2. Основні напрямки рефорумання управління місцевого рівня.

Оптимальна організаційна структура публічного управління на практиці також пов’язана з проблемою вибору між централізацією та децентралізацією. Розподіл повноважень між державним, регіональним та місцевим рівнями влади є важливим фактором здатності держави покращувати надання послуг населенню, а також допомагати у формуванні належного середовища для регіонального економічного розвитку.

Згідно із системою деконцентрації, повноваження місцевого рівня передаються органам державного управління, які виконують їх у межах окремих територіальних одиниць. Контроль здійснюється шляхом запровадження фінансових і дисциплінарних заходів. У поєднанні з парламентським управлінням, деконцентрація зазвичай має важливий централізуючий вплив, адже саме прем’єр, у разі, необхідності, приймає рішення щодо політики управління та децентралізації. Натомість децентралізація передбачає передачу повноважень уряду чи його органів представникам місцевих територіальних колективів, причому останні не мають прямої відповідальності ні перед урядом, ні перед його органами. На відміну від федеральної системи, у моделі децентралізації унітарної держави існують місцеві органи влади, які утворюються центральною владою. Це означає, що вони наділені лише тими повноваженнями, які делеговані їм урядом.

Зокрема, адміністративна децентралізація в Польщі сприяла самостійному розвитку місцевого самоврядування, покращанню якості життя її громадян і, насамкінець, після вступу країни до ЄС дала можливість новоствореним адміністративним одиницям виступати рівноправними партнерами в міжнародному співробітництві. Вивчення зарубіжного досвіду впровадження реформ децентралізації влади може сприяти уникненню деяких упереджених і неправильних підходів, характерних для сучасної української практики управління «з центру», тому передовий досвід децентралізації має для України на етапі зміцнення державності передусім змістове значення.

Зарубіжний досвід підтверджує, що навіть в успішних в політичному, економічному, соціальному плані країнах (Франція, Велика Британія, Італія, Польща) в процесі здійснення децентралізації влади вони мали великі проблеми. В умовах глибокої політичної, економічної та соціальної кризи цей чинник слід завчасно враховувати, щоб упередити можливі негативні наслідки децентралізації. В цьому плані слід забезпечити послідовність у здійсненні цього процесу, зокрема, органи влади зобов’язані забезпечити спроможність участі народу в управлінні суспільно-політичними та суспільно-економічними процесами в державі: держава має посприяти зміцненню інститутів місцевого самоврядування, ефективності їх діяльності з метою забезпечення здійснення ними самоврядних функцій на рівні району та регіону, забезпечити ефективність системи служби в органах місцевого самоврядування, підвищення рівня оплати службовців місцевого самоврядування, їх освітнього та компетентного рівня, здійснення ефективної політики, спрямованої на подолання диспропорцій в економічній та інших сферах розвитку територій, збільшення обсягу бюджетного фінансування та вдосконалення механізму трансфертів фінансових ресурсів держави на рівень територіальних громад, ліквідації диспропорцій у розвитку економічної та правової основ у здійсненні децентралізації та ін.

Децентралізація – процес перерозподілу або диспергування функцій, повноважень, людей або речей від центрального управління.

У багатьох зарубіжних країнах розроблено комплекс процедур, спрямованих на підвищення результативності й ефективності державного фінансового контролю, поліпшення діяльності органів виконавчої влади та інших органів, які використовують у своїй діяльності державні ресурси, а також на збільшення прозорості діяльності виконавчих органів влади й інших бюджетоотримувачів і для того, щоб мати можливість визначати персональну відповідальність за прийняті рішення та дії в державних органах. Метою впровадження цих процедур є незалежна, ефективна і об’єктивна оцінка діяльності виконавчих органів влади та інших органів, що використовують державні кошти. Ці процедури закріплюються на законодавчому рівні. Наприклад, у США діє Government Performance Results Act (GPRA) – федеральний закон «Про оцінку результатів діяльності державних установ» (1993 p.). Значущість цього закону в тому, що вперше сформоване завдання підвищення якості і ступеня задоволеності населення послугами, що надаються державою.

У Франції ці показники закріплюються в Budget Organization Law (LOI organique n 2001-692 du 1 aout 2001 relative aux lois de finances: LOLF). Закон зобов’язує кожне Міністерство складати Річний Виконавчий План, який встановлює за кожною програмою: завдання, які повинні бути досягнуті; показники діяльності для оцінки ефективності (Indicateur d’efficience) та їх цільові значення; показники діяльності для оцінки ефективності (Indicateur d’efficience) та їх значения8.

Окрім того, слід ураховувати різні вихідні умови, які склалися у різних країнах напередодні децентралізації. Відповідно, виникають різні стратегії досягнення поставлених цілей. З одного боку, такі реформи націлювалися на розширення економічного потенціалу органів місцевого самоврядування для реалізації покладених на них завдань, а з іншого – передбачали збереження та укріплення місцевої демократії.

Відповідно, від пріоритетності першої чи другої цілі і формувалися стратегії децентралізації. Так, цілі підвищення адміністративного потенціалу та ефективності територіального управління, як правило, досягалися шляхом об’єднання невеликих громад у крупні одиниці місцевого самоврядування. Пріоритет збереження невеликих муніципалітетів у європейських країнах дозволяв досягати цілей забезпечення взаємозв’язку між населенням і владою, а оперативні завдання місцевого значення розв’язуються шляхом формування проміжних структур міжмуніципального співробітництва.

Загалом серед країн Європи виділяють дві узагальнені схеми об’єднання територіальних громад: північноєвропейська, в рамках якої відбувалося формування крупних муніципалітетів (Швеція, Англія) та південноєвропейська – з об’єднанням громад у відносно невеликі муніципалітети (Франція, Італія). Відповідно сформувалися і різні за розміром та повноваженнями муніципалітети. У Швеції середній розмір громади становить 34 тис мешканців, у Данії – 55 тис, в Англії – 120 тис. У деяких землях Німеччини реформи привели до збільшення середнього розміру муніципалітету до 45 тис жителів.

Таке масштабне укрупнення муніципалітетів суттєво підвищило фінансово-економічні складові управлінського потенціалу органів місцевого самоврядування і зробило їх багатофункціональними.

Добровільна фаза у процесі об’єднання громад переважно стосувалася деталей адаптації громад до запропонованого урядом плану територіальної структури. Якщо ж добровільно консенсусу не вдавалося досягнути, то рішення про об’єднання приймалося централізовано. Такий досвід добровільного об’єднання громад необхідно враховувати і при здійсненні подібних заходів в Україні. Очевидно, що у даній сфері виникатиме чимало суб’єктивних конфліктів, які не дозволять прийняти оптимальне рішення з позицій підвищення ефективності управління.

Інша модель формування дієвого місцевого самоврядування – в Іспанії, Швейцарії, Італії та Франції, у яких кількість муніципалітетів не змінилася. Остання взагалі є лідером у Європі за кількістю органів місцевого самоврядування, їх там понад 36 тис, а кількість населення у більшості з них не перевищує 2 тис.

Проте більшість функцій там реалізується через інститути міжмуніципального співробітництва, яких у Франції створено понад 2,5 тис. Такі інститути можуть мати різну організаційну форму і виконувати різні функції. Їх створення і функціонування є добровільним і виходить з ініціативи громад, завдання яких вони покликані виконувати. Такий підхід суттєво відрізняється від централізовано спланованого об’єднання громад і забезпечує індивідуальні рішення різних територіальних проблем.

Загалом, основною тенденцією процесів адміністративно-територіального реформування є утворення міцних базових адміністративно-територіальних одиниць, спроможних здійснювати місцеве самоврядування. Проте питання розмірів та функцій, які вони повинні виконувати, є індивідуальним не тільки для країни, а й навіть у межах окремих регіонів. Тому воно повинно вирішуватися за безпосередньої участі територіальних громад.

Проте малі розміри муніципалітетів не завжди виключають можливість отримання великої кількості повноважень. У Франції, наприклад, місцева влада відповідає за водопостачання та каналізацію. Малі громади забезпечують ці послуги, укладаючи угоди з компаніями приватного сектора. У Німеччині малі муніципалітети укладають угоди з районною владою щодо забезпечення початкової та середньої освіти. Муніципалітети можуть формувати спільні компанії з надання послуг або укладати міжмуніципальні угоди. Наприклад, одна громада надає певні послуги іншій за обумовленою ціною. Отже, обидва підходи – щодо об’єднання та збереження невеликих громад – мають переваги та недоліки, і навряд чи слід обирати ту чи іншу схему у чистому вигляді.