<<
>>

§ 1.3. Зарождение и эволюция самоорганизующихся объединений в России на муниципальном уровне

Местное самоуправление в нашем государстве имеет многовековую историю, причем развитие гражданского общества и местного самоуправления напрямую зависели друг от друга. Следует согласиться с мнением Н.А.

Емельянова, указывающего на факты чередования самоуправленческих начал в истории России с продолжительными периодами существования «высокоцентрализованной государственной власти», не развивавшей идущие «снизу» элементы управления общественными делами, в результате чего инициатива народа трансформировалась в различные побуждения властного характера со стороны государства[127]. Кроме того, Н.С. Тимофеев утверждает о том, что общинное самоуправление является прообразом местного самоуправления, кроме того, общинное и местное самоуправление существовали параллельно, выступая как самостоятельные явления общественной и государственной жизни, а с определенного периода – как элементы организации российской государственности[128]. Действительно, местное самоуправление в своем развитии долгое время являлось неотъемлемой частью общества в России, кроме того, термин «самоуправление» был введен в России лишь в XIX веке[129]. О.В. Орловой отмечается, что в России начало процесса зарождения негосударственных отношений приходится на XI-XV вв[130].

Формирование и зарождение гражданского общества в Российском государстве проходило собственным, особенным путем, не похожим на процессы обособления гражданского общества от государства в странах Европы. По мнению Н.А. Колесниковой, «в историческом развитии России, на определенных его этапах, существовали довольно благоприятные условия для формирования если не институтов гражданского общества как таковых, то хотя бы их основ[131]». Е.С. Никитина в качестве особенностей Российской государственности выделяет ее сравнительно молодую историю, особенности социального развития, а также географическое положение России[132].

Следует согласиться с Л.Ю. Грудцыной, выделяющей следующие факторы зарождения и исторической трансформации гражданского общества в России: географический (большая протяженность территории России); собственно историческое становление гражданского общества, шедшее не «снизу», а через предоставлявшиеся «сверху» возможности ассоциаций в самоуправлении; многовековой менталитет российского народа; мощное государственное централизованное начало (монархия); неразвитость российского рынка в условиях господства крестьянской общины[133].

Следует отметить, что древнейшим проявлением общественных начал на местах, а также важнейшей формой народного самоуправления на Руси было вече. Так, А.М. Кононов отмечает, что наиболее ранним проявлением начал самоуправления в Древнерусском государстве была вечевая демократия[134].

Русские и зарубежные источники отмечают древность веча. По словам летописца, «новгородци бо изначала, и смольняне, и уыяне и полочане, и вся власти (области) яко же на думу, на вече сходятся»[135]. Н.А. Емельянов отмечает, что все свободные жители города могли присутствовать на вече. Единственная категория, не имевшая права присутствовать на вече, - закупы (полурабы) и холопы (рабы). Не могли участвовать в вече также дети и взрослые. Посещение вечевых собраний считалось не обязанностью, а правом каждого свободного жителя города[136]. Фактически вече возникло задолго до появления на Руси князей и продолжало существовать при них.

Именно вече обладало законодательной, исполнительной и судебной властью, помимо этого в его компетенцию входили законодательство, суд, администрация. Вместе с тем, как отмечает А.Т. Карасев, «в период развития самоуправления в Новгороде в ведении вече находились также вопросы избрания и смещения посадников, тысяцких и владык, назначение новгородских воевод, посадников и воевод в провинции, осуществление контроля за деятельностью должностных лиц, реализация внешнеполитических мероприятий, заключение торговых соглашений с Западом»[137].

Таким образом, в основе княжеской власти в Древней Руси лежало народное волеизъявление, так как вече XI – XII вв. отличались от прежних племенных собраний тем, что участие в них принимали все свободные горожане или местных центров (иногда пригородов). Народное волеизъявление в широком смысле этого слова заключалось в призвании князя и определении условий княжения (вплоть до ограничения условий его власти, как это было, к примеру, в Новгороде). В узком смысле народное волеизъявление выражалось в признании народом его прав на княжение, в санкционировании занятия им престола актом крестоцелования или молчаливым согласием.

Несмотря на широту собственных полномочий, вече не было по своему составу представительным органом, так как не состояло из депутатов: на вечевую площадь мог прийти каждый, кто считал себя полноправным гражданином Новгорода. Вече являлось важным общественным институтом, существовавшим на местном уровне, и решавшим наиболее важные вопросы местного значения. Вече можно назвать первым прототипом института гражданского общества, существовавшего на местном уровне в Древней Руси.

Наряду с вече важным явлением политической и общественной системы России на протяжении нескольких веков была сельская община. По мнению Е.Е. Евлановой, община взаимодействовала с княжеской администрацией по вопросам сбора податей, даней, однако в таких вопросах, как пресечение грабежей, разбоев, воровства, в сфере воспитания и культуры решающая роль принадлежала крестьянскому самоуправлению[138]. И.Н. Васевым указывается, что «формы общественной активности, выработанные общиной, являются по настоящий день актуальными и могут служить эталоном для современного российского законодателя»[139]. Однако некоторые ученые, наоборот, не видят самоуправленческих начал в крестьянской общине, указывая на ее преимущественно цель организации сбора податей. Так, О.А. Салов и Г.И. Королева-Конопляная указывают на то, что крестьянская община воплощала самоуправленческие начала в Древней Руси, при этом авторским коллективом отмечается, что «ее главной задачей было обеспечение платежеспособности каждого крестьянского двора в пользу помещика, а роль в управлении сводилась к выбору представителей из экономически «крепких» мужиков, которые осуществляли ежедневный надзор за крестьянами.

Поэтому более справедливо говорить об административно-территориальных реформах и развитии местного управления в России, а не о местном самоуправлении, что, на наш взгляд, не одно и то же»[140]. С другой стороны, В.Г. Игнатов и В.И. Бутов отмечают, что общественное самоуправление в период, который предшествовал возникновению государственности, наиболее ярко проявлялось на уровне производственных и территориальных общин[141].

Б.Н. Миронов указывает, что «до XVI века общины являлись неофициальными демократическими организациями крестьян и посадских людей и складывались стихийно. Для этих двух разрядов населения община была основной социальной группой, в которой проходила вся их жизнь от рождения и до смерти»[142].

Самоуправление русских крестьян возникло в процессе освоения ими огромной территории нашего государства. Два раза в год в больших, многонаселенных сельских общинах созывался большой или общий сельский сход. Малые сходы созывались по мере надобности и представляли интересы небольшой группы дворов. Вынесенные вопросы на малых сельских сходах, как правило, касались ограниченного круга общинников, объединенных каким-либо личным интересом.

Малые сельские сходы составляли исключение, причем вынесенные на них вопросы имели отношение к ограниченному кругу общинников, объединенных каким-либо личным интересом. В сельских обществах с несколькими поземельными общинами действовали общие и малые сходы.

Прежде всего, на малых сходах рассматривались вопросы, связанные с обустройством крестьянских дворов: выделение для новой семьи земельного участка для постройки избы и хозяйственных помещений, коррекция планировки домов в селении и т.д. Различные тяжбы, касавшиеся интересов одной семьи, рассматривались в деревнях и только в спорных ситуациях переносились на общие сходы сельского общества. Общие сходы рассматривали самые важные проблемы, связанные с жизнеобеспечением крестьян, среди которых значительное место занимали проблемы формы землепользования (общинная или подворная), финансовые дела общины, налоги и круговая порука, распределение мирского надела.

Наряду с решением вышеуказанных вопросов, общие сходы утверждали состав выборной сельской администрации, включение и исключение из сельского сообщества его членов. Решения общего сельского схода были обязательны для всех членов сельского сообщества, фиксировались в «приговорах», которые заносились в особую книгу. На малые сходы созывалось все население деревень, а общие сходы - все приписное население.

Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 г.[143], устанавливало запрет допуска на сходы лиц, когда-либо состоявших под следствием и судом.

В основном на сходах присутствовали домохозяева, имевшие земельный надел, поскольку именно они несли повинности и платежи на данный надел. Представители некрестьянских сословий также могли присутствовать на сходах. Законом не исключалось присутствие опекунов, назначенных к малолетним сиротам духовным завещанием умерших родителей[144].

Присутствие лица на сельском сходе вовсе не означало, что данное лицо было наделено правом голоса: данным правомочием обладал только крестьянин-домохозяин, именно ему предоставлялась возможность принимать участие в решении всех вопросов сельского схода. Как правило, сход стремился к учету мнений всех участвующих в нем лиц, а тем более стремился к единообразному и единогласному решению спорных вопросов. Нередко большинство вопросов решалось в острых дискуссиях, при этом мнение участвующих в сходе лиц складывалось под влиянием авторитетных лиц: стариков, крестьян-домохозяев, владевших большими наделами.

Однако проведение сельского схода не было панацеей к решению всех проблемных вопросов коллективным путем. Известный историк Л. Черепнин писал, что «еще в XIV-XV веках существовал обычай «пиров» и «братчины», представлявших собой «коллективные торжественные собрания», во время которых съехавшиеся угощались за праздничным столом. В этих формах проявлялась деятельность сельской крестьянской общины. Во время пиров и братчин могли обсуждаться крестьянские нужды, решаться мирские дела.

«Пиры» и «братчины» были одним из средств сплочения крестьянства по отдельным мало связанным еще между собой селениям, разбросанным на огромной территории…»[145].

Независимо от сельского схода функционировали «сходы стариков» («советы старейшин»). Данные органы существовали параллельно с сельским сходом и местными чиновниками, при этом не подчиняясь никому, и играли роль своеобразного арбитра в разрешении гражданских споров, «в важных мирских делах»[146]. Необходимо особо отметить, что на местах, в крестьянской общине имели место обычаи благотворительности, считалось большим грехом отказать человеку, просящему милостыню, кроме того, в общине существовал совместный неоплачиваемый труд крестьян – помочи. Помочи различались как по форме организации, так и по видам выполняемых работ. Были помочи, обязательные для посещения всеми членами общины. Это были, в первую очередь, помощь нетрудоспособным и общественные работы. Другие помочи, поочередные, являлись формой организации совместного труда, в соответствии с которыми пригласивший помогать, в свою очередь, обязан был прийти на помощь к каждому у него работающему. Кроме того, были помочи, организовывавшиеся по личной инициативе отдельных хозяев. В данном случае очередность не устанавливалась, однако предполагалось обязательное участие хозяина в работах помочан, если в том возникала необходимость. Посредством помочей выполнялись общественно полезные работы: строительство мельниц, школ, торговых лавок, складов, амбаров, возведение церквей, ремонт дорог, часовен, колоколен, строительство домов для священников.

По мнению Н.А. Емельянова, «принцип социальной справедливости приводил к тому, что основные слои крестьянства в целом положительно относились к общине. Лишь крайние и малочисленные его группы тяготились ею. Абсолютное большинство крестьян держалось за общину и не мыслило своего существования вне ее»[147]. Б.Н. Миронов отмечает тот факт, что городские и сельские общины действовали как самоуправляющиеся организации. До XVIII века почти каждая крестьянская община и те из посадских общин, население которых занималось главным образом сельским хозяйством (а таких было большинство), являлись в значительной мере самодостаточными: они могли существовать почти автономно от внешнего мира, так как большую часть своих материальных и духовных потребностей удовлетворяли самостоятельно[148]. Однако положение сельских общин у разных владельцев в позднефеодальной России не отличалось единообразием. Оно зависело от личных взглядов помещиков, но, прежде всего, определялось формами ренты. При всей пестроте установившихся в отдельных вотчинах и имениях феодальных норм управления помещики стремились подчинить себе или своему аппарату суд над крестьянами и обязать общины в порядке круговой поруки выполнять феодальные повинности[149].

К началу XX века русская община пришла живой и действующей. Так, в 1905 г., когда появились первые более или менее полные данные, только в Европейской России насчитывалось 170,5 тыс. сельских общин[150]. В стремлении выжить крестьянство в массе своей обращалось преимущественно к традиционным, а не новым способам достижения жизненных целей.

Проанализировав такие важные проявления общественной жизни на уровне местного самоуправления как вече и община, мы можем сделать вывод о том, что данные элементы местного самоуправления являлись наиболее ранними самоорганизующимися объединениями в России, выражавшими волю населения и участвовавших в решении местных вопросов. Подобное отнесение можно аргументировать тем, что деятельность веча и общины практически не регулировалась законодательством, кроме того, широкий объем полномочий был закреплен за ними de facto, что говорит о высоком уровне легитимности данных институтов.

В вопросах правового закрепления прототипов элементов гражданского общества в Российской империи заслуживают внимание сословные реформы Екатерины II. Так, согласно жалованной грамоте городам (городовое положение) от 24 апреля 1785 года[151] в городах создавались «общества градские». Формально существовавшие, данные общества не обладали определенным набором полномочий, хотя в положении закреплялось право общества «представить губернатору о своих общественных нуждах и пользах», также городское общество дозволялось иметь отдельный дом для организации собраний, собственного писаря и казну. В соответствии с жалованной грамотой на права, вольности и преимущества благородному российскому дворянству от 24.04.1785, создавались дворянские общества[152], компетенция которых носила довольно «размытый характер»: представлять генерал-губернатору или губернатору о своих общественных нуждах и пользах, подавать жалобы как в Сенат, так и императорскому величеству. Как правильно отмечают В.А. Баранчиков и Т.В. Цатурян, «данные органы не были наделены собственными полномочиями, а круг вопросов, по которым они могли взаимодействовать с иными органами, вообще никак законодательно не определялся»[153]. При этом дворянским обществам дозволялось иметь дом для собраний, архив, печать, собственного секретаря.

Вплоть до середины XIX века общественная составляющая местного самоуправления в России не была урегулирована законом и развивалась исключительно на основе местных обычаев и традиций. Крестьянская реформа 1861 г., отменившая крепостничество в России, сохранила основную ячейку организации сельской жизни – крестьянское общество (общину). Органами управления в общине были сельский сход и сельский староста. К ведению схода относились такие вопросы, как прием в общину новых членов; избрание сельских должностных лиц – сельского старосты, сельского писаря, сторожа; разрешение семейных разделов; назначение опекунов и попечителей; установление местных сборов; распределение земельных участков и другие вопросы землепользования; изгнание из общины отдельных ее членов и другие[154].

Согласно Общему положению о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости 1861 г.[155], вышедшие из крепостной зависимости крестьяне составляют по делам хозяйственным сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости. В каждом сельском обществе и в каждой волости заведование общественными делами предоставляется миру и его избранным (пункт 17 введения). Данная законодательная норма официально закрепила существование на местном уровне крестьянской общины (мира). Однако община наделялась вышеуказанным Положением и иными полномочиями, к примеру, в качестве обязанности на сельские общества возлагалось попечение о личности и об имуществе малолетних сирот, назначение опекунов и попечителей (пункт 21 раздела первого). Положение также определило и территориальные границы сельского общества: целое селение либо одна часть разнопоместного селения, либо несколько мелких, но по возможности смежных и ближайших поселков. Сельское общественное самоуправление состояло из сельского схода и сельского старосты, причем в состав сельского схода входили крестьяне-домохозяева, принадлежащие к составу сельского общества и все назначенные по выбору сельские должностные лица (пункт 47 главы 2).

Однако помимо сельского сообщества, провозглашенного Положением 1861 года, заслуживает внимания общественная активность земств на местном уровне в XIX в. История земств как органов местного самоуправления России насчитывает 53 года. При этом, как отмечает В.Ф. Абрамов, «земская работа наложила свою нестираемую печать на всю русскую провинцию; созданы были совсем новые по форме – новые не только для нашего отечества – виды общественных мероприятий; появились своеобразные общественные работники; образовался новый круг отношений и культурных навыков, и все это внесло в облик русской жизни совсем новые интересы, возможности и факты. Последствия земской работы коснулись при этом далеко не одной только деревни»[156].

Земство в русской литературе рассматривалось как совокупность, общность местных жителей, а также их местные интересы, связанные с решением местных вопросов, развитием хозяйственных отношений, народной медицины, образования, и процессы управления вышеуказанными вопросами выборными представителями населения. После земской реформы 1864 г. земскими стали называть и органы местного самоуправления, созданные в ряде губерний России[157]. Стараниями наиболее активной части общества земская идея поднялась выше административной реформы и воплотилась в единстве представлений о гражданской активности, общественном служении просветительстве[158]. В толковании общественной теории земства рассматривались как юридические лица, а именно общественные союзы. Интересен тот факт, что земства имели полномочия по финансированию решения вопросов местного значения, например, медицинских учреждений, однако были неправомочны определять направления расходования средств, выделяемых из государственной казны[159].

Наиболее крупные представители идеи общественного самоуправления (А.В. Лохвицкий, В.Н. Лешков, кн. А.И. Васильчиков) исходили из естественного права народа на самоуправление. Продолжая славянофильские традиции, они обращали особое внимание на местный характер самоуправления, представлявшего «интересы земли» и обладавшего, по их мнению, естественной самостоятельностью и обособленностью от государственной власти. Земства «отвечают пред одним народом только под контролем государства, отсюда – закон смотрит на них как на самостоятельное полноправное лицо», – писал профессор Московского университета Лешков[160]. Б.Н. Чичерин отмечал, что «все земское дело, даже в судебной практике признавалось частным»[161]. Кроме того, в тот период русской философской мыслью активно обсуждались идеи гражданского общества. В понятии дореволюционных мыслителей гражданское общество рассматривалось как «общественное единство, спонтанно слагающееся из вольного сотрудничества, из свободного соглашения вольных отдельных членов общества»[162].

В.И. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, против включения в органы самоуправления государственных чиновников. Как отмечает Н.С. Тимофеев, «правительство опасалось самостоятельности земств и ограничивало их участие в управлении делами общества. Местная правительственная администрация сохранялась. Таким образом, на местах действовало две системы управления: самоуправление земств и городов и управление государственное. Хотя в соответствии с законодательством земские и городские органы самоуправления были самостоятельны в своих делах, в целом они находились под контролем государственных исполнительных органов – губернатора и Министерства внутренних дел»[163]. С другой стороны, по мнению В.В. Куликова, «органы самоуправления, выполнявшие важную, но отнюдь не ключевую роль в управлении дореволюционным российским обществом, часто рассматривались российскими либералами как первые островки свободы в море бесправия, как «луч света в темном царстве»[164].

Наиболее полное выражение основные принципы общественной теории получили в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Противопоставляя местное самоуправление бюрократическому порядку управления, он приходит к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности[165].

По мнению Г.В. Тихомировой, «уже первые шаги на пути реформирования обнаружили нереальность намерений правительства сделать земства чисто общественными организациями. В результате они получили компетенцию без власти, а правительство – власть без компетенции»[166]. Ей же указывается тот факт, что правительство пошло по пути разделения систем земского и волостного самоуправления, взяв крестьян под собственный контроль. Крестьянское население, составлявшее большинство в пределах уезда, принимало незначительное участие в работе земских учреждений. В результате они часто воспринимались крестьянами как «наезжающее временами начальство». Е.Ю. Дравнина вообще отмечает тот факт, что «дореволюционный опыт России свидетельствует об исключительно важной роли самого государства как в ускорении, так и в торможении процесса становления гражданского общества»[167].

Городовое положение от 16 июня 1870 г. предоставило городскому общественному правлению полномочия попечения и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству[168], однако введя при этом одну немаловажную оговорку: надзор за «законным сего исполнением» поручался губернатору, устранив при этом общественную составляющую местного самоуправления и возможность городского общественного правления действовать самостоятельно. Круг полномочий городского общественного управления был ограничен, так как в издаваемых актах не мог выходить за пределы полномочий «указанных ему дел»[169].

З.Г. Френкель в начале XX века отмечал, что «земство останавливалось пред отсутствием более мелких органов местного самоуправления, приближенных к населению. Само же уездное земство оказывалось в действительности слишком далеким и малодоступным населению. В очень малой мере население относилось к этому земству как к своему собственному учреждению, очень мало могло оно чувствовать себя ответственным за все начинания в деятельности земства, и не только потому, что избирательный закон был плох, не только потому, что крестьянские массы были слабо представлены в земстве. Относительно далеким от населения было и земство по Положению 1864 года, не говоря уже о земстве по Положению 1890 года»[170]. Также, по мнению Е.Н. Морозовой, «юридически неясные статьи Положения 1864 г., с одной стороны, создавали земствам условия для саморазвития, увеличения направлений своей деятельности, с другой – позволяли правящей бюрократии толковать статьи в ограничительном смысле, что создавало возможность для конфликтов земства с коронной администрацией»[171].

По образному и меткому замечанию А.И. Шингарева в его очерке работ подкомиссии III Государственной Думы о волостном земстве, «земские реформы 60-х годов – и в этом состоял их величайший недостаток – не только не были продолжены вверх (до народного представительства) – и вширь по всему лицу земли русской, но не были закончены и вниз. Земское самоуправление даже в коренных губерниях Европейской России не пошло дальше организации уездного земства, осталось далеким от самой толщи населения»[172].

Органы местного самоуправления в Советском государстве в сегодняшнем смысле этого слова не существовали, так как данные органы являлись частью государственного аппарата на местах, хотя элементы функционирования гражданского общества были законодательно закреплены на местном уровне. По мнению Р.А. Ромашова, «следствием победы Октябрьской социалистической революции 1917 г. стало разрушение государственно-правовой системы Российской империи»[173]. А.М. Никитин указывает на лозунговый характер реализации общей воли населения через деятельность местных Советов[174].

Однако следует отметить тот факт, что за все время существования СССР удалось сделать очень многое для создания основ гражданского общества на местном уровне. Несмотря на существовавший в то время партийный контроль над всеми сторонами жизни общества, именно на местном уровне развивались элементы коллективизма, народного контроля, возможности влияния общественности на принятие местных решений.

В первую очередь следует упомянуть указ Верховного Совета СССР от 08.04.1968 «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся»[175], в статье 3 которого отмечается, что «деятельность сельского, поселкового Совета депутатов трудящихся строится на основе коллективности руководства, гласности, регулярной отчетности депутатов перед избирателями и исполнительного комитета перед Советом и населением, широкого привлечения трудящихся к участию в работе Совета. Сельский, поселковый Совет депутатов трудящихся работает в тесном контакте с общественными организациями колхозов, совхозов, предприятий, учреждений и других организаций, расположенных на территории Совета, руководит работой органов общественной самодеятельности». Данный акт закрепил важнейший принцип функционирования гражданского общества на местном уровне – гласность в деятельности местных органов, предусмотрел возможности взаимодействия местных органов власти с выразителями интересов местного населения – общественными организациями.

В пункте «л» статьи 27 постановления Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «О примерном положении о районном Совете депутатов трудящихся и примерном положении о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся»[176] указывается, что в области обеспечения народного контроля, обеспечения социалистической законности, охраны государственного, общественного порядка и прав граждан районный Совет депутатов трудящихся руководит деятельностью добровольных народных дружин по охране общественного порядка и товарищеских судов. Интересно, что такое же положение нашло отражение и в современных законодательных актах, принимаемых на местном уровне.

В статье 14 указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся»[177] закреплено, что районный Совет обеспечивает информацию населения о своей деятельности, работе постоянных комиссий, исполнительного комитета, его отделов и управлений путем регулярных выступлений перед трудящимися депутатов Совета, работников исполнительного комитета, его отделов и управлений, а также через печать, радио и телевидение. Районный Совет выносит наиболее важные вопросы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства в районе на обсуждение собраний трудящихся по колхозам, совхозам, предприятиям, учреждениям и другим организациям, а также по месту жительства граждан. Налицо отражение еще одного принципа функционирования гражданского общества на местном уровне – обеспечение информированности населения о деятельности местного органа власти.

Одной из общественных форм самоорганизации граждан на местном уровне в СССР был трудовой коллектив. Закон СССР от 17 июня 1983 г. № 9500-Х, урегулировавший вопросы деятельности трудовых коллективов,[178] определил трудовой коллектив предприятия, учреждения, организации как объединение всех работников, осуществляющих совместную трудовую деятельность на государственном, общественном предприятии, в учреждении, организации, в колхозе и иной кооперативной организации. Закон уполномочил трудовые коллективы вносить на рассмотрение местных Советов народных депутатов предложения по комплексному экономическому и социальному развитию на их территории, а также по другим вопросам, относящимся к компетенции соответствующих местных Советов. То есть был установлен определенный механизм воздействия общественности на местные органы власти.

В основные полномочия трудового коллектива в соответствии со статьей 5 вышеуказанного закона также входило рассмотрение проектов законов, решений местных Советов народных депутатов, затрагивающих интересы трудового коллектива, и других вопросов государственной и общественной жизни, выносимых на обсуждение, и представление по ним своих предложений.

Еще одним общественным органом на местном уровне в СССР был домовой комитет. В соответствии с Положением о домовом комитете в государственном жилищном фонде, утвержденным Постановлением СМ РСФСР и ВЦСПС от 9 августа 1968 г. № 548 «Об усилении роли домовых комитетов в управлении государственным жилищным фондом»[179], домовой комитет образовывался на общественных началах в каждой жилищно-эксплуатационной организации исполкома местного Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации и учреждения в целях широкого привлечения населения к управлению государственным жилищным фондом и для содействия жилищно-эксплуатационной организации в ее работе по обеспечению сохранности жилищ и их дальнейшего благоустройства, по улучшению жилищных условий трудящихся и образцовому содержанию квартир, домов, дворов, придомовых участков и объектов благоустройства.

Основная задача домового комитета состояла в том, чтобы активно участвовать в управлении жилищным фондом, содействовать жилищно-эксплуатационной организации в улучшении эксплуатации и содержании государственного жилищного фонда.

В этих целях домовой комитет:

- мог принимать участие в разработке проектов хозяйственно-финансовых планов жилищно-эксплуатационной организации, а также мероприятий по улучшению эксплуатации и сохранности жилищного фонда, внедрению хозрасчета, укреплению экономики жилищно-эксплуатационной организации, лучшему использованию техники, оборудования, механизмов;

- мог принимать меры общественного воздействия в отношении нанимателей жилых помещений и проживающих с ними лиц, нарушающих правила пользования этими помещениями.

Законодательством союзных республик также регулировались вопросы деятельности домовых комитетов. Так, в соответствии с указом Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 17.10.1975 «Об утверждении положения об общественных поселковых, сельских, уличных, квартальных, участковых, домовых комитетах в Украинской ССР»[180] поселковые, сельские, уличные, квартальные, участковые, домовые комитеты являются органами общественной самодеятельности населения, основная задача которых состоит в широком привлечении трудящихся к решению вопросов хозяйственного и социально-культурного строительства, отнесенного к ведению Советов депутатов трудящихся (п. 1).

Данные общественные поселковые, сельские, уличные, квартальные, участковые, домовые комитеты были подотчетны собранию (сходу) граждан, собранию из представителей, соответствующему местному Совету депутатов трудящихся и его исполнительному комитету (п. 8 указа). Решения общественного поселкового, сельского, уличного, квартального, участкового, домового комитета носят характер рекомендаций (п. 16).

Среди полномочий домовых комитетов по усилению общественной составляющей на местах следует особо выделить следующие:

– организация на добровольных началах населения для участия в осуществлении мероприятий по охране природы, в проведении работ по благоустройству, озеленению и образцовому содержанию дворов, улиц, площадей кладбищ и братских могил, памятников погибшим воинам Советской Армии и партизанам, по строительству и ремонту дорог, тротуаров, коммунальных сетей, общественных колодцев, оборудованию детских и спортивных площадок, пионерских комнат и т.п. (пп. «д» п. 9);

– оказание содействия исполнительному комитету Советов депутатов трудящихся в привлечении, при необходимости, незанятого на производстве населения для оказания помощи колхозам и совхозам в проведении сельскохозяйственных работ (пп. «ё» п. 9);

– содействие органам здравоохранения в проведении санитарно-профилактических и противоэпидемических мероприятий и организации медицинского обслуживания населения (пп. «и» п. 9);

– оказание помощи органам государственного пожарного надзора в осуществлении противопожарных мероприятий, в надзоре за противопожарным состоянием домов и других объектов, расположенных на территории деятельности общественного комитета (пп. «к» п. 9);

– содействие исполнительному комитету Совета депутатов трудящихся, органам внутренних дел в обеспечении соблюдения правил паспортной системы, выявлении и привлечении в работе лиц, ведущих паразитический образ жизни, искоренении пьянства и самогоноварения (пп. «л» п. 9).

Особая форма контроля за местными Советами – наказы избирателей, представлявшие собой особую «программу действий» данного органа. Постановлением Президиума Верховного Совета Латвийской ССР от 27 марта 1975 г. «Об утверждении положения о наказах избирателей районным, городским, районным в городах, поселковым и сельским советам депутатов трудящихся Латвийской ССР и их депутатам»[181] наказы избирателей определяются как одна из форм участия трудящихся в управлении государственными и общественными делами. В соответствии с п. 2 данного постановления, наказами избирателей являются общественно значимые предложения, внесенные и одобренные собраниями избирателей, как правило, в период подготовки к выборам в местные Советы депутатов трудящихся Латвийской ССР. Исполнительный комитет Совета депутатов трудящихся, руководители его отделов и управлений, а также руководители предприятий, учреждений и организаций осуществляют практическую работу по выполнению принятых Советом к исполнению наказов избирателей и несут ответственность за своевременное и полное их осуществление (п. 11).

Процедура проведения и статус собраний и сходов граждан регулировались законодательством республик. Так, Указом Президиума Верховного Совета Литовской ССР от 24 июня 1974 г. «Об утверждении положения об общих собраниях, сходах граждан апилинки, поселка Литовской ССР[182]» определялось, что на общих собраниях, сходах граждан обсуждаются проекты важнейших законов, решений местных Советов, а также проводится ознакомление населения с законами и решениями местных Советов (ст. 4).

В круг вопросов, обсуждаемых на собраниях, сходах граждан апилинки, поселка Литовской ССР входили: а) планировка, застройка и благоустройство населенных пунктов; б) коммунальное, культурно-бытовое и медицинское обслуживание населения; в) оказание помощи колхозам и совхозам в проведении сельскохозяйственных работ; г) осуществление наказов избирателей; д) закуп у населения излишков сельскохозяйственных продуктов; е) охрана общественного порядка, соблюдение правил социалистического общежития, противопожарной безопасности, санитарных правил; ж) самообложение населения; з) другие вопросы.

Таким образом, видим, что законодательно закреплялась возможность обсуждения вопросов местного значения населением без привлечения местных Советов.

Первым практическим шагом на пути восстановления общественной составляющей местного самоуправления было принятие 9 апреля 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[183]. Согласно вышеуказанного закона (ч. 1 ст. 2), система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Кроме того, законом закреплялась возможность органов местного самоуправления взаимодействовать в своей деятельности с некоммерческими организациями: органы местного самоуправления функционируют в тесном взаимодействии с трудовыми коллективами, общественными организациями и движениями, создают условия для реализации каждым гражданином СССР конституционного права на участие в управлении государственными и общественными делами (ч. 4 ст. 2). Однако данным законом местные Советы не были выведены из системы органов государственной власти.

В ходе конституционной реформы 24 мая 1991 года название раздел VII Конституции РСФСР 1978 г.[184] было дополнено положением в местном самоуправлении в РСФСР. Таким образом, отмечает Н.А. Емельянов, начинают утверждаться взгляды принципиально иного характера на местное самоуправление[185]. Также, по мнению И.В. Выдрина, «в определении системы местного самоуправления данный Закон явился основополагающим для дальнейшего развития российского законодательства о самоуправлении на местах[186].

Во втором абзаце ст. 145 Конституции СССР в редакции 26 декабря 1990 г. было записано: «В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии»[187]. Таким образом, конституционные нововведения постепенно начали внедрять в систему органов местного самоуправления общественную составляющую.

Конституция Российской Федерации закрепила ряд положений, определивших важнейшие основы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, среди которых участие населения в работе органов местного самоуправления. Как отмечает А.Н. Костюков, «прежде всего, участвуя в осуществлении местного самоуправления как одной из форм народовластия, граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме (ч. 2 ст. 32). Они имеют право обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33). Это означает, что население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления»[188].

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что на всем протяжении становления российской государственности и самоуправления в России на местном уровне постоянно создавались предпосылки для существования гражданского общества и общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Такие самоорганизующиеся объединения как вече и община сочетали в себе активность населения и легитимность власти, воплощая в себе при этом некоторые признаки институтов гражданского общества. Негосударственная природа земств также внесла определенный вклад в становление общественной составляющей местного самоуправления, доказывая при этом возможность независимого функционирования органов местного самоуправления от органов государственной власти. В Советском государстве также имелись предпосылки для широкого участия населения в местном управлении делами посредством таких общественных форм самоорганизации граждан как трудовые коллективы, домовые комитеты, наказы избирателей, собрания и сходы граждан, что доказывает существование правовых предпосылок для закрепления в СССР аналогов институтов современного российского гражданского общества.

<< | >>
Источник: Вавилов Никита Сергеевич. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1.3. Зарождение и эволюция самоорганизующихся объединений в России на муниципальном уровне:

  1. 2.2. ЭВОЛЮЦИЯ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ
  2. Зарождение и эволюция экономической теории
  3. § 4. Порча монеты. — Эволюция серебряного рубля в России. — Закон Грешэма.
  4. Взаимодействие органов исполнительной власти и общественных объединений на примере Пермского края
  5. 8. Зарождение и развитие банковского дела в России. Этапы реформ (банковская реформа 1987 - 1990 годов)
  6. Раздел VI Политические партии, избирательные объединения и выборы
  7. 3.1. Зарождение и становление инвестиционных правоотношений в России до 1917 года
  8. § 2. Понятие и структура холдингового объединения
  9. СОДЕРЖАНИЕ
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. § 1.3. Зарождение и эволюция самоорганизующихся объединений в России на муниципальном уровне
  12. §2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы
  13. § 1. Понятие, структура и признаки банковской системы России
  14. § 2. Понятие и структура холдингового объединения
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -