<<
>>

§ 1.2. Зарубежный опыт правового регулирования институтов гражданского общества в муниципалитетах

«Местное самоуправление является неотъемлемым элементом демократического государственного устройства, формой осуществления власти, ориентированной на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения», - так закреплено понятие местного самоуправления в Модельном законе государств-участников СНГ «Об общих принципах организации местного самоуправления»[80].

По нашему мнению, местное самоуправление будет пустым словом без наличия в нем реальной общественной составляющей, то есть закрепленной в законодательстве возможности населения и гражданских институтов оказывать реальное влияние на процессы решения вопросов местного значения. А.М. Емельянов указывает, что в любом демократическом государстве местное самоуправление строится на общих началах, принципах, определяющих его организационную структуру, а также взаимоотношения с государством и общественностью[81]. Следует согласиться с мнением Н.С. Тимофеева о том, что анализ международного исторического опыта построения местного самоуправления свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя противоположными началами - государственность и самоуправлением[82]. Пункт 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает приоритет в юридической силе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Следовательно, анализ системы правового регулирования институтов гражданского общества на муниципальном уровне следует начать с международных правовых актов.

Одним из первых право на объединение нашло отражение в Международном пакте о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.[83], закрепляющем в статье 22 право каждого человека на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

Центральным международным актом, регулирующим вопросы функционирования местного самоуправления, его взаимодействия с государством, является Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года[84]. Следует отметить, что в данном акте нет упоминания о деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне, однако приводится понятие местного самоуправления, под которым понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения. А.Г. Орлов указывает, что природа местного самоуправления заключается в участии граждан в управлении общественными делами. При этом им же отмечается, что существование местных общественных формирований, наделенных реальными полномочиями, обеспечивает наиболее приближенное к интересам и нуждам управление на местах[85]. В основу Европейской хартии местного самоуправления положен принцип субсидиарности, согласно которому «местным сообществам необходимо доверять как можно больше управленческих задач, а к вмешательству государства обращаться лишь там, где без него не обойтись»[86].

Следует сразу оговориться, что русский перевод Европейской хартии местного самоуправления в этом отношении не совсем адекватен английскому тексту, и, тем более, французскому: в английском тексте субъектом местного самоуправления являются местные власти (local authorities), а во французском – местные сообщества (collectivite locale)[87]. В русском тексте такими субъектами стали органы местного самоуправления, что привнесло другие акценты в понимание самой сущности этой формы власти.

Принимая внимание 30-летний срок действия Хартии, можно сказать, что в настоящее время данный документ не в полной мере удовлетворяет всем тем требованиям, которые предъявляются к органам местного самоуправления законодательством России.

Если детально проанализировать понятие местного самоуправления, приведенное в Хартии, и принять во внимание характер общественного и государственного дуализма местного самоуправления, о котором уже говорилось выше, можно прийти к выводу, что данное понятие, при замене его нескольких составляющих, будет выглядеть как определение деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне: это право и реальная способность населения и гражданских институтов регламентировать значительную часть частных и публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Здесь следует упомянуть возможность институтов гражданского общества регулировать некоторые публичные дела на муниципальном уровне в Российской Федерации исходя из правовой формулировки местного самоуправления, изложенной в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Формулировка «в интересах местного населения» указывает на наличие определенной составляющей гражданского общества в местном самоуправлении.

Под деятельностью в интересах населения муниципалитета в данном случае понимается деятельность не только в интересах граждан определенного государства, но и иностранных граждан, лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством. Так, Конвенция Совета Европы об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне от 5 февраля 1992 года[88] в пункте «b» статьи 3 устанавливает следующее положение: «иностранным жителям гарантируются на тех же условиях, что и собственным гражданам право на свободу мирных собраний и свободу мирных ассоциаций с другими, включая право создавать и вступать в профсоюзы для защиты своих интересов». Как устанавливает Конвенция, право на свободу ассоциаций подразумевает право иностранных жителей создавать свои собственные местные ассоциации для взаимной помощи, поддержки и выражения своей культурной самобытности или защиты своих интересов в вопросах, находящихся в компетенции местных властей, а также право вступать в любую ассоциацию.

Следует отметить, что в Российской Федерации возможность участия иностранцев в формировании органов местного самоуправления предусмотрена п. 10 ч. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[89]. Вышеуказанное правомочие для иностранцев выражается в возможности данных лиц голосовать на местных выборах, выступать в качестве наблюдателей, выдвигать собственные кандидатуры на выборах депутатов представительных органов, главы муниципального образования и местной администрации.

Утвержденная постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 года Декларация о принципах местного самоуправления в государствах-участниках СНГ[90], рассматривает местное самоуправление как систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Вышеуказанное определение в качестве субъекта местного самоуправления ставит именно население, а не какие-либо органы, хотя в последующем в Декларации имеется указание на то, что территориальные сообщества имеют право решать все вопросы местного значения через избираемые ими органы местного самоуправления либо непосредственно, а также на то, что органы местного самоуправления ответственны перед населением. Данные законодательные положения указывают, в первую очередь, на общественный характер осуществления местного самоуправления, что может свидетельствовать о законодательно закрепленных возможностях активности институтов гражданского общества на муниципальном уровне, ведь возможность населения влиять на муниципальную политику – проявление гражданского общества.

Ольборгская хартия «Города Европы на пути к устойчивому развитию» от 27 мая 1994 г.[91] в пункте I.13 части 1 закрепила важнейший принцип построения гражданского общества на местном уровне – вовлеченность населения в принятие решений на местном уровне: обязанность государств-участников сотрудничать со всеми участвующими сторонами, обеспечение доступа граждан и заинтересованных групп к информации и их участие в процессах принятия решений на локальном уровне, осуществление программ обучения и подготовки по вопросам устойчивого развития не только для широкой общественности, но и для выборных представителей и чиновников в составе местного правительства».

Заключение 15 (2001) о проекте рекомендации Комитета Министров государствам – членам Совета Европы об участии граждан в общественной жизни на местном уровне[92] в п. 11 указывает на необходимость развития культуры диалога между административными властями, политиками, гражданами, общественными группами, общественными организациями, представителями экономических кругов и другими действующими лицами. Пункт 15 данного заключения закрепляет важнейший принцип построения гражданского общества на местах – автономию в решении муниципальных вопросов, указывая при этом следующее: «стремящиеся стать образцами «муниципальной гражданственности» города и деревни активно привлекают к участию граждан для обеспечения максимально возможной автономии в организации местной власти».

Пересмотренная Европейская хартия об участии молодежи в общественной жизни на местном и региональном уровне от 21 мая 2003 г.[93] в подпунктах 54 – 56 устанавливает необходимость поощрения и поддержания участия молодежи в общественной жизни по месту жительства, при этом особо отмечается, что местным и региональным властям следует выделять финансовые и иные ресурсы неправительственным организациям, которые активно способствуют участию молодежи в своей деятельности, а также в демократических структурах и процедурах принятия решений.

13-я пленарная сессия Совета Европы, проходившая 10 мая 2006 г. в Страсбурге, в своем проекте Рекомендации «Об эффективном управлении в европейских столичных регионах»[94] в подпункте «iv» пункта «а» части 8 рекомендует государствам-членам Совета Европы создавать горизонтальное и вертикальное сотрудничество или координацию между разными уровнями публичных органов власти, а также между этими органами власти и неправительственным сектором. Кроме того, как указывается в пункте «b» части 9, следует поощрять разные схемы координации и процессы, в которых участвует население, экономические участники и представители гражданского общества.

Таким образом, положения международных актов имеют в себе упоминание о механизмах функционирования институтов гражданского общества на местных уровнях государств, а восприятие данных норм международного права на государственном уровне усилит общественную составляющую в реализации органами местного самоуправления своих полномочий. В Европейской хартии местного самоуправления нет упоминания об институте общественного контроля за органами местного самоуправления, хотя права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею недостаточно в рамках конкретного муниципального образования, даже если оно осуществляется в интересах местного населения. Население муниципалитета должно обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также полномочиями по контролю за принятием решений на местном уровне.

Также представляется важным рассмотреть зарубежный опыт функционирования гражданских институтов на уровне местного самоуправления некоторых государств, а также имеющиеся на муниципальном уровне формы воздействия населения на местные органы.

