6.2. Особенности государственного управления землями лесного фонда.

Особенности государственного управления использованием и охраной этой категории земель обусловлена естественно-биологической взаимосвязью двух элементов экологической системы – земель и лесов, их функционированием как самостоятельных правовых категорий.

Указанное выше организационно-хозяйственное единство земель лесного фонда и лесов проявляется в организации управления этими землями. Оно осуществляется в границах лесного фонда, которые определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Республики Беларусь (ст. 4 ЛК).

Взаимосвязь земель и лесной растительности проявляется в наличии некоторых единых органов управления использованием и охраной земель и лесов и их взаимодействии при осуществлении различных функций управления в этих областях. Это взаимодействие складывается на уровне общего управления (Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы), специального управления землями (органы по земельным ресурсам) и ведомственного управления (органы лесного хозяйства).

Предусмотрено совместное участие этих органов в осуществлении таких функций как планирование использования земель лесного фонда, распределение и перераспределение, территориальное устройство этих земель, контроль за их использованием и охраной.

Полномочия органов общей компетенции по управлению землями в определенной степени подчинены задачам ведения лесного хозяйства. Это особенно проявляется в выполнении действий по предоставлению и изъятию земель лесного фонда.

Земли лесного фонда предоставляются и изымаются в порядке, установленном земельным законодательством. Лесной кодекс не регулирует специально этот порядок, затрагивая только вопрос о переводе земель лесного фонда в другие категории для использования не по целевому назначению.

В юридической литературе такое положение объяснялось тем, что при организации ведения лесного хозяйства организация земельной территории занимает подчиненное место.[139] Это не совсем правильно, так как лес и земля – различные юридические категории. Поэтому определение лесохозяйственного назначения земельных территорий проводится в процессе лесоустройства, а предоставление соответствующих земельных участков – в порядке, установленном земельным законодательством. Отвод земельных участков юридическим лицам для нужд лесного хозяйства (кроме размещения объектов) осуществляется без материалов предварительного согласования его места размещения.

Организация земельной территории на землях лесного фонда включает межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство. Когда эта функция затрагивает непосредственно нужды лесного хозяйства, организация земельной территории охватывается понятием «лесоустройство». В литературе указывается на терминологические различия этих понятий, которые не влияют на содержание этой деятельности.[140]

Внутрихозяйственное лесоустройство проводится с целью определения границ участков лесного фонда, переданных юридическим лицам для ведения лесного хозяйства, внутрихозяйственной организации территорий лесного фонда этих юридических лиц. Объектом данного вида лесоустройства, которое проводится государственной лесоустроительной организацией Министерства лесного хозяйства, является лесной фонд в границах территории, переданной в установленном порядке юридическому лицу для ведения лесного хозяйства.

Компетенция исполнительных и распорядительных органов, предоставляющих земельные участки для лесохозяйственных нужд, не совпадает с полномочиями по распределению лесного фонда. Решения о передаче участков лесного фонда юридическим лицам для ведения лесного хозяйства и об их изъятии принимает Совет Министров Республики Беларусь.

При проведении лесоустройства разрабатываются проекты организации и ведения лесного хозяйства, включая составление планово-картографической документации. Эти проекты являются главным документом, в котором закрепляются основные положения организации и ведения лесного хозяйства, определяется порядок использования земель лесного фонда.[141]

Перевод земель лесного фонда в другие категории земель для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, производиться в порядке изъятия для государственных и общественных нужд. Такое изъятие ограничивается земельным и лесным законодательством. Запрещается изъятие земель, занятых лесами, в пределах особо охраняемых природных территорий (ст. 40 Кодекса о земле). Изъятие земель лесов с особым режимом лесопользования для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства, производится по решению Президента Республики Беларусь или по его поручению – Совета Министров Республики Беларусь. Предоставление земель этой категории для нелесохозяйственных нужд допускается, но преимущественно за счет непокрытых лесом площадей или площадей, занятых кустарниками и малоценными насаждениями (ст. 29 Кодекса о земле).

Потери лесохозяйственного производства, вызванные изъятием или временным занятием земельных участков, относящихся к землям лесного фонда для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, ограничением прав юридических лиц, ведущих лесное хозяйство, уничтожением или ухудшением качественного состояния лесного фонда в результате вредного воздействия, вызванного деятельностью юридических и физических лиц, возмещаются в установленном порядке.[142]

Размеры потерь лесохозяйственного производства, подлежащих возмещению, определяются по специальным нормативам, учитывающим защитные, водоохранные и другие природоохранные функции лесов.

Юридические и физические лица, которым отводятся земли лесного фонда для нужд, не связанных с ведением лесного хозяйства, а также юридические и физические лица, вокруг объектов которых устанавливаются охранные, санитарные и защитные зоны с исключением земель лесного фонда из оборота или переводом их в менее ценные земли, до отвода им земельного участка в натуре (на местности) перечисляют средства, предназначенные на возмещение потерь лесохозяйственного производства, в доход республиканского бюджета.

освоение переувлажненных, малопродуктивных и закустаренных сельскохозяйственных земель, а также земель, передаваемых для облесения, песков и других неиспользуемых земель, улучшение их качества, строительство лесохозяйственных дорог;

повышение продуктивности земель лесного фонда;

Потери лесохозяйственного производства не возмещаются при изъятии земель лесного фонда только в случаях, предусмотренных законодательством.

Лесной кодекс разграничивает полномочия по изъятию и предоставлению земель лесного фонда между Президентом Республики Беларусь, Правительством Республики Беларусь и местными Советами, исполнительными и распорядительными органами в зависимости от группы лесов (ст. ст. 11, 13, 27 Лесного кодекса).

Имеется определенное несовпадение между земельным и лесным законодательством по определению земель данной категории, для которых установлен особый режим изъятия. Лесное законодательство несколько расширительно подходит к установлению ограничений по переводу земель лесного фонда в другие категории. В соответствии со ст. 27 Лесного кодекса изъятие и предоставление (передача) земельных участков, относящихся к землям лесного фонда, занимаемых лесами первой группы, для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства, осуществляются по решению Президента Республики Беларусь.

Эти положения не соответствует в полной мере земельному законодательству. Включение таких норм в лесное законодательство представляется излишним, поскольку выходит за пределы предмета правового регулирования данной отрасли.

В то же время земельное законодательство недостаточно учитывает деление лесов на группы и категории защитности, в соответствии с которыми устанавливается порядок ведения лесного хозяйства, и которое влияет на порядок изъятия земель для государственных нужд.

Следует отличать перевод земель лесного фонда в другие категории от перевода этих земель из одного вида в другой внутри категории, без изменения целевого назначения, которое осуществляется без участия органов управления землями.

Перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, производится областными территориальными органами Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь в соответствии с утвержденной в установленном порядке специальной проектной документацией (ст. 28 Лесного кодекса).

Перевод нелесных земель, включая пахотные, сенокосные, пастбищные и другие нелесные земли, по миновании в них надобности в лесные земли в целях лесоразведения в границах лесного фонда осуществляется юридическими лицами, ведущими лесное хозяйство, по согласованию с районными исполнительными и распорядительными органами. Определение площадей, предназначенных для восстановления лесов и лесоразведения, обоснование перевода не покрытых лесом земель в покрытые лесом земли, нелесных земель в лесные земли производится в процессе лесоустройства. Целями лесоразведения являются создание лесов на нелесных землях, сокращение площади непродуктивных земель лесного фонда. Лесоразведение осуществляется на основании землеустроительной документации и лесоустроительных проектов, разрабатываемых и утверждаемых в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Таким образом, существует проблема координации деятельности органов по земельным ресурсам и органов лесного хозяйства по управлению землями лесного фонда.

В юридической литературе управленческая деятельность органов лесного хозяйства в отношении земель лесного фонда рассматривается как ведомственное (отраслевое) управление.[143] Органами отраслевого управления являются Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь и его территориальные органы.[144] Так, Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь, в соответствии с Положением о нем, обеспечивает рациональное использование и охрану земель лесного фонда.

Эта задача выполняется в процессе деятельности организаций, ведущих лесное хозяйство. Управленческая деятельность этих организаций ограничивается внутрихозяйственным управлением землями.

Следует учитывать, что участки лесного фонда могут находиться в пользовании организаций, находящихся в ведении других министерств. Поэтому по отношению к землям лесного фонда можно различать отраслевое управление и ведомственное. Отраслевое управление осуществляется в отношении всех земель лесного фонда, независимо от того, в чьем ведении они находятся. Ведомственное управление могут осуществлять министерства, ведомства, в ведении которых находятся лесохозяйственные организации.