1.1. Значение термина «исторические заливы» в международных конвенциях
Статья 10 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. предусматривает, что к внутренним водам государства относятся заливы, расстояние между пунктами естественного входа в которые не превышает 24 морские мили.
При этом в той же статье указано, что данное положение не распространяется на «так называемые «исторические» заливы». Определения понятия «исторический залив» Конвенция 1982 г. не дает. Такое же правовое положение констатирует и Женевская Конвенция о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г. (статья 7).Опираясь на эти краткие конвенционные постановления и на применимые обычные нормы международного права прибрежные государства, в том числе РФ, имеют право включить(и включают) в свои внутренние воды по историческим основаниям заливы, расстояние между пунктами естественного входа в которые превышает 24 морские мили. Чтобы выяснить, какое содержание вкладывали стороны при разработке этих конвенционных статей и уточнить их содержание, необходимо обратиться к материалам конференций ООН по морскому праву, на которых и разрабатывались тексты указанных документов.
На I Конференции ООН по морскому праву в 1958 г. подготовленный Комиссией международного права проект статей, относящихся к территориальному морю и прилежащей зоне, включая статью 7 относительно заливов, был передан на рассмотрение Первого комитета Конференции. На третьем заседании Комитета, в связи с рассмотрением вопроса об организации работы Комитета, представитель Панамы предложил Комитету создать подкомитет для рассмотрения вопроса о заливах и, в частности, о правовом статусе «исторических заливов». Представитель Панамы заявил: «важно, чтобы международные документы, которые предстоит выработать Конференции, касались таких вопросов как определение исторических заливов, прав прибрежного государства или государств, процедуры объявления
16
«исторического» залива, условий для признания его другими государствами, и мирного урегулирования споров, возникающих в результате возражений со
3
стороны других государств» .
В ходе обсуждения предложение Панамы получило поддержку только нескольких делегаций, в частности, делегаций Саудовской Аравии, Йемена3 4, Сальвадора5 и Пакистана6. Представитель Великобритании7 8 выразил сомнение относительно целесообразности рассмотрения данного вопроса подкомитетом.
о
Представитель Федеративной Республики Германии заявил, что, по его мнению, будет трудно выработать общие правила, применимые к историческим заливам. Г-н Ж.П.А. Франсуа (J.P.A. Francis), специальный докладчик Комиссии международного права по вопросам морского права, который присутствовал на Конференции в качестве эксперта, также возражал против создания подкомитета по «историческим заливам». По его мнению, Конференция не располагала необходимым материалом для всестороннего изучения данного вопроса, и поэтому целесообразно «просто использовать термин «исторические заливы», а в случае споров передавать толкование этого термина в суд с надлежащим учетом всех особенностей конкретного случая, которые невозможно предусмотреть в общем правиле». Он полагал, что в случае необходимости, Комиссии международного права «можно было бы поручить изучить вопрос о приобретении правовых оснований по давности специально применительно к историческим заливам»9.
На сорок восьмом заседании на рассмотрении Первого комитета Конференции находился проект резолюции, представленный совместно Индией и Панамой, следующего содержания10:
«ПервыйКомитет,
3 Official Records of the United Nations Conference on the Law of the Sea. 1958. Volume III. First Committee. P. 2.
4 Ibid.
5 Official Records of the United Nations Conference on the Law of the Sea. 1958. Volume III. First Committee. P. 48.
6 Ibid. P. 51.
7 Ibid. P. 9.
8 Ibid. P. 45.
9 Ibid. P. 69.
10 A/CONF.13/C.1/L.158. P. 252, http://legal.un.org/ilc/pubhcations/yearbooks/Ybkvolumes(e)/ILC_1962_v2_e.pdf .
17
Принимая во внимание, что Комиссия международного права ООН не предусмотрела режим исторических вод, включая исторические заливы,
Признавая важность правового статуса таких районов,
Решает просить Г енерального секретаря Организации Объединенных Наций принять меры к исследованию режима исторических вод, включая исторические заливы, и подготовки проекта правил, которые могут быть представлены на рассмотрение специальной конференции».
В протоколах заседания отсутствовало объяснение того, почему тема исследования, предложенного в совместном проекте резолюции, была изложена как «исторические воды, включая исторические заливы», а не просто как «исторические заливы» (а ведь именно последний термин использован в упомянутой статье 7 проекта Комиссией международного права, а также в первоначальном панамском предложении о создании подкомитета). Внося проект резолюции, один из его сторонников использовал термин «исторические воды», в то время как другой использовал термин «исторические заливы»; в ходе прений одни выступающие использовали первый термин, а другие - второй.
Внимание Комитета было в основном сосредоточено на других аспектах проекта резолюции. В частности, отмечалось, что было бы правильным, если бы резолюция принималась от имени Конференции, а не от имени Первого комитета, и что для Конференции было бы более уместным обратиться к Генеральной Ассамблее, а не к Г енеральному секретарю. Оба эти соображения были учтены разработчиками проекта резолюции. Внимание было обращено также на то, что ввиду разнообразия конкретных случаев «исторических вод, включая исторические заливы», не ясно, возможно ли выявить общее правило. Представитель Индии ответил, что если сделать это невозможно, то надо установить, можно ли подготовить общеприемлемый проект иных правил об исторических водах.
18
Данный вопрос был вновь вынесен на обсуждение Первого комитета Конференции на его шестьдесят третьем заседании11. На это раз Индия и Панама представили свой пересмотренный вариант проекта резолюции следующего содержания12 13:
«Первый Комитет,
Принимая во внимание, что Комиссия международного права не предусмотрела режим исторических вод, включая исторические заливы, Признавая важность правового статуса таких районов,
Рекомендует Конференции передать данный вопрос Г енеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций и просить Г енеральную Ассамблею принять соответствующие меры к исследованию правового режима исторических вод, включая исторические заливы, и сообщить результаты этих исследований всем государствам-членам Организации Объединенных Наций».
В такой формулировке проект резолюции был принят Первым комитетом и представлен Конференции в докладе Комитета о его работе . Резолюция была принята Конференцией без обсуждения на ее двадцатом пленарном заседании14. Содержащиеся в статье слова относительно заливов (о том, что положения статьи не применяются к «историческим заливам»), были приняты в формулировке, предложенной Комиссией международного права ООН. Соответственно, Генеральной Ассамблее ООН была передана следующая резолюция I Конференции ООН по морскому праву от 27 апреля 1958 г.:
«Конференция, принимая во внимание, что Комиссия международного права ООН не предусмотрела режим исторических вод, включая исторические заливы, Признавая важность правового статуса таких районов,
Решает рекомендовать Генеральной Ассамблее Организация Объединенных Наций принять соответствующие меры к исследованию правового режима
11 Ibid. P. 197-198.
12 A/CONF. 13/C.l/L.158/Rev.l. Op. cit. P. 252.
13 Official Records of the United Nations Conference on the Law of the Sea. 1958. Volume II. Plenary Meetings. P. 125.
14 Ibid. P. 68.
19
исторических вод, включая исторические заливы, и сообщить результаты этого исследования всем государствам-членам Организации Объединенных Наций».
Генеральная Ассамблея на ее 752-ом пленарном заседании 22 сентября 1958 г. включила в повестку дня своей тринадцатой сессии пункт «Вопрос о начале исследования правового режима исторических вод, включая исторические заливы» и передала его на рассмотрение Шестого комитета. После короткого обсуждения Комитет принял и рекомендовал Генеральной Ассамблее проект резолюции, согласно которой Ассамблея откладывает рассмотрение данного вопроса на свою четырнадцатую сессию. Этот проект резолюции был одобрен Генеральной Ассамблеей на ее 783-ом пленарном заседании 10 декабря 1958 г.15 На своей четырнадцатой сессии Генеральная Ассамблея вновь направила указанный пункт на рассмотрение Шестого комитета, который обсудил его на своих 643-ем на 646-ом заседаниях16 *.
В ходе обсуждений лишь некоторые представители обсуждали вопрос по существу; большинство же выступавших зарезервировали свою позицию по существу вопроса и сосредоточились на вопросе об организации исследования. В конечном счете было достигнуто общее согласие в отношении того, что исследование вопроса следует поручить Комиссии международного права ООН. Шестой комитет принял и представил Генеральной Ассамблее ООН соответствующий проект резолюции и на 847-ом пленарном заседании, состоявшемся 7 декабря 1959 г., Ассамблея приняла следующую резолюцию 1453 (XIV):«Г енеральная Ассамблея,
Имея в виду, что в резолюции, принятой 27 апреля 1958 г., Конференция Организации Объединенных Наций по морскому праву просила Генеральную Ассамблею принять меры к исследованию правового режима исторических вод, включая исторические заливы, и сообщить результаты этого исследования всем государствам-членам Организации Объединенных Наций,
15 Official Records of the General Assembly, 1958. Thirteenth Session, Sixth Committee, 597th and 598th meetings and annexes to agenda item 58. http://legal.un.org/ilc/publications/yearbooks/Ybkvolumes(e)/ILC_1962_v2_e.pdf.
16 Official Records of the General Assembly, 1958. Fourteenth Session, Sixth Committee, 643rd to 646th meetings and
annexes to agenda item 58. http://legal.un.org/ilc/publications/yearbooks/Ybkvolumes(e)/ILC_1962_v2_e.pdf.
20
Поручает Комиссии международного права ООН приступить, как только она найдет это возможным, к исследованию вопроса о правовом режиме исторических вод, включая исторические заливы, и сделать те рекомендации по этому вопросу, которые Комиссия сочтет нужными».
Резолюция Генеральной Ассамблеи 1453 (XIV) была включена в повестку дня двенадцатой сессии Комиссии международного права и рассмотрена на ее 544-м заседании 20 мая I960 г. . Как и ожидалось, обсуждение касалось, главным образом, способов проведения предстоящего исследования Комиссией международного права.
Согласно одной точке зрения (которая оказалась в меньшинстве), Комиссии следует предложить государствам-членам направлять в Секретариат всю имеющуюся документацию относительно исторических вод, включая исторические заливы, на которые распространяется их юрисдикция, и сообщать, какой режим они хотят установить для этих вод.
Согласно такой точке зрения, только благодаря таким данным, предоставленным правительствами, Комиссия сможет узнать о нормах международного обычного права, применимых к историческим водам. Хотя в задачу Комиссии не входило выяснение конкретных притязаний в отношении таких вод, ей нужно было установить, какие заливы и другие воды рассматривались в качестве исторических и на каких основаниях с тем, чтобы она была в состоянии определить принципы, определяющие правовой режим исторических вод на основе существующего международного обычая.С другой стороны, большинство членов Комиссии опасались, что если правительствам будет предложено изложить их притязания в отношении исторических вод, у них может возникнуть искушение активизировать продвижение своих позиций путем предъявления всяких их претензий, включая, возможно, и абсолютно новые претензии. Тем самым они могли бы также занять новые жесткие позиции, что затруднило бы решение данной проблемы в будущем. Кроме того, возможные новые чрезмерные претензии не были бы * 21
17 Yearbook of the International Law Commission. I960. Volume I. P. 111-116. http://legal.un.org/ilc/publications/yearbooks/Ybkvolumes(e)/ILC_1960_vl_e.pdf.
21
надлежащей основой для формулирования правовых принципов, применимых к решению данного вопроса. Поэтому участники, которые придерживались такой точки зрения, считали, что Комиссии вначале следует определить принципы решения данного вопроса, а затем предложить правительствам прокомментировать эти принципы. Если правительства пожелают, они могли бы в своих замечаниях относительно таких принципов сослаться на конкретные притязания на исторические воды.
Хотя большинство членов Комиссии было против того, чтобы запрашивать информацию от правительств на данной стадии, они считали, что с целью ускорения работы Комиссии в этой области, некоторые действия должны быть предприняты немедленно. Поэтому было решено просить Секретариат ООН продолжить его работу, начатую ранее подготовкой Меморандума об «исторических заливах». Такое решение было изложено в пункте 40 доклада Комиссии о ее двенадцатой сессии (A/4425) следующим образом:
«Комиссия запросила Секретариат провести исследование правового режима исторических вод, включая исторические заливы, и распространить область предварительного изучения, обозначенную в пункте 8 Меморандума, подготовленного Секретариатом в связи с первой Конференцией Организации Объединенных Наций по морскому праву...».
Пункт 8 упомянутого выше Меморандума предусматривает, что «теория исторических заливов носит общий характер. Претензии на исторические права заявляются не только в отношении заливов, но также в отношении морских районов, которые не являются заливами, такие как воды архипелагов и акватории, находящиеся между архипелагом и соседним материком; исторические права также заявляются в отношении проливов, устьев и других водных пространств. Отмечается растущая тенденция определять эти пространства как исторические воды, а не как исторические заливы. В данном Меморандуме не рассматриваются исторические воды, которые не являются также заливами. Однако в нем затрагиваются некоторые морские районы, которые, не являясь заливами stricto sensu, представляют особый интерес в
22
данном контексте ввиду их особого положения или вызванных дискуссий или решений».
Таким образом, основной результат I Конференции ООН по морскому праву - это не только конвенционные слова о «так называемых исторических заливах». Это - и обращение к Генеральной ассамблеи ООН (ГА ООН). По смыслу полученного от ГА ООН мандата, Комиссия международного права не должна была ставить своей задачей составление общего списка существующих «исторических заливов» и других «исторических вод». Учтено, что теоретически существует дилемма: чтобы оценить правомерность притязаний государств на исторические воды, необходимо иметь принципы международного права, на основании которых такие притязания могут быть оценены; но чтобы не быть произвольными, эти принципы должны быть основаны на имеющейся практике государств в этих вопросах. Эту дилемму предложено решить прагматическим путем: имеется значительный материал в виде известных притязаний государств на исторические воды; обсуждений данного вопроса в литературе по международному праву; доктринальные (научные) формулировки соответствующих принципов.
Поскольку на II Конференции ООН по морскому праву в 1960 г. никаких конвенций не было принято, мы опустим обсуждение данной конференции и перейдем сразу к III Конференции ООН по морскому праву (1973-1982 гг.), результатом которой стало принятие Конвенции ООН по морскому праву в 1982 г. Как указано выше и статья 10 Конвенции 1982 г. не упоминает термин «исторические воды». Указанная статья предусматривает, что к внутренним водам государства относятся заливы, расстояние между пунктами естественного входа в которые не превышает 24 морские мили; в той же статье предусмотрено, что данное положение не распространяется на «так называемые «исторические» заливы». Определения понятия «исторический залив» Конвенция 1982 г. опять же не дает. Для толкования цитированного положения об исторических заливах, предусмотренного в Конвенции 1982 г., напомним, что вопрос об исторических водах был объектом трудных дебатов на III Конференции ООН по морскому
23
праву (1973-1982 гг.). На Конференции эта проблема рассматривалась и в качестве самостоятельной, и в связи с обсуждением других вопросов, например, разрешения споров в отношении морских границ.
Представлены были различные проекты статей об исторических водах. Были на Конференции предложения по пункту 1 статьи 10 (который предусматривает, что «настоящая статья относится только к заливам, берега которых принадлежат одному государству»): о том, что и этот пункт может быть затронут
«историческим» исключением. Например, на III Конференции по морскому праву Гондурас высказал мнение о том, что традиционное понятие «исторических заливов» должно быть пересмотрено, потому что оно было разработано в ответ на прежнюю потребность в правовом определении заливов, находящихся «под исключительной юрисдикцией прибрежного государства».
В проекте, представленном в 1974 г. на III Конференции по морскому праву Филиппинами, предлагалось, по сути, предусмотреть право прибрежного государства отказаться от единого 12-мильного предела ширины территориального моря, если для такого отказа есть исторические правооснования. В соответствии с проектом Филиппин, максимальный предел ширины территориального моря, предусмотренный в Конвенции, разрабатывавшейся на III Конференции, не должен применяться к историческим
водам, которые прибрежное государство «считает своим территориальным
10
морем» .
После неоднократных обсуждений вопрос о максимальной - 12-мильной - ширине территориального моря был решен отдельно, а по вопросу об исторических правооснованиях, об исторических водах общего согласия достигнуто не было, кроме тех упоминаний об «исторических заливах», которые уже были предусмотрены в Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г.
’ Третья Конференция ООН по морскому праву: Официальные отчеты. Нью-Йорк, 1975. Том 3. С. 300.
24
Вместе с тем, на III Конференции ООН по морскому праву при рассмотрении данной темы была предложена неофициальная рекомендация, предусматривающая международно-правовые основания для квалификации морского района в качестве исторических вод: 1) эффективное осуществление прибрежным государством своего суверенитета над таким районом в течение значительного периода времени, причем такое осуществление суверенитета должно включать регулирование прохода по нему, рыболовства, другой деятельности национальных и иностранных лиц и должно быть обосновано жизненно важными интересами прибрежного государства, включая оборонные и экономические интересы; такое осуществление суверенитета должно быть непрерывным, мирным и длительным; 2) общее согласие с такой существующей
-19
практикой .
Тем не менее ни эти, ни иные критерии международно-правовой квалификации морских районов в качестве исторических вод не стали частью договорного источника, принятого на III Конференции - Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Как и ранее, такая квалификация осталась в сфере международного обычного права.