1.4.1. Добровольность государственного кредита

Среди важнейших принципов государственного кредита следует выделить принцип добровольности. В 1993 г. данный принцип получил конституционное закрепление (ст. 75 Конституции России), в отличие от конституций США, Японии, Германии, Франции, Канады, Великобритании, Италии и других развитых стран.

До вступления в силу Бюджетного кодекса (01.01.2000), установившего в ст. 6, что государственные займы являются обязательствами, возникающими из государственных займов (заимствований), принятых на себя гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц, принцип добровольности можно было применить исключительно к одной из форм государственного кредита - государственным займам, выпускаемым в форме ценных бумаг. Поскольку из предусмотренных законом «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» (ст. 2) форм государственного долга займом именовалась только одна.

Как видно из редакции рассматриваемой статьи Конституции России добровольность государственного кредита закрепляется для отношений, в которых государство выступает в качестве заемщика. Действительно, применение мер воздействия различного рода в отношении суверенного государства со стороны физических, юридических лиц, других государств по поводу предоставление кредитных ресурсов на возмездной и возвратной основе выглядит нереалистичным и, по нашему мнению, не требует

специального правого регулирования.

Целью конституционной нормы является, прежде всего, предоставление защиты потенциальным кредиторам государства. Исходя из этого, принцип добровольности государственного кредита может быть рассмотрен в двух аспектах: во-первых, право принятия решения о предоставлении субъектом кредитных ресурсов государству является исключительным правом самого субъекта; во-вторых, добровольность выражается в недопустимости принуждения к заключению сделки со стороны государства в отношении круга потенциальных кредиторов.

В связи с этим целесообразно привести высказывание известного ученого финансиста М.Ф.Орлова, который, анализируя свойства займа, писал: «Он (заем) заключается по договору и тем самым более утверждает, чем нарушает священное право собственности. Неся на себе отпечаток добровольного условия, он соблюдает взаимные выгоды заимодавца и занимателя. Он не лишает земледелия и торговли тех сумм, которые полезно в оных образуются, ... не похищает у одного последнего его достояния и пользуется только избыточными и праздными капиталами» 13\'.

Тут следует подробнее остановиться на упомянутом свойстве государственных заимствований - использовать лишь «избыточные капиталы», т.е. свободные средства или сбережения. Продолжая мысль известного ученого-экономиста А.М. Бирмана о том, что финансы ш Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права, т.1, под редакцией Козырина А.Н. - М.: Статут, 1998.-с.304.

государства представляют собой систему сообщающихся сосудов132, следует отметить, что чем больше государство получает доход в виде налоговых поступлений, обязательной продажи части валютной выручки других обязательных платежей, тем в меньшей степени ему требуется прибегать к инструменту государственного кредита.

Проблема, которая заслуживает внимания в связи с этим, заключается в неспособности государства обеспечивать доходную часть бюджета за счет обязательных поступлений. Слабость государства, его фискальной, таможенной системы, несовершенство налогового законодательства, вынуждают государство прибегать к государственным заимствованиям.

Причем государство одалживает средства, которые фактически сокрыты от государства и которые должны были поступитъ ему на безвозмездной и безвозвратной основе.

Таблица №1

Сведения об изъятом и арестованном имуществе по преступлениям экономической направленности за первое полугодье 1999г.*}

132 Финансовое право. Под редакцией Горбуновой О.Н. - М, 1996. - с. 12.

*) По материалам статистической отчетности МВД РФ за первое полугодье 1999г.

Вышеприведенные цифры, взятые в сравнении с государственными доходами, наглядно показывают масштаб «праздных капиталов»,

формируемых нелегальными способами.

Указанные проблемы носят системный характер, их причины имеют экономическую, политическую, юридическую природу и требуют также комплексного решения.

Итак, вернемся к рассмотрению вопроса обеспечения добровольности государственных заимствований.

В основу решения кредитора о предоставлении государству денежных средств могут быть положены различные мотивы. Их можно условно подразделить на экономические и неэкономические. К первым следует отнести, прежде всего, получение прибыли в той или иной форме (проценты, налоговые освобождения и др.). Такие мотивы превалируют в обществе в обычной ситуации: они непосредственно связаны с природой кредитных

О масштабах бегства капитала см.: Абалкин Л.И. Еще раз о бегстве капитала// Деньги и кредит - 2000. - №2 - с. 24-27.

отношений. Ко второй категории относятся иные мотивы, не основанные на стремлении получить прибыль. Это, прежде всего патриотические мотивы, чувство общественного долга, политические цели и т.д. В данном случае экономические мотивы отсутствуют или отходят на второй план. Ярчайшим примером такой мотивации являются следующие факты: в годы второй мировой войны поступления по займам покрыли 15% (!) процентов всех военных расходов СССР, В США во время второй мировой войны порядка 85 млн. американцев одолжили свои сбережения Федеральному правительству. В кредитных отношениях между государствами существенное значение имеют политические мотивы. Это хорошо видно из отношений России с иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в частности, при предоставлении кредита на сумму в $ 10 млрд, перед президентскими выборами 1996г.

Разумеется, государство стремиться повлиять на мотивацию потенциальных кредиторов всеми возможными способами. Как отмечал французский профессор Раймон Мюзелек (Raymond Muzellec) такими способами могут быть - пропаганда, психологическое, политическое воздействие и другие.

В настоящее время влияние на потенциальных кредиторов осуществляется в основном за счет воздействия на их экономическую мотивацию путем увеличения экономической привлекательности государственных займов. К таким способам могут быть отнесены: гарантии сохранности и возврата средств, предоставление льгот по уплате налогов в той или иной форме, высокая доходность, возможность оплаты налоговых платежей.

Мировая практика свидетельствует об эффективности использования именно экономических способов воздействия на кредиторов. В условиях экономического кризиса такой подход может служить действенным инструментом проводимой финансовой политики.

Существовавшее недоверие к займам во времена СССР было удачно преодолено Правительством России именно благодаря применению некоторых из перечисленных мер.

Рисунок №2

По материалам Министерства Финансов, Госкомстата, Euromoney Institutional Investor company

Следует отметить, что увеличению объема заимствований способствовало относительно небольшое количество других доходных объектов инвестирования. К сожалению, действия Правительства России и Банка России в августе 1998г., буквально свели к нулю (см. рис. № 2) все предыдущие попытки государства восстановить привлекательность займов.

Если говорить о возможных отклонениях от принципа добровольности, то таковым является принудительное размещение государственных

долговых обязательств. Этот способ присущ тоталитарным и авторитарным государствам и может характеризоваться как насильственное

ф перераспределение ссудного капитала. Такие случаи, являясь

гипертрофированным проявлением государственного суверенитета, имеют место при внутренних государственных заимствованиях. Ограниченные, по сравнению с внутренними рынками, возможности такого влияния на потенциальных кредиторов минимизируют вероятность внеэкономического воздействия государства на внешних рынках. Рассматриваемые отношения лишены признака добровольности и подрывают авторитет государства как заемщика. Многие исследователи высказывают мнение о невозможности отнесения принудительных займов к займам как таковым. В этом случае заем приобретает сходство с налогом: и первый и второй являются формой принудительного изъятия государством в свою собственность части капитала. История займов Советского государства, фашистской Германии

* подтверждает это и показывает, что государство в поисках своей выгоды

может нарушать правовые, экономические законы, принципы

государственного кредита.

Начиная с 1928 г., в связи с трудностями по размещению займов, в отношении некоторых займов был применен организованный способ их размещения - размещение по подписке. С начала 30-х годов до 1957г. было выпущено 45 государственных займов. Приобретение займов не было привлекательным для населения. Начиная с 1936г. доход по государственным облигациям составлял 2-4% к номинальной стоимости. Только в 30-ые годы выпущенные займы были неоднократно конвертированы государством в одностороннем порядке134. После второй мировой войны в 1957 г. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 апреля 1957г. «О государственных займах, размещаемых по подписке среди трудящихся Советского Союза»135 государством было

♦

134 К примеру см.: СЗ СССР 1930, №12,ст. 137; СЗ СССР 1936, №38, ст. 329.

135 СП СССР 1957, №5, ст. 53.

принято решение о переносе даты погашения облигаций на 20 лет. Выплаты по облигациям послевоенного периода были завершены лишь в 1991г.136

^ Следует учитывать, что наличие доброй воли сторон не является

достаточным основанием для возникновения отношений государственного кредита. Дополнительно требуется соблюдение других необходимых условий, закрепленных правовыми нормами (к примеру, соблюдение требований предельного размера государственного долга).

Добровольность государственного кредита не должна трактоваться как достаточное свидетельство равенства сторон отношений, в отличие от отношений банковского кредита. Не смотря на недопустимость принуждения кредиторов к предоставлению займов, государство имеет предпосылки для реализации своих административно-властных полномочий в отношениях государственного кредита. Это необходимо рассматривать как факт. Другой вопрос, что соответствующие решения в сфере государственного кредита • должны приниматься в целях, по основаниям и в порядке установленными

законом, исходя из принципов государственного регулирования экономики.

„ В настоящее время Россия, отказавшись от принудительных займов,

поставила тем самым задачу повышения привлекательности государственного кредита.