Система центральних установ Російської імперії у ХІХ ст. та їх взаємини з місцевими інституціями

Історія державних установ Російської імперії впродовж ХІХ ст. достатньо повно досліджена російськими істориками та правознавцями. Серед таких дослідників варто згадати А. Д. Градовського, П.

Більшість джерел з історії державних установ Російської імперії опубліковано. Основна маса законодавчо-нормативних актів, дотичних цій темі, вміщена в офіційних виданнях — Зводі законів та Повному зібранні законів Російської імперії. Окремі найбільш значущі акти випускалися для загального відома і виконання спеціальними виданнями. Велике значення мають звіти, насамперед фінансові, про діяльність центральних та місцевих установ. Найбільшими сховищами різноманітних документів державних установ цього періоду є Державний архів Російської Федерації (ГАРФ), Російський державний історичний архів (РГИА), з українських архівосховищ — Центральний державний історичний архів України, м. Київ (ЦДІАК), держархіви тих регіонів та областей, де знаходилися губернські центри (Держархів в Автономній Республіці Крим, держархіви Дніпропетровської, Київської, Миколаївської, Одеської, Полтавської, Харківської, Херсонської, Хмельницької, Чернігівської областей).

Система центрального управління Російською імперією, що поступово сформувалася впродовж ХІХ ст., мала на своїй вершині імператора як єдиного носія верховної влади, а нижче — підпорядковані йому безпосередньо (і створювані ним) Державну раду, Комітет міністрів, Сенат, Синод, інші центральні міністерства і відомств, через які він здійснював свою владу.

Уся повнота влади в державі належала імператору. В першому томі Зводу законів Російської імперії, розділі першому, ст. 1 було зазначено: “Император Всероссийский, есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной Его власти, не токмо за страх, но и за совесть сам Бог повелевает”. Фахівець з конституційного права кінця ХІХ ст. проф. В. Івановський так розтлумачував це: “Вислів “самодержавний” означає, що російський імператор користується верховною владою за власним правом, незалежно від будь-кого, і не поділяє її ні з ким. [...] Вислів “необмежений” означає, що російський імператор у проявах своєї волі не обмежений жодними законодавчими нормами, і що його владі ніяка інша влада на землі юридично не може поставити меж ”³³. Разом з тим, абсолютна влада імператора передбачала наявність “законів, настанов та статутів”, що походили від неї ж, тобто мала здійснюватися через одноосібно видані імператором обов’язкові для виконання на всій території імперії укази, закони, маніфести тощо. Причому, за тогочасним російським законодавством, законами вважалися санкціоновані імператором норми незалежно від їх назви, якщо вони підписані царем власноручно; “височайшими повеліннями” вважались усні розпорядження імператора, оголошені уповноваженими на те установами або особами, тобто відомчі акти. Власне, діяльність усіх державних органів зводилася фактично до точного і повсюдного впровадження волі імператора й контролю за її виконанням. Стосовно ж самого самодержця діяли лише дві законодавчі норми: щодо порядку успадкування престолу та сповідання православної віри; втім, вони мали більше моральний, аніж обов’язковий характер.

Імператор здійснював безпосередньо законодавчі, адміністративні та судові функції. У сфері законотворення органів підпорядкованого управління не існувало, а діяли лише органи верховного управління, що брали участь у впровадженні волі монарха як дорадчі (Державна рада). Монарху ж належало право оголошення війни, укладання миру, затвердження кошторису державних доходів та витрат, відчуження державного майна, експропріації приватного майна для державних потреб, роздавання привілеїв, почесних звань тощо.

Особливість адміністративних прав верховної влади полягала в тому, що вона була делегована органам підпорядкованого управління, і тільки найважливіші питання вирішувалися безпосередньо імператором. До них належали такі, що перевищували компетенцію окремих державних установ; надзвичайні заходи у виняткових випадках, насамперед по військовому відомству та зовнішніх стосунках. Судову діяльність здійснювали спеціальні судові установи (Сенат та судові місця), проте виконували її від імені монарха, а деякі питання належали виключно до його компетенції (помилування, відновлення прав тощо). У сфері церковного управління імператор виступав захисником догматів православної церкви, він був її главою, і здійснюючи свої функції через Синод: призначав органи вищої церковної адміністрації і здійснював нагляд за її

34

діяльністю .

З огляду на всеохоплюючі повноваження російського імператора, для вирішення питань, що належали до його безпосередньої особистої компетенції, а також справ, якими він хотів безпосередньо опікуватися, була створена Власна Його імператорської величності канцелярія (Собственная Его императорского величества канцелярия). На думку правознавців кінця ХІХ ст., вона належала до органів вищого управління, оскільки, будучи особистою канцелярією імператора; не мала повноважень ухвалювати будь-які акти. Межі компетенції канцелярії встановлював сам імператор. Так, при її створенні у 1812 р. вона лише обслуговувала персональне листування царя. За Ніколая І її функції значно розширилися, і створено чотири відділення. Перше займалося справами, що підлягали особистому розгляду імператора та нагляду за виконанням височайших повелінь (1846-1857); у 1894-1917 роках — інспекція державної служби цивільного відомства, йому ж підлягала нагородна справа. Друге було створено спеціально для підготовки зводу законів та повного зібрання законів (1826-1882). Третє, найбільш відоме, опікувалося справами вищої поліції під керівництвом шефа корпусу жандармів, тобто це була політична поліція, таємний нагляд, керівництво місцями ув’язнення (1826-1880).

У здійсненні владних повноважень імператору допомагали вищі державні установи з досить розмитими статусом і функціями. Зокрема, це стосується Державної ради, щодо статусу якої однозначної точки зору не існує.

Більшість дослідників вважають її вищою законодорадчою установою з окремими функціями вищого управління. Разом з тим В. Івановський підкреслював, що “компетенція Державної ради у справах законодавчих не обмежується виключно розглядом законопроектів; на неї ж покладається розгляд питань про відміну, зміну, доповнення і роз’яснення законів”. На його думку, оскільки законодавчі функції належали самодержцю, то він один міг винести законопроект на обговорення Державної ради, але так само міг прийняти закон без попереднього обговорення нею³⁵. Інші науковці відмічають, що така постановки питання суперечить основному документу, що регулював діяльність Держради (“Образование Государственного Сонета”), згідно з яким законами ставали лише схвалені Радою законопроекти. Згодом важливе місце в діяльності Держради зайняли питання розгляду кошторисів (тому числі загальнодержавного бюджету), штатів вищих установ, статутних документів, які підлягали затвердженню верховною владою.

Вищий законодорадчий орган був створений ще в березні 1801 р., одразу після воцаріння Александра І, під назвою Неодмінна рада (Непременный совет); з 1810 р. його перейменовали на Державну раду. Це стало першим кроком з втілення проекту державних реформ, розроблених М. М. Сперанським. За його задумом, проекти всіх законів мали обговорюватися радою перед їх затвердженням імператором. Її головою до 1865 р. перебував голова Комітету міністрів, що свідчило про існування цього органу як окремого присутствія Державної ради. Але здебільшого на засіданнях Держради головував сам імператор. У якості обслуговуючого органу тоді ж було створено Державну канцелярію. При Держ- раді почали діяти також комісії: укладання законів для створення Зводу законів Російської імперії (існувала до 1826 р.), з прийняття прохань (скарг на діяльність вищих органів влади), розгляду проектів реформ (діяла до 1835 р.). Структуру Державної ради складали чотири департаменти: законів (розглядав законопроекти загальнодержавного значення), цивільних та духовних справ (питання юстиції, поліції та духовного відомства), державної економії (питання фінансів, промисловості, торгівлі, науки тощо), військовий (існував до 1850-х років).

Упродовж ХІХ ст. функції Державної ради звужувалися та значно змінювалися — вже за Ніколая І вона перестала відігравати суттєву роль в управлінні. На перше місце в державі за обсягом своїх повноважень вийшов Комітет міністрів. Імператор заявляв: „Рада існує в моєму розумінні для того, щоб сумлінно висловлювати мені свою точку зору (убеждение) з тих питань, з яких я її запитую, ні більше, ні менше...”³⁶. Членами Державної ради, яких призначав особисто цар, були міністри (або головноуправителі відомств у ранзі міністрів) — за займаною посадою, члени імператорської родини, інші особи, які перебували при дворі (генерали почту, камергери та ін.). Прикладом, станом на 1825 рік до нього входили 45 членів: два представники імператорської родини, інші — сановники не нижче третього класу і спадкові дворяни, третина членів ради мала графські та князівські титули, іще третина — придворні звання.

Щодо функцій та статусу іншої вищої установи — Комітету міністрів — вчені так само не мають єдиної думки. Зокрема, В. Іва- новський стверджував: “Це одна з тих установ, які, не маючи жодної теоретичної основи, зростали лише в силу життєвої практики. І дійсно, слідкуючи за долею цієї інституції, не можна не помітити, що у процесі її розвитку головну роль відігравали випадковість, різні виняткові обставини, які б не мали місця за правильного і звичного перебігу державного життя”. На думку С. Ю. Вітте, голови Комітету міністрів у 1903-1905, і Ради міністрів у 1905-1906 роках, Комітет міністрів не був “об’єднаним урядом”. Він зазначав: “Комітет представляв вищу адміністративну установу, яка дуже мало прислужилася об’єднанню уряду, до нього вносилася маса адміністративного непотребу — все, що більш-менш точно визначено законами, а також важливі законодавчі акти, які ризикували зустріти систематичний і впертий опір з боку Державної ради”³⁸. Здійсненню Комітетом міністрів Росії функцій уряду заважала також практика вирішення найважливіших питань під час особистих доповідей міністрів царю, що вносило певну дезорганізацію в і без того заплутану систему управління імперією.

Комітет міністрів був створений Александром І у вересні 1802 р. як вищий адміністративний орган Російської імперії, що координував діяльність новостворених міністерств. На той момент він був, за влучним спостереженням В. Івановського, “ні чим іншим, як тільки особливим видом присутствія в заснованій 1801 р. “Неодмінній раді”. Адже всі міністри були членами ради, і вона не могла засідати, якщо не збиралися як мінімум п’ять міністрів. Лише 1805 р. були виділені напрями, що становили компетенцію безпосередньо Комітету міністрів: справи, по яких міністри робили доповіді государю; справи, які імператор вносив до комітету; справи, що вносилися міністрами для вирішення міжвідомчих суперечок.

Тем не менш, з плином часу цей комітет став не лише вищим виконавчим органом; в окремих випадках йому були надані також законодорадчі та законодавчі функції. Комітет мав і регентські повноваження: самостійно вирішував деякі справи в період тимчасової відсутності царя; до досягнення спадкоємцем трону повноліття мав бути повноправним колективним регентом. Саме ці обставини, на думку В. Івановського, сприяли посиленню значення Комітету міністрів. Деякі питання Комітет міністрів вирішував самостійно навіть у той час, коли імператор перебував у столиці. Він складався з голови, міністрів та головноуправителів відомств (шляхів сполучення, державного контролера, державного скарбника, статс-секретаря Царства Польського), голів департаментів Державної ради, членів імператорської родини (загалом до 20 осіб). Комітет міністрів розглядав проекти нових указів, постанов та правил, вирішував питання, що зачіпали інтереси кількох відомств або ж перевищували повноваження одного міністерства, здійснював нагляд за державним апаратом, розглядав скарги, з 1872 р. виконував також функції вищої цензурної інстанції. До нього перейшли і функції контролю за органами виконавчої влади, оскільки міністри представляли сюди відомості про вирішені та невирішені справи.

Складним було питання про легітимність рішень і актів Комітету міністрів. З одного боку, ст. 59 “Установления Комитета министров” 1810 р. стверджувала, що “жодне рішення Комітету міністрів не приводиться у виконання до тих пір, поки воно не розглянуто Государем Імператором і не знайшло Височайшого утвердження”. Але вже наступна стаття (60) містить виняток з цього правила: рішення з питань, остаточне розв’язання яких покладено на Комітет, не потребують затвердження царем. Причому перелік таких питань ніколи не був сформульованим. Більше того, Комітет міністрів не мав жодних виконавчих функцій, і виконання його рішень покладалося на міністрів за належністю. Останній штрих до характеристики Комітету міністрів: його голова ніколи не мав повноважень прем’єра, тобто керівника уряду, а лише був головуючим на засіданнях. Усі справи на розгляд комітету готувалися в канцелярії Комітету міністрів, яку очолював управитель справами Комітету міністрів. Висновки Комітету заносилися до журналу і подавались імператору, який затверджував їх у формі “Височайше затверджених положень Комітету міністрів’".

У середині ХІХ ст. виник ще один центральний адміністративний орган, який мав консолідувати діяльність міністерств — Рада міністрів. Навіть дата її заснування точно не визначена: якщо В. Івановський називав 1861 р., то сучасний дослідник С. Макаров стверджує, що таємне заснування Ради міністрів відбулося ще 1857 р., і наголошує, що таким чином було зроблено спробу вирішити “проблему забезпечення єдності державного управління і проведення узгодженої урядової політики"", чого вочевидь не міг зробити Комітет міністрів. Окрім того, він підкреслює політичний підтекст створення даної установи: в умовах підготовки системних ліберальних реформ середини ХІХ ст. потрібно було мати новий адміністративний орган, “який не залежав би від інших інститутів державної влади і діяв під безпосереднім контролем імператора""³⁹. На нього покладалися завдання встановлення колегіальності вищого управління, вироблення узгодженої урядової політики, здійснення ефективного контролю над міністерствами і відомствами, об’єднання галузей державного управління тощо, а насамперед — обмеження “міністерського свавілля". До складу Ради міністрів були введені всі міністри, керівники відомств, глава Комітету міністрів та державні діячі за вибором царя. Очолював її особисто імператор. Фактично Рада міністрів стала черговим дорадчим органом при ньому, але з деякими відмінностями у розгляді справ, без власної канцелярії (його обслуговувала канцелярія Комітету міністрів). Вирішення питань відбувалося безпосередньо в присутності государя, а рішення набували форму “височайших повелінь".

Проте поставлена мета досягнута не була: міністри уникали внесення питань до Ради міністрів і, фактично, їх розгляд здійснювався тільки за ініціативою імператора. Засідання Ради проводилися зрідка, а після 1882 р. взагалі припинилися. Тому можна стверджувати, що ефективність діяльності Ради міністрів була низькою, і вона як виключно дорадчий орган імператора Александра ІІ припинила своє існування після його загибелі. Сучасні історики вбачають причини цього також у неможливості на той час в умовах російської системи державного управління ввести посаду прем’єра як керівника Ради міністрів.

Сенат продовжував своє існування, але перетворився у ХІХ ст. на вищу судову інстанцію та орган нагляду за адміністрацією. В імператорському указі від 8 вересня 1802 р. про нове заснування Сенату, зокрема, вказувалося, що до компетенції “верховного места империи” належали: верховна ревізія у справах цивільних, кримінальних та межових; нагляд за збиранням податей, “тишею і спокоєм у державі”; турбота про полегшення народних потреб тощо. Лише імператор міг відміняти і зупиняти сенатські укази. Їх слід було виконувати як його власні укази. Певний час за Александра І генерал-прокурор Сенату був водночас міністром юстиції, але згодом від цього відмовилися, і за даним органом остаточно закріпилася функція “хранилища законов”. За Ніколая І Сенат складався з 12 департаментів, розподілених між головними містами імперії: у Санкт-Петербурзі розміщувалися з першого по п’ятий департаменти; у Москві — з шостого по восьмий; у Варшаві — дев’ятий та десятий. Це були судові департаменти, між якими розподілялися всі губернії та області імперії стосовно цивільної та кримінальної підсудності. Ще два департаменти (герольдії та межовий) перебували в столиці⁴⁰. У ході реформ та контрреформ другої половини ХІХ ст. кількість департаментів скоротилася до восьми (п’ять судових, два касаційних та герольдії). До Сенату входили також загальне, особливе (для розгляду справ про державні злочини) та вище дисциплінарне присутствія, канцелярія, господарський комітет, друкарня та архів. Членами Сенату були: сенатори, котрі обиралися безпосередньо царем з осіб трьох перших класів цивільного та судового відомств; міністри або їх заступники; начальники губерній під час свого перебування у Петербурзі. На чолі Сенату формально стояв імператор, хоча на кінець ХІХ ст. правники вважали це анахронізмом, оскільки “сенат — орган підпорядкованого управління, і головування в ньому імператора перетворило б його на орган верховного управління”⁴¹. Тому главою Сенату вважався генерал-прокурор (міністр юстиції за посадою).

З компетенції Сенату були повністю вилучені справи духовного та військового відомств, йому жодним чином не підпорядковувалися: Державна рада, Комітет і Рада міністрів, міністерство імператорського двору. Щодо місцевих установ, то Сенат розглядав скарги на губернські органи, накладав адміністративні стягнення і притягав до суду посадових осіб не вище четвертого рангу. За висновком В. Івановського, Сенат “визнається зосередженням (средоточием) всіх тих справ, вирішення яких не потребує нового закону. Тому всі справи, що перевищують ступінь влади міністрів и не потребують нового закону, вирішуються сенатом”. Разом з тим, всі нові закони вводилися в дію через Сенат: тут

вони реєструвалися, кодифікувалися, друкувалися в сенатській друкарні, і поширювалися по всій території імперії.

У ХІХ ст. зміни відбулися також в управлінні духовними справами, що зосереджувалися з початку попереднього століття в Святійшому Синоді. Щоправда, в 1817-1824 роках існувало міністерство духовних справ та народної просвіти, яке підпорядкувало собі Синод, але ще за життя Александра І справи православної конфесії було вилучено звідти і повернуто Синоду. З того часу він став “вищим органом (установленим) у державі у справах церковного управління. Синод слугує як органом верховного управлення, так и підпорядкованого”⁴². Головування у Синоді здійснював за відсутності патріарха Санкт-Петербурзький митрополит, хоча фактично всією повнотою влади користувався обер-прокурор, особа світська, який представляв Синод у взаєминах з іншими державними органами. Саме він уособлював Синод в Державній раді, Комітеті міністрів, доповідав з церковних питань імператору. Через нього той оголошував “Височайші повеління” Синоду та церкві; від нього цар отримував щорічні звіти про стан православної церкви. Нарешті, саме обер-прокурор був керівником синодальної канцелярії та всіх урядовців цієї установи. На думку тогочасних правознавців, обсяг влади у сфері керівництва духовним життям та діяльністю церкви, що належала безпосередньо обер-прокурору як представнику світської влади, був не меншим, а то і перевищував суму повноважень Синоду як колегіального органу церковного управління. До того ж, обер-прокурор Синоду жодним чином не залежав від церковної колегії цього органу, призначався царем і був підзвітний тільки йому. Саме такий, особливий статус Синоду дозволяє говорити про нього не як про своєрідне “міністерство у конфесійних справах”, а як про окремий вищий орган державного управління духовним життям та церквою всієї імперії.

До сфери відповідальності Синоду належали такі питання: церковно-адміністративні (безпосереднє управління церквою), у тому числі контроль за чистотою православної віри, викорінення розколу, навернення у православ’я іновірців; духовно-навчальні; судові; господарські; приватноправові (переважно розірвання церковних шлюбів).

1802 р. за царським маніфестом були створені вісім міністерств для управління окремими галузями суспільного життя: військове сухопутних сил, військове морських сил, іноземних справ, юстиції, внутрішніх справ, фінансів, комерції, народної освіти. Кожен міністр одноосібно керував своїм міністерством і був підзвітний спочатку Сенату, згодом — Кабінету міністрів. Підготовлене М. М. Сперанським “Общее учреждение министерств” 1811 р. визначало основні принципи діяльності міністерств: єдиноначальність, одноманітність структури, діловодства та звітності, систему взаємовідносин усередині міністерства та між міністерствами.

Саме поняття “міністерство” трактувалося наступним чином: “міністерства являють собою орган (установление), через який (посредством коего) верховна виконавча влада діє на всі частини управлення”. Кожне міністерство очолювали міністр та його заступник (товариш міністра), яких призначав цар. При міністрі діяв дорадчий орган з керівників структурних підрозділів міністерства, експертів чи спеціалістів (рада міністра/міністерства). Виконавчий апарат складався з міністерської канцелярії, департаментів, “особливих установленій’ (особливих канцелярій та столів), вчених комітетів, допоміжних установ фінансового, технічного та спеціального призначення. Всередині міністерства діяла сувора бюрократична централізація: вся повнота влади і право прийняття рішення належали виключно міністру. Міністерства керували підлеглими установами за допомогою циркулярів і розпоряджень, проводили регулярні ревізії їх діяльності. Разом з ними міністерства становили окремі відомства з власними адміністративними порядками, штатом чиновників, бюджетом, а подеколи — з відомчим адміністративним поділом, що не співпадав з адміністративним (округи шляхів сполучення, навчальні, військові, судові тощо). Наприкінці ХІХ ст. структура міністерств ускладнилась: з’явилися головні управління та управління, відділи, зросла кількість дорадчих органів.

Найскладнішими були структура і завдання міністерства внутрішніх справ, що опікувалося всіма адміністративними установами, місцевим життям, діяльностю поліції, жандармерії і політичним розшуком загалом (з 1880 р.), цензурою тощо.

Кількість міністерств поступово змінювалася. Упродовж ХІХ ст. створювалися і ліквідовувалися такі міністерства: поліції, шляхів сполучення, імператорського двору та уділів, державного майна, землеробства та державних маєтностей, пошт і телеграфів тощо.

Таким чином, на початку правління Александра І відбулося переведення управління на новий, відомчий принцип, зі створенням в центрі галузевих державних органів. Кожне міністерство керувало підпорядкованою йому вертикаллю місцевих установ. Це певною мірою похитнуло становище генерал-губернаторів як головних посадових осіб регіонального рівня⁴³. Але в період свого формування міністерська форма організації управління ще не виявила суперечностей між централізацією та децентралізацією, територіальним та відомчим підходами, і тому досить мирно співіснувала з генерал-губернаторствами. Нормативним актом, що регламентував стосунки генерал-губернаторів і міністрів, стало “Общее учреждение министерств” 1811 р. Кількома параграфами 4 розділу встановлювався такий порядок, що генерал-губернатори і військові губернатори мусили підпорядковуватися центральним органам, однак на місцях вони і далі вважалися управлінською структурою верховної

44

влади .

Але в цілому стосунки між центральними відомствами і регіональними намісниками були досить напруженими, тривала боротьба між територіальним і відомчими підходами до управління імперією. За правління Александра І кілька разів скликалися різні наради з метою їх упорядкування. Ніколай І як прибічник суворої централізації остаточно відкинув усі натяки на федералізацію, залишивши генерал-губернаторства лише там, де були потрібні надзвичайні повноваження регіонального керівника (обидві столиці та окраїни імперії). Упродовж другої половини 1820-х років повноваження регіональних керівників було суворо регламентовано, зокрема встановлено порядок зносин з імператором, центральними органами влади: з надзвичайних питань генерал- губернатор звертався до царя, з питань особливої важливості — до Комітету міністрів, окремих міністерств; усі інші питання він мав вирішувати самостійно. Тоді ж губернатори були остаточно підпорядковані генерал-губернаторам⁴⁵. Це сприяло створенню у середині ХІХ ст. доволі уніфікованої центральної та регіональної структури управлінських органів Російської імперії: Комітету міністрів, міністерств, двох намісництв, десяти генерал-губернаторств, три з яких знаходилися на території сучасної України, та губернаторів.

1853 року імператором була схвалена підготовлена канцелярією Комітету міністрів спеціальна інструкція генерал-губернаторам, яка остаточно затвердила їх підпорядкування загальноімперському міністерству внутрішніх справ. За висновком В. Шандри, згадана інструкція “узаконила вже сформовані напрями діяльності генерал-губернаторів, надала їм універсальності, деперсоніфікувала посаду як таку. Генерал-губернатор залишався охоронцем недоторканості верховних прав самодержавства, мав дбати про державну користь, загальне благо. Підтверджувалася його відповідальність за внутрішню безпеку, охорону здоров ’я та продовольство, судочинство, особовий склад місцевої бюрократії..."⁴⁶.

Згодом, після військової реформи 1860-х років, коли були створені військові округи, очолювані генерал-губернаторами, внормувалося також їх підпорядкування військовому міністру.

6.3.2.