§3. Регулирующая функция финансов и государственный кредит. Функции государственного кредита.

Итак, мы пришли к выводу, что поскольку экономику страны (ее финансы и кредит, в частности) можно рассматривать, как саморегулирующуюся систему с обратными связями, где роль сигналов исполняют реальные деньги (потоки денежных средств, как в рублевом исчислении, так и в валюте), регулирующими средствами (корректирующими обратные связи) моіут служить законодательные установления, целью которых, например, является управление государственным кредитом.

Далее рассмотрим функции финансов, сделав акцент на такой функции, как регулирующая (стимулирующая и дестимулирующая подфункции). Именно эта функция финансов служит для управления стихийными экономическими процессами.

Рассмотрим прежде процесс государственного регулирования экономической сферы, который и лежит в основе финансовой деятельности государства.

Государственное регулирование экономики - это различные формы воздействия государства на экономику как собственно экономические, так социальные, политические, административные, влекущие возникновение, изменение или прекращение общественных отношений в экономической подсистеме общества, изменение структуры указанной подсистемы.

Как известно, современная экономическая наука в зависимости от степени участия государства выделяет три вида экономических систем:

- командно-административная, подразумевающая тотальный или близкий к этому контроль над экономикой со стороны государства (СССР, Албания, Северная Корея);

- экономика свободного рынка, основанная на невмешательстве государства в экономику. Ни в одной стране мира не существовала и не существует “чистой” рыночной экономики, где все вопросы решались бы на абсолютно свободном рынке;

- смешанная, характеризующаяся широкими полномочиями государства для вмешательства в экономику, а также соблюдением свобод субъектов экономической деятельности.

Необходимо заметить, что командная экономика и экономика свободного рынка выступают как крайние случаи, изучаемые для лучшего понимания функционирования реальных экономических систем.

Вопрос о том, насколько далеко государство может зайти в регулировании экономики в рамках смешанной системы, и где граница такого государственного регулирования находит свой ответ, как в экономической, так и в правовой науке.

Основные экономические школы (меркантилизм, классическая школа, кейнсианство, марксизм, монетаризм) при всем различии подходов к государственному регулированию экономики имеют один общий критерий оценки предела государственного вмешательства в экономику - эффективность, т.е. способность экономики увеличивать богатство страны[87].

Допустимость государственного регулирования экономики также определяется и иными критериями, особое значение которым придает правовая наука.

Во-первых, к ним относятся факторы, влияющие на государственное регулирование экономики.

Во-вторых, характер правового регулирования.

В-третьих, сюда можно отнести такое правовое регулирование, которое бы не нарушало прав и свобод граждан.

Государственное регулирование экономики подвержено влиянию комбинации субъективных и объективных факторов.

К субъективным факторам относятся общественные, групповые, государственные, индивидуальные и прочие интересы. К объективным - уровень развития общества, политической системы, традиции, обычаи, уровень развития права и т.п.

Эффект регулирующего воздействия государства на финансовую систему, как и на любую другую социальную подсистему определяется содержанием соответствующего государственно-властного решения. Его принятие является сложным процессом взаимодействия субъектов политической системы, проходящим в рамках законодательно установленных процедур.

По справедливому замечанию М.В. Карасевой финансовая политика России, как один из основных регулирующих факторов, на определенных этапах переходной экономики являлась деструктивной, поскольку представляла собой не консолидированный финансовый интерес различных политических сил, а множество

OQ

разрозненных интересов разнообразных политических группировок .

Примером такого воздействия может служить принятие ряда нормативных актов в начале 90-х гг. 20 века. Так, например, закон “О бюджетной системе РФ на 1992г”[88] [89] [90] формировался под влиянием финансовых групп, требовавших предоставление льготных кредитов Банка России на пополнение финансовых фондов предприятий.

Как отмечает Д.Л.Хейло наиболее правильным является государственное регулирование экономики, которое осуществляется на основе права и в правовых рамках, что подразумевает отказ от прямого, административного управления экономикой, субъектами экономической деятельности различных форм собственности. Ключевую роль в этом должно играть публичное право, в т.ч. финансовое .

Особая роль права как инструмента регулирования экономических процессов в обществе состоит в том, что право является выражением общей воли.

Это свойство права находится в непосредственной взаимосвязи с другим его свойством - справедливостью, которое по утверждению известного исследователя права профессора Нерсесянца В.С. только праву и присуще[91] [92]. Поэтому вопрос о справедливости или несправедливости закона сводится к правовому или неправовому его характеру.

Государственное регулирование экономики может и должно осуществляться через нормативно-правовые акты, которые имеют правовой характер. Эффективность этого процесса, т.е. регулирования, зависит также от организации их четкого исполнения.

