Втілення норм м’якого права у Митний кодекс України

Сучасне законодавство України з питань митного регулювання сформувалося в результаті чергових революційних змін: на зміну Митному кодексу України 2002 р. прийшов Митний кодекс 2012 р.

Рамкові стандарти безпеки і полегшення світової торгівлі розроблені Всесвітньою митною організацією в рамках концепції розвитку митних систем та у цілях:

встановлення стандартів, що забезпечують безпеку і полегшення міжнародному ланцюгу постачань товарів;

забезпечення комплексного управління міжнародним ланцюгом постачань товарів для всіх видів транспорту;

підвищення ролі митних служб і максимального використання їх можливостей щодо забезпечення безпеки і передбаченості міжнародних постачань товарів;

зміцнення співпраці між митними адміністраціями у виявленні недобросовісних постачань товарів;

зміцнення співпраці між митними адміністраціями (їх структурними підрозділами) і підприємницьким співтовариством; сприяння безперервному руху вантажів [140].

У червні 2006 р. Україна приєдналася до Рамкових стандартів безпеки та полегшення всесвітньої торгівлі Всесвітньої митної організації. Система Рамкових стандартів уперше забезпечила захист країн і трейдерам в усьому світі, оскільки націлена на усунення слабких місць у світовій системі торгівлі, що стосуються безпеки. Водночас той факт, що члени ВМО погодилися з необхідністю координації спільних дій у виконанні зазначених у Рамкових стандартах цілей, ще не гарантує, що тлумачення і застосування їх положень у всіх державах будуть однаковими.

Як вірно наголошує І.Г. Бережнюк, стандарти ВМО мають гнучку структуру, яка дає можливість митним адміністраціям впроваджувати їх з різною швидкістю. Такий підхід дозволяє митним адміністраціям виконувати положення Рамкових стандартів відповідно до рівня їх власного розвитку та з урахуванням існуючих умов і вимог. До того ж Рамковими стандартами передбачено можливість надання відповідної допомоги при їх імплементації митним адміністраціям тих держав, Уряди яких приймають цей документ.

Рамкові стандарти безпеки і спрощення торгівлі, маючи рекомендаційний характер, лише визначають принципову домовленість сторін про форми, напрями та умови співробітництва, які надалі повинні бути втілені у конкретних міжнародних договорах. Щодо цього у їх тексті прямо зазначається: «Рамкові стандарти являють собою мінімальний набір стандартів, що можуть впроваджуватися на різних етапах з урахуванням можливостей кожної окремої митної адміністрації. Вони не повинні дублювати вже існуючі вимоги, встановлені на міжурядовому рівні, і не повинні вступати з ними в суперечність. У подальшому вони можуть бути доопрацьовані» [42, с. 5].

Митний кодекс України вібрав у себе ряд положень Рамкових стандартів безпеки та полегшення світової торгівлі, що означає підвищення ролі м’якого права в регулюванні митних відносин.

У першу чергу, слід вказати на появу нового інституту митного права - уповноваженого економічного оператора. Стаття 12 нового МКУ визначає, що уповноважений економічний оператор ? це підприємство, створене відповідно до законодавства України, яке відповідає умовам, встановленим ст. 14 цього Кодексу, та має право користуватися спеціальними спрощеннями відповідно до ст. 15 цього ж Кодексу [28].

Фактично, ст. 14 МКУ визначає умови, яким повинно відповідати підприємство для отримання сертифіката уповноваженого економічного оператора.

1) здійснення зовнішньоекономічної діяльності протягом не менше трьох років;

2) відсутність невиконаного зобов’язання зі сплати митних платежів та пені;

3) відсутність заборгованості відповідно до податкового законодавства;

4) відсутність протягом трьох років до дня звернення до митниці фактів притягнення посадових осіб підприємства до адміністративної відповідальності за порушення митних правил (недекларування товарів, переміщення товарів через митний кордон поза митним контролем, з приховуванням від митного контролю, зберігання, перевезення чи придбання товарів, увезених поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю, неправомірне звільнення від сплати митних платежів чи зменшення їх розміру, ухилення від їх сплати);

5) наявність такої системи обліку товарів, яка дає змогу порівнювати документи і відомості, що подаються митним органам під час митного контролю та митного оформлення, з документами і відомостями про провадження господарської діяльності;

6) відсутність суми непогашеного грошового зобов’язання, визначеного за результатами документальної перевірки [28].

У Рамкових стандартах насамперед встановлюються критерії, відповідно до яких компанії, задіяні в мережі постачання товарів, можуть отримати статус партнера з підтримки безпеки. Стандарт «Партнерство» наголошує, що УЕО, які беруть участь у міжнародній мережі постачаня товарів, мають проводити самооцінку за завчасно встановленими параметрами безпеки і передової практики з метою забезпечення адекватних гарантій для своїх відправок і контейнерів, допоки вони не будуть випущені з під митного контролю у пункті призначення.

Стаття 13 МКУ узаконює анкету з результатами такої самооцінки, а також критерії її проведення. Однак аналіз двадцяти обов’язкових критеріїв самооцінки УЕО показує відсутність окремих важливих аспектів. Так, Рамкові стандарти, окрім оцінки загроз, охоплюють такі критерії:

наявність плану забезпечення безпеки з урахуванням оцінки загроз;

наявність плану комунікаційних заходів;

прийняття процедурних заходів щодо недопущення потрапляння в міжнародну мережу вантажів з порушеннями чи без відповідних документів;

оцінку фізичної безпеки приміщень і споруд, що використовуються у функції завантажувальних чи складських майданчиків, безпеки контейнерів і вантажів, транспортних засобів та оцінку захисту інформаційних систем, передбачається перевірка персоналу.

Рамкові стандарти також рекомендують митницям та УЕО спільно визначати й документально фіксувати відповідні партнерські заходи, які реалізовуватимуть УЕО. Спільно підготовлений документ між митницею та компанією повинен мати конкретні процеси, які можна перевірити, а також потрібно, щоб бізнес-партнери УЕО, включаючи виробників, постачальників і продавців, заявили про свій намір дотримуватися стандартів безпеки. Доводиться констатувати, що МКУ даний аспект також не врегульовує. Стандарт «Безпека» описує вимогу до УЕО використовувати у своїй діяльності найбільш ефективні методи забезпечення безпеки. УЕО мають розробити програми і заходи безпеки для посилення захищеності методів роботи ділових партнерів, пов’язаних з транспортуванням, завантаженням, розвантаженням та зберіганням вантажів у безпечній мережі поставок товарів. Стандарт «Технологія» орієнтує всі сторони зберігати цілісність вантажів та контейнерів через сприяння використанню сучасних технологій. УЕО повинен, як мінімум, відповідати вимогам, викладеним у Митній конвенції щодо контейнерів 1972 р. та Конвенції МДП 1975 р. Митниця повинна мати документ з викладеними процедурами перевірки пломб, а також процедурами, що застосовуються в разі виявлення порушень. У стандарті «Комунікація» наголошено, що УЕО мають з розумінням ставитися до зусиль митниці сприяти діалогу щодо обговорення питань взаємного інтересу, включаючи митні правила, процедури і вимоги до безпеки приміщень та партій вантажів. Стандарт «Спрощення» констатує, що митна адміністрація мусить створити механізми, які дозволять бізнес-партнерам висловлювати свої зауваження щодо змін, які суттєво впливають на їх роль у забезпеченні безпеки мережі постачання товарів.

Можна стверджувати, що переважну більшість змін, запропонованих у новому МКУ щодо УЕО, спрямовано на приведення його у відповідність до міжнародних вимог. Разом із тим, окремі норми нового Митного кодексу України не повною мірою відповідають вимогам Рамкових стандартів ВМО [42, с. 8].

На теперішній час митною службою України проводиться робота із широкого впровадження у роботу митних органів процедур із митного контролю та оформлення, заснованих на застосуванні інформаційно-телекомунікаційних технологій. Найбільш клопіткою та інноваційною із таких процедур є електронне декларування. Як слушно наголошує В.О. Сергійчик, електронне декларування дозволяє прискорити товарообіг, скорочувати час на здійснення митного контролю, виключити суб’єктивні фактори при здійсненні митних процедур шляхом застосовування при здійсненні митного оформлення товарів митної декларації та документів контролю за доставкою товарів (попереднього повідомлення та попередньої митної декларації) в електронному вигляді [124, с. 78].

Одним із положень Рамкових стандартів є запровадження попереднього електронного декларування. Рекомендаціями до стандарт «Попередня електронна інформація» є:

1) для забезпечення адекватної оцінки ризиків, митна адміністрація повинна своєчасно вимагати попередню електронну інформацію про вантажні або контейнерні відправлення;

2) необхідність комп’ютеризації опосередковує попередню передачу митним службам інформації в електронному форматі, включаючи електронний обмін інформацією при експорті та імпорті;

3) стандарти 7.1, 6.9, 3.21 і 3.18 Загального додатка до ПКК вимагають, щоб митні служби застосовували у своїй роботі інформаційні та комунікаційні технології, включаючи використання технологій Інтернет-торгівлі. Із цією метою СОТ підготувало докладне Керівництво щодо використання в митних службах автоматизованих систем, до якого слід звертатися;

4) використання комерційних систем економічних операторів для перевірки їх на предмет виконання митних вимог. Зокрема, стосовно уповноваженого ланцюга поставок товарів наголошується, що надання митним службам можливості доступу в режимі on-line до комерційних систем сторін, за умови вирішення усіх можливих питань конфіденційності і правових питань, сприяло б отриманню більш широкого доступу до достовірної інформації і відкрило б можливості для значного спрощення процедур;

5) одним з основних елементів безпеки ІКТ в стратегії забезпечення безпеки ланцюга поставок товарів є цифровий підпис.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.09.2008 р. №1236-р було схвалено Концепцію створення багатофункціональної комплексної системи «Електронна митниця», яка передбачає реалізацію в три етапи протягом 2009-2013 рр.

Електронна митниця як автоматизована система обліку зовнішньоекономічних операцій юридичних та фізичних осіб повинна забезпечувати виконання таких функцій:

накопичення інформації про зовнішньоекономічні операції юридичних та фізичних осіб у відповідних базах даних (на центральному та регіональному рівнях);

взаємодія з іншими зовнішніми інформаційними системами;

уведення інформації про можливу зовнішньоекономічну операцію юридичної або фізичної особи безпосередньо з первинних документів, включаючи їх відцифрований образ;

хронологічне накопичення інформації про зовнішньоекономічні операції юридичних та фізичних осіб;

формування аналітичних звітів про експортно-імпортні операції

країни;

дотримання необхідного рівня технічного захисту інформації.

Власником Електронної митниці є ДМСУ, яка володіє, користується і розпоряджається основними структурними компонентами Електронної митниці, необхідними для забезпечення її функціонування [22].

З метою ефективного впровадження електронної форми декларування товарів Державною митною службою видано низку регуляторних актів, які регламентують цю процедуру. Держмитслужбою переглянуто встановлені раніше критерії оцінки, яким мають відповідати підприємства для подання електронних документів, та наказом Держмитслужби від 17.03.2011 р. № 216 затверджено Умови електронного декларування. Для того, щоб розпочати електронне декларування, підприємство-суб’єкт ЗЕД має бути внесене до Реєстру підприємств, до товарів яких може застосовуватися процедура електронного декларування. Наказом Держмитслужби України 17.03.2011р. № 216 суттєво спрощено процедуру допуску підприємств до електронного декларування, ведення їх Реєстру, передбачено включення до такого Реєстру митних брокерів [27].

В Україні прийнято закони «Про електронний цифровий підпис» та «Про електронний документообіг». Основою для їх прийняття стали модельні закони ЄС, що було розглянуто у попередніх пунктах дослідження.

Новий Митний кодекс України визначив ряд нових положень щодо застосування електронного декларування. Відповідно до ст. 31 Митний кодексу України проведення передбачених митного контролю та митного оформлення товарів, транспортних засобів комерційного призначення здійснюється з використанням інформаційних технологій, у тому числі заснованих на інформаційних, телекомунікаційних та інформаційно - телекомунікаційних системах, і засобів їх забезпечення. У державній митній справі можуть застосовуватися інформаційні, телекомунікаційні та інформаційно-телекомунікаційні системи і засоби їх забезпечення, розроблені, виготовлені або придбані органами доходів і зборів.

Оновлене митне законодавство визначає, що інформаційні ресурси органів доходів і зборів - це сукупність електронної інформації, що включає електронні дані, створені, оброблені та накопичені в інформаційних системах органів доходів і зборів. До них належать відомості, що містяться в документах, які надаються під час проведення митного контролю та митного оформлення товарів, транспортних засобів, та інших документах. У свою чергу, необхідні для здійснення митного контролю та митного оформлення товарів, транспортних засобів комерційного призначення документи, подання яких органам доходів і зборів передбачено законом, надаються цим органам іншими органами державної влади в електронній формі із застосуванням засобів електронного цифрового підпису. Порядок інформаційного обміну між органами доходів і зборів та іншими державними органами за допомогою електронних засобів передачі інформації визначається Кабінетом Міністрів України.

Крім того, ст. 34 Митного кодексу України визначено, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику, встановлює вимоги до інформаційних, телекомунікаційних та інформаційно-телекомунікаційних систем і засобів їх забезпечення, що використовуються:

1) суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності при застосуванні спеціальних спрощених процедур;

2) утримувачами складів тимчасового зберігання, митних складів, митними брокерами, іншими суб’єктами господарювання за їх бажанням для подання документів і відомостей, передбачених цим Кодексом.

Використання для митних цілей зазначених систем допускається тільки після перевірки їх відповідності встановленим стандартам (вимогам) та проведення консультацій за участю усіх безпосередньо заінтересованих сторін. Перевірка організується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику.

Новелою є встановлення нової форми взаємодії між органами доходів і зборів та суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності, які відповідно до закону можуть обмінюватися будь-якою інформацією, обмін якою прямо не передбачений законодавством України з питань державної митної справи, зокрема, з метою налагодження співробітництва з питань ідентифікації та протидії ризикам. Такий обмін може відбуватися на основі письмової угоди та передбачати доступ органів доходів і зборів до електронних інформаційних систем суб’єкта господарювання. Будь-яка інформація, що надається сторонами у ході співробітництва, є конфіденційною, якщо сторони не домовилися про інше.

Захист електронної інформації в інформаційних системах органів доходів і зборів та суб’єктів, що беруть участь в інформаційних відносинах, здійснюється у порядку, визначеному законодавством.

Контроль за здійсненням захисту електронної інформації в інформаційних системах органів доходів і зборів, а також за дотриманням правил користування засобами захисту інформації, здійснюють центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику, та інші уповноважені державні органи [28].

Виходячи із вищезазначеного, можна стверджувати, що на основі актів м’якого права в Україні було започатковано новий підхід до здійснення митного регулювання, якого відображено у Митному кодексі України.

Значне зростання світового товарообороту потребує відповідного коригування підходів до організації роботи митних органів. Зокрема, відповідно до Стратегічного плану розвитку на 2009-2012 рр., затвердженим Всесвітньою митною організацією, сформовано поточні завдання, що стоять нині перед митними органами: збирання митних платежів;

забезпечення високого рівня національної безпеки; формування системи суспільного захисту; спрощення митних процедур для полегшення торгівлі; збирання статистичних даних щодо обсягів зовнішньоекономічної діяльності [163].

Одним із напрямків виконання даних завдань було втілення системи управління ризиками у митній справі.

Відповідно до Стандартного правила 6.3. Міжнародної конвенції про спрощення і гармонізацію митних процедур при застосуванні митного контролю використовується система управління ризиками. Митна служба застосовує метод аналізу ризиків для визначення осіб та товарів, у тому числі транспортних засобів, що підлягають перевірці, та ступеня такої перевірки.

Крім того, для підтримки системи управління ризиками, митна служба приймає стратегію, яка базується на системі засобів оцінки імовірності недотримання законодавства [3].

Огляд кожної партії вантажів являє собою неприйнятне і непотрібне навантаження. Фактично, огляд кожної партії вантажів просто паралізує світову торгівлю. Тому сучасні митні адміністрації використовують автоматизовані системи управління ризиками, що зумовлені різними факторами. Відповідно до Стандарту «Системи управління ризиками» Рамкових стандартів безпеки та полегшення світової торгівлі митна адміністрація повинна створити систему управління ризиками з метою виявлення потенційно небезпечних вантажів та автоматизувати таку систему. Така система має включати механізм валідації оцінок загроз і рішень з відстеження вантажів, а також визначення найбільш ефективних методів роботи.

Для втілення цього Стандарту ВМО рекомендовано:

1) з метою виявлення вантажних контейнерних відправок, які за попередньою інформацією та даними стратегічної розвідки являють собою потенційну загрозу безпеці, митним адміністраціям слід розробити на основі передової міжнародної практики автоматизовані системи, що використовують механізми управління ризиками;

2) управління ризиками являє собою «систематичне застосування управлінських процедур і методів, які надають у розпорядження митних служб інформацію, необхідну для роботи з транспортними операціями або товарними партіями, які представляють певний ризик»;

3) ефективний режим управління ризиками містить у собі такий важливий компонент, як збір інформації, її обробку та поширення з метою забезпечення митного контролю та функціонування митних служб. Ця розвідувальна функція у поєднанні зі Стандартними методами оцінки ризиків дозволяють отримувати індикатори ризику для проведення митними службами цільового відбору та перевірки вантажів і транспортних засобів;

4) Керівництво ВМО з управління ризиками, Глобальна інформаційно-розвідувальна стратегія ВМО, Стандартні методи оцінки ризиків ВМО і Загальні індикатори підвищеного ризику являють собою корисні довідкові матеріали для управління ризиками (та їх оцінки) [18].

Новий Митний кодекс України містить Г лаву 52 Система управління ризиками. Відповідно до ст. 361 управління ризиками - це робота органів доходів і зборів з аналізу ризиків, виявлення та оцінки ризиків, розроблення та практичної реалізації заходів, спрямованих на мінімізацію ризиків, оцінки ефективності та контролю застосування цих заходів. Під ризиком розуміється ймовірність недотримання вимог законодавства

України з питань державної митної справи. Органи доходів і зборів застосовують систему управління ризиками для визначення товарів, транспортних засобів, документів та осіб, які підлягають митному контролю, форм митного контролю, що застосовуються до таких товарів, транспортних засобів, документів і осіб, а також обсягу митного контролю. Цілями застосування системи управління ризиками є: запобігання, прогнозування і виявлення порушень законодавства України з питань державної митної справи;

забезпечення більш ефективного використання наявних в органів доходів і зборів ресурсів та зосередження їх уваги на окремих згрупованих об’єктах аналізу ризику, щодо яких є потреба у застосуванні окремих форм митного контролю або їх сукупності, а також у підвищенні ефективності митного контролю (сферах ризику);

забезпечення у межах повноважень органів доходів і зборів заходів із захисту національної безпеки, життя і здоров’я людей, тварин, рослин, довкілля, інтересів споживачів;

прискорення митного оформлення товарів, що переміщуються через митний кордон України.

Аналіз ризику та його об’єкти визначено у ст. 362, яка встановлює, що аналіз ризику - це систематичне використання органами доходів і зборів наявної у них інформації для визначення обставин та умов виникнення ризиків, їх ідентифікації й оцінки ймовірних наслідків недотримання вимог законодавства України з питань державної митної справи.

Діяльність органів доходів і зборів з оцінки та управління ризиками полягає у виконанні таких завдань:

формування інформаційної бази даних системи управління ризиками органів доходів і зборів;

аналіз, виявлення та оцінка ризиків, у тому числі з використанням інформаційних технологій, що включають систематичне: виявлення умов і факторів, що впливають на виникнення ризиків; визначення сфер ризику; визначення критеріїв із заданими наперед параметрами, використання яких дає можливість здійснювати вибір об’єкта контролю, що становить ризик (індикаторів ризику); здійснення оцінки імовірності виникнення ризиків та можливої шкоди у разі їх проявлення;

3) розроблення і реалізація практичних заходів з управління ризиками;

4) аналіз результатів та коригування вжитих заходів з управління ризиками [28].

Виходячи із вищезазначеного, можна стверджувати, що національне митне законодавство, використавши норми м’якого права, відповідає міжнародним стандартам шодо системи управління ризиками.

У цій частині дослідження було встановлено, що Митний кодекс України вібрав у себе ряд положень Рамкових стандартів безпеки та полегшення світової торгівлі, що означає підвищення ролі м’якого права в регулюванні митних відносин. У першу чергу, слід указати на появу нового інституту митного права - уповноваженого економічного оператора. закріплення електронного декларування та системи управління ризиками.

Більшість змін, запропонованих у новому МК України спрямовано на приведення його у відповідність до міжнародних вимог. Разом із тим, окремі норми нового МК України не повною мірою відповідають вимогам Рамкових стандартів ВМО. Українська держава, пристосовуючи міжнародні стандарти до рівня суспільних відносин, зіткнулась з рядом проблем. По-перше, це відсутність належного інституційного механізму. По-друге, закорумпованість органів державної слади. По-третє, відсутність комплексних програм щодо втілення міжнародних стандартів. По- четверте, постйне реформування органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Вбачається обґрунтованим використання норм м’якого права у процесі інтеграції України до ЄС (оскільки однією з умов досягнення бажаного результату є однотипне регулювання митних відносин), а також у впровадженні практики таких форм зв’язків між експортерами та імпортерами товарів як бартер, кліринг та розрахунок у вільно конвертованій валюті.

Крім того, новели митного права потребують для їх реалізації вироблення відповідної підзаконної бази та запровадження правових механізмів. Вбачається за необхідне проведення подальшої адаптації митного законодавства до міжнародних стандартів, викристовуючи при цьому найбільш гнучкі норми, тобто норми м’якого права.