§ 2.1. Структура гражданского общества и ее правовая регламентация

Законодательная регламентация деятельности институтов гражданского общества на всех уровнях власти необходима по следующим причинам: во-первых, создается правовая основа для деятельности данных институтов, точно определяющие их правовой статус, права и обязанности, ответственность; во-вторых, данное правовое регулирование призвано исключить злоупотребление собственными полномочиями со стороны институтов гражданского общества в случаях «что не запрещено законом, то разрешено»; в-третьих, само понятие «регулирование» говорит об определенных процессах упорядочивания, налаживания, приведения определенных процессов (в данном случае деятельности гражданского общества) в нормальную и правильную работу.

С точки зрения А.Н. Дементьева, совершенствование политических и общественных институтов на местном уровне должно включать в себя, в первую очередь, создание правовых предпосылок, условий для совершенствования участия населения в решении вопросов местного значения, а также построения эффективного диалога с общественными институтами^[191]. С.В. Корсакова вообще выделяет понятие правотворческой политики в сфере местного самоуправления, определяя ее как «научно обоснованную, последовательную и системную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, населения муниципального образования, иных негосударственных субъектов права, направленную на определение стратегии и тактики правового регулирования местного самоуправления, на создание условий для эффективного правотворчества в этой сфере»^[192].

Среди предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных статьей 72 Конституции России, находятся защита прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон, что в достаточной степени говорит о том, что вопросы правового регулирования, организации деятельности институтов гражданского общества находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Прежде всего, существование идеи гражданского общества в Российской Федерации нашло отражение в Конституции России. Так, в статье 2 права и свободы человека провозглашаются высшей ценностью, также указывается, что в обязанность государства входит признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, именно человек с его определенным набором прав, свобод и обязанностей является центром государства, его ядром. Это положение раскрывает статья 3 Основного закона, устанавливающая, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Важной составляющей гражданского общества является политическое многообразие – именно оно закреплено в статье 13 Конституции России. Этой же статьей законодательно введен принцип равенства общественных объединений перед законом, запрещены создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Статьей 30 Основного закона закрепляется право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, гарантируется свобода действия общественных объединений.

Статья 29 Конституции России законодательно закрепляет гарантии каждому в Российской Федерации свободы мысли и слова, введен запрет на пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Прежде чем перейти к рассмотрению вопросов правового регулирования гражданского общества, необходимо определиться с вопросом структурирования гражданского общества. Выше уже указывалось на то, что гражданское общество неправильно рассматривать как совокупность институтов, поскольку под понятие института не подпадает деятельность общественных формирований, выполняющих публичные функции. Задачи гражданского общества осуществляются не только институтами, являющимися самостоятельными звеньями (ячейками) гражданского общества (политические партии, общественные объединения, некоммерческие организации и т.п.), но и различного рода общественными инспекциями, советами, палатами, которые создаются при органах местного самоуправления. Хотя эти общественные советы и не являются институтами гражданского общества, поскольку создаются органами местного самоуправления, однако данные образования являются частью гражданского общества, поскольку способны отражать интересы населения, имеют возможность принимать участие в обсуждении проектов решений, принимаемых органами местного самоуправления, вопросов местного значения. Эти функционирующие на общественных началах общественные структуры представляют собой ячейки общества и могут быть выделены в особую группу - вспомогательные общественные формирования при органах публичной власти (общественные формирования). Они отличаются от институтов гражданского общества тем, что не обладают автономностью, их влияние на принятие решений органами публичной власти определяются авторитетностью лиц, принимающих участие в обсуждении вопросов местного значения. В то же время, они могут быть отнесены к гражданскому обществу и будут являться его элементами.

Деятельность институтов и элементов гражданского общества на федеральном уровне регулируется большим количеством нормативных актов, среди которых особое место занимают федеральные законы. Предметом правового регулирования федерального законодательства, как правило, является правовой статус институтов гражданского общества и общественных формирований, выполняющих некоторые публичные функции (Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации»^[193], Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»^[194], Федеральный закон «О национально-культурной автономии»^[195], Федеральный закон «О саморегулируемых организациях»^[196], Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»^[197], Федеральный закон «О некоммерческих организациях»^[198], Федеральный закон «О политических партиях»^[199], Федеральный закон «Об общественных объединениях»^[200]), а также механизмы воздействия гражданского общества на государственную власть и местное самоуправление (Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»^[201], Федеральный закон от 28.06.1995 № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»^[202], Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»^[203]).

В силу того, что вопросы правового регулирования деятельности институтов гражданского общества находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, целесообразно рассмотреть особенности регулирования в субъектах Российской Федерации на примере Республики Марий Эл.

Важнейшими площадками на уровне субъектов Российской Федерации, объединяющими институты гражданского общества, являются общественные палаты субъектов России. По мнению В.В.

Деятельность Общественной палаты Республики Марий Эл регламентируется отдельным актом – Законом Республики Марий Эл от 29 апреля 2008 г. № 26-З «Об Общественной палате Республики Марий Эл»^[206]. В качестве цели создания Общественной палаты в законе указывается согласование общественно значимых интересов граждан и общественных объединений, обеспечение открытого, гласного обсуждения важнейших проблем государственного, экономического и социального развития Республики Марий Эл, совершенствование механизма контроля и учета общественного мнения при принятии решений органами государственной власти Республики Марий Эл и органами местного самоуправления, содействие процессу формирования институтов гражданского общества. Вышеуказанным законом подробно регламентируется состав и порядок формирования, статус членов, организация деятельности и структура Общественной палаты.

Кроме того, организация деятельности Общественной палаты Республики Марий Эл регулируется целым рядом правовых актов: так, постановлением Правительства Республики Марий Эл от 27 ноября 2009 г.

Интересен тот факт, что до 2005 года действовало распоряжение Президента Республики Марий Эл от 25 марта 1994 г. № 196-рп «Об Общественной палате при Президенте Республики Марий Эл»^[210], в соответствии с пунктом 1 которого Общественная палата при Президенте Республики Марий Эл являлась совещательным органом, в рамках которого осуществлялись политические консультации по общественно значимым вопросам с целью обеспечения взаимодействия, создание механизма обратной связи между республиканскими органами исполнительной власти и общественными объединениями, учет общественного мнения при подготовке решений Президента и Правительства Республики Марий Эл по важнейшим социальным и политическим вопросам. В соответствии с п. 3 в Общественную палату входили представители зарегистрированных Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством юстиции Республики Марий Эл политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, представители организаций местного самоуправления, профсоюзов. В соответствии с п. 7 Положения, Общественная палата обсуждала вопросы, вносимые Президентом Республики Марий Эл или выдвинутые не менее четвертью организаций, представленных в палате. Таким образом, в Республике с 1994 года существовал орган, каким-либо образом выражавший интересы граждан и общественных объединений, другой вопрос – действовал ли он эффективно или был просто бюрократическим элементом.

Следует отметить, что на местном уровне в Республике Марий Эл общественные палаты не функционируют, однако в некоторых субъектах Российской Федерации общественные палаты созданы на местном уровне. Так, решением Совета депутатов городского округа Подольск утверждено положение об Общественной палате муниципального образования «Городской округ Подольск Московской области»^[211], в соответствии с которым Общественная палата муниципального образования выступает в качестве независимого коллегиального органа, осуществляющего свою деятельность на общественных началах. В качестве целей функционирования Общественной палаты указываются обеспечение взаимодействия граждан, проживающих на территории муниципального образования с органами местного самоуправления; учет общественно значимых законных интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации муниципальной политики по наиболее важным вопросам экономического и социального развития муниципального образования, а также защита законных прав общественных объединений, иных некоммерческих организаций граждан. Вышеуказанным муниципальным правовым актом подробно регулируются вопросы формирования Общественной палаты, статус ее члена, организация деятельности палаты.

Таким образом, налицо отсутствие правового регулирования такого элемента гражданского общества как Общественная палата муниципального образования в Республике Марий Эл. В этой связи всем муниципальным образованиям Республики целесообразно принимать акты, регулирующие вышеуказанные вопросы.

Следует отметить, что Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления»^[212] полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне конкретно не закреплены. Среди вопросов местного значения поселения указываются лишь создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения (п. 6 ч. 1 ст. 14.1.), оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализация мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения (п. 7 ч. 1 ст. 14.1), оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания (п. 10 ч. 1 ст. 14.1). В.В. Гриб особо отмечает широкие возможности для оказания поддержки некоммерческим организациям, закрепленные в законодательстве Российской Федерации^[213]. Однако данные механизмы не используются органами государственной власти в полной мере, а в некоторых муниципалитетах они вообще отсутствуют. Э.В. Зотов также указывает в качестве основного направления регионального нормотворчества оказание государственной поддержки как всем общественным объединениям, так и общественным объединениям определенного вида (как правило, это молодежные и детские объединения)^[214]. На федеральном уровне механизмы поддержки институтов гражданского общества выработаны: так, некоммерческим организациям, реализующим социально значимые проекты и проекты в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина предоставляются субсидии из федерального бюджета при условии проведения конкурсов данными организациями и выделения по их результатам грантов другим некоммерческим организациям^[215]. Вопрос о выработке подобных механизмов на местном уровне остается открытым.

В силу того, что поддержка институтов гражданского общества и взаимодействие органов местного самоуправления с ними осуществляется на местном уровне не повсеместно, принятие муниципальных правовых актов в данной области носит факультативный характер и зависит, в первую очередь, от финансовых возможностей муниципалитета, целесообразно законодательно ввести обязанность органов местного самоуправления оказывать помощь институтам гражданского общества, при этом критерии и порядок организации взаимодействия и поддержки целесообразно предусматривать в муниципальных правовых актах. В этих целях ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» «вопросы местного значения муниципального района» необходимо дополнить пунктом 37 «организация поддержки гражданского общества органами местного самоуправления», аналогичные изменения целесообразно внести в ч. 1 ст. 14 «вопросы местного значения поселения», дополнив пунктом 40; в ч. 1 ст. 16 «вопросы местного значения городского округа», дополнив пунктом 44

В Республике Марий Эл имеется ряд нормативных правовых актов, регулирующих вопросы поддержки общественных объединений, а также частично регулирующих порядок организации их деятельности. В Законе Республики Марий Эл от 01.10.1997 «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений в Республике Марий Эл»^[216] под государственной поддержкой молодежных и детских объединений понимается совокупность мер, принимаемых органами государственной власти Республики Марий Эл в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Марий Эл в области государственной молодежной политики в целях создания и обеспечения правовых, экономических и организационных условий деятельности таких объединений, направленной на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, а также в целях охраны и защиты их прав. Однако при всесторонности данной поддержки, действие закона не распространяется на молодежные и детские некоммерческие организации, молодежные и детские объединения, учреждаемые либо создаваемые политическими партиями.

Постановлением Правительства Республики Марий Эл^[217] утвержден Порядок предоставления субсидий национально-культурным автономиям, иным общественным объединениям по поддержке деятельности, связанной с сохранением и развитием национальных культур народов, проживающих в Республике Марий Эл. Субсидии, согласно данному Положению, предоставляются по следующим направлениям деятельности: проведение дней национальных культур, проведение национальных фестивалей и праздников, проведение съездов, конференций, форумов по вопросам сохранения и развития национальных культур народов, проживающих в Республике Марий Эл, организация этнографических экспедиций; участие в общероссийских и международных мероприятиях по сохранению и развитию национальных культур народов Российской Федерации, проведение обучающих семинаров, мастер-классов на тему сохранения и развития национальных культур, выпуск печатных изданий об этнокультурном наследии народов, проживающих на территории Республики Марий Эл, организация курсов родного языка и этнокультурных кружков; организация лингвистических площадок и этнокультурных лагерей для детей. Причем для получения субсидии национально-культурной автономией недостаточно одного заявления: в этих целях создается комиссия, претендентом предоставляется пакет документов, отражающий деятельность организации, порядок расхода полученных субсидий также контролируется органами исполнительной власти Республики Марий Эл.

Поддержка общественных объединений в Республике Марий Эл осуществляется и на муниципальном уровне, примером тому может служить постановление Администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл от 12 апреля 2012 г. № 861 «Об обеспечении деятельности добровольных пожарных и общественных объединений пожарной охраны на территории городского округа «Город Йошкар-Ола»^[218]. Так, основными формами участия администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» в обеспечении деятельности добровольных пожарных и общественных объединений пожарной охраны являются правовая защита, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников. В соответствии с пунктом 4.1, оказание органами местного самоуправления имущественной поддержки общественным объединениям пожарной охраны осуществляется путем передачи во владение и (или) в пользование на безвозмездной основе общественным объединениям пожарной охраны на долгосрочной основе зданий, сооружений, служебных помещений, оборудованных средствами связи, автотранспортных средств, оргтехники и иного имущества, необходимого для достижения уставных целей общественных объединений пожарной охраны. Органы местного самоуправления вправе проводить конкурсы, конференции и иные мероприятия, имеющие целью материально стимулировать социальную активность институтов гражданского общества: так, мэром г. Йошкар-Олы принято постановление, регламентирующее порядок проведения конкурсов социальных проектов в области молодежной политики^[219]. Однако кроме вышеуказанных постановлений нами не было найдено более муниципальных правовых актов, регулирующих данные вопросы в иных муниципальных образованиях Республики Марий Эл.

Если говорить в целом о механизме поддержки общественных объединений на муниципальном уровне в Республике Марий Эл, то он сводится преимущественно к предоставлению каких-либо материальных благ или выгод, к примеру, передаче в безвозмездное пользование имущества, в том числе недвижимого, предоставлению субсидий. Так, решением Собрания депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл от 22 февраля 2012 г. № 391-V^[220] региональной общественной организации Республики Марий Эл «Товарищество инвалидов творческого труда» было передано в безвозмездное пользование нежилое помещение или, например, решением Собрания депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл от 22 февраля 2012 г. № 388-V Йошкар-Олинской городской организации Всероссийской общественной организации ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов было передано в безвозмездное пользование жилое помещение^[221].

На сегодняшний день необходимо констатировать, что на местном уровне отсутствуют муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы благотворительной деятельности. Законодательство Российской Федерации определяет благотворительную деятельность как добровольную деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки^[222]. Благотворителями могут быть физические и юридические лица независимо от организационно-правовой формы. Имеет место в настоящее время благотворительность также и на муниципальном уровне. Так, решением городского Совета депутатов Калининграда утверждено Положение о благотворительной деятельности в муниципальном образовании^[223]. Интересен тот факт, что в вышеуказанном Положении указываются меры поддержки благотворительности: предоставление благотворительным организациям льгот по оплате аренды муниципального имущества, используемого для их деятельности, ходатайство органов местного самоуправления о представлении благотворительным организациям, занимающимся видами деятельности, подлежащими лицензированию, льгот в виде установления упрощенной процедуры продления сроков действия лицензий, предоставления отсрочки и снижения размеров платы за рассмотрение заявления и выдачу лицензий, возможность награждения государственными знаками отличия и почетными званиями в порядке, предусмотренном законодательством. Тем самым органы местного самоуправления могут стимулировать коммерческие и некоммерческие структуры, побуждая заниматься благотворительной деятельностью: строить детские площадки, оказывать помощь школам, детским дошкольным учреждениям, спортивным секциям.

Таким образом, считаем, что всем муниципальным образованиям Республики Марий Эл целесообразно закреплять механизмы поддержки институтов гражданского общества путем принятия специальных программ поддержки социально ориентированных институтов гражданского общества на конкурсной основе, а также определять нормативными правовыми актами критерии, предъявляемые к общественным объединениям, для оказания им организационной поддержки: социальная поддержка и защита прав граждан; оказание помощи пострадавшим в результате экологических, техногенных или иных катастроф, стихийных бедствий, социальных, национальных, религиозных конфликтов беженцам и вынужденным переселенцам; благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества; охрана окружающей среды и защита животных; оказание юридической помощи на безвозмездной основе гражданам и некоммерческим организациям; правовое просвещение населения; деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина.

Цель программ – развитие активности общественных структур и населения на территории конкретных муниципальных образований и повышение эффективности их взаимодействия с представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления в решении социально-экономических, культурных проблем территории.

Задачами программ должны являться: 1. развитие инициатив и создание условий для реализации потенциала общественных институтов, населения муниципалитета в осуществлении ими общественно-полезной деятельности; 2. формирование и развитие компетентности общественных институтов в направлении разрешения актуальных проблем жителей муниципального образования; 3. развитие уже сложившихся форм и методов конструктивного взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и поиск новых.

В Республике Марий Эл в некоторых муниципальных образованиях законодательно установлены конкретные критерии к общественным объединениям с целью оказания им дальнейшей поддержки. Так, Собранием депутатов городского округа «Город Волжск» Республики Марий Эл^[224] принято решение «Об установлении видов деятельности, осуществляемых некоммерческими организациями, с целью признания их социально ориентированными». Для признания некоммерческих организаций социально ориентированными и оказания им поддержки, данные организации должны выполнять один из такими видами деятельности, как, к примеру, социальная поддержка и защита граждан; подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф к предотвращению несчастных случаев; оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных национальных религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам; охрана окружающей среды и защита животных; оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе оказание юридической помощи гражданам и просвещение населения по вопросам защиты прав потребителей; деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности. В Республике Марий Эл на муниципальном уровне имеется практика создания общественных комиссий при органах местного самоуправления для организации выполнения каких-либо функций, что увеличивает прозрачность выполняемых органами местного самоуправления полномочий. Следует отметить, что данные общественные комиссии при органах местного самоуправления институтами гражданского общества не являются в силу того, что их создание осуществляется по инициативе органов местного самоуправления и реальным набором полномочий по влиянию на муниципальные органы данные комиссии не всегда обладают. Однако элементами гражданского общества эти комиссии являются, поскольку выполняют функции общественного контроля и общественного представительства в органах местного самоуправления. Так, постановлением Главы администрации муниципального образования «Параньгинский муниципальный район» Республики Марий Эл^[225] создана общественная комиссия для организации работы по реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» по направлению «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством». Кроме того, имеет место проведение органами местного самоуправления конкурсов с целью поддержки и развития инициатив институтов гражданского общества на муниципальном уровне: постановлением мэра города Йошкар-Олы Республики Марий Эл^[226] утверждено Положение о порядке проведения конкурса проектов детских, молодежных и студенческих общественных объединений, организаций и учреждений, направленных на реализацию приоритетных направлений в области молодежной политики.

Правовое регулирование деятельности одного из институтов гражданского общества - политических партий на муниципальном уровне, в основном, касается деятельности фракций в органе местного самоуправления, организации предвыборной агитации, а также деятельности участковых избирательных комиссий. Политическую партию можно в полной мере отнести к институтам гражданского общества, поскольку данный вид общественных объединений обладает всеми тремя признаками института: организационной обособленностью, представительством интересов граждан, а также законодательно закрепленным набором полномочий по воздействию на органы государственной власти и местного самоуправления. Примерами такого правотворчества могут служить постановление Администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл от 31 октября 2011 г. № 2878 «О выделении и оборудовании специальных мест для размещения печатных предвыборных агитационных материалов политических партий на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва»^[227], постановление Главы администрации муниципального образования «Моркинский муниципальный район» Республики Марий Эл от 17 августа 2009 г. № 346 «О предоставлении помещений, пригодных для проведения публичных мероприятий, встреч представителей политических партий с избирателями»^[228].

Что касается функционирования таких институтов гражданского общества, как религиозных организаций на муниципальном уровне в Республике Марий Эл, то в муниципальных образованиях отсутствуют муниципальные акты, регулирующие вопросы активности данных организаций. Правовое регулирование деятельности религиозных организаций, также как и политических партий, сводится преимущественно к их поддержке посредством предоставления определенных льгот, собственности во временное пользование^[229]. Однако органами местного самоуправления принимаются также и иные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности религиозных объединений. Так, мэром города Астрахани принято постановление «О реализации отдельных положений Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»^[230], утвердившее примерные правила уведомления о начале деятельности религиозных групп на территории муниципального образования «Город Астрахань». Вышеуказанными правилами подробно урегулирован перечень документов, необходимых для уведомления о создании и начале деятельности, порядок удостоверения начала деятельности религиозной группы, ежегодное информирование администрации о собственной деятельности.

В Республике Марий Эл на местном уровне регулируется деятельность молодежных парламентов – специально созданных общественных органов в муниципалитетах. Так, решением Собрания депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл утверждено Положение о Молодежном парламенте при Собрании депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола»^[231]. В соответствии с вышеуказанным положением, молодежный парламент при Собрании депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола» является постоянно действующим совещательным и консультативным органом, создаваемым с целью содействия деятельности городского Собрания в сфере регулирования прав и законных интересов молодежи. При этом указывается, что молодежный парламент формируется из числа представителей общественных объединений, в том числе не являющихся юридическими лицами, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа «Город Йошкар-Ола».

Среди полномочий молодежного парламента следует выделить следующие: мониторинг проектов решений городского Собрания в сфере реализации молодежной политики и подготовка предложений по его совершенствованию; участие в работе комиссий городского Собрания при подготовке и рассмотрении проектов нормативных правовых актов в сфере реализации молодежной политики; участие в парламентских слушаниях, «круглых столах», сессиях и других мероприятиях, проводимых городским Собранием; разработка методических, информационных материалов, содействующих активизации деятельности общественных молодежных организаций. Хотя данный орган институтом гражданского общества не является в силу того, что создан муниципалитетом и осуществляет общественное обсуждение проектов муниципальных правовых актов Городского Собрания городского округа «Город Йошкар-Ола» в сфере молодежной политики, однако вполне может быть отнесен к элементам гражданского общества в муниципалитетах, поскольку реализует общественное присутствие в представительном органе муниципального образования.

Принятие на местном уровне положений о молодежных парламентах, а также их формирование и функционирование имеет место в следующих муниципальных образованиях: городской округ «Город Волжск», городской округ «Город Козьмодемьянск», Горномарийский, Моркинский, Оршанский, Медведевский, Звениговский, Мари-Турекский муниципальные районы.

На сегодняшний день следует констатировать, что структура органов местного самоуправления не вполне удовлетворяет требованиям прозрачности деятельности. Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления. В целях построения активного диалога с населением всем муниципальным образованиям Российской Федерации предлагается при органах местного самоуправления создавать общественные советы.

Элементом гражданского общества, действующим на муниципальном уровне и регулируемым муниципальными правовыми актами являются добровольные народные дружины.

2 июля 2014 года вступил в силу Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка»^[232], целью которого является создание правовых условий и упорядочение общественных отношений в области добровольного участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка. В законе, в том числе, закрепляется понятие народной дружины, под которой понимается основанное на членстве общественное объединение, участвующее в охране общественного порядка во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления. Мы предполагаем, что законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований будет постепенно приводиться в соответствие с вышеуказанным Федеральным законом.

Так, на сегодняшний день в Республике Марий Эл действует постановление Правительства «Об утверждении Типового положения о народных дружинах по охране общественного порядка»^[233], в соответствии с которым основными задачами народных дружин являются охрана прав и законных интересов граждан, участие в предупреждении и пресечении правонарушений, охрана общественного порядка, участие в работе по воспитанию граждан в духе уважения законов. Положения о народных дружинах приняты в муниципальных образованиях «Городской округ «Город Козьмодемьянск», «Городской округ «Город Йошкар-Ола», «Городское поселение Красногорский», «Медведевское городское поселение», «Городской округ «Город Волжск», «Звениговский муниципальный район». В соответствии с положением о народных дружинах по охране общественного порядка на территории муниципального образования «Город Йошкар-Ола»^[234], народные дружины выполняют следующие функции: а) совместно с работниками органов внутренних дел участвуют в охране общественного порядка на территории муниципального образования; б) проводят профилактическую воспитательную работу с лицами, склонными к совершению правонарушений, принимают участие в работе по предупреждению безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних, ведут работу с неблагополучными семьями; в) принимают участие в профилактике хулиганства, пьянства, хищений имущества, нарушений правил торговли и других правонарушений; г) оказывают помощь государственным органам, органам местного самоуправления и правоохранительным органам в выполнении задач при возникновении чрезвычайных ситуаций, обеспечении режима чрезвычайного положения.

Интересен тот факт, что народные дружины также могут создаваться при юридических лицах, находящихся в муниципальном образовании: к примеру, в городском округе «Город Йошкар-Ола» народные дружины созданы в ОАО «Маригражданстрой», ОАО «Жилищно-эксплуатационная компания «Центральная», ОАО «Жилищно-эксплуатационная компания «Заречная»^[235].

На сегодняшний день имеются определенные проблемы в правовом регулировании деятельности добровольных народных дружин: так, Федеральный закон от 02.04.2014 № 44-ФЗ^[236] дает лишь «канву», основные положения для деятельности народных дружинников, строго закрепляя лишь их права, обязанности и ответственность, возлагая при этом организацию их деятельности на правоохранительные органы, органы государственной власти субъектов России и органы местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона от 02.04.2014 № 44-ФЗ органы местного самоуправления оказывают поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создают условия для деятельности народных дружин. Формулировка «оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин» в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено в качестве вопросов местного значения городского округа (п. 37 ч. 1 ст. 16), городского, сельского поселения (п. 33 ч. 1 ст. 14), что указывает на возможность муниципально-правового регулирования в данной сфере. Что подразумевается под созданием условий для деятельности, в законе не разъясняется, однако, как мы предполагаем, имеется ввиду предоставление каких-либо материальных средств для нормального функционирования народных дружин.

На основании части 1 статьи 13 Федерального закона № 44-ФЗ, руководство деятельностью народных дружин осуществляют командиры народных дружин, избранные членами народных дружин по согласованию с органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования, территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Данная процедура согласования кандидатур в законе не разъясняется, в свою очередь, на муниципальном уровне также не принято никаких актов, регламентирующих процедуры согласования.

Аналогично отсутствуют законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие порядок стимулирования деятельности, а также льготы и компенсации народным дружинникам (статья 26 Федерального закона № 44-ФЗ).

Таким образом, было бы целесообразным урегулировать муниципальными правовыми актами порядок согласования кандидатур командиров народных дружин, стимулирование деятельности народных дружинников, перечень льгот и компенсаций, предоставляемых данным лицам, создание условий для деятельности народных дружин.

Полагаем, что перечень обязанностей народного дружинника в Федеральном законе от 02.04.2014 нуждается в дополнении позициями:

– принимать меры по оказанию неотложной медицинской и иной помощи гражданам, пострадавшим от несчастных случаев или правонарушений, вследствие чрезвычайных обстоятельств, а также гражданам, находящимся в беспомощном или ином состоянии;

– изучать методику и формы предупреждения и пресечения правонарушений;

– постоянно совершенствовать свои знания в области правоохранительного законодательства;

– повышать уровень общей и специальной физической подготовки.

Права народных дружинников в вышеуказанном Федеральном законе целесообразно дополнить следующими положениями:

– участие в оцеплении участков местности, осуществлении пропускного режима при действиях по охране общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций, ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф, проведении мероприятий массового характера;

– пользование безвозмездно в случаях, не терпящих отлагательства, для связи с органами полиции, местного самоуправления и штабом народной дружины средствами связи, принадлежащими организациям независимо от их форм собственности.

Народные дружины являются специфическими элементами гражданского общества, действующими исключительно в границах муниципальных образований, имеющими целью содействие органам государственной власти, органам местного самоуправления и правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка, профилактики правонарушений.

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что гражданское общество неправильно рассматривать как совокупность институтов, на местном уровне существуют структуры, не сходные по своим признакам с институтами гражданского общества. Признаками института гражданского общества являются организационная обособленность; представление интересов группы граждан или юридических лиц; обладание законодательно закрепленным набором полномочий по воздействию на государственную власть и местное самоуправление. Задачи гражданского общества осуществляются не только институтами, являющимися самостоятельными звеньями (ячейками) гражданского общества (политические партии, общественные объединения, некоммерческие организации и т.п.), но и различного рода общественными инспекциями, советами, палатами, которые создаются при органах местного самоуправления. Хотя эти общественные советы и не являются институтами гражданского общества, поскольку создаются органами местного самоуправления, однако данные образования являются частью гражданского общества, поскольку способны отражать интересы населения, имеют возможность принимать участие в обсуждении проектов решений, принимаемых органами местного самоуправления, вопросов местного значения. Эти функционирующие на общественных началах общественные структуры представляют собой ячейки общества и могут быть выделены в особую группу - вспомогательные общественные формирования при органах публичной власти (общественные формирования). Они отличаются от институтов гражданского общества тем, что не обладают автономностью, их влияние на принятие решений органами публичной власти определяются авторитетностью лиц, принимающих участие в обсуждении вопросов местного значения. В то же время, они могут быть отнесены к гражданскому обществу и являются его элементами.

С целью совершенствования правовой основы функционирования институтов гражданского общества на местном уровне следует дополнить ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» «вопросы местного значения муниципального района» пунктом 37 «организация поддержки гражданского общества», аналогичные изменения целесообразно внести в ч. 1 ст. 14 «вопросы местного значения поселения», дополнив пунктом 40; в ч. 1 ст. 16 «вопросы местного значения городского округа», дополнив пунктом 44.

Всем муниципальным образованиям Республики Марий Эл целесообразно закреплять механизмы поддержки гражданского общества путем принятия специальных программ поддержки социально ориентированных институтов гражданского общества на конкурсной основе. Также муниципалитетам следует закреплять муниципальными правовыми актами возможности функционирования при органах местного самоуправления общественных комиссий, советов.