В настоящее время достаточно остро стоит вопрос о целесообразности применения тех или иных правовых форм воздействия государства на финансовую деятельность. По справедливому замечанию Р.О. Халфиной, недостижение управленческого результата “коренится в недостатках именно правовой формы” , т.е. применении ненадлежащих правовых средств, внутренней несогласованности правового акта, противоречие его другим правовым актам, отсутствие реальных гарантий соблюдения установленных правил. Использование адекватной правовой формы как в процессе принятия решения, так и в процессе его реализации представляет собой существенный резерв совершенствования управления во всех сферах деятельности общества, в т.ч.

Способы воздействия государства на экономику, экономическая деятельность самого государства, а также регулирующее воздействие в целом не должны нарушать установленных прав и свобод человека и гражданина. Гарантии на осуществление таких прав устанавливаются, на конституционном уровне, что обусловлено признанием их наивысшей ценностью, а также первоочередной важностью их защиты. Однако это не означает недопустимости ограничения конституционно установленных прав и свобод граждан. Обычной ситуацией является закрепление в конституциях государств положений о возможности такого ограничения. По общему правилу такое возможно лишь путем законодательного ограничения прав (к примеру, ст. 55 Конституции России)[93].

Сущность финансов проявляется в их функциях.

Финансы выполняют следующие основные функции: распределительную, контрольную, регулирующую (стимулирующую или дестимулирующую). Эти функции осуществляются финансами одновременно, причем каждая финансовая операция означает распределение общественного продукта и национального дохода и контроль за этим распределением.

Распределительная функция проявляется при распределении национального дохода, когда происходит создание так называемых основных, или первичных доходов. Их сумма национальному доходу. Перераспределение национального дохода происходит между производственной и непроизводственной сферами или же отдельными регионами страны, формами собственности, социальными группами населения. Конечная цель распределения и перераспределения национального дохода и валового внутреннего продукта (ВВП), заключается в развитии производительных сил, создании рыночных институтов экономики, укреплении государства. При этом функция финансов неразрывно связана с задачами повышения материальной заинтересованности работников и коллективов предприятий и организаций в улучшении финансово-хозяйственной деятельности, достижении наилучших результатов при наименьших затратах[94].

Одновременно финансы выполняют контрольную функцию.

Регулирующая функция проявляется следующим образом. Очевидно, что базисные экономические отношения являются отражением действительности и

далеко не всегда стихийные процессы в этой сфере отвечают государственным интересам.

Дело заключается в том, что экономические отношения, чаще всего, опосре дуют частные интересы. Например, основным законом рыночной экономики является закон стоимости, который трактуется как стихийный регулятор общественного производства. Действительно, на основании закона стоимости на рынке наблюдается тенденция самопроизвольного перераспределения капитала из наименее рентабельных (убыточных) отраслей экономики в наиболее рентабельные (прибыльные), что отвечает частным интересам инвесторов. Вместе с тем, такого рода тенденция вступает в неизбежное противоречие с публичным интересом государства, которое заинтересовано в большей мере не в развитии рентабельных отраслей экономики, а в поддержании структурного равновесия и баланса экономического состояния государства в целом. К наиболее уязвимым (убыточным) областям относятся, например, социально значимые сферы (здравоохранение, образование, наука и др.), а также области, от которых зависит суверенитет государства (например, оборона).

Именно процесс реализации и защиты публичного интереса является предпосылкой и основой финансовой деятельности государства (государственных финансов), в которых одной из сторон (прямо или косвенно) является государство как властный субъект, организующий стихийные экономические процессы в нужном для общества направлении.

Таким образом, именно процесс регулирования экономических процессов трансформирует экономические отношения в финансовые[95].

В рамках финансовой деятельности регулирующая функция финансов может проявляться как путем стимулирования, так и дестимулирования отдельных экономических процессов.

Так, С.Г.Пепеляев предлагает структурировать регулирующую функцию налогов следующим образом[96]:

а) стимулирующая - реализовывается в необходимости поощрения вида деятельности, отрасли экономики (например, установление налоговых льгот);

б) дестимулирующая - проявляется в необходимости осуществления сдерживающего воздействия (например, акцизный механизм);

Стимулирующая функция является проявлением регулирующей следующим образом. С помощью самих налогов, льгот и санкций по ним государство стимулирует технический прогресс, капитальные вложения в расширение производства и т.д. Стимулирование технического прогресса с помощью налогов проявляется, например, в том, что при исчислении налога на прибыль облагаемая прибыль уменьшается на суммы, направленные предприятиями сферы материального производства на финансирование капитальных вложений производственного назначения.

Стимулирующая функция налогов реализуется через систему льгот, исключений, преференций, увязываемых с льготообразующими признаками объекта налогообложения. Она проявляется в изменении объекта обложения, уменьшения налогооблагаемой базы, понижении налоговой ставки.

Дестимулирующая функция наглядно проявляется через механизм акцизного налогообложения, который заключается в изъятии сверхприбылей у рентабельных экономических субъектов.

В качестве инструментов реализации регулