со средствами массовой информации; взаимодействие с общественными организациями и иными институтами гражданского общества.

Основа организации работы в органах прокуратуры, направленной на достижение целей функциональной деятельности органов прокуратуры, заключается в оптимальном взаимодействии органов, подразделений и должностных лиц^[254].

Вопросам межведомственного взаимодействия с органами государственного контроля (надзора) и организациями в доктрине прокурорского надзора в последние годы уделяется много внимания. На значимость межведомственного взаимодействия как самостоятельного элемента организации прокурорского надзора в сфере соблюдения прав граждан указывает и Г енеральный прокурор Российской Федерации (п. 8.1 приказа № 195).

Основными формами внешнего взаимодействия органов прокуратуры с контролирующими органами в сфере охраны здоровья являются:

- взаимный обмен информацией о нарушениях законов в сфере здравоохранения;

- совместный анализ состояния законности;

- согласование планов работы участников взаимодействия;

- поручение о проведении проверки, привлечение к проведению совместной проверки;

- проведение совместных совещаний, семинаров, конференций, круглых столов по вопросам охраны здоровья;

- дача заключений по поступившей в прокуратуру информации о нарушении законодательства в сфере охраны здоровья;

- проведение профилактических мероприятий; предупреждение правонарушений;

- участие в рассмотрении актов прокурорского реагирования;

- совместное участие в правотворческой деятельности;

- взаимодействие при осуществлении правового просвещения граждан;

- взаимодействие при проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

- взаимодействие при рассмотрении обращений граждан.

Следует согласиться с мнением А.С. Семенова, который под взаимодействием с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности понимает участок внешнефункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации, осуществляемой в целях обеспечения выполнения возложенных на нее функций, который характеризуется преимущественно ведомственным (межведомственным) регулированием полномочий прокуроров, не носящих властного характерам

Правильно организованное взаимодействие прокуратуры с контролирующими органами позволяет прокурорам целенаправленно и эффективно планиро- ^[255] вать свою деятельность, что обеспечивает неотвратимость наказания за нарушения прав и свобод граждан¹.

Прокурорские проверки в рассматриваемой сфере почти всегда сопряжены с необходимостью привлечения специалистов (врачей) к таким проверкам, поскольку прокуроры не обладают специальными познаниями в сфере здравоохранения.

Практически каждая прокурорская проверка в сфере охраны здоровья проводится с привлечением специалиста, чаще всего это сотрудники территориальных органов Росздравнадзора, что подтверждается данными анкетирования прокурорских работников: 87 % респондентов указали, что при проведении проверок в данной сфере привлекают должностных лиц названного органа^{[256] [257].}

Большинство проверок, проводимых прокурорами в сфере охраны здоровья, сопряжены с жалобами граждан на некачественное оказание медицинской помощи, что подтверждают 65 опрошенных прокурорских работников и работников контрольно-надзорных органов в сфере здравоохранения^[258].

В силу положений пп. 5.1.2.1, 5.1.3 - 5.1.3.3, 5.1.3.6, 5.1.4 - 5.1.4.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 323^[259], органы Росздравнадзора осуществляют государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности, соблюдения хозяйствующими субъектами порядков и стандартов оказания медицинской помощи, порядков проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и освидетельствований, ведомственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности и др.

Требованиями к организации и выполнению работ (услуг) при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, утвержденными приказом Минздрава России от 11.03.2013 г. № 121н\\ названо более 200 видов медицинских услуг, при проверке качества и безопасности которых прокурору может потребоваться помощь соответствующих специалистов. Чтобы установить неправомерность отказа в оказании медицинской помощи, некачественное лечение, принять полный комплекс мер прокурорского реагирования, прокурор привлекает к проверке специалиста, с учетом заключения которого принимается решение о внесении актов прокурорского реа- гирования^{[260] [261].}

От квалификации и познаний привлекаемого к проверке специалиста зависит результат прокурорской проверки, в связи с чем, прокуроры стараются привлечь к своим проверкам наиболее подготовленных, компетентных специалистов, имеющих практический опыт работы по конкретной медицинской специализации.

Однако действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает необходимость владения специальными знаниями и опытом работы для подобных специалистов по узкому профилю, являющемуся предметом проверки.

Так, только единственный приказ Росздравнадзора^[262] определяет квалификационные требования для должностных лиц органов Росздравнадзора, в числе которых названы лишь общие профессиональные навыки, которыми должны владеть все государственные служащие без исключения (планирование; практическое применение нормативных правовых актов; разработка и управление проектами; оперативное принятие решений; подготовка проектов нормативных правовых актов; ведение деловых переговоров; владение приемами межличностных отношений и мотивации подчиненных и т. п.).

Таким образом, допускается принятие на службу в органы Росздравнадзора специалистов любых медицинских специальностей и специализаций, которые могут не иметь практического опыта в сфере медицинской практики, к примеру, иметь навыки лишь в медицинской статистике, при работе в организационнометодическом отделе учреждений здравоохранения и пр. Естественно, такие специалисты действенной помощи при проведении проверки прокурору не окажут, наоборот, могут вводить в заблуждение неверной интерпретацией сведений о фактах.

В связи с изложенным необходимое внимание в ходе организационной и методической поддержки прокурорского надзора на рассматриваемом направлении должно быть уделено порядку привлечения специалистов к проверке, оценке их заключений.

Следует заметить, что в целях реализации своих контрольных функций территориальные органы Росздравнадзора наделены полномочиями по привлечению аттестованных экспертов^[263]. Всего за 2016 г. по требованию прокуроров органами Росздравнадзора проведено свыше 200 внеплановых проверок на территории Российской Федерации^[264].

В результате опроса прокурорских работников установлено, что средний состав оперативных сотрудников территориальных органов Росздравнадзора составляет 12 человек на весь субъект Российской Федерации^[265]. При том, что фактически в сфере охраны здоровья оказывается более 200 видов медицинской помощи по различным профилям и направлениям. В связи с этим на практике нередко проверку в сфере качества и безопасности медицинской помощи проводят специалисты органов Росздравнадзора, не имеющие соответствующей специализации по данному профилю^[266].

В 2016 г. в 37 субъектах Российской Федерации органы Росздравнадзора не использовали практику привлечения экспертов для проведения соответствующих проверок^[267].

Лишь в единичных случаях территориальными органами Росздравнадзора к прокурорским проверкам привлекаются аттестованные эксперты, что подтверждается результатами соответствующего анкетирования^[268]. Поэтому большинство проверок специалистов органов Росздравнадзора сводится к проверке полноты оформления медицинской документации, наличия сертификатов о повышении квалификации медицинских работников. В таких условиях говорить о повышении качества выявления и пресечения фактов некачественного оказания медицинской помощи достаточно сложно, а реальные дефекты оказания медицинской помощи остаются вне поля зрения правоохранительных и надзорных органов, что сопровождается высокой латентностью преступлений в сфере здравоохранения^[269].

Одним из возможных выходов из сложившейся ситуации, обусловленной недостаточной подготовленностью специалистов государственных органов в узких направлениях медицинской деятельности, может стать организация взаимодействия прокуроров с саморегулируемыми организациями (далее также - СРО), действующими в сфере охраны здоровья населения.

Правовую основу взаимодействия прокуратуры с некоммерческими организациями, кроме положений Конституции Российской Федерации, в первую очередь составляют нормы Закона о прокуратуре, регламентирующие предмет ведения и компетенцию, организацию и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации. Наиболее важным критерием легитимации СРО является требование об обязательном включении сведений о саморегулируемой организации в государственный реестр.

В ч. 2 ст. 9 Закона об основах охраны здоровья в качестве условия реализации одного из принципов охраны здоровья по обеспечению приоритета интересов пациента закреплено взаимодействие органов власти с некоммерческими организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере охраны здоровья. Закрепление данного принципа в основополагающем нормативном правовом акте в сфере охраны здоровья в качестве одного из фундаментальных предопределено исторически сложившейся значимостью воздействия общественных организаций на регулирование отношений в социальной сфере. В частности, имеется интересная практика реализации в XK в. взаимодействия общественных и государственных формирований в России: казачьи общины, являвшиеся прообразом общественных объединений, были наделены государственными функциями и выполняли полномочия по охране и защите прав человека, в том числе в сфере здравоохранения!.

Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 го- да2 определено, что государственная политика России в сфере национальной безопасности обеспечивается за счет согласованных действий и консолидации усилий органов власти, институтов гражданского общества. ^{[270] [271]}

Содержание данного взаимодействия также определено ст. 20 Федерального закона от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»¹.

В Законе о прокуратуре имеются нормы, определяющие взаимодействие прокуратуры Российской Федерации лишь с органами публичной власти и органами местного самоуправления. Взаимодействие с некоммерческими организациями в качестве вида прокурорской деятельности не предусмотрено, конкретные нормы права, определяющие предмет, задачи такого взаимодействия, отсутствуют, что свидетельствует о наличии законодательных пробелов².

В связи с изложенным, как представляется, в целях формирования надлежащей правовой основы взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества необходимо дополнить п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре десятым абзацем, в котором следует указать «взаимодействие с институтами государства и общества», а также ст. 8.1, раскрывающей предмет взаимодействия прокуратуры Российской Федерации на основе государственно-частного партнерства, где предлагается определить предмет, принципы, задачи взаимодействия.

Аналогичным образом в Федеральном законе «О саморегулируемых организациях» предусмотрено взаимодействие с органами исполнительной власти, при этом не названа форма взаимодействия СРО с органами прокуратуры Российской Федерации.

Следует отметить, что в некоторых регионах России (Астраханской, Самарской и Ульяновской областях) некоммерческие организации в сфере здравоохранения имеют высокий показатель влияния на принимаемые органами государственной власти решения^{[272] [273] [274], что также необходимо учитывать с позиции потенциальной возможности влияние на состояние законности.}

Каждый субъект взаимодействия, «используя свои собственные возможности, одновременно полагается на возможности другой стороны для получения своего планируемого результата»^[275]. Однако с точки зрения общего целеполагания контактирующих сторон, каким является обеспечение законности в сфере охраны здоровья, в полной мере проявляется их общая установка, ориентированная на усиление контроля в сфере соблюдения прав граждан на охрану здоровья. Следовательно, можно сделать вывод, что при взаимодействии определяются не отдельно достигнутые показатели функционирования субъектов, а общий совокупный результат использования форм и методов работы.

Однако следует отметить, что под «взаимодействием понимается согласованная деятельность организационно самостоятельных и обособленных субъектов, направленная на достижение единых целей»^[276].

Преимущество привлечения к прокурорским проверкам в сфере охраны здоровья специалистов саморегулируемых профессиональных медицинских ассоциаций заключается в возможности выбора лица, обладающего соответствующими специальными познаниями в узком направлении медицинской деятельности.

Прокуроры могут также использовать следующие формы взаимодействия со

СРО:

- взаимный обмен информацией о нарушениях прав граждан и законов;

- выделение специалистов для выяснения возникших вопросов в порядке п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре (например, для оценки на предмет установления наличия или отсутствия нарушений прав граждан в сфере охраны здоровья);

- совместное участие в заседаниях консультативных, совещательных органов;

- организация совместных мероприятий по предупреждению правонарушений, правовому просвещению населения (круглые столы, беседы, тематические конференции, а также недели, декады и месячники правовых знаний, совместные выступления в средствах массовой информации, выступления с лекциями и докладами);

- участие в подготовке методических материалов для работников прокуратуры и членов саморегулируемых организаций (субъектов предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере охраны здоровья населения;

- участие в правотворческой деятельности (по вопросам реализации прав граждан на охрану здоровья) - разумеется, в рамках, предусмотренных законом и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации^{[277] [278] [279];}

- проведение совместного анализа состояния законности, исследований общественного мнения о проблемах законности в сфере охраны здоровья населения и др.

Так, в результате заключения специалиста СРО прокурор доказал наличие состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.1 КоАП РФ в действиях гражданина, осуществляющего услуги тайского массажа, что является медицинской услугой и соответственно подлежит лицензированию в качестве работ (услуг) по медицинскому массажу.

Ключевой особенностью социально-правовой природы СРО является участие в императивных правоотношениях в целях реализации контроля в значимых для государства сферах2. Саморегулирование рассматривается в России как способ снятия излишних административных барьеров, альтернатива государственному лицензированию или иным «разрешительным» механизмам³.