Существующие в мире модели местного самоуправления, как правило, складывались на протяжении длительного времени (например, в Великобритании, Франции, Скандинавских странах) параллельно со становлением правовых основ демократии и гражданского общества. По правильному мнению В.А. Ачкасова, местное самоуправление сыграло непосредственную роль в становлении гражданского общества на местах, поскольку близость к населению, небольшой штат позволяют им более оперативно и гибко реагировать на возникающие у населения вопросы и проблемы[95]. В последние годы для большинства зарубежных стран (как постиндустриальных, так и с переходной экономикой) среди направлений реформирования характерно возрастающая роль населения в принятии и реализации управленческих решений[96].

Интересен опыт Франции в вовлечении населения в процессы принятия решений на местном уровне. По закону «Об органах местного самоуправления Французской Республики» [97] № 92-125 от 06.02.1992 население принимает участие в обсуждении вопросов, но не в принятии решений. Это участие возможно в двух формах: путем создания специальных консультативных инстанций или же в форме непосредственного обсуждения. Этим же законом предусмотрено, что «муниципальные власти могут выносить на обсуждение жителей коммун вопросы коммунальной компетенции, по которым предстоит принять решение». Однако, как указывает Ж. Доменак, «настоящее решение не подкреплено ни правом населения на инициативу, ни правом на референдум»[98].

Решение об обращении к населению принимается муниципальным советом, для чего необходимо либо предложение мэра либо письменное заявление как минимум трети членов муниципального совета коммуны – с населением 3500 человек и выше – или половины, если население коммуны составляет менее 3500 человек. К тому же результат обсуждения не имеет для муниципалитета обязательной юридической силы. Наконец, обращение к мнению населения регламентируется строгими временными рамками: во-первых, данная процедура может быть организована не чаще одного раза в год и, во-вторых, ее запрещено предпринимать, начиная с 1 января года, предшествующего году выборов в муниципальный совет.

По мнению профессора института г. Гренобля (Франция) Жаклин Доменак, «воля законодателя в данных положениях заключается в ограничении этой формы (имеется ввиду процедура обратной связи с населением – примеч. мое) вовлечения населения в обсуждение местных вопросов, поскольку она таит в себе явную опасность как для демократии, так и для осуществления местной властью свои полномочий. Коммунальный референдум политически опасен, поскольку может привести к потере местными властями контроля над ситуацией. Установление на этом пути юридических барьеров призвано препятствовать анархии»[99].

В целом, по мнению Л.М. Энтина, административно-территориальное деление и устройство Франции отличается тенденцией к децентрализации, что в значительной степени может повысить роль местных общественных коллективов и сообществ в решении вопросов местного значения[100].

В Федеративной Республике Германия, также как и во Французской Республике, население имеет широкий перечень правомочий по влиянию на деятельность органов местного самоуправления. Согласно абз. 2 ст. 28 Основного закона Федеративной Республики Германия общины должны играть центральную роль в регулировании дел местного сообщества, причем под свою ответственность[101]. Однако Конституция ФРГ не содержит подробных положений о местном самоуправлении. Каждая земля самостоятельно определяет структуру и компетенцию органов местного самоуправления и управления: в общих чертах – в земельных конституциях, более подробно – в специальных законах.

На муниципальном уровне наряду с избирательным правом, жители и граждане (т.е. жители, имеющие право избирать) имеют и другие многочисленные права на участие в жизни общин и принятие решений. К примеру, граждане не только имеют право посещать открытые заседания совета, Совет со своей стороны обязан проводить собрания жителей, выделять часы вопросов и ответов, слушания, информировать их о самых важных проблемах общины. Все эти механизмы повышают прозрачность и легитимность местных органов власти в Германии.

Как отмечает Д. Элерс, местные жители осуществляют свое право на участие в принятии решений путем подписания специальных заявок, при этом граждане уполномочены выдвигать гражданские решения и требования. В случае, если 5 % жителей подписана заявка, совет в обязательном порядке должен рассмотреть ее и принять решение. Гражданское требование жителей означает их намерение решить какой-либо вопрос вместо совета[102]. Следует отметить, что подобных положений об обязательности рассмотрения органами местного самоуправления заявления, подписанного определенным количеством граждан, в законодательстве Российской Федерации не имеется. Введение данной формулировки в законодательство России о местном самоуправлении, безусловно, усилит механизмы влияния населения на муниципальные органы.

Республика Польша имеет аналогичную систему организации местного самоуправления. Единицы территориального самоуправления по Польской Конституции являются юридическими лицами, то есть им принадлежит право собственности и иные имущественные права[103]. В Конституции также закреплен важнейший механизм воздействия населения на местные органы – проведение референдума (ст. 170): члены самоуправленческого сообщества могут путем референдума принимать решения о делах, касающихся этого сообщества, в том числе об отзыве органа территориального самоуправления, избранного прямыми выборами. Употребление в законодательстве Польши понятия местной общественности или же общины самоуправления указывает, что учреждение самоуправления не сводится лишь к вопросу децентрализации публичной администрации. Это означает, что местная общественность становится субъектом самоуправления, получает право управлять своими местными делами путем юридически эффективных действий наравне с деятельностью государства[104].

Новая концепция организации местного самоуправления опирается на принцип субсидиарности и приоритета прав граждан. Причем, местное самоуправление должно осуществляться на уровне гмин. Как правильно отмечает С.А. Трыканова, в Польше деятельность местного сообщества по управлению делами осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, в качестве основной задачи которых выступает оказание услуг жителям территории[105]. На основании закона от 8 марта 1990 года создано самоуправление гмины. В этот же день был принят закон – Положение о выборах в гминные советы. Согласно этому закону первые выборы в советы гмин состоялись 27 мая 1990 года.

Гминное самоуправление основано на признании государством территориальной общины (гмины) как объективной данности, обусловленной проживанием граждан на определенной территории. Польская гмина – это экономическое, социальное и правовое сообщество. Гмина выполняет общественные задачи от своего имени и под собственную ответственность. Она является юридическим лицом. Управленческая деятельность этого сообщества осуществляется через органы местного самоуправления, основная миссия которых, равно как и органов государственной власти, – оказывать услуги жителям[106].

Гмину нельзя в полном смысле слова назвать органом местного самоуправления, ее правильнее называть сообществом. В русском языке под сообществом понимается объединение, группа из некоторого числа людей, имеющих общую цель[107], объединение людей, связанных общими условиями жизни[108]. То есть, проще говоря, сообщество больше подпадает под критерии общественного объединения, нежели чем под признаки органа местного самоуправления. Функционирование подобного общественного элемента на местном уровне очень благоприятно сказывается на легитимности местных властей.

Интересен опыт Великобритании в участии общественности в решении муниципальных вопросов. Кроме классических органов местного самоуправления в Великобритании, на местном уровне действует огромное количество отраслевых органов управления. Они не являются выборными, и в то же время не могут быть с точностью названы органами прямого государственного управления[109]. Общим для данных организаций является относительная самостоятельность в вопросах распоряжения бюджетом и осуществления организационно-исполнительной деятельности: то есть вышестоящие над ними органы осуществляют больший контроль, чем непосредственное руководство их деятельностью. Все эти организации объединяются понятием QUANGOs – неправительственные полуавтономные организации (Quasi-Autonomus Non-Governmental Organizations). Примерами данных организаций могут служить тресты по жилищному строительству, советы по переподготовке и предпринимательству, корпорации городского развития, кондоминиумы жильцов, учреждения здравоохранения, корпорации поддержки образования и т.д.[110]

Наиболее типичными органами и агентствами, относимыми к неправительственным организациям и действующими на муниципальном уровне в Великобритании, являются городские конкурсные компании, жилищные трасты, ассоциации жилищного строительства, советы по обучению и предпринимательству, корпорация развития лондонских доков[111].

Городские конкурсные компании, правовой статус которых установлен законом 1991 года, посредством организации тендеров активизировали деятельность органов местного самоуправления по изы канию денежных средств по восстановлению инфраструктуры местных территорий.

Жилищные трасты были созданы в 1988 году, в соответствии с законом «О жилищном строительстве» они получили «проблемный» жилищный фонд на определенный срок для его соответствующего восстановления. Жилищные трасты создаются по решению населения в целях управления муниципальным жилищным фондом, однако управляющие данными трастами назначаются министерством окружающей среды.

Ассоциации жилищного строительства – это независимые организации, которые создаются в целях поиска и предоставления социального жилья для незащищенных групп граждан.

Советы по обучению и предпринимательству. Впервые данные организации были созданы в 1988 году Законом «О муниципальных землях и землепользовании». В полномочия данных организаций входит восстановление и очистка земель в центре города. Шотландским аналогом данных организаций являются Советы по местному предпринимательству, всего их 13.

Корпорация развития лондонских доков имеет в настоящее время большое значение, учреждена центральным правительством в 1981 году законом «О муниципальных землях и землепользовании» 1980 года для экономического и физического восстановления земель на территории речного берега Лондона, пострадавшего от активной промышленной деятельности в 70-80-х годах XX века. Целями данной организации являются развитие промышленности районов Лондона, увеличение муниципального жилищного фонда и улучшение работы транспорта в районе. По нашему мнению, данный опыт Великобритании в создании и функционировании неправительственных организаций необходимо воспринимать и в Российской Федерации в силу того, что определенное количество неправительственных организаций, действующих на муниципальном уровне и контролируемых со стороны государства «приближает» местное самоуправление к населению, то есть повышает легитимность органов местного самоуправления.

В акте о местном самоуправлении (Local Government Act) 2000 года закреплен важнейший принцип деятельности муниципальных органов – доступ к информации, под которым подразумевается, что заседания местного исполнительного органа власти или его комитета должны быть открытыми или закрытыми[112]. Кроме того, в Великобритании грубым нарушением права граждан на местное самоуправление является изменение границы территории муниципального образования без учета мнения граждан, проживающих в муниципальном образовании. Данный вопрос может быть разрешен Парламентом путем обсуждения и принятия местного закона, при этом каждый гражданин наделен правом ходатайства перед Парламентом о решении вышеуказанного вопроса наделен[113].

Таким образом, в Великобритании роль неправительственных организаций в осуществлении местного самоуправления особо велика, что дает населению и общественным объединениям возможность не только влиять на принятие управленческих решений на местном уровне, но и непосредственно принимать участие в их осуществлении.

Интересен опыт Новой Зеландии в построении «общественной составляющей» местного самоуправления. Помимо собственно органов местного управления, в некоторых округах и городах Новой Зеландии создаются общественные территориальные образования, не имеющие статуса, подобного муниципалитету, но выполняющие отдельные местные функции, – общины[114]. Создание подобных территориальных образований разрешено законом в 1991 году, причем создание общины должно удовлетворять двум условиям: 1. собственно инициатива населения (не менее 15% жителей, проживающих на территории, где создается община); 2. решение правительства, которое в обязательном порядке утверждается правительственной комиссией по местному управлению.

В общине создается управляющий комитет, в который входит от 6 до 12 человек, причем не менее 6 членов такого комитета должны быть избраны населением, а не более 4 назначаются советом органа местного управления. Руководство работой комитета осуществляет председатель, который избирается комитетом из состава членов. Община не обладает собственными полномочиями и не имеет бюджета, но орган местного управления собственным актом может наделить общину определенными полномочиями и выделить для их реализации определенные денежные средства. Однако общине не могут быть переданы полномочия, связанные, в первую очередь, с установлением местных налогов и сборов, по назначению и отставке муниципальных служащих, а также по владению и распоряжению муниципальным имуществом.

Как уже указывалось, община в Новой Зеландии не может быть сравнима ни с государственным органом, ни с органом местного самоуправления, то есть это общественное образование, которое наделяется некоторыми полномочиями органом местного самоуправления. Фактически налицо действие на местном уровне общественного объединения, выполняющего делегированные функции местного самоуправления.

Следует также обратиться к опыту стран Балканского полуострова в построении местного самоуправления. Рассмотрим его на примере Республики Македония. В соответствии с Конституцией Республики Македония 1991 года (ст. 114) гражданам гарантируется местное самоуправление. Единицами местного самоуправления в государстве являются общины. В общинах также могут быть организованы различные формы местного самоуправления[115]. Очень интересно положение статьи 115 Конституции, которое предусматривает следующее: «в единицах местного самоуправления граждане непосредственно или через депутатов принимают участие в решении вопросов местного значения, особенно в области градостроения, коммунальной деятельности, культуры, спорта, социальной защиты и защиты детей, дошкольного воспитания, здравоохранения и других областях, определенных законом». То есть фактически правовая формулировка «непосредственно или через депутатов» дает возможность населению осуществлять местное самоуправление без образования органов местного самоуправления для решения вышеуказанных вопросов.

Скандинавские страны также имеют положительный опыт в организации местного самоуправления, соответствующего интересам и потребностям населения муниципального образования. М.А. Исаевым в Скандинавии выделяется три основных субъекта гражданского общества, напрямую вовлеченных в «диалог» с государством. Прежде всего, это корпорации, политические партии и органы местного (коммунального) самоуправления вместе с некоторыми организационными формами национальной автономии[116]. Под «коммуной» в странах Скандинавии понимается местная или региональная общность, которая является самостоятельным субъектом права, имеет избранные населением органы управления и наделена правом принятия решений и налогообложения. В общем и целом коммуна (община) в этом регионе считается правовым образованием, наделенным правом на собственное управление[117]. Рассмотрим опыт организации местного самоуправления на примере Королевства Дания.

Правовую основу местного самоуправления в Дании составляют Конституция 1953 г., Закон о местном управлении 1970 г. В частности Конституция Дании 1953 г. закрепляет лишь то, что право муниципалитетов самостоятельно осуществлять под контролем государства ведение местных дел устанавливается законом[118].

Как отмечают А.С. Прудников и Л.А. Ларина, «в Дании принцип местных сообществ закреплен в Конституции, при этом центральные органы власти имеют право принимать решения, затрагивающие функционирование местного самоуправления, лишь при наличии закона, предполагающего подобные меры»[119]. Коммуна (община) в Дании рассматривается как правовое образование, наделенное правом на реализацию собственных управленческих решений[120].

В настоящее время в датской системе местного самоуправления возникла новая тенденция – активное включение пользователей в руководство учреждениями местного самоуправления (например, школьные учреждения для начальных школ и учреждения для детей типа детских садов). В каждой начальной школе и детском саду пользователи (то есть родители) выбирают коллегию, которая несет ответственность за общее руководство этим учреждением, включая финансовые вопросы, не касаясь при этом кадровой политики. Данный опыт интересен для Российской Федерации, поскольку создание попечительских советов при муниципальных учреждениях не распространено, так как для подобных процедур нет определенных предпосылок, в том числе и законодательно закрепленных положений.

Датское законодательство также указывает ситуации, когда граждане должны быть выслушаны перед тем, как будут приняты решения местными органами самоуправления. Такое правило, например, действует в сфере планирования: законодательство устанавливает здесь фиксированные процедуры при принятии местных планов.

Эти процедуры, наряду с прочим, включают наличие предложений для решения, общественные дебаты, представление предварительного плана, возражения граждан по представленному плану, только после этого окончательный план может быть принят местным органом.

Еще одним важным способом влияния на местную политическую деятельность является то, что в Дании называют «открытость» в администрировании. Заседания местного совета также открыты для каждого гражданина, что является еще одним способом получить информацию о местной политической деятельности.

Другим важным фактором развития общественной составляющей на местах является муниципальная информация. Датские муниципалитеты осуществляют широкий перечень мероприятий по информированию граждан о мерах, которые принимаются местным советом. Информирование реализуется посредством размещения рекламы в газетах, в форме иллюстративных материалов, доставляемых по домашним адресам жителей, опубликование на постоянной основе информации в местных газетах о деятельности муниципалитетов[121].

Таким образом, открытость в осуществлении местного самоуправления, активное включение местных жителей в руководство местными делами, а также сама природа органов местного самоуправления в Дании, при которой законодательно не установлена их компетенция, позволяет судить о довольно качественной общественной составляющей в осуществлении местного самоуправления.

С позиции деятельности гражданских институтов на муниципальном уровне интересно рассмотреть систему местного самоуправления Японии. В соответствии со статьей 92 Конституции Японии, положения в отношении организации и работы местных органов публичной власти устанавливаются законом в соответствии с принципом местной автономии[122]. Ни один закон, касающийся определенной территории, не может быть принят иначе как с согласия большинства жителей этой территории[123].

В Японии на местном уровне закрепляется деятельность институтов непосредственной демократии. К примеру, к таким институтам относится народная законодательная инициатива, при которой по требованию пятой части территориальной единицы самоуправления может быть предложено издание, изменение или отмена определенного постановления органа местной власти.

К. Тонами отмечается важная тенденция в области местного самоуправления в Японии: проведение референдумов среди населения, проживающего на территории соответствующего субъекта местного самоуправления[124]. В качестве примера автор приводит результаты референдумов по вопросам о строительстве атомной электростанции Маки-тё (префектура Ниигата), о военных американских базах, дислоцированных в префектуре, среди жителей префектуры Окинава, о сооружении предприятия по переработке промышленных отходов в городке Митакэ-тё (префектура Гифу). В данных случаях волеизъявление населения было одинаковым: люди отрицательно отнеслись к реализации вынесенных на референдум предложений по строительству опасных для местного населения и окружающей среды объектов. Еще одна форма – предъявление от имени не менее одной пятой части избирателей соответствующей территориальной единицы об инспектировании управления местных публичных предприятий уполномоченными на то лицами.

Кроме того, как отмечает В.В. Маклаков, «на местном уровне в Японии известна процедура роспуска собрания по народной инициативе по требованию третьей части избирателей соответствующей единицы. Между 1947 и 1960 гг. состоялось 110 голосований такого рода, 74 из которых окончились положительным исходом»[125]. Включение правила роспуска представительного органа местного самоуправления по требованию определенной части избирателей в России поможет повысить политическую ответственность местных властей перед населением.

Еще один интересный момент в организации местного самоуправления в Японии заключается в том, что здесь большую роль играют территориальные образования – «дзайсанку», существующие внутри муниципалитетов. Таких структур на сегодняшний день в Японии насчитывается более 4 тысяч. В 1947 г. были запрещены сельские и квартальные сообщества, которые сейчас постепенно восстанавливаются. Дзайсанку имеют старосту, который избирается жителями и автоматически включается в состав местной администрации[126].

Таким образом, функционирование подобных территориальных образований, а также законодательная регламентация механизмов форм непосредственной демократии в местном самоуправления дает широкие возможности общественности влиять на качество принимаемых органами местного самоуправления решений.

Проведя анализ положений международных правовых актов, регламентирующих вопросы функционирования общественных институтов на муниципальном уровне, зарубежный опыт участия населения в решении вопросов местного значения, необходимо отметить следующее:

Во-первых, важнейшими положениями, регулирующими вопросы построения гражданского общества на муниципальном уровне, закрепленными в международных правовых актах, являются вовлеченность населения в принятие решений на местном уровне; обеспечение автономии населения в решении муниципальных вопросов; создание механизмов горизонтального и вертикального сотрудничества между публичными органами власти и неправительственным сектором.

Во-вторых, международные правовые акты устанавливают условия функционирования гражданского общества на муниципальном уровне: участие иностранцев в общественной жизни на местном уровне; возможность законодательного закрепления права территориальных сообществ решать все вопросы местного значения через избираемые ими органы местного самоуправления либо непосредственно; возможность участия молодежи в общественной жизни на муниципальном уровне.

Интересен опыт правового регулирования механизмов воздействия населения и институтов гражданского общества на муниципальные органы в Великобритании, Германии, Дании, Японии, который может быть законодательно воспринят Российской Федерацией в целях совершенствования элементов общественного контроля на местном уровне.

<< | >>
Источник: Вавилов Никита Сергеевич. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1.2. Зарубежный опыт правового регулирования институтов гражданского общества в муниципалитетах:

  1. Тема 2. Исторический опыт правового регулирования банковской деятельности в России
  2. Глава 1. Особенности конституционно-правового регулирования института местного самоуправления в политической системе России
  3. СОДЕРЖАНИЕ
  4. § 1.2. Зарубежный опыт правового регулирования институтов гражданского общества в муниципалитетах
  5. § 2.2. Правовые основы взаимодействия гражданского общества и органов местного самоуправления
  6. Глава 2. Исторические аспекты наследования имущественных прав, связанных с предпринимательской деятельностью. Зарубежный опыт правового регулирования
  7. Глава 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА СЕМЬИ И БРАКА В РОССИЙСКОМ СЕМЕЙНОМ ПРАВЕ
  8. 3.1. Общественные объединения как основной институт гражданского общества: опыт РФ
  9. 4.3. Место институтов гражданского общества в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  10. 5.1. Общая характеристика и основные доктринальные модели взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в Российской Федерации
  11. 5.2. Взаимодействие полиции с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества при обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  12. § 1.4. Развитие современного российского законодательства и зару­бежный опыт правового регулирования отношений экономической субординации юридических лиц
  13. § 1.2. Цели и задачи взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.
  14. § 1.3. Административно-правовые формы и методы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.
  15. ГЛАВА 2. Нормативно-правовое регулирование взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.
  16. Зарубежный опыт правового регулирования применения электронной информации и электронных носителей информации по уголовнопроцессуальному законодательству государств-участников СНГ
  17. § 3.2. Сравнительный анализ правового регулирования страхования гражданско-правовой ответственности за причинение вреда Европейского Союза и Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -