Регіональна система управління в Російській імперії: генерал-губернаторства в Україні

Губернська система місцевого управління, що постала наприкінці XVIII ст., після смерті Єкатерини 1796 р. зазнала певної трансформації. Новий імператор Павел І, намагаючись позбутися спадщини своєї матери, запровадив змінений губернський поділ (намісництва були остаточно ліквідовані), увівши посаду військового губернатора у нещодавно приєд- наних до імперії або ж прикордонних місцевостях.

Інститут генерал-губернаторства, запозичений Петром І від Швеції, та запроваджений Єкатериною ІІ як намісницька посада з надзвичайними повноваженнями, за Ніколая І перетворилася в основний механізм державного керування окраїнами імперії, перебравши на себе наглядово- контролюючі, соціально-господарські, політичні, поліцейські та військові функції. За висновком В. Шандри, “Інституція генерал-губернаторства зберігала неодмінною посаду намісника/генерал-губернатора із децентралізацією та концентрацією владних повноважень і поєднанням багатофункціональних державних завдань із неоднаковим впливом на вищі і центральні установи на різних історичних етапах”⁴⁷.

Згодом намісницька посада, задумана як тимчасова, хоч і з надзвичайними повноваженнями, трансформувалась у владну інституцію з особливими управлінськими й політичними функціями і посіла окреме місце в системі регіонального управління Російської імперії.

Історики поділяють усі російські генерал-губернаторства на політичні та адміністративні. У перших місцеве життя регулювалося радше розпорядженнями адміністративної влади, ніж загальноімперськими законами. З українських генерал-губернаторств до таких адміністративних одиниць відносилося Київське, де головним завданням усіх адміністраторів була русифікація населення.

Остаточно інтегровані впродовж останньої чверті XVIII ст. до Російській імперії українські території — Лівобережна Україна (колишня Гетьманщина), а також Слобожанщина, Новоросія, тобто Південна Україна з Кримом (землі колишніх Вольностей Запорозьких і Кримського ханства), та підпольське Правобережжя (разом 9 губерній) істотно відрізнялися між собою; до того ж вони мали значні відмінності від інших російських регіонів. Вони виявлялися насамперед у формуванні та статусі місцевих еліт, специфічній становій структурі, різноманітності форм землеволодіння й землекористування, етнічній та конфесійній строкатості, наявності регіональних норм права. Усе це значно ускладнювало, а часто робило неможливим негайне запровадження тут уніфікованої загальноросійської губернської системи державних установ.

Саме тому був відновлений інститут генерал-губернаторства, створений ще на початку XVIII ст. як урядуюча інституція для прикордонних губерній або територій на військовому стані. Але з початком ХІХ ст. ця форма організації місцевої влади зазнала істотних змін, уніфікації, і перетворилася на специфічний інструмент управління на західних національних окраїнах Російської імперії. Самодержавство поставило перед генерал-губернаторами завдання ліквідувати відмінності регіонів, успадковані від попередніх державних утворень, і домогтися повної інтеграції окраїн до загальноімперської структури. Таке завдання вимагало оперативних, часом жорстких, силових і водночас гнучких, неоднозначних підходів до вирішення найголовнішої мети: здійснення ефективних інтеграційних заходів.

Як специфічна форма організації місцевої влади в Україні, генерал- губернаторства набули статусу вищих надгубернських установ: їх повноваження поширювались на територію кількох (від двох до трьох) звичайних губерній, об’єднаних в єдине ціле за спільністю політичних, соціально-економічних ознак та історико-культурних традицій.

Інститут генерал-губернаторства в Україні впродовж ХІХ ст. поширив свої повноваження: з’явилися адміністративно-територіальні й політичні одиниці, як Малоросійське, Новоросійське і Бессарабське, Київське Подільське та Волинське генерал-губернаторства. Хронологічними межами функціонування цього інституту на теренах України були ХІХ — початок ХХ ст., від заснування першого Малоросійського у 1802 р. до припинення існування Київського генерал-губернаторства в 1914 р.

Діяльність генерал-губернаторів як державної інституції мала за мету якнайповнішу інтеграцію регіонів до складу імперії та асиміляцію місцевої еліти. Засобом її досягнення стало зосередження в руках однієї владної особи наглядово-політичних і управлінсько-господарських повноважень. Функції генерал-губернаторів суттєво залежали від особливостей кожного регіону та впливали на пріоритети їхньої діяльності, проте, в основному, зводилися до політико-адміністративного нагляду та контролю за діяльністю всіх державних установ, керівництва поліцейськими органами та військовими частинами. Суть влади генерал-губернатора визначив П. А. Зайончковський: “Головне ж полягало в тому, що влада їх по суті нічим не була обмежена”⁴⁹.

Виконання завдань з інтеграції українських земель до державної системи Російської імперії звичайно покладалося на визначних російських сановників. Генерал-губернаторами призначали, як правило, людей високої політичної культури, які займали гнучку позицію щодо регіонів, вміли залагодити складні протиріччя між центральною владою та місцевими етнічно-регіональними елітами. Попри урядову уніфікацію, кожне генерал-губернаторство по-своєму входило до складу імперії, мало різний рівень підпорядкування центру.

Оскільки інституційно посада генерал-губернатора перебувала то в статусі центральної державної установи (регіональне міністерство), то в статусі органу регіональної влади, а стосунки з міністрами залишались остаточно не впорядкованими, часто рівноправними, — на тлі цих суперечностей набувала значення постать головного правителя краю. Кожен з генерал-губернаторів визначав значущість і впливовість своєї посади, взаємодію центру та провінції на різних етапах інтеграції регіонів залежно від власних переконань, ділових якостей, ступеня переймання місцевими потребами, близькості до імператора та його найближчого оточення. Підпорядкованість генерал-губернаторів імператору й міністерствам, протистояння міністерського, централізованого і регіонального начал, особистість головного правителя краю зумовлювали своєрідність входження регіонів до імперії. Ось чому помітними стали періоди управління таких постатей, як Малоросійського генерал-губернатора М. Г. Рєпніна, Новоросійського — М. С. Воронцова, Київського — Д. Г. Бібікова, пізніше — М. І. Драгомирова.

Вища надгубернська регіональна влада в Україні пройшла за 112 років кілька періодів в своєму розвитку, виконавши основну функцію — коригування глибинних процесів інтеграції, а також винайдення легітимних шляхів опанування кожним краєм. Перший з них — 1802-1827 роки, період протистояння міністерського централізованого і генерал-губерна- торського, федеративного, децентралізованого управління. Він завершився відміною інституції генерал-губернатора в центральних російських губерніях із подовженням його функціонування на прикордонних землях.

Посада-установа генерал-губернаторство здійснювала свої функції через канцелярію, що мала статус вищої наглядово-управлінської регіональної державної інституції з надгубернськими повноваженнями. Як зазначає В. Шандра, “міністерське управління постійно прагнуло обмежити повноваження генерал-губернаторських канцелярій, хоча спроби перетворити їх на складову централізованої системи, підпорядкувати й надати роль проміжної ланки між краями та міністерствами не давали значного ефекту. Канцелярія генерал-губернатора діяла в особливих умовах і відігравала важливу роль, бо кожний з генерал-губернаторів у дорученому йому регіоні перебирав на себе значні повноваження — не лише центральних органів управління, а й місцевих, і, з огляду на це, облаштовував при собі повноцінний бюрократичний апарат управ- ління”⁵⁰.

Варто відзначити раціональність організації канцелярії генерал-губернатора, що суттєво позначилося на документуванні найважливіших соціальних процесів, які контролювалися цією державною установою, а також контрольно-інтеграційній кадровій політиці: найважливіші посади в Канцелярії обіймали чиновники російського походження, яких делегував сюди імперський центр, середні та нижчі посади могли займати вихідці з місцевих станів.

Як орган управління Канцелярія розвивалась по двох напрямах. По- перше, поступово зростала її роль і значущість у регіоні, вона вивершувалася над губернськими установами. По-друге, ускладнювалась її внутрішня структура відповідно до зміни владних повноважень генерал- губернатора. Бюрократичний апарат раціонального управління, яким ставала Канцелярія генерал-губернатора, створював відповідну її функціям організаційно-розпорядчу документацію. Місце Канцелярії генерал- губернатора в системі місцевих установ, характер та специфіка її відносин з вищими, центральними та місцевими структурами визначили й відповідну систему документування її управлінської діяльності. Місцеві умови, віддаленість від центру, потреба в аналітичному осмисленні локальних соціально-політичних факторів сприяли зростанню документопотоку, який надходив від установ і посадових осіб і виходив із самої канцелярії. Підпорядкування генерал-губернаторської структури влади двом рівням — вищій, імператору, і центральній, міністерствам, спричинювало особливості її наглядово-управлінської діяльності. До імператора генерал-губернатор спрямовував обмежену кількість документів, але обсяг і рівень уміщеної там аналітичної інформації був значним. Міністерства отримували від Канцелярії генерал-губернатора конкретну інформацію у ході службового листування, в якому обговорювалися та узгоджувалися загальнодержавні наміри з регіональними особливостями.

Канцелярія генерал-губернатора встановила струнку систему взаємовідносин із центром і місцевими установами. Її значущість визначалася ставленням імператора і уряду до неї як до військово-похідних канцелярій минулого століття і здатністю оперативно, по-військовому реагувати на місцеві події. Структура Канцелярії сприяла швидкому виконанню розпоряджень генерал-губернатора, забезпечувала його необхідними фактичними даними, на основі яких укладалися проекти нормативних і законодавчих документів, проводилися офіційні розслідування. Її апарат складався з чиновників з особливих доручень як вищої ланки забезпечення управління, а також керівників середньої ланки. Вища ланка формувалася з високоосвічених управлінців міністерського рівня та досвідчених — губернського. Крім штатних, набиралися чиновники понад штат із кількох міністерств: внутрішніх справ, військового, юстиції, торгівлі, які відряджалися для обіймання державних посад в губерніях і повітах. Посади чиновників нижчої категорії обіймали вихідці з місцевого дворянства, для яких служба в Канцелярії генерал-губернатора відкривала можливості кар’єрного зростання, отримання орденів, пенсій, набуття землі тощо.

6.3.2.1. Малоросійське генерал-губернаторство (1802-1856) поширювало свою владу на Чернігівську, Полтавську, а з 1835 р. — і на Харківську губернії. Його центром від моменту заснування була Полтава, з 1835 р. ним став Харків.

Велике значення мала діяльність двох перших малоросійських генерал-губернаторів — князів О. Б. Куракіна (1802-1808) та Я. І. Лобанова- Ростовського (1808-1816), які здійснили значні інтеграційні заходи у ході боротьби за лідерство в управлінні та представництві регіону з вихідцями з місцевої еліти, насамперед В. Кочубеєм, Д. Трощинським. Останні були високими урядовцями в Санкт-Петербурзі та намагалися виконувати роль політичних представників і господарів у ввіреному генерал-губернаторам краї. У процесі привернення дворянства на бік імперії генерал-губернатори як особисті представники імператора вдавалися до запровадження елементів унормованої централізованої держави, опікувались питаннями економічною використання природних ресурсів і культурно-просвітницького розвитку регіону. Під час управління Я. І. Лобанова-Ростовсь- кого втягнення цих українських теренів до загальноімперського простору в зв’язку з підготовкою до російсько-французької війни 1812 р. і в ході самого військового конфлікту здійснювалося ще більш інтенсивно, а вся урядова політика ставала брутальнішою та жорсткішою, спрямованою насамперед на експлуатацію людських та матеріальних ресурсів. Однак, дворянство в особі імперських урядових сановників, таких, наприклад, як Д. П. Трощинський, ще в змозі були контролювати та впливати на призначення урядом для місцевого врядування сановників, здатних проводити більш гнучку й поступливу політику в інтересах української еліти⁵¹.

Одним з найвідоміших в Україні генерал-губернаторів став князь М. Г. Рєпнін, який упродовж 19 років був правителем регіону (18161834). За його врядування було здійснено остаточне злиття українського судочинства з російським, унормовано становище двох найзначніших станів — дворян і козаків. Заходи М. Г. Рєпніна щодо розширення соціальної бази імперії шляхом якнайширшого залучення до державної служби малоросійського дворянства сприяли його популярності серед місцевої еліти. Водночас ідея використання козацтва з намаганням відродити його давній статус як специфічного військово-служилого стану зустріло непорозуміння не лише в Ніколая І, а й голови Державної ради і Комітету міністрів В. П. Кочубея, міністра фінансів Д. О. Гур’єва.

Зростання авторитету російського адміністрування вело до прискорення політичної інтеграції. Повагу місцевого дворянства генерал- губернатор здобув також захистом його майнових інтересів. Сповідуючи принципи врегульованої поліцейської держави, з якими він був добре обізнаним у період урядування в Саксонії (1813-1814), М. Г. Репнін здійснював державний контроль з детальним регламентуванням, раціональною опікою й наглядом за всіма проявами соціального руху. За час його врядування Лівобережна Україна практично інтегрувалась до складу Російської імперії, оскільки процес здійснювався поступово та з врахуванням інтересів основних станів — дворянства й козацтва. М. Г. Рєпнін сприяв повній інтеграції малоросійського дворянства до російського, що зміцнювало позиції колишньої української шляхти у межах імперії. Він скоригував дії уряду щодо внормування відповідності старих козацьких урядів до імперської Табелі про ранги. Тим самим була знята загроза консолідації місцевої еліти на регіональному рівні, що було потенційно небезпечним для цілісності імперії⁵².

Становище малоросійських козаків, їх чималий військовий досвід і прагнення до господарювання на землі переконали генерал-губернатора, що центральний уряд чинив неправильно, намагаючись прискорено перевести численне козацтво до стану державних селян, ліквідувати їхні привілеї. Для аргументації своєї позиції М. Г. Рєпнін удався до з’ясування генези козацтва і в зносинах з Санкт-Петербургом відстоював історичну легітимність його права на землеволодіння. Наприкінці свого врядування він виокремив управління козаками, яке відтоді здійснювала Головна господарська контора. У цей саме час генерал-губернаторські інституції

намагалися донести до українського населення ідею вигідності імперського стабільного управління.

Найбільших успіхів М. Г. Рєпнін досягнув у царині культурної асиміляції, опікуючись заснуванням дворянських станових освітніх закладів, театру. Він сприяв появі праці Д. М. Бантиша-Каменського “История Малой России”, в якій історія України недвозначно пов’язується з історією Росії. Молодь здобувала освіту через російську мову, культурну традицію, виховувалася в любові до імператора та спільного “отечества”. Принципи його світоглядної парадигми полягали в урахуванні місцевих особливостей (“бо влада йде зверху, а довіра — знизу”); він уводив колишню Гетьманщину до Російської імперії, враховуючи її регіональні відмінності. Разом з тим за 19 років перебування при владі в Малоросії М. Г. Рєпнін перетворився на впливового захисника її інтересів, що

53

зрештою призвело до його відставки .

Нова хвиля урядового наступу на регіональні особливості Лівобережної України почалася у 1830-х роках, коли до Малоросійського генерал-губернаторства було приєднано більш зросійщену Харківську губернію (колишню Слобожанщину) і центр управління регіоном перенесено з Полтави до Харкова. Одночасно відбулась і зміна назви цієї адміністративної одиниці. За час існування Чернігівського, Полтавського і Харківського генерал-губернаторства (1835-1856) було здійснено низку заходів, спрямованих на втягування регіону в загальноросійську державну економічну систему, ліквідовано залишки привілейованого вільного ґуральництва і торгівлі спиртними напоями, давню податкову недоїмку збіжжям. Такий вид стягнення державного податку був запроваджений у цьому генерал-губернаторстві вперше. Великого значення надавалося розвиткові нових торговельних шляхів. Генерал-губернатори мали все менше можливостей схилити уряд на свій бік і переконувати у слушності вжитих ними заходів. Відбулося різке зниження статусу керівника регіону — фактично до рівня звичайного губернатора. Спроби виділити регіон та займатися його господарським облаштуванням центр зустрічав з певним невдоволенням, тим більше, що на той час уряд більше переймався організацією управління на нових приєднаних землях. Місцеве дворянство вже не становило явної опозиції російській владі, сприймаючи її як власну. Хоча уряд і використав місцевий адміністративний ресурс та залучив господарські і людські резерви регіону під час Кримської (Східної) війни 1854-1856 років, але ліквідація генерал-губернаторства за часів генерал-губернатора С. О. Кокошкіна (1847-1856) стала

54

неминучою .

Канцелярія генерал-губернатора відрізнялася простотою структури, а відділи формувалися з огляду на напрями діяльності. Штат канцелярії складав 25 осіб; структурно вона розпадалася на поліцейську, госпо- дарську та судову частини. Наближеними до генерал-губернатора співробітниками канцелярії були чиновники з особливих доручень (від одного до трьох). Вони очолювали комітети та комісії при генерал- губернаторові або входили до них на правах членів з конкретними завданнями. На чолі канцелярію стояв правитель, котрий відповідав за діловодство, розподіляв вхідні документи для виконання, стежив за відправленням кореспонденції, складав річні звіти та відомості. Ефективність місцевого врядування при невеличкому бюрократичному апараті досягалася залученням до управлінських завдань місцевих мешканців, які входили до різних комітетів та комісій з дорадчими або виконавчими функціями. Такі комісії керували будівництвом казенних споруд, організацією ярмарків та виставок. Під час поїздок генерал-губернатора з метою особистого ревізування його супроводжувала невеличка похідна канцелярія. За інструкцією 1853 р. уся генерал-губернаторська канцелярія утримувалася за рахунок бюджетних коштів, а також коштів приказів громадської опіки⁵⁵.

6.3.2.2. Новоросійське й Бессарабське генерал-губернаторство

(1822-1874) відіграло значну роль у колонізаційних заходах Російської держави на Півдні, тобто на колишніх землях Війська Запорозького Низового та Кримського ханства. Інститут південного генерал-губернаторства у складі Катеринославської, Херсонської, Таврійської та Бессарабської губерній мав певні особливості, насамперед ту, що діяльність генерал-губернаторів була спрямована на колонізацію і залюднення регіону, розвиток міст-портів, морського флоту і транспорту, торгівлі, адаптацію законодавства для здійснення економічних реформ в інтересах імперії.

Специфіка формування інституції державного управління південним регіоном після його приєднання до Російської імперії яскраво проявилася у діяльності перших очільників краю в ХІХ ст. Ними були (не за формальною посадою, а за обсягом повноважень) А. Е. Рішельє — одеський градоначальник, херсонський військовий губернатор, цивільний губернатор Катеринославської та Таврійської губерній (1802-1815) і О. Ф. Ланжерон (1815-1822). За часів їхнього правління на Півдні панувала атмосфера підприємливості та комерційної конкуренції, орієнтованість на ринкове суспільство та поліетнічність, а політика вирізнялася податливістю і споглядальністю за стихійними процесами в краї, пасивністю у запровадженні російських порядків, що дратувало центр. Уважаючи суто колонізаційні завдання виконаними, він вирішив відмовитися від багатополюсного управління, для чого і було створено окреме Новоросійське і Бесарабське генерал-губернаторство⁵⁶. Щоправда, сама Бессарабія ввійшла до складу нового адміністративного утворення 1828 р., а до того часу існувало тільки Новоросійське генерал-губер-

наторство⁵⁷.

Діяльність першого генерал-губернатора М. С. Воронцова (18221854), одного з найвпливовіших російських сановників, В. С. Шандра визначає як політику державного “освоєння” та зросійщення. За час перебування на генерал-губернаторській посади він підніс роль і місце цієї інституції в системі регіонального врядування, сприяв розвитку генерал-губернаторства, регулював шляхом запровадження законодавчих і нормативних актів різноманітні привілеї місцевих колоністів. Колонізація південних земель, три чверті населення яких були вихідцями з українських губерній, решта — росіяни та іммігранти (німці, італійці, французи, поляки, євреї, греки, болгари та ін.), що додавало місцевій спільноті підприємливої винахідливості, була підтримана регіональною владою в особі генерал-губернатора. Вона зрозуміла особливості динамічних соціальних угруповань Півдня, який тяжів до вільної торгівлі та господарювання, що не дозволило владі поширити в краї кріпосницькі відносини, як у центральній Росії. Асиміляція корінних етносів та іммігрантів відбувалася в умовах ліберальної політики М. С. Воронцова та надання привілеїв з феодальною системою опіки і проявами фритредерства.

Не останню роль відігравало й те, що генерал-губернатор був яскравою особистістю, до того ж власником великих місцевих земельних володінь, підприємливим господарником, сприяв зростанню вільної торгівлі, зовнішніх зносин. Військово-адміністративний нагляд, який здійснював М. C. Воронцов, поширювався на армійські військові частини на постої, Азовське козацьке військо, дунайські козацькі полки. Таким чином, обсяг його військових повноважень був не меншим, ніж командира окремого корпусу в мирний час. А з 1844 р. він став ще і кавказьким намісником з необмеженими повноваженнями.

Окрім цього, М. С. Воронцов мав і дипломатичні повноваження, що пояснювалося прикордонним розташуванням краю. Він уклав міжнародну угоду — Акерманську конвенцію 1826 р., контролював діяльність консульств та консульських представництв Франції, Австрії, Прусії, Іспанії, Великої Британії, США та інших держав, що відкривалися в Одесі

• 58

з початку ХІХ ст. і сприяли налагодженню зносин з ними .

Генерал-губернатор, по суті, мав влади більше, ніж офіційно вважалося, і зумів це використати для економічного освоєння краю. Він особисто відповідав перед імператором за витрати значних коштів на будівництво портів, суднобудування, розвиток торгового судноплавства, очищення рік, прокладання в Криму гірських доріг, садівництво тощо. На Півдні України, на відміну від інших регіонів, вільна торгівля стала для держави прибутковою галуззю, темпи і форми поступу якої визначав генерал-губернатор. Урядування М. С. Воронцова значно пришвидшило інтеграцію Південної України та Криму до складу Росії, що відбувалась як з урахуванням інтересів імперії, так і більшості підприємливого населення регіону. Він став першим провідником політики зросійщення Півдня у сфері управління, культури, освіти і науки та вміло перетворював центр генерал-губернаторства, Одесу, з європейського в російське місто. Інститут генерал-губернаторства продемонстрував переваги регіональної влади, яка вміло реагувала на потреби спільнот, вдало поєднувала інтереси центру і регіону.

Наступний генерал-губернатор О. Г. Строганов (1855-1862) вирізнявся відстоюванням регіональних інтересів, і в цілому був нетиповою постаттю серед тогочасних політиків. Окрім військового фаху, він мав інженерну освіту, вивчав у Парижі державне управління і т. і.⁵⁹. Задля піднесення власного престижу О. Г. Строганов підтримував існування Новоросійського козацького війська, підпорядкував собі миколаївського та севастопольського військових губернаторів.

Діяльність генерал-губернаторів напередодні та під час російських реформ 1860-1870-х років полягала в тому, що більшість з них намагалася наслідувати політику попередника, поєднували інтереси регіону і центру. Діяльність генерал-губернаторів — наступників Воронцова здійснювалась по таких основних напрямах: адаптація загальноросійських законодавчих і нормативних актів, нагляд за дотриманням законів, згідно з якими здійснювались реформи в південному генерал-губернаторстві, а також — забезпеченні необхідних потреб населення в екстремальних воєнних обставинах, протиепідемічних, карантинних заходів, зносин з іншими державами. Проте імперське, колонізаційне розуміння генерал- губернаторами регіональних соціальних процесів призвело до таких катаклізмів, як масове переселення татар до Туреччини у 1860-1862 роках, утечі колоністів за межі Росії, занедбання шляхів сполучення, міжнародної торгівлі та уповільнення темпів розвитку сільського господарства, особливо в Криму. Та все ж і тут діяльність інституту генерал- губернаторства забезпечила успіх інтеграції в основних галузях життєдіяльності регіону та культурно-освітній сфері.

Діяльність канцелярії Новоросійського генерал-губернатора продемонструвала залежність її функцій від завдань, поставлених урядом і генерал-губернатором в управлінській діяльності. Внутрішня будова цієї установи була раціональною, складнішою у порівнянні з іншими канцеляріями, а чиновницький склад чисельнішим. Так, на середину 1840-х років у структурі Канцелярії існували розпорядче, господарське, судне, карантинне відділення, а також особлива структура під назвою “відділення Бессарабської області” й особлива канцелярія. Кожне з таких відділень складалося з кількох столів. Апарат Канцелярії був компетентним, функціонально мобільним, забезпечував нагляд за різнобічним розвитком регіону, регулював міжнародну торгівлю, дипломатичні зно- сини. В результаті адміністративного управління краєм, різнопланової діяльності Канцелярії та її документаційного забезпечення створено об’ємний відомчий архів (близько 145 тис. справ). До нашого часу дійшла лише п’ята частина його первісного складу, причому з’ясовано, що найбільше справ було знищено ще в період відомчого зберігання.

Іменним указом імператора Сенату 17 січня 1874 р. посаду Новоросійського і Бессарабського генерал-губернатора та його Канцелярію було ліквідовано, а управління в Херсонській, Катеринославській, Таврійській і Бессарабській губерніях переведено на загальноімперські норми. Хоча про причини ліквідації в указі не йшлося, слід розуміти, що край, незважаючи на його особливості, вже не потребував децентралізованого врядування. За зауваженням В. Шандри, “завдання, яке ставилося перед генерал-губернаторством, як структурою влади — враховуючи місцеві особливості, безболісно провести в краї соціальні реформи і не допустити серйозних ускладнень в управлінні, — було виконано”⁶⁰. Тим більше, що припинення функціонування інституту генерал-губернаторства на Півдні України пов’язувалось урядом з невиконанням правителями краю радикальних інтеграційних заходів, оскільки більшість новоросійських і бессарабських генерал-губернаторів зосереджувалися на інтересах регіону, не завжди виконуючи завдання центру.

6.3.3.3. Київське, Подільське і Волинське генерал-губернаторство

(1832-1914) також мало свою специфіку, що спричинювалося особливостями регіону.

До 1830-х років російське володарювання на Правобережній Україні було досить ліберальним: збереглися шляхетські сеймики, відновлювалися станові суди, місцева еліта зберегла свої земельні володіння і владу над селянами, мало переймаючися службою й інтересами Російської імперії. Ще за Павла І владні повноваження були передані тут військовим губернаторам, які координували дії цивільних, виконуючи таким чином обов’ язки генерал-губернаторів. Тоді була заснована канцелярія Подільського військового губернатора (1796-1857), якому підпорядковувалися також Мінська (до 1801 р.) та Волинська (до 1839 р.) губернії⁶¹. Військовий губернатор був поставлений Павлом і на чолі новоствореної Київської губернії.

Військові губернатори, дбаючи про міцний тил на прикордонних територіях, намагалися виконувати імперські завдання у порозумінні з місцевими елітами. Продовжував діяти Литовський статут, польська мова залишалася офіційною мовою в судах та установах, збільшилася кількість католицьких єпархій, тривала полонізація краю. Таким чином були підготовлені організаційні та ідеологічні підвалини польсько-литовського визвольного повстання, що вибухнуло в 1830-1831 роках.

Після його придушення з трьох військових губернаторств 24 лютого 1832 р. було утворено Київське генерал-губернаторство, яке очолив генерал-ад’ютант граф В. В. Левашов (1832-1836). Центром регіону став Київ, куди з Житомира переїхала канцелярія генерал-губернатора й усі центральні установи. Спадщиною військової генези цього генерал- губернаторства стали посади військових чиновників при його канцелярії.

Із заснуванням Київського генерал-губернаторства центральний уряд повністю відмовився від співпраці з місцевою елітою, поставив стратегічні завдання: репресивними методами усувати її від землеволодіння і представницьких повноважень, запровадити дію загально- імперського законодавства, поширювати в краї російську мову, культуру, освіту, просувати православ’я.

Заходи київських генерал-губернаторів Д. Г. Бібікова (1837-1852), І. І. Васильчикова (1852-1862), О. П. Безака (1865-1869) були спрямовані на поглиблення інтеграції регіону у складі імперії. Наступальним курсом відзначився Д. Г. Бібіков, який започаткував жорсткий державний контроль як в соціально-економічному, так і в політико-культурному житті. Сучасники не без іронії зазначали, що Д. Г. Бібіков не отримав призначення генерал-губернатором, а зайняв київський стіл. Цей сановник цілком відповідав миколаївському стилю централізованого, бюрократичного управління. Правитель його канцелярії Е. І. Стогов зазначав, що Бібіков відрізнявся рідкісною безграмотністю: “Наук він не знав ніяких, говорив за звичаєм французькою та німецькою, але писати не вмів жодною мовою”⁶².

Бібіков зосередив свою діяльність на вирішенні таких проблем як запровадження російського Зводу законів (1832) замість крайового законодавства і судочинства, усунення польської шляхти від місцевого управління та її асиміляція через військову і державну службу у великоросійських губерніях. Він намагався втрутитися у відносини між державою, поляком-поміщиком та українським селянином, змінити їх на користь держави. Нелояльне ставлення шляхти до влади призвело до піднесення статусу поліції на теренах генерал-губернаторства та надання їй примусово-контролюючих функцій. Цілком закономірно практика заміни станової поліції державною, вперше запроваджена тут, згодом поширилася на всю Російську імперію. Адміністративний нагляд Д. Г. Бібіков забезпечував шляхом призначення благонадійних чиновників з військовим досвідом. Спроба асимілювати представників місцевої шляхти, спираючись на їхній досвід, завдяки службі в російських установах, зрештою не дала очікуваного ефекту. Інвентарною реформою Д. Г. Бібіков блокував лідерство шляхти та намагався привернути симпатії селянство на свій бік. Подібні мотиви супроводжували і проведення аграрної реформи 1861 р., контроль за якою повністю зосереджувався в руках генерал-губернаторів.

Після наступного повстання 1863-1864 років політика обмеження польського землеволодіння набула у генерал-губернаторстві наступального і цілеспрямованого характеру, тісно пов’язувалася з визначенням генерал-губернаторами міри впровадження буржуазних реформ у правобережних губерніях. Законодавчими пропозиціями, що подавалися до уряду, та практичною діяльністю І. І. Васильчиков та М. М. Анненков активізували зросійщенню регіону, який Росія вважала “споконвічно” своїм. Нова репресивна кампанія та місцеві особливості в соціальному, господарському, культурно-освітньому і релігійному напрямах суттєво змінили становище місцевої еліти. На відміну від німецької (прибалтійської), шведської еліт Російській імперії, які зберігали свій status-quo на власній землі, магнати й шляхта Правобережної України російською владою були відчужені й розпорошені, а дрібна чиншова шляхта позбавлялася багатьох ознак власної ідентичності. Натомість збільшувалася чисельність російського дворянства, яке переселялося до краю, отримуючи тут маєтки.

За період від 1860-х років до початку ХХ ст., тобто в епоху реформ і контрреформ, діяльність київських генерал-губернаторів також переслідувала мету більш поглибленої інтеграції Правобережної України до складу імперії. Головні начальники краю продовжували ініціювати урядову політику, звертаючи основну увагу на заміну польського землевласника російським, висували політичні проблеми та визначали уповільнене впровадження загальноросійських буржуазних реформ у ввіреному їхньому управлінню регіоні, вирішували нові завдання, пов’язані з формуванням урядової політики, обмеженням іноземної імміграції.

Функції генерал-губернаторів почали набувати репресивного характеру. Зокрема, вони оголошували надзвичайний стан у місцевостях, де активізувалася революційна пропаганда. З 1862 р. начальник краю став, до того ж, командувачем Київського військового округу, що призвело до концентрації в його руках вищої військової та цивільної влади, яку він і використав для придушення польського повстання 1863-1864 років. Після зазначених подій імператор остаточно відмовився від будь-яких компромісів з польською шляхтою. Права російського дворянства вона могла отримати виключно за державну службу; в протилежному випадку шляхта переходила до стану платників податків⁶³. Генерал-губернатори М. І. Чертков (1878-1881) та О. Р. Дрентельн (1881-1888) дотримувалися жорсткого русифікаторського курсу, боролися як з польським, так і з українським рухами.

1882 р. влада київського генерал-губернатора поширилася на Чернігівську та Полтавську губернії з правом вживати надзвичайних заходів для посилення охорони державного спокою і громадського порядку.

Генерал-губернатор як представник надзвичайного державного інституту тривалий час утримував фактично весь історичний український регіон під пильним контролем через недовіру до місцевої еліти та у зв’язку з військовими і політичними подіями у Східній Європі. Вважається, що хоча поляки вже й не мали в цей час власної держави, а Російська імперія опрацювала потужний механізм підкорення інших народів, їхнє протистояння мало тут місце протягом усього ХІХ і початку ХХ ст. Отже, діяльність генерал-губернаторів зазначеного регіону здебільшого зосереджувалась на адміністративно-поліцейських і контрольних функціях.

Особливостї діяльності Канцелярії Київського генерал-губернатора полягали у значній питомій вазі таких напрямів, як таємний нагляд і контроль за розвитком регіону, забезпечення виконання урядових завдань на перерозподіл земельної власності з метою передавання її російським власникам. Особовий склад Канцелярії набирався виключно з російських чиновників, на яких уряд покладав проведення урядової політики, тому ця установа суттєво відрізняється від інших, подібних їй. Посилені наглядові та контролюючі функції генерал-губернаторів об’єктивно приводили до наповнення документів важливою узагальнюючою інформацією соціально-економічного і політичного змісту, підвищення їх значення в управлінській діяльності. Власна Канцелярія генерал-губернатора, інститут позаштатних чиновників та міжвідомчі тимчасові комісії дозволяли правителю краю достатньо повно контролювати і скеровувати соціальні процеси у своєму регіоні.

Канцелярія генерал-губернатора організувала таку систему документообігу, яка поставила нижчі за статусом установи під повний контроль. Нагляд за соціальними процесами та спрямування їх у визначеному напрямі забезпечувало створення таких документів (звіти, огляди, циркуляри, протоколи, донесення, скарги), кожен вид якого містив відповідний рівень інформації про становище та тенденції розвитку регіону⁶⁴

Отже, приведення адміністративно-політичної структури регіону у відповідність із загальноімперської було найголовнішим заходом у першій половині ХІХ ст., у другій — генерал-губернатори лише довершували розпочате станове регулювання, зокрема найдовше — чиншової шляхти. Київські генерал-губернатори ініціювали появу правових актів для всього Правобережжя, якими внормовували соціально-станові відносини; спираючись на укладені за їхньою участі закони, вони змінювали соціальний статус населення, уподібнюючи його до російського, вдаючися до репресивних методів, використовуючи військову силу. Майже всі генерал- губернатори у другій половині ХІХ ст. очолювали Київський військовий округ, що значно розширювало владні повноваження цієї інституції.

Інтеграційним процесам, ініційованим генерал-губернаторами, уряд надавав легітимності, обґрунтовуючи офіційною ідеологією “історичну справедливість” повернення Правобережної України під російську корону. Ця доктрина жорстко детермінувала діяльність наукових установ. Опрацьована “громадівцями” у Південно-Західному відділенні Російського географічного товариства наукова схема регіонального історичного процесу призвела до його закриття. Культурна та релігійна відмінності регіону ігнорувалась як такі, що не відповідають духові російської присутності. “Вирішення українського питання”, ставлення уряду до якого визначали генерал-губернатори, мало свої особливості. На початковому етапі його зародження, вони, відмічаючи його слабкість, намагалися надати йому виразного антипольського спрямування. Більш значні його прояви були заблоковані Валуєвським циркуляром (1863) і Емським указом (1876). Українофільство було оголошене поза законом, а його представники, як і поляки, каралися й адміністративним шляхом виси- лалися за межі України.

***

Під час революційних подій останньої чверті ХІХ та на початку наступного століття генерал-губернаторства були відроджені, але в іншій якості — як надзвичайні військово-адміністративні органи управління однією губернією в умовах оголошення військового стану (тимчасові генерал-губернаторства). У цей період генерал-губернатор зосереджував у своїх руках усю військову та цивільну владу, насамперед військовими частинами, які використовувалися з метою придушення революційних рухів. Їм надавалося право вживати надзвичайних заходів для посилення охорони державного ладу та забезпечення соціальної стабільності, недопущення революційних вибухів.

Тимчасові генерал-губернаторства наприкінці ХІХ ст. були засновані з центрами в Харкові (територія Воронезької, Курської, Орловської, Полтавської, Чернігівської, Харківської губерній), Одесі (територія Бессарабської, Катеринославської, Таврійської, Херсонської губерній, м. Ростов-на-Дону, порт Миколаїв). На початку ХХ ст. певний час існували Кременчуцьке, Миколаївське, Одеське, Сумське, Феодосійське, Харківське тимчасові генерал-губернаторства, а також відповідне утворення на території Донбасу, Таганрогу та Області Війська Донського з центром у Юзівці. Як тимчасові органи управління в революційну добу 1905-1907 років вони діяли недовго (один-два роки до вичерпання завдань).

Висновки:

Становлення генерал-губернаторської форми управління відбувалося у кілька етапів. Російська імперія, що постійно зростала за рахунок нових територій, знайшла в ній управлінський інструмент під час проведення місцевих адміністративних реформ. Генерал-губернатор як намісник царя, був продовжувачем одноосібної абсолютистської форми влади, забезпечував усіма заходами, аж до військових, утілення політичних і соціально-економічних інтересів імперії у ввірених його управлінню губерніях. Ускладнення державної організації, намагання влади проникнути вглиб соціальних процесів і змінити їх хід потребувало саме такої модернізації імперського апарату управління.

Територія України ввійшла до складу імперії через генерал-губер- наторське управління у вигляді трьох великих утворень. Малоросійське генерал-губернаторство, створене на початку ХІХ ст., мало яскраві регіональні відмінності, але в результаті інтеграційного розвитку цей регіон першим був позбавлений соціальних особливостей, відданий під єдине, централізоване управління. На Півдні України генерал-губернаторство створювалося дещо пізніше, але після проведення буржуазних реформ і виконання завдань інтеграції було ліквідоване майже за однаковий проміжок часу з Малоросійським. Київське генерал-губернаторство створювалося з подібною метою, але тривалий спротив місцевої еліти подовжив період його функціонування.

Генерал-губернатор поєднував в своїй особі цивільне й військове управління, опікувався регулярними військами на своїй території, контролював виконання рекрутської повинності, що значно посилювало владні повноваження цієї посади-установи.

Ліквідація інституту генерал-губернаторства засвідчила, що уряд перестав розглядати даний регіон як особливу політико-адміністративну одиницю. Відтепер на нього поширювалися загальноросійські порядки з губернською адміністративно-політичною системою в контексті імперської моделі врядування. І лише революційні події 1905-1907 років призвели до повсюдного створення тимчасових генерал-губернаторств, що мали яскраві військово-поліцейські функції.

Отже, за висновком В. Шандри, “існування генерал-губернаторств — важлива ознака української історії модерного періоду, своєрідний лакмусовий папірець еволюціонування Російської імперії від багатоетнічної до унітарної. Ця управління інституція сприяла ліквідації базових відмінностей між колись набутими землями й внутрішніми російськими губерніями"⁶⁵.