Условием взаимодействия в сфере надзорной деятельности будет являться требование прокурора, направленное руководителю СРО, о предоставлении информации, даче заключений и пр.

Взаимодействие прокурора с СРО в сфере правового просвещения, правотворческой деятельности будет осуществляться на основе письма - предложения к участию в комиссиях, совещаниях, выступлениях, встречах, семинарах, круглых столах, научно-практических конференциях.

Обобщение практики позволяет выделить некоторые тактические особенности взаимодействия прокуратуры и СРО на различных участках прокурорсконадзорной деятельности (в рамках рассматриваемого направления прокурорского надзора).

Для того чтобы обеспечить высокий организационный уровень взаимодействия при проведении административного расследования, необходимо планировать проведение конкретных мероприятий с участием СРО. Перед проведением процессуальных действий в рамках административного расследования в сфере охраны здоровья необходимо владеть данными о квалификации специалистов, работающих в территориальных органах Росздравнадзора и региональных органах исполнительной власти в сфере здравоохранения. Такой подход наиболее приемлем, так как можно подобрать к соответствующему расследованию в сфере охраны здоровья «узкого» специалиста должного квалификационного профиля.

После направления требования в СРО, с выделенным специалистом необходимо обсудить план проведения административного расследования, при необходимости план корректируется. Необходимо совместно определить перечень запрашиваемых документов, круг подлежащих установлению вопросов, список локальных актов, подлежащих проверке. С окончательным вариантом знакомятся под роспись все специалисты СРО, которые будут участвовать в проведении такого расследования. Важно четко распределить их функции и направления работы, чтобы избежать дублирования, более эффективно использовать потенциал указанных сотрудников, обеспечить более широкий и глубокий охват проверяемых документов. Прокурорскому работнику важно обеспечить непосредственное участие в данном административном расследовании, проверить все правовые акты, касающиеся предмета производства.

Для оценки заключения специалиста СРО необходимо запросить соответствующее пояснение у территориальных органов Росздравнадзора, Роспотребнадзора, регионального органа исполнительной власти в сфере здравоохранения, Территориального фонда обязательного медицинского страхования, страховых медицинских организаций, руководителей СРО.

Организация взаимодействия со СРО также целесообразна при рассмотрении обращений по наиболее резонансным фактам нарушения прав граждан в сфере здравоохранения (в том числе повлекшим летальный исход, либо причинение тяжкого вреда здоровью).

Положительный опыт организации взаимодействия в СРО имеется в прокуратурах ряда субъектов Российской Федерации (республик Саха (Якутия), Бурятия, Ярославской, Тульской областях).

К примеру, прокуратурой Республики Саха (Якутия) к выяснению возникших в ходе надзора вопросов в сфере охраны здоровья в соответствии со ст. 22 Федерального закона о прокуратуре привлекаются, наряду с сотрудниками территориального органа Росздравнадзора, наиболее квалифицированные специалисты Некоммерческого партнерства «Объединение частных медицинских клиник и центров». В результате таких проверок сведены к нулю факты обжалования, частичного отклонения, несогласия проверяемых субъектов с вменяемыми им нарушениями законодательства об охране здоровья. Повысилась эффективность мер, направленных на недопущение впредь выявленных нарушений со стороны учреждений здравоохранения.

Кроме этого, на коллегии прокуратуры Республики Саха (Якутия) по вопросам организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны здоровья, лекарственного обеспечения, качества и доступности оказания медицинской помощи в качестве докладчика приглашается руководитель Некоммерческого партнерства «Объединение частных медицинских клиник и центров», что позволяет вскрывать проблемные аспекты функционирования отрасли в регионе, связанные с обеспечением законности, которые «умалчиваются» контролирующими органами в сфере здравоохранения. В отсутствие подобного взаимодействия прокурор выявляет данные проблемы только через длительный промежуток времени, когда вопросы приобретают серьезные масштабы, а негативные последствия отражаются на здоровье населения.

Так, с помощью привлеченных специалистов СРО в Республике Саха (Якутия) была выявлена и решена проблема использования технического кислорода в медицинской деятельности, в нарушение ст.ст. 4 и 13 Федерального закона от 12.04.2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», а также государственного стандарта ГОСТ 5583-78 «Кислород газообразный технический и медицинский» применявшегося для оказания анестезиолого-реанимационной и иных видов медицинской помощи населению лечебно-профилактическими учреждениями Республики Саха (Якутия), не являющегося лекарственным препаратом, не имеющего обязательной регистрации Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. В соответствии с преамбулой ГОСТ 5583-78 технический газообразный кислород применяют для газопламенной обработки металлов и других технических целей. Для лечебных целей и дыхания применению подлежит только медицинский газообразный кислород, поскольку технический кислород содержит вредные примеси, которые могут нанести вред здоровью человека, в том числе вызвать патологии развития плода у беременных, аллергические и иные побочные реакции. При этом контролирующие и надзорные органы в сфере здравоохранения не решали указанную проблему, что негативно отражалось на состоянии защищенности прав граждан. В результате вмешательства органов прокуратуры, в Управление Росздравнадзора по Республике Саха (Якутия), Министерство здравоохранения Республики Саха (Якутия) и

в учреждения здравоохранения республики были внесены представления об устранении нарушений, которые рассмотрены и удовлетворены.

Для успешной организации совместной деятельности названных субъектов большое значение имеют общие принципы взаимодействия, являющиеся основой построения отношений между ними. К их числу можно отнести: законность деятельности, единство интересов, самостоятельность при выборе форм и методов работы, добровольность сотрудничества, рациональное сочетание частных и публичных интересов, гласность и взаимную информированность.

С учетом правового статуса, места и роли прокуратуры в государстве, сферы взаимоотношений указанных субъектов в качестве общей цели взаимодействия можно назвать обеспечение защиту прав граждан и укрепление законности. Одновременно в рамках такого сотрудничества реализуются функциональные цели, предполагающие объединение усилий для выявления нарушений законов в сфере охраны здоровья граждан, установление обстоятельств этих нарушений, принятие превентивных мер по их предупреждению. Несогласованность в целях и задачах ведет к разобщенности действий субъектов взаимодействия, соответственно должны быть обеспечены согласованность и последовательность действий, единство целей и задач, четкое разграничение функций^[280].

Результаты осуществления прокуратурой надзора с привлечением специалистов СРО трансформируются как в собственные, так и в совместные решения сторон, которые впоследствии реализуются. Так, руководители СРО после проверки направляют информационные письма своим членам, в органы государственной власти, местного самоуправления, издают приказы, направленные на недопущение подобных нарушений законодательства об охране здоровья. В результате происходит реализация решений участников взаимодействия, вырабатываются коррективы, принимаются меры прокурорского реагирования. Разработанный автором базовый алгоритм методики организации взаимодействия органов прокуратуры и саморегулируемых организаций является отправной точкой для формирования частных методик, дальнейшей детализации форм взаимодействия.

Вместе с тем, в целях получения объективного представления о состоянии законности, распространенности нарушений законов и их динамике, адекватного выбора мер реагирования представляется необходимым выделение в самостоятельные показатели (строк 70 и 71) в статистической отчетности «О работе прокурора» по форме ОН сведений: о нарушениях в сфере законодательства о здравоохранении, в том числе о лекарственном обеспечении, поскольку отчет по форме «ОН» предусматривает лишь показатель, отражающий результаты работы прокуроров по надзору за исполнением законов в сфере здравоохранения (строка 23 разд. 1 «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»). Между тем с учетом комплексного характера рассматриваемого направления прокурорского надзора целесообразно выделение соответствующей строки «в сфере лекарственного обеспечения» в качестве самостоятельной^[281].

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16.05.2017 г. № 346 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «О работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений» по форме ОЖ и Инструкции по его формированию» предлагается дополнить разд. 2 строкой 25 «в сфере законодательства о здравоохранении», поскольку прокуроры должны располагать достоверными данными о динамике обращений граждан по факту нарушения прав в сфере здравоохранения, чтобы с учетом данных показателей выстраивать надзорную деятельность, планировать проверочные мероприятия. Анализ статистических показателей в сфере рассмотрения обращений граждан способствует усилению контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления. В этой связи подготовлен проект приказа о внесении изменений в статистическую отчетность о деятельности прокурора по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений^[282].