Класифікація митних режимів у митному праві України

На важливість класифікації при дослідженні суспільних відносин, які регулюються правом, правознавці, насамперед із галузей адміністративного права та теорії держави і права, неодноразово звертали увагу.

Питанням класифікації адміністративно-правових режимів загалом і інституту митних режимів зокрема завжди приділялась пильна увага українськими та зарубіжними вченими, такими як Д.

Так, О. П. Гребельник поділяє митні режими на п’ять груп за критерієм обсягу митних процедур. До першої групи він відносить режими експорту, реекспорту, тимчасового ввозу (вивозу), імпорту та реімпорту, “які використовуються при здійсненні основного обсягу зовнішньоторговельних операцій”. До другої групи ним включені режими митного складу та магазину безмитної торгівлі, “за яких переміщення товарів через кордон поєднується зі здійсненням митними органами конкретних операцій в інтересах відповідних організацій або осіб з наданням для них певних послуг”. До третьої - “митні режими, в рамках яких товари переміщуються через кордон у зв\'язку з їх переробкою в іншій країні”, а саме, переробка на митній території та за її межами. Четверта група, на його думку, об\'єднує режими, які “використовуються при припиненні зовнішньоекономічних операцій у зв\'язку з неможливістю або неефективністю реалізації інших митних режимів на території України”. Тобто це режими відмови на користь держави та знищення або руйнування. До п\'ятої групи О. П. Гребельник відносить режими щодо ввезення іноземних товарів “без сплати митних податків, а також без застосування до даних товарів заходів нетарифного регулювання”: транзит, спеціальна митна зона та вільний склад [151, с. 618].

О. О. Крестьянінов слушно зауважує, що “в основі вирізнення митних режимів” лежать такі ознаки, як походження товарів; напрям переміщення товарів і транспортних засобів; сплата мита та інших податків або встановлення пільг щодо їх сплати; статус товарів після завершення митного оформлення та ін. Водночас безпосередньо для їх класифікації він обрав лише мету переміщення товарів через кордон України. Так, посилаючись на ст. 69 Митного кодексу України в редакції 1991 року, він зазначив, що її норми, які регламентують мету переміщення товарів через кордон, фактично закріплюють п’ять видів митних режимів: імпорт, експорт, тимчасове ввезення, тимчасове вивезення і транзит.

Н. В. Осадча як критерій класифікації митних режимів визначає пріоритетність сфер впливу на економіку країни. З його урахуванням митні режими нею поділено на ті, що “впливають на сальдо торговельного балансу; глобалізаційні; режими, використання яких зумовлено необхідністю розвитку національної економіки”. Також автор вважає за доцільне “створити такий механізм їх реалізації, який би дав змогу створити позитивне сальдо торговельного балансу та включав заходи щодо стимулювання експорту, а за необхідності - сповільнював імпорт” [164, с. 85; 165, с.22]. Обрання Н. В. Осадчою при класифікації митних режимів їх ролі для економіки країни є дуже слушною думкою. Проте надана нею при цьому пропозиція є необгрунтованим змішенням правових та економічних засад. Митний режим - це адміністративно-правовий інститут, а не економічні важелі. Його роль обмежена захистом митних інтересів країни та полягає у визначенні митної процедури щодо товарів, які переміщуються через митний кордон України, їх правового статусу, умов оподаткування та зумовлені використання після митного оформлення (ст. 4 Митного кодексу України) [2]. Протекціоністська політика країни, як свідчить світовий досвід, ніколи не приводила до зростання та зміцнення національної економіки. Позитивне сальдо торговельного балансу може бути досягнутим лише при створенні конкурентоспроможної продукції. А обмеження, запропоновані автором, лише призведуть до штучного дефіциту якісних та дешевих продуктів, і у найгіршому випадку - економічної ізоляції країни. Але все це Україна вже “проходила” у складі Радянського Союзу.

А. С. Мостовий, досліджуючи функції митних режимів, як приклад реалізації стимуляційної функції наводить такі митні режими, як режими вільних митних зон, транзиту, тимчасового ввезення (вивезення), митного складу, реімпорту та реекспорту, митні режими переробки на митній території та за її межами [46, с.

О. В. Чуприна виокремлює митні режими “залежно від передбачених митним законодавством умов, приписів, обмежень, заборон і вимог щодо заявлених у ці режими товарів і транспортних засобів комерційного призначення”. За цими критеріями ним запропонована така класифікація: а) митні режими випуску (імпорт, експорт, реімпорт, реекспорт); б) митні режими умовного випуску (тимчасове ввезення, тимчасове вивезення, транзит, митний склад, безмитна торгівля); в) митні режими переробки (переробка на митній території, переробка за межами митної території); г) митні режими екстериторіального типу (вільна митна зона); ґ) митні режими виключення (знищення або руйнування товарів, відмова від товарів на користь держави). На його думку, така класифікація дає змогу “самим фактом віднесення режиму до тієї чи іншої групи охарактеризувати з точки зору його структури й змісту, вказати на основне призначення такого режиму” [166, с. 57; 163, с. 134].

Однак виокремлення митних режимів вільної митної зони, переробки на митній території та за її межами від інших митних режимів, які автор помістив у групу режимів “умовного випуску”, викликає низку запитань. Так, якщо О. В. Чуприна як критерій бере випуск товару, то у такому разі - у чому, на його думку, полягає відмінність між випуском товару при режимі митного складу і вільної митної зони? Оскільки назва “умовний випуск” однаковою мірою підходить не тільки до запропонованих науковцем митних режимів, а й до тих, що він виокремив (тобто переробки та вільної зони). Якщо ж ним взято до уваги й інші критерії, то у цьому випадку назва “митні режими умовного випуску” не коректна.

Також не є логічним використання зазначеним автором терміна “екстериторіальність”. У юриспруденції останній тлумачиться як повна виключеність з-під юрисдикції держави особи або організації, яка вважається такою, що не покинула території власної держави, національність якої має значення [167, с. 432]. Тобто об\'єкти вилучаються з-під дії місцевого законодавства і залишаються під дією законодавства своєї держави (держави походження).

Отже, класифікації митних режимів можуть мати численні варіанти. Їх різноманіття залежить виключно від кількості можливих комбінацій сукупностей ознак цих режимів, взятих науковцями за основу класифікації. Не можна не погодитись з О. В. Чуприною, що “систематизувати митні режими, дозвільно-обмежувальний вплив яких спрямовано на перемішувані через митний кордон товари, можна за різними критеріями. І кожна із отриманих класифікацій ’’якнайкраще характеризує точку зору їх авторів щодо сутності зовнішньоекономічних операцій“ [163, с.

Якщо підходити до цієї класифікації з огляду на положення інституту митних режимів у світлі мети державної політики України у цій сфері, то можна бачити, що перше місце належить захисту митних інтересів та забезпеченню митної безпеки нашої держави (ст. 5 Митного кодексу України). Розглянемо з семантичної точки зору сутність інституту митного режиму. Перше слово у словосполученні походить від слова “мито”. У загальновживаному значенні - це податок, сплачуваний за перевезення товарів через кордон [154, с. 721]. Відповідно до ст. 271 Митного кодексу України мито - це загальнодержавний податок, встановлений митним та податковим законодавством України. При цьому митні платежі, які є невід’ємною ознакою митних режимів, складаються із мита, акцизного податку підакцизних товарів та податку на додану вартість [2]. Тобто сутність інституту митних режимів насамперед полягає саме у врахуванні фінансових інтересів держави.

При поміщенні товарів у митні режими випуску товарів для вільного обігу (імпорту) та експорту вони підпадають під повне оподаткування митними платежами (за винятком окремих категорій товарів, визначених законодавством). Так, Митним кодексом України визначається, що імпорт - це митний режим, відповідно до якого іноземні товари випускаються для вільного обігу на митній території України після сплати всіх встановлених митних платежів (ст. 74) [2].

За даними Державної служби статистики України, у 2013 році обсяг експорту в нашій країні становив 63 312,02 млн дол., імпорту - 76 963,96 млн дол.; у 2014 році обсяг експорту становив 53 901,6 млн дол., імпорту - 54 428,7 млн дол. При цьому у загальній структурі імпорту товари, поміщені у митний режим випуску для вільного обігу, становлять близько однієї третини частки імпорту товарів, за якими реальні податки не справляються (переробка на митній території України, тимчасове ввезення тощо). Так, за інформацією Чопської митниці (Закарпатська область), у 2014 році частка оподаткованого імпорту становила 39,9% статистичного імпорту [168].

У загальновживаному тлумаченні “імпорт” - це ввезення в країну товарів з-за кордону [154, с. 21], а “експорт” - вивіз товарів або капіталів за кордон [169, с. 463]. Повернувшись до визначення терміну “митний режим” у Митному кодексі України, бачимо, що він стосується переміщення товарів через митний кордон України. Переміщення через кордон здійснюється, як відомо, лише в двох напрямках - ввезення та вивезення. Таким чином, можемо визначити, що імпорт та експорт є основоположними видами зовнішньоекономічної діяльності держави з огляду головної ознаки, що стосується напрямку руху через митний кордон, а також - забезпечення фінансових інтересів держави [170, с. 84]. Тим самим митні режими імпорту (випуску для вільного обігу) та експорту необхідно віднести до основних митних режимів як таких, що є ґрунтом для усіх інших та одним із головних джерел надходжень до державної скарбниці.

При класифікації митних режимів не тільки у науковців, а й законодавців мало місце суперечливе ставлення до місця режиму транзиту [171, с. 11]. Так, Митним кодексом Російської Федерації у редакції 2003 року транзит поряд з випуском для вільного обігу та експортом віднесено до основних митних режимів (ст. 155) [172]. Такої ж думки дотримується, наприклад, О. О. Крестьянінов у своєму дослідженні “Правове регулювання митних режимів” [136, с. 180]. Водночас Модернізованим митним кодексом Європейського Союзу (Modernised Customs Code, МСС), затвердженим Регламентом № 450/2008 від 23 квітня 2008 року, його віднесено до групи особливих митних режимів поряд із митними режимами тимчасового зберігання, зберігання під митним контролем, вільної зони, тимчасового ввезення та кінцевого використання, переробки на митній території та за її межами [173].

К. В. Бережна, класифікуючи митні режими за критерієм “статусу товарів, якого вони набувають після завершення необхідних митних процедур та початку дії режиму”, відносить митний режим транзиту до групи, в якій товари використовуються “лише для строго визначених цілей і при дотриманні встановлених митними органами умов”. До цієї групи нею також віднесені митні режими митного складу, магазину безмитної торгівлі, тимчасового ввезення (вивезення), спеціальної митної зони, переробки на митній території або поза митною територією і під митним контролем, відмови на користь держави, знищення товарів. Водночас вона зауважує, що в наш час транзит завдяки активізації зовнішньоекономічної діяльності, поширенню міжнародного співробітництва та інтеграції перетворюється на один із найважливіших митно-правових режимів [37, с. 12, 24]. О. В. Чуприна, як зазначалось, відносить його до групи митних режимів “умовного випуску” разом із режимами тимчасових ввезення та вивезення, митним складом, безмитною торгівлею [50, с. 85].

Якщо виходити із головної мети інституту митних режимів - отримання мита, то митний режим транзиту не можна віднести до групи основних митних режимів, незважаючи на його важливу роль у зовнішньоекономічних відносинах держави [174, с. 115], оскільки він передбачає умовне повне звільнення від оподаткування ввізним митом, податком на додану вартість та акцизним збором (статті 90, 286 Митного кодексу України; статті 206.6, 213.3.3 Податкового кодексу України) [2; 187]. Поряд з тим не можна не враховувати його “стимуляційне значення для розвитку міжнародного товарообігу” [64, с. 36].

Крім транзиту, до митних режимів, які передбачають певні преференції (умовне звільнення від сплати митних платежів, не застосування заходів нетарифного регулювання, обмеження контролю та ін.), також належать митні режими тимчасових ввезення на митну територію України та вивезення за її межі, митного складу, вільної митної зони, переробки на митній території та за її межами. Проте за своєю суттю вони є варіаціями випуску для вільного обігу або експорту, оскільки охоплюють напрям руху товарів через митний кордон (ввезення або вивезення).

Водночас спрощення при митному оформленні товарів при поміщенні їх у зазначені митні режими, безумовно, позитивно впливають на міжнародну економічну співпрацю та розвиток національної економіки. Хоча не можна не відзначити високий ступінь ризиків при застосуванні цих митних режимів, особливо корупційних. Наприклад, посадові особи Миколаївської митниці ДФС, зловживаючи службовим становищем, незаконно провели оформлення ввезених транспортних засобів (моторних яхт) на територію нашої країни у режимі тимчасового ввезення з умовним повним їх звільненням від оподаткування митними платежами. Через несплату обов’язкових митних платежів державний бюджет недоотримав коштів на суму понад 1,5 млн грн [175]. Визначення шляхів вирішення цього питання потребує окремого дослідження, у тому числі стосовно забезпечення прозорості самої системи митних процедур.

Крім того, сплата митних платежів у повному обсязі при ввезенні або вивезені товарів через митний кордон незалежно від їх мети (якщо гіпотетично припустити відсутність преференційних митних режимів) викликала низку складнощів для користувачів митними режимами та для держави в цілому. Зокрема, постала б необхідність у додаткових діях для повернення сплаченого мита для кожного власника товару. Тобто втрата часу для останніх, додаткові кадри для державних органів виконавчої влади, і, відповідно, збільшення їх фінансування за рахунок державного бюджету [176, с. 272]. А таке повернення сплачених у повному обсязі митних платежів було б закономірним, оскільки митний статус товарів (крім окремих випадків з відповідним фінансовим навантаженням) не змінюється. Тобто такий товар перебуває в рівному становищі з товарами, які ніколи не залишали митну територію України або ніколи на неї не заходили.

До зазначених преференційних митних режимів можна було б віднести і митний режим безмитної торгівлі. Однак зазначений митний режим має кілька особливих ознак, не властивих жодному іншому митному режиму. Так, товари, поміщенні у нього, обмежені територією пунктів пропуску через державний кордон або комерційних транспортних засобів міжнародного сполучення. Подруге, придбати ці товари має можливість лімітоване коло осіб - пасажири міжнародних рейсів або громадяни, які виїжджають за межі митної території України (статті 141, 420 Митного кодексу України) [2]. По суті, мета магазинів безмитної торгівлі полягає у забезпеченні супутніми товарами громадян, які перетинають кордон держави й обмежені при цьому у вільному виході з території пункту митного контролю.

Аналізуючи норми Митного кодексу України, що регулюють відносини стосовно переміщення припасів через митний кордон, можна побачити спільні риси останніх з товарами у магазинах безмитної торгівлі. Так, до припасів відносять товари, призначені для пасажирів і членів екіпажів на борту транспортних засобів, для споживання, продажу на винос та необхідних для експлуатації й технічного обслуговування транспортних засобів на шляху прямування (ст. 4 Митного кодексу України). Тобто припаси мають обмеження, аналогічні до товарів у магазинах безмитної торгівлі [176, с. 270]. Припаси підлягають умовному звільненню від оподаткування митними платежами та до них не застосовуються заходи нетарифного регулювання. Положеннями статті 227 вказаного Кодексу дозволяється випускати припаси “для вільного обігу на митній території України або поміщати в інший митний режим”. Водночас зауважимо, що якщо згадана правова норма передбачає “поміщення в інший митний режим”, то припустимо тлумачення, що припаси також належать до митних режимів. Проте серед видів митних режимів, передбачених статтею 70 Кодексу, “припаси” не названі. Митним формальностям щодо них присвячено окрему главу 34, яка знаходиться між митними формальностями на автомобільному та трубопровідному транспорті [2].

Окремі науковці відносять припаси до митних режимів. Зокрема, Н. В. Осадча включає їх до групи митних режимів, “використання яких зумовлено необхідністю розвитку національної економіки”, поряд з митними режимами безмитної торгівлі, знищення та руйнування, відмовою на користь держави [159, с. 258]. Не можна не погодитись, що усі названі стани мають бути об’єднані в одну групу. Водночас навряд чи можна говорити про їх “необхідність у розвитку національної економіки”. У припасів та товарів у магазинах безмитної торгівлі - обмежена сфера використання не тільки щодо території та споживачів, а й, так би мовити, потенціалу. Їх не використовують для удосконалення національної промисловості, у технологічних новаціях, гуманітарному забезпеченні, підвищенні обороноздатності держави тощо. Будь- якого впливу на національну економіку або міжнародне економічне співробітництво вони не здійснюють. З урахуванням їх звільнення від оподаткування митними платежами також не може йтися про інтерес держави з фінансової точки зору. А що стосується митного режиму знищення або руйнування, то в окремих випадках держава в фінансовому відношенні взагалі потерпає. Так, у разі незгоди власника (уповноваженої ним особи) самостійно організувати та оплатити процедуру знищення або руйнування товарів, які опинилися у стані, що виключає можливість їх декларування у будь-який інший митний режим, а також неможливості стягнення з нього шляхом списання витрати відшкодовуються за рахунок коштів державного бюджету (ст. 178 Митного кодексу України).

Крім того, наприклад, правові норми щодо митного режиму переробки на митній території України передбачають утилізацію для залишків або відходів, що утворились у результаті переробки товарів (ст. 157 Митного кодексу України) [2]. Тобто один вид митного режиму одночасно завбачає в собі застосування іншого митного режиму. З іншого боку, у цьому випадку утилізація є однією з процедур при операціях з переробки товарів. У зв’язку з цим виникає закономірне запитання: чим було викликано бажання вітчизняних законодавців виокремити таке процедурне питання, як знищення або руйнування товарів в окремий митний режим?

З приводу подвійності, яку передбачають окремі митні режими, потрібно повернутись до тих, що належать до преференційної групи. Треба зазначити, що їх об’єднує спільна умова, встановлена правовими нормами Митного кодексу України. Вона стосується реекспорту або реімпорту (залежно від митного статусу) товарів, поміщених у відповідний митний режим. Так, ст. 103 вказаного Кодексу регламентовано, що в митному режимі тимчасового ввезення товари підлягають реекспорту до завершення встановленого строку. Крім того, у передбачених законодавством випадках власником при поміщенні товарів у цей митний режим до фіскального органу надається письмове зобов’язання про їх реекспорт (ст. 104 Митного кодексу України). Дзеркальна ситуація відбувається при митному режимі тимчасового вивезення (статті 113, 114 Митного кодексу України). Правовими нормами митного законодавства України, які регулюють завершення митних режимів вільної митної зони, переробки на митній території та за її межами, передбачена можливість поміщення товарів “у інший митний режим” [177, с. 42]. Але при цьому тільки стосовно реекспорту/реімпорту товарів (залежно від митного статусу) прямо на це вказується (статті 137, 160, 173 Митного кодексу України) [2].

Виокремлення законодавцем реімпорту та реекспорту як окремих митних режимів є не зовсім логічним. Так, ст. 78 Митного кодексу України передбачено, що в митний режим реімпорту можуть бути поміщені товари, які були вивезені за межі митної території у митних режимах тимчасового вивезення, переробки та експорту (при відповідних умовах) та ввозяться на митну територію України. Зокрема, до таких умов належать вимоги щодо незмінності стану товару та дотримання строків. Відповідно митний режим реекспорту стосується товарів, що вивозяться за межі митної території України та які раніше були поміщені у митні режими тимчасового ввезення, переробки на митній території України, митного складу, імпорту (при відповідних умовах), вільної митної зони та безмитної торгівлі або взагалі не перебували у митному режимі у зв’язку із заборонами (обмеженнями) на них (ст. 86 Митного кодексу України) [2]. При цьому всі умови для поміщення в митні режими реекспорту та реімпорту продубльовано у правових нормах, які регламентують зазначені митні режими. Така подвійна регламентація навряд чи веде до спрощення митних процедур, до якого закликає законодавство Європейського Союзу та прагне українське.

Запровадження реекспорту та реімпорту в Модернізованому митному кодексі, затвердженому Регламентом № 450/2008 від 23 квітня 2008 року, є відмінною ознакою країни походження товару і стосується безпосередньо митних режимів для їх випуску для вільного обігу або експорту. Тобто, коли у цьому нормативно-правовому акті йдеться про реекспорт, це означає експорт товарів, що не входять до Співтовариства (non-Community goods). Відповідно, реімпортовані товари - це товари, що походять із країн ЄС, які ввозяться на його митну територію у будь-якому митному режимі, у т. ч. митному режимі імпорту [178, с. 49]. З огляду на аналіз положень правових норм Митного кодексу України, які регламентують митні режими реімпорту та реекспорту, можна бачити, що фактично їх наявність у законі зумовлена лише необхідністю у розмежуванні товарів залежно від їх митного статусу, тобто на українські та іноземні, при поміщенні їх у інші митні режими.

У своїх працях “Порівняльний аналіз законодавства про митні режими України з Європейським Союзом та Митним союзом Росії, Білорусі, Казахстану (РБК)” та “Глобалізаційні процеси та їх вплив на митну політику та на тарифне регулювання” Н. В. Осадча наводить приклади, коли митні органи наполягали на розміщенні товарів, які походять з України, під митний режим реімпорту, тоді як вони раніше були вивезені з України в митному режимі експорту, і навпаки - на розміщенні іноземних товарів під митний режим реекспорту, якщо дані товари були раніше ввезенні в Україну. При цьому вона зауважує, що “згідно із законодавством України дана вимога є некоректною, тому що декларант сам обирає режим, а щодо країни походження не існує будь-яких обмежень”. Причини цього вона вбачає у відсутності в правових нормах українського митного законодавства розмежування товарів за ознакою країни походження [159, с. 259, 263; 165, с.23]. Дійсно, при поміщенні товарів у митний режим імпорту - іноземні товари набувають статусу українських, і навпаки - українські при поміщенні в митний режим експорту втрачають статус вітчизняних товарів. При цьому за фактом ні іноземні товари не стають “виробленими в Україні”, ні українські - в інших країнах. Отже, “реімпорт” і “реекспорт” - це ознака країни походження товару. І норми, запроваджені митним законодавством Європейського Союзу, саме закріплюють їх правову природу, на відміну від Митного кодексу України, яким регламентовані дублюючі митні режими та їх подвійність. До речі, з огляду на норми Митного кодексу України у прикладах, наведених Н. В. Осадчою, формально працівники митних органів діють цілковито правильно, оскільки чинним законодавством нашої країни передбачено, що у митний режим реімпорту поміщуються товари, які були вивезені або оформлені для вивезення за межі митної території України та випускаються у вільний обіг на митній території України (ст. 77 Митного кодексу України) [2]. І, як нами зауважено вище, таке протиріччя у правових нормах виникає внаслідок запровадження законодавцем як окремих митних режимів двох дублюючих режимів - реімпорту та реекспорту.

Враховуючи обраний Україною шлях до вступу у Європейський Союз, приведення національного митного законодавства у відповідність до стандартів останнього є нагальним завданням для вітчизняних законодавців. Удосконалення митного законодавства України, зокрема, інституту митних режимів - це насамперед питання дійсного, а не лише задекларованого, спрощення і прозорості у цій сфері. У зв’язку з цим урахування особливостей європейських норм, які не передбачають реімпорт, реекспорт, безмитну торгівлю, знищення або руйнування та відмову на користь держави у якості видів інституту митних режимів, є одним із питань, що потребує розгляду в процесі удосконалення національного митного законодавства.

Таким чином, проаналізувавши митні режими, запроваджені українським законодавством, та взявши за основу як класифікаційний критерій державний інтерес у митній сфері, можна виокремити такі їх групи:

- до першої групи основних митних режимів належать імпорт (випуск для вільного обігу) та експорт як митні режими, спрямовані на забезпечення фінансових інтересів держави від зовнішньоекономічної діяльності; захист її економічних та інших національних інтересів;

- другу групу становлять такі преференційні митні режими, як транзит, митний склад, вільна митна зона, тимчасові ввезення товарів на митну територію та вивезення за її межі, переробка на митній території та за її межами, мета застосування яких полягає у стимуляції суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності держави, розвитку національної промисловості, сприянні міжнародним торговельним, економічним відносинам та взаємовідносинам у гуманітарній сфері;

- до групи особливих митних режимів необхідно віднести митні режими, які не передбачені митним законодавством Європейського Союзу і за своєю суттю є або допоміжними і відрізняються процедурним характером, або такими, що визначають певні характерні ознаки товарів, а саме: митні режими реімпорту, реекспорту, безмитної торгівлі, знищення або руйнування та відмови на користь держави.