Виды толкования международных договоров по субъектам, толкующим договор

От принципов толкования нужно отличать виды, а также спо­собы, или приемы, толкования.

Виды толкования определяются органом субъекта международ­ного права, который толкует международный договор.

субъектами толкования международных договоров являются госу­дарства. Ими могут быть также нации, ведущие борьбу за независи­мость, и международные организации, применяющие договор. Все эти субъекты, толкуя договор, действуют через свои органы. В зави­симости от этого различают следующие виды толкования:

1) Внутригосударственное толкование — это толкование, дава­емое органами одного из государств, заключивших данный договор. Поскольку этот вид толкования является односторонним актом, оно не обязательно для других участников договора, а имеет силу лишь для данного государства.

Вопрос о том, какие именно органы государства уполномочены на толкование международных договоров, определяется внутригосу­дарственным правом. Это могут быть министерство иностранных дел и другие дипломатические органы, а также судебные и админист­ративные органы. В соответствии с этим можно различать диплома­тическое, судебное или иное внутригосударственное толкование. Та­кое толкование может даваться и высшими органами государственной власти и управления (парламентом, правительством и т. д.).

Неправильное истолкование судом международного договора, наносящее ущерб интересам государства-контрагента, может явить­ся основанием ответственности государства по общим нормам меж­дународного права об ответственности государства за действия его органов. При этом государство не может ссылаться на принцип независимости суда, даже если этот принцип установлен конститу­цией этого государства.

2) Близко к внутригосударственному толкованию примыкают так называемые толковательные декларации и заявления, которые государства делают при подписании, утверждении, принятии, рати­фикации или присоединении к международному договору.

В международной договорной практике часто встречаются тол­ковательные декларации. К ним можно отнести заявление Советско­го правительства при присоединении к пакту Бриана — Келлога 1928 года, содержащее критику существенных недостатков этого пакта, в частности неопределенность термина «война как орудие национальной политики». Советское правительство полагает, гово­рилось, в частности, в этом заявлении, что «должна быть воспреще­на всяческая международная война, как в качестве орудия так назы­ваемой “национальной политики”, так и служащая другим целям (например, целям подавления освободительных движений и т. п.)». Далее в этом же заявлении было дано толкование понятия мирных и немирных средств решения международных споров. «Советское пра­вительство в связи с этим считает, что к числу немирных средств, запрещаемых пактом, должны быть отнесены и такие, как отказ от восстановления мирных нормальных отношений или разрыв этих отношений между народами, каковые действия, означая устранение мирных способов разрешения споров, обостряют отношения и спо­собствуют созданию атмосферы, благоприятствующей возникнове­нию войны»^[140].

Руководствуясь интересами безопасности народов в различных районах мира, СССР в мае 1978 года подписал дополнительный протокол II к Договору о запрещении ядерного оружия в Латинской Америке (договор Тлателолко). При подписании протокола Совет­ский Союз сделал важное заявление, в котором было сформулирова­но понимание и отношение СССР к ряду статей договора и протоко­ла, направленное на укрепление режима безъядерной зоны в этом регионе^[141].

К толковательным декларациям можно отнести заявление Ира­на при подписании Конвенции об открытом море 1958 года: «Что касается слов «никакое государство не вправе претендовать на под­чинение какой-либо части его своему суверенитету», то подразуме­вается, что это запрещение не применяется к континентальному шельфу, режим которого регламентируется ст. 2 Конвенции о конти­нентальном шельфе»^[142].

Как уже отмечалось, толковательные декларации не могут быть отнесены к оговоркам, поскольку путем одностороннего толкования нельзя изменить положения международного договора. Поэтому тол­ковательные декларации государства вправе делать даже тогда, ког­да оговорки запрещены данным международным договором.

Хотя внутригосударственное толкование и толковательные дек­ларации представляют односторонние действия государств, они дол­жны осуществляться в соответствии с основными принципами меж­дународного права, так как эти действия касаются международных договоров и, следовательно, прав и интересов других государств. Если они находятся в противоречии с международным правом, то такое толкование будет противоправным и, следовательно, недей­ствительным.

Именно такой противоправный характер носит толкование за­падногерманской стороной договора между СССР и ФРГ от 12 ав­густа 1970 г. Как известно, сердцевину этого договора составляют обязательства сторон по коренному вопросу европейской безопасно­сти — уважению существующих государственных границ в Европе, недопустимость выдвижения каких-либо территориальных притяза­ний к государствам. Это ясно зафиксировано в тексте договора.

Между тем органы и официальные лица ФРГ нередко «толкуют» этот договор превратно, как «модус вивенди» — временное соглаше­ние, оставляющее открытым вопрос о границах. По мнению западно­германской стороны, Московский договор якобы «не создает право­вой основы для ныне существующих границ», не запрещает ФРГ добиваться силой «воссоединения» Германии за счет ГДР и даже не упраздняет «германский рейх в границах 1937 года».

Не говоря уже о противоправности упомянутых актов, они но­сят сугубо односторонний характер, не входят в текст договора и поэтому не имеют обязательной силы для другой стороны. Советский Союз не только не давал своего согласия на письмо и резолюцию в качестве документов, находящихся в связи с договором, но, более того, резко выступил против попыток ФРГ подключить их к доку­ментам, сопровождающим договор. Ввиду их односторонности и противоправности эти действия ФРГ не могут, однако, снизить зна­чение текста Московского договора, тем более изменить его содер­жание и нормативное действие во времени и пространстве.

3) Аутентичное толкование. Этот вид толкования занимает особое место среди способов толкования международных договоров. Причина заключается в том, что это единственный вид толкования, которое основывается на соглашении государств — участников дого­вора. Как справедливо замечает в своей работе, посвященной аутен­тичному толкованию международных договоров, румынский юрист И.

Аутентичное толкование обладает наибольшим эффектом и наи­большей юридической силой. Будучи основанным на соглашении сторон, оно является обязательным для участников договора и не может быть изменено одним из них без согласия другого. Если в толковании международного (многостороннего) договора участво­вало только несколько государств — участников договора, то такое толкование обязательно только для них, при условии что иное не предусмотрено в самом договоре. Поскольку аутентичное толкова­ние договора происходит на основе соглашения сторон, то такое толкование может вносить и изменения в договор и даже переходить в новацию договора, то есть в заключение нового договора взамен прежнего. Это единственный случай, когда толкование может изме­нять международный договор.

В международных, главным образом многосторонних, догово­рах послевоенного времени широкое распространение получила прак­тика включения специальных статей, в которых дается определение употребляемых в договоре терминов. Например, в Венской конвен­ции о праве международных договоров 1969 года содержится целый ряд договорных терминов, таких как «договор», «участник догово­ра», «договаривающееся государство», «третье государство», «рати­фикация», «утверждение» и др. В Конвенции ООН по морскому праву 1982 года даются определения таких терминов, как «район морского дна», «орган по морскому дну», «загрязнение морской среды» и др. Некоторые юристы называют это особым, автономным, видом аутентичного толкования^[145]. Другие с этим не согласны, обос­нованно, на наш взгляд, считая, что толкование международного до­говора сторонами имеет место в случае возникновения разногласий о смысле тех или иных положений договора и направлено на устра­нение этих разногласий. Поэтому включение в договор специальной статьи «Употребление терминов», в которой заранее раскрывается их содержание, не будет их толкованием.

Аутентичное толкование может применяться как к двусторон­ним, так и к многосторонним договорам. В случае многостороннего договора в его толковании могут участвовать не все государства, а только некоторые из них, для которых толкование и будет аутентич­ным. Такое толкование иногда называют «отдельным толкованием». Конечно, такое толкование не желательно, так как при нем могут возникнуть несколько «отдельных толкований», в результате чего многостороннему договору может быть придано два и даже более смыслов. Нормальным является аутентичное толкование по согла­шению всех участников международного договора. Именно такое толкование обладает наибольшим авторитетом и является обяза­тельным для всех участников договора. «Отдельное толкование» обязательно только для тех из них, которые принимали в нем учас­тие, и не связывает остальных контрагентов данного договора, кото­рые в выработке «отдельного толкования» не участвовали.

В связи с тем что в многосторонних договорах принимает те­перь участие большое число государств, что затрудняет выработку общего аутентичного толкования, в таких договорах устанавливают­ся специальные правила толкования, которые предоставляют право определенному числу государств — участников данного договора давать обязательное толкование для всех участников этого договора.

Например, в Конвенции о режиме судоходства на Дунае 1948 го­да говорится, что любой спор о ее применении и толковании, не решенный путем прямых переговоров, передается на разрешение согласительной комиссии, состоящей из представителей от каждой из спорящих сторон и одного — от государства, не участвующего в споре. Решение этой комиссии является окончательным и обяза­тельным (ст. 45).

В других договорах предусматривается, что, в случае если не достигнуто соглашение о толковании путем переговоров, спор пере­дается на рассмотрение постоянно действующего арбитража или Международного Суда ООН, решения которых, как известно, также являются обязательными.

Во всех этих случаях обязательность толкования также основы­вается на общем согласии государств, которое заранее дано ими при заключении международного договора.

Аутентичное толкование международного договора может быть воплощено в различные формы: специальный договор или дополни­тельный протокол, обмен нотами и т. п. Необязательно, чтобы фор­ма дополнительного соглашения о толковании была такой же, как и толкуемый договор. Так, в разъяснение договоров 1925 года между СССР и Германией в 1928 году был заключен специальный прото­кол, в котором, в частности, указывалось, как должна пониматься ст. 2 добавления к ст. 16-18 Соглашения о поселении 1925 года, посвященным порядку страхования транспортируемых товаров^[147].

Иногда государства, заключая договор, указывают заранее, как не должен толковаться данный договор. Например, в обмене нотами между СССР и США от 4 августа 1937 г. о торговых взаимоотноше­ниях указывалось, что «ничто в настоящем соглашении не может быть истолковано как препятствующее принятию мер, воспрещаю­щих или ограничивающих вывоз или ввоз золота или серебра»^[148].

В рассмотренных случаях аутентичное толкование, несмотря на его различные формы (протокол, обмен нотами и т. п.), имеет явно выраженную договорную форму соглашения государств. Иначе го­воря, международный договор толковался здесь при помощи друго­го международного договора.

Встает вопрос: может ли международный договор аутентично толковаться молчаливо? Может ли такое толкование вытекать из одинакового применения и выполнения договора его сторонами? Иногда такое толкование называют молчаливым, или квазиаутен- тичным, толкованием (Ш. Руссо, А. Д. Макнейр, Г. Аксиоли и др.).

Ответ зависит от решения вопроса о том, может ли в таком случае возникать молчаливое соглашение о том или ином понима­нии договорных статей, обязательное для всех участников междуна­родного договора. Некоторые юристы отрицают такую возможность. И. С. Перетерский, например, считал, что «в данном случае невоз­можно говорить о каком-либо «соглашении сторон»: совершенно очевидно, что суд одной стороны, давая толкование договору, делает это самостоятельно, не имея в виду заключения в связи с этим «соглашения двух государств». Если бы мы стали на путь «констру­ирования» наличия соглашения государств при одинаковом толкова­нии договора их органами, то мы пришли бы к совершенно неприем­лемому выводу, что однажды данное каким-либо органом государства толкование (совпавшее с толкованием, которое было дано органом другого государства) являлось бы, безусловно, обязательным для всех (даже высших) органов этого государства, так как якобы уже имеется соглашение государств по этому вопросу». И. С. Перетер- ский считал, что, если органы государств-контрагентов одинаково толкуют данный договор, это может являться обстоятельством, об­легчающим взаимопонимание государств-контрагентов по вопросам применения данного договора^[149].

Венская конвенция о праве международных договоров, однако, пошла дальше. Она предусмотрела в ст. 31, что кроме текста догово­ра, который, как говорилось, имеет решающее значение, при толко­вании учитывается и «последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его тол­кования». Таким образом, Венская конвенция допускает возмож­ность молчаливого толкования международного договора без фор­мального заключения на этот счет дополнительных договоров, если практика его применения приведет к возникновению молчаливого соглашения. Но аутентичным, то есть обязательным для всех участ­ников договора, такое толкование будет лишь тогда, когда это мол­чаливое соглашение приведет к образованию международно-право­вого обычая как общепризнанной нормы. Но и в этом случае такое молчаливое толкование не может, на наш взгляд, вести, в отличие от договорных, явно выраженных форм аутентичного толкования, к изменению содержания международного договора^[150].

4) Международное толкование — это толкование договора меж­дународными органами, предусмотренными государствами в самом международном договоре или уполномоченными ими впоследствии, когда спор о толковании возник, разрешить этот спор. Такими орга­нами могут быть специально создаваемые комиссии или междуна­родный суд (арбитраж). В первом случае говорят о международном административном толковании, во втором — о международном су­дебном толковании.

К международному толкованию обычно прибегают в тех случа­ях, когда государства — участники договора путем непосредствен­ных переговоров не могут достичь соглашения о смысле того или иного положения международного договора.

Постановления о судебном, арбитражном и ином толковании встречаются как в двусторонних, так и в многосторонних договорах. Например, в советско-румынском соглашении о специальной реч­ной администрации в низовьях Дуная от 5 декабря 1953 г. предус­матривается, что любой спор между сторонами относительно приме­нения и толкования этого соглашения передастся на решение согласительной комиссии, решения которой окончательны и обяза­тельны для сторон (ст. 21).

В многосторонних договорах по специальным вопросам часто предусматриваются органы, которые вправе давать им обязательное толкование. Например, во Всемирной почтовой конвенции предус­мотрен арбитраж на случай разногласий между участниками, касаю­щихся толкования конвенции и других относящихся к ней актов.

Арбитраж предусмотрен в международной конвенции по элект­росвязи, конвенции о наркотических средствах и в других многосто­ронних конвенциях по специальным вопросам, в которых участвует СССР. В ряде случаев, как, например, в уставе ВОЗ, предусматрива­ется передача спора о толковании в Международный Суд ООН или арбитраж, а иногда — посреднику, назначенному председателем Меж­дународного Суда, как в случае споров относительно толкования конвенции о Всемирной метеорологической организации^[151].

Во всех этих случаях толкование, данное международному до­говору судебным, арбитражным или иным органом, является обяза­тельным, однако, лишь для тех участников договора, которые обра­тились к этому органу за таким толкованием, и не обязательно для других государств, если только они заранее не дали своего согласия в договоре на обязательность для них такого толкования.

В соответствии со ст. 36 Статута Международного Суда ООН государства — его участники в любое время могут признать обяза­тельную юрисдикцию Международного Суда по всем правовым воп­росам, в том числе по толкованию международного договора. Если они это сделали, то передача спора о толковании не требует ника­кого особого соглашения спорящих сторон, и решение Международ­ного Суда о толковании будет для них обязательным. Некоторые государства сделали такие заявления о признании обязательной юрисдикции Международного Суда ООН в отношении толкования любых международных договоров. Но большинство государств это­го не сделали. Следовательно, споры о толковании международных договоров не могут в этом случае быть предметом рассмотрения в Международном Суде без согласия этих государств.

Статут Международного Суда (ст. 65) предусматривает также право Суда давать консультативные заключения относительно любо­го юридического вопроса по запросу любого учреждения, уполномо­ченного делать такие запросы Уставом ООН или согласно Уставу.

В этой связи в международной практике не раз вставал вопрос о порядке толкования Устава ООН. Как известно, Устав ООН не предусматривает порядка его обязательного толкования. Попытки буржуазных юристов обосновать компетенцию Международного Суда ООН в толковании Устава, которое обязательно якобы для других органов ООН и государств-членов, лишены юридической базы в Уставе.

При рассмотрении данного вопроса на Сан-Францисской кон­ференции во втором комитете четвертой комиссии было принято следующее положение: «Совершенно понятно, что если толкование, данное любым органом Организации или Комитетом юристов, не является общепринятым, то оно не будет иметь обязательной силы»^[152].

Толкуют Устав ООН те органы ООН и те государства, которые его применяют. Понятно, что в числе этих органов может быть и Международный Суд. Однако консультативные заключения Меж­дународного Суда не являются обязательными ни для органов ООН, ни для государств — членов ООН. Единственным случаем обяза­тельного толкования Устава ООН является толкование, единодуш­но даваемое государствами — членами ООН и воплощенное в соот­ветствующей резолюции Генеральной Ассамблеи. Такие резолюции обладают обязательной силой для государств — членов ООН и пред­ставляют, по существу, особую форму аутентичного толкования меж­дународного договора.

Сложная система средств улаживания споров о толковании и применении предусмотрена в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Кроме общих положений о том, что эти споры должны разрешаться мирным путем в соответствии со ст. 33 Устава ООН, в конвенции предусмотрены согласительная процедура, передача спо­ров в Международный Суд, арбитраж, специальный арбитраж и Международный трибунал по морскому праву. При подписании, ратификации или присоединении к конвенции государство может посредством письменного заявления выбрать одно или более из этих средств для урегулирования споров, касающихся толкования или применения конвенции. За исключением согласительной процеду­ры, решения этих органов являются обязательными для сторон в споре в отношении данного спора. В ходе разбирательства в Между­народном трибунале по морскому праву, в случае возникновения спора о толковании или применении конвенции, любое государст­во — ее участник имеет право вступить в дело, и если оно воспользу­ется этим правом, то толкование, содержащееся в решении трибуна­ла, будет равным образом обязательным и для него.

5) Неофициальное толкование. К этому виду толкования от­носится толкование, которое дается юристами, историками права, журналистами, общественными организациями и деятелями. Сюда же относится доктринальное толкование, даваемое в научных трудах по международному праву.

Доктринальное толкование различных международных догово­ров дано в многочисленных трудах советских юристов и историков.

Неофициальное толкование необязательно, но оно может сыг­рать большую роль в правильном применении международного до­говора, особенно если дается признанными авторитетами в области международного права.

4.