Причины и сущность изменений российского избирательного законодательства

Глубокие преобразования, происходящие в Российской Федерации, порождают дискуссии о путях развития общества, политическом

и правовом устройств государства, сохранении его целостности.

В современных государствах избирательные права и установленный порядок выборов представляют необходимый набор эффективных инструментов для достижения баланса между внутренним многообразием жизни общества и потребностью сохранения государственного единства, установления единых принципов и рамок. Чрезвычайная многоликое!ь и изменчивость политических систем мира, противоречивость их электоратьного опыта свидетельствуют о том, что каждое государство создаст в итоге свою избирательную модель, а значит, обьективно вынуждено опираться на свои традиции и менталитет народа

Для России, как и для любой другой страны, исключительно важно в процессе совершенствования избирательной системы исходить из особенностей российского общества и государства, учитывая при этом международные избирательные стандарты, подтвержденные опытом зарубежных государств. Поэтому принцип иаль- нымн моментами являются не только теоретическое и практическое разрешение спорных вопросов избирательного права, но и оценка реальных перспектив необратимости перехода нашей страны к мировым демократическим ценностям.

Рассмотрение данных проблем приобретает сегодня особую актуальность и в связи с теми процессами, которые происходят в нашей стране. Реформирование избирательной системы предполагает новые концептуальные подходы к анализу как модели формирования представительных органов власти, так и самой системы избирательного права, состояния избирательного законодательство!

ва, что имеет самое непосредственмое отношение к демократизации общества, характеризует природу государственной власти. Вместе с тем стоит отмстить нестабильность избирательного законодательства. В течение десятилетия мы успели внести в избирательное законодательство сотни поправок, четырежды кардинально переработать базовые законы о выборах.

Поэтому требуют осмысления положения нового Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 7 декабря 2006 г., связанные со следующим: отказом от формирования представительного органа на федеральном уровне по мажоритарной избирательной системе и переходом к выборам только по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов; изменениями в составлении федеральных избирательных списков, их структуре; внесением корректив в финансирование мероприятий по подготовке и проведению выборов; увеличением избирательного порога до 1%\\ переходом к скорректированной методике распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов между региональными группами кандидатов (п. 1 ст. 94)1. Ранее были введены новые принципы формирования губернаторского корпуса[764] [765].

Дальнейшие изменения избирательной системы, в том числе исключение избирательных блоков из числа участников избирательного процесса, ужесточение требований к проценту недостоверных или недействительных подписей избирателей, законодательное закрепление возможности проведения электронного голосования, установление единого дня голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, изменение подходов к правовому регулированию избирательного залога, изменение статуса депутата Государственной Думы, исключения из Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[766], дополнение переч- ня оснований прекращения депутатских полномочий, фактически введение императивного (фракционного) мандата1, позволяют сделать вывод о значительном и глубоком реформировании как избирательной системы, так и избирательного права в целом.

В 2006 г. были внесены еще несколько важных изменений в избирательное Законодательство.

Вѵ-первых, Законом от 12 июля 2006 г. № Ю6-ФЗ- был усилены императивные начала депутатского (фракционного) мандата и для депутатов Госдумы и законодательных (представительном) органов субъектов Российской Федерации, поскольку они при исполнении своих должностных или служебных обязанностей связаны решениями политической партии В соответствии с п 2 ст 2 политическая партия не вправе выдвигать кандидатами в депутата, в том числе в составе списков кандидатов, и на иные выборные должности в органах государственной власти субъекта РФ и органах местного самоуправления граждан Российской Федератів, являющихся членами иных политических партий. Это положение распространяется и на кандидатов в Президенты РФ (ст. 4).

В тоже время депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, не вправе выйти из депутатского объединения (фракции), в котором (которой) он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий в депутатское объединение (во фракцию), может бытъ членом только той политической партии, в депутатское объединение (во фракцию) которой он входит. Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий (п. 2 ст. I).

Фактически такие же правила устанавливаются и для депутатов Госдумы (ст. 6), хотя деятельность в ней фракций определяется и Законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[767] [768] [769], и Законом «О политических партиях в Российской Федора- ции»1. Более Го го, в соответствии с її. 3 от. 10 данного Закона депутаты всех уровней могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей, что категорически запрещается для иных государственных и муниципальных служащих.

Во-вторых, Законом от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ была отменена форма голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)[770] [771].

В-третьих, Законом от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ закреплено лишение пассивного избирательного права граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства[772].

В-четвертых, Законом «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных Прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”» от 5 декабря 2006 г № 225-ФЗ[773] внесены следующие важные изменения.

1. Введены дополнительные основания для отказа в регистрации в качестве кандидатов лиц, чья деятельность носит экстремистский характер. Так, не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:

• осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющие па день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

• осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость 8а указанные преступления;

• подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.

2. Внесены коррективы в условия выдвижения кандидатов, в том числе и в части оплаты подписных листов за счет средств соответствующего избирательного фонда, после чего только могут собираться подписи, а также уточнены места в которых нельзя их собирать, в том числе и в местах выдачи стипендий.

3. Введены основания для отказа в регистрации в случае ненадлежащего оформления документов.

4. Произошло расширение перечня предоставляемых сведений о кандидатах и возросли требования к их достоверности. В случае обнаружения неточности в представляемых биог рафических данных или их недостоверности кандидату или отказывают в регистрации или в случае выявления данных фактов после регистрации отменяют его регистрацию.

5. Возросли требования к программам и выступлениям кандидатов, избирательных объединений, которые не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № ІІ4-ФЗ как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм.

6. Запрещены агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключител ьность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики. сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.

Обращают на себя внимание введенные запреты на распространение на каналах организаций телевещания:

• призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов и списков кандидатов, описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат бу- лет избран, тот или иной список кандидатов будет допушен к распределению депутатских мандатов;

• информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями

• информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата либо список кандидатов.

Вместе с тем необходимо уточнить, что данные запреты не распространяются на совместные агитационные мероприятия, проходящие на телевидении (дебаты, «круглые столы» и т.д.).

Исключены нормы об отмене фиксированного порога явки избирателей.

В последние дни декабря 2006 г. были введены дополнительные ограничения на внесение пожертвований в фонды политических партий и их региональных объединений со стороны некоммерческих организаций1. И уже в 2007 г. была принята поправка в ст. 21 Федеральною закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[774] [775] в соответствии с которой члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации должны иметь высшее профессиональное образование[776], т е. дезавуировалась норма, введенная еще в 1994 г. по которой члены ЦИК должны были иметь высшее юридическое образование[777]. Данное требование было распространено и на членов избирательных комиссий субъектов Федерации[778].

2 марта 2007 г. были приняты некоторые уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципаль-

ной службы1. Часть уточнений коснулась и кандидатов на выборные должности.

Значительным поправкам подверглось избирательное Законодательство в связи с принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 64-ФЗ[779] [780]. В целом изменения внесены в шесть федеральных законов. В соответствии со ст. I закреплено требование к налоговым органам представлять избирательным комиссиям результаты проверок налоговыми органами сведений об источниках доходов кандидата и его супруга, а также об имуществе, принадлежащему кандидату и его супругу на праве собственности. В Уголовно-процессуальном кодексе РФ закрепляется норма о привлечении к ответственности зарегистрированного кандидата в депутаты Госдумы с согласия Генеральною прокурора РФ, а зарег истрированного кандидата в депутаты законодательного собрания субъекта РФ — с согласия прокурора данного субъекта. При этом ходатайство перед судом об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу може г быть возбуждено следователем или дознавателем в отношении зарегистрированного кандидата в депутаты Госдумы и кандидата в Президенты РФ с согласия Генерального прокурора Российской Фетерапии, а зарегистрированного кандидата в депутаты законодательного собрания субъекта РФ — с согласия прокурора данного субъекта (ст. 3).

Соответствующие коррективы внесены и в Закон «Об основных гарантиях избирательных прав»[781]. Законодатель дополнил п. 4 ст. 41 новым предложением, из содержания которого следует, что в отношении зарегистрированного кандидата без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) не может быть возбуждено уголовное дело и он нс может без соответствующего согласия быть заключенным под стражу.

Значительной корректировке подвергся Закон «О выборах Президента Российской Федерации»[782]. В него внесены изменения, которые были предусмотрены Федеральным законом от 5 декабря 2006 г.[783]

Они коснулись оснований, по которым гражданин России не имеет права быть избранным Президентом Российской Федерации в части действия лиц, чья деятельность носит экстремистский характер (п. 5.2 ст. 3).

Обращает на себя внимание и норма, по которой при выявлении неполноты сведений о кандидате или несоблюдении требований к оформлению документов, представленных в ЦИК РФ, она не позднее чем за три дня до дня заседания, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации соответствующего кандидата, извещает его (или партию, выдвинувшую кандидата) об этом Не позднее чем за один день до дня указанного заседания соответствующий кандидат или партия вправе вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведение о них, а также в иные документы, представленные в ЦИК РФ, в целях приведения их в соответствие с требованиями закона. Более іо- го, кандидат (или партия) вправе заменить представленный документ, но только в том случае, если он оформлен с нарушением требованием закона.

Как представляется, данные нормы в действующем избирательном законодательстве — явление положительное, поскольку исследователи раннее обращали внимание на эту проблему, когда законодательство запрещало вносить изменения в документы после их регистрации в ЦИК РФ, а неточности в них часто служили основанием для отказа в регистрации1. Ныне, как видим, законодатель стал на сторону кандидата. Правда, в норме необходимо было прописать и ситуацию, когда кандидат и сам может обнаружить неточность в сданных документах, а избирательная комиссия должна немедленно уведомлять кандидата о вскрывшийся неточности в документах, не доводя дело до грех дней — до рассмотрения вопроса о регистраци и.

Законодатель также ввел нормы о запретах на коммерческую рекламу в агитационных материалах кандидатов (п. 5.1 и 5.2. ст. 56), сделал ряд уточнений и ограничений по работе СМИ в освещении предвыборных агитационных материалов. Расширены и уточнены основания аннулирования регистрации кандидата.

Многие из перечисленных уточнений и изменений коснулись также и действующего Закона «О выборах депутатов Государственной Думы»[784] [785]. Так, ст. 5 дополнена ч. 4.2, связанной с ограничением пассивных избирательных прав для граждан, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющих на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные прссгуплсния.

Введены дополнительные ос и и вії и ия для отказа в регистрации в качестве кандидатов лиц, чья деятельность носит экстремистский характер. Так, не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, осужденные за совершение преступлений лкстре- мистской напраатснности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федераиии, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления. Кроме того, лишены данного права подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях1, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым ад м и н и страт и в н ом у нака занию.

Как известно, данные нормы вводились в соответствии с раннее принятым Законом «О внесении изменений в федеральные за коны “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 5 декабря 2006 г Ке 225-ФЗ[786] [787] Ныне эти нормы введены и в действующий Закон о выборах депутатов Государственной Думы.

Так, внесены изменения в ст. 36 Закона относительно сокращения минимального количества региональных групп в федеральном списке кандидатов со 100 до 80 и расширения списка до 600 кандидатов.

Изменения коснулись ряда уточнений, связанных с порядком наделения депутатским мандатом победивших на выборах кандидатов, если по каким-либо причинам их депутатский мандат остается вакантным, в том числе и в случае отказа от него победившего на выборах кандидата. В рамках своих полномочий ЦИК РФ перераспределяет его другому кандидату из того же федерального списка. А если происходит досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы, тогда в предусмотренном порядке (новая редакция ст. 89 Закона о выборах депутатов Государственной Думы) коллегиальный постоянно действующий руководя- ший орган политической партии сам предлагает ту или иную кандидатуру ЦИК РФ для замещения вакантного мандата (это есть так называемое вторичное распределение). И только если в течении 14 дней со дня досрочного прекращения полномочий депутата Госдумы политическая партия не воспользуется своим правом, то ЦИК РФ, опять же в установленном порядке, передаст вакантный депутатский мандат другому зарегистрированном кандидату из этого федерального списка.

Стоит отметить, что кандидат, по каким-либо причинам отказавшийся от депутатского мандата, не исключается из федерального списка и может опять участвовать в перераспределении мандатов, правда не более двух раз. Это, естественно, не относится к кандидатам, полномочия которых были в соответствием с законом досрочно прекращены. Обращает па себя внимание и факт изложения в новой редакции ст. 91 «Основания аннулирования регистрации списка кандидатов, отмены решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о регистрации списка кандидатов, об отказе в регистрации списка кандидатов, исключения кандидата из списка кандидатов, отмены регистрации списка кандидатов».

В июле 2007 г. законодатель внес очередные изменения в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1, по которым предусматривается возможность учета голосов избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, при распределении депутатских мандатов между региональными группами кандидатов. В прежней редакции Закона[788] [789] такая возможность не предусматривалась. Обращает на себя внимание и норма, по которой соответствующая региональная группа, куда будут отнесены поданные за федеральный список кандидатов голоса этих избирателей, определяется самой политической партией при выдвижении федерального списка кандидатов на съезде политическом партии.

Значительными изменениями в избирательное законодательство спіли нормы, связанные с противодействием экстремистской деятельности. Законодатель вновь вернулся к этим проблемам и внес изменения и дополнения в десять федеральных законов1. Так, в соответствии с ч. 2 новой редакции примечания к ст. 2821 УК РФ («Организация экстремистского сообщества») уточняется понятие преступления экстремистской направленности, под которым понимаются преступления, совершенные по мотивам политической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти и вражды в отношении какой-либо группы, предусмотренные соответствующими статьями Особенной части УК РФ и п. «е» ч. 1 ст. 63 данного Кодекса, которая называется «Обстоятельства, отягчающие наказание»[790] [791].

Статья 8 рассматриваемого Закона дает новую редакцию п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности»[792], в которой уточняется понятия экстремистская деятельность (экстремизм). Статья 9 Закона до- полнлеіея ч. 6, по которой перечень общественных и религиозных организаций, в отношении которых судом приняты вступившие в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям предусмотренных законом, подлежит размещению в международной компьютерной сети «Интернет» на сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции в сфере регистрации общественных и религиозных объединений, иных организаций. Указанный перечень также подлежит опубликованию в официальных периодических печатных изданиях, определенных Правительством РФ. То же относится и к перечню общественных и религиозных объединений, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности (ч. 6 ст. 10).

В главу 20 Кодекса РФ об административных правонарушениях, которая называется «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»[793], добавлена ст. 20.29 «Производство и распространение экстремистских материалов», устанавливающая административную ответственность за массовое распространение экстремистских материалов, включенных в опубликованный федеральный список экстремистских материалов1, а равно их производство либо хранение в целях массового распространения. При этом в акты избирательного законодательства, в статьи об избирательных правах граждан Российской Федерации внесены изменения, закрепляющие отсылку не только к ст 20 3, но и ст 20 29, в соответствии с которыми гражданам отказывается в реализации пассивных избирательных прав, за совершение административных правонарушений по основаниям, предусмотренными ст. 20.3 и 20.29 КоАП РФ[794] [795].

Такие фундаментальные изменения нс могут нс затронуть реализацию избирательных прав граждан России в рамках измененной избирательной системы, но сше недостаточно отработанной и адаптированной к современным российским условиям.

Вместе с тем столь значительные изменения избирательного законодательства при условии их конституционности свидетельствуют о недопустимой фрагментарности положений Конституции РФ о выборах Избирательные права пс могут так часто — в зависимости от грядущих выборов — менять свойственное им конституционное содержание. Поэтому велика вероятность появления к следующим федеральным выборам (2011—2012 гг.) еще одной редакции названных законов, приспособленных под конкретную политическую ситуацию, но не всегда реализующих принципы народовластия на практике.