Реформування органів місцевого управління Російської імперії в останній чверті XVIII ст.
Уже перші кроки нової імператриці продемонстрували основні напрями задуманої неї реформи. 1763 р. був уведений новий штатний розпис державних установ, що подвоїв кількість чиновників, утворив нові посади та врегулював систему оплати їхньої праці.
Служба місцевих адміністраторів стала безстроковою, а, крім того, їм було дозволено володіти землею у регіонах, де вони виконували адміністративні функції (що раніше було заборонено Соборним Уложенієм 1649 р.). Ті саме штати передбачали збільшення кількості прокурорів: обер-прокурори вводилися в усіх департаментах Сенату; свої прокурори з’явились у кожній провінції. Роль і значення прокурорів на початку 1760-х років зросла. Їх діяльність значно активізувалася, проте її ефективність залишалася недостатньою.1764 р. став важливим етапом у розвитку державних установ Росії. Тоді стало зрозуміло, що нова імператриця планує опрацювати засади загальної реформи управління, насамперед місцевого. Таке реформування було задекларовано Настановою губернаторам, оголошеною того року. Цей акт містив думки, що визначили напрямок наступних реформ управління, підготовка яких тривала більше 10 років.
Настанова 1764 р. суттєво уточнювала функції провінційної адміністрації. Права губернаторів посилювалися: вони підлягали вже безпосередньо імператриці (з правом особистого листовного звертання) та Сенату; отримали право законодавчої ініціативи з проблем врегулювання недоліків законодавства, а також розвитку промисловості, торгівлі і землеробства. Губернаторам підпорядковувалися всі місцеві установи, включно з митницями, магістратами, поліцією, ямськими правліннями. Знаком довіри до місцевих адміністраторів стало і право володіти землею на території своєї губернії або провінції.
Проте вже невдовзі губернатори визнали надані їм повноваження вузькими, у зв’язку з чим 1768 р. подали імператриці спеціальну записку щодо необхідності розширення своїх владних функцій.
Керівники Астраханської, Воронезької, Казанської та Слобідсько-Української губерній вимагали звільнення їх від опіки Сенату в питаннях призначення урядовців, надання їм права здійснювати судові функції без дотримання процедурних формальностей, а також залучати відставних дворян до здійснення адміністративних і слідчих заходів (усупереч Маніфесту про вольності дворянства 1762 р.).За п’ять років пугачовський бунт наочно продемонстрував усю неефективність існуючої системи правління на провінційному рівні, а насамперед у національних окраїнах Російської імперії. Єкатерина була змушена різко прискорити реалізацію своєю програми реформ.
Саме тому листопадом 1775 р. датується затвердження законодавчого акта, відомого в історії як Указ про Установи для управління губерній Всеросійської імперії (Учреждения для управлении губерний). Імператриця у листах до французьких філософів залюбки називала його своєю власноручною та найулюбленішою працею. Але є свідчення, що на остаточний варіант цього указу суттєво вплинули консультації та поради відомих державних діячів і адміністраторів. Зокрема, серед них були уродженці Гетьманщини О. А. Безбородько та П. В. Завадовський, на той час — статс-секретарі імператриці.
Основні засади нового місцевого управління зводилися до такого:
- уведення нового адміністративно-територіального поділу на намісництва (губернії) та повіти, виходячи з приблизно рівної кількості населення;
- наділення головних посадових осіб місцевої адміністрації надзвичайно широкими повноваженнями;
- запровадження галузевого устрою місцевих установ (створення розвинутої мережі адміністративно-поліцейських, судових та фінансово-господарських установ, підпорядкованих головній місцевій адміністрації);
- встановлення колегіального принципу здійснення влади;
- введення елементів станового представництва;
- посилення ролі прокурорського нагляду (при всіх місцевих установах діяли прокурори або стряпчі).
Загадом можна стверджувати, що Указ 1775 р. різко збільшив кількість чиновників місцевого уряду, розширив їхні функції і водночас змусив вибірних представників від основних прошарків суспільства взяти на себе частину державних функцій.
До того ж в ньому містився докладний перелік усіх державних установ губернського та повітового рівнів, які мали бути створені найближчим часом.Запровадження нової системи місцевих установ, передбачених Статутом для управління губерній, розтягнулося на 10 років, а на територіях, завойованих імперією, насамперед на Правобережній Україні, тривало і до кінця правління Єкатерини. Відкриттю нових місцевих установ передував важливий підготовчий етап, у ході якого встановлювалися кордони повітів кожної губернії та їх кількість. Це було вкрай необхідним, адже відсутність чіткого територіального розмежування держави було каменем спотикання для всіх попередніх законодавців, які намагалися реформувати місцеве управління.
Унаслідок цього процес “відкриття губерній” розтягувався в часі й складався з кількох етапів: 1) попередні заходи; 2) підготовка до відкриття; 3) відкриття намісництв; 4) відкриття повітів. Така тривала процедура знайшла відображення у прийнятті двох законодавчих актів: Про заснування губернії (тобто окремої адміністративної одиниці з пев- ною територією, яку належало окреслити) та Про заснування намісництва (відкриття установ для керівництва цією територією). Точкою відліку вважався перший указ, який зобов’язував майбутнього намісника об’їхати територію губернії, хоча фактично підготовчі роботи розпочиналися за кілька років до того. Згодом ставало достатньо й одного указу, в якому поєднувались обидва завдання.
Таким чином, як вказує Л. Писарькова, “використання слів “губернія” та “намісництво” відповідало завданням губернської реформи 1775 р., що передбачала проведення як територіальних, так і адміністративних перетворень. Такі нюанси, дуже важливі при відкритті губерній, надалі втрачали своє значення, і поняття “губернія” та “намісництво” вживались як синоніми. Підтвердженням цьому слугують укази 1775-1795 років, що вводили штати нових губерній, у назві яких рівною мірою використовувалися слова як “намісництва”, так і “губернії”25.
Єкатерині так і не вдалося здійснити свого задуму щодо призначення намісників у кожну губернію. На практиці під владою однієї особи об’єднувалися дві або більше губерній. Однак це не були сталі адміністративні об’єднання під назвою “намісництва”. Цілком офіційно їх називали генерал-губернаторствами, а значно частіше — за іменем генерал-губернатора. На відміну від генерал-губернаторств початку ХІХ ст. вони охоплювали практично всі губернії, а не лише окраїнні.
Другою значною відмінністю була нестійкість таких об’єднань. Ситуація повністю залежала від постаті генерал-губернатора, враховувала його інтереси та можливості. Так, Р. І. Воронцов у 1780 р. був генерал- губернатором Пензенської, Володимирської та Тамбовської губерній; уже наступного року Пензенською губернією разом з Казанською керував П. С. Мещерський, а з 1786 р. та само губернія увійшла в генерал- губернаторство І. М. Ребіндера разом з Нижегородською.
Уся система нових місцевих установ, уведених реформою 1775 р., діяла незалежно від столичних колегій. Вони підпорядковувалися через намісників (генерал-губернаторів) безпосередньо вищим установам імперії. Такими місцевими установами були казенна палата, палата цивільного суду, палата кримінального суду, приказ громадської опіки. У містах функціонували поліцейські частини (управи благочинія), очолювані городничим. Але в містах, де був військовий гарнізон, поліція підпорядковувалася начальнику гарнізону.
Теоретично урядова система, запроваджена цими реформами, була системою абсолютистської держави, що управлялася через бюрократичну машину за допомогою саморегуляції трьох соціальних груп — дворянства, міщанства та сільського населення. У сільській місцевості держава ділила місцеве урядування з дворянством, у містах — з міщанством.
До губернської реформи 1775 р. територія Російської імперії складалася з 23 губерній, 66 провінцій та 270 повітів. Наприкінці правління Єкатерини, з урахуванням приєднаних земель Польщі, України та Білорусі, існувало 48 губерній (дві у Польщі ще створювалися), що включали 9 провінцій та більше як 570 повітів.
Слід взяти до уваги, що саме за правління Єкатерини Російська імперія зросла територіально. Вона спромоглася загарбати значну частину Речі Посполитої (в результаті її поділів 1794 та 1795 років), у тому числі більшу частину Правобережної України (без Галичини, Буковини та Закарпаття) та всю Західну Білорусь, де також був запроваджений загальноімперський губернський устрій. На тих українських теренах, які увійшли до складу Російської імперії ще раніше (Малоросії-Гетьманщини, Слобожанщини), вона послідовно ліквідувала залишки регіональної автономії. 1775 р. була знищена Запорозька Січ, а територія Запорозьких Вольностей остаточно увійшла до складу Російської імперії. Внаслідок двох російсько-турецьких воєн 1768-1774 та 1787-1791 років було остаточно відвойовано Крим (1783) і закріплено його приєднання до Росії. Там також вводився губернський устрій.Унаслідок губернської реформи чисельність установ, порівняно з попереднім періодом, значно збільшилася. За Штатами 1796 р. у губернських містах діяли 9, у повітових — 7 установ. Це були: казенна палата, приказ громадського призріння, управи благочинія, палати кримінальних та цивільних справ; станові суди (верхній земський суд, губернський магістрат, верхня розправа). Крім того, існували “загальні чини”, які не входили до установ. На практиці створити всі необхідні установи, насамперед станові та судові, не вдавалося. Наприкінці правління Єкатерини у 48 губерніях та 553 повітах діяли 3700 установ, що в 5 разів перевищувало кількість провінційних установ за часів Петра.
З відкриттям нових губернських установ, які набули статусу департаментів колегій, сфера діяльності центральних органів управління поступово звужувалася. Більшість з них ставали просто зайвими. Упродовж 1779-1780 років було прийнято рішення щодо закриття всіх установ, які з уведенням губерній залишилися без справ. Однак у цей період фактично жодна з колегій не була закрита: вони продовжували працювати до остаточного закриття всіх справ, що знаходилися на виконанні. Наприкінці правління Єкатерини вище та центральне управління представляли Сенат, Синод, іноземна, військова, адміралтейська колегія та комерц-колегія. Проте остання частину своїх функцій передала місцевим казенним палатам. Натомість були створені деякі нові експедиції (з державних доходів, з винної частини, соляної частини, гірничих справ, кремлівського будівництва). Це засвідчило, що вже на початку 1780-х років виникла необхідність у відновленні окремих елементів центрального управління.
Таким чином, за задумом законодавця, губернії (намісництва) 1775 р. набули характеру замкнених, самодостатніх утворень, усі інтереси яких не виходили за межі їх території. Такій організації управління відповідала і створена широка мережа адміністративних та станових установ. За висновком більшості вчених, створена Єкатериною система губернських установ загалом завершила державне “освоєння” території Російської імперії26.
6.2.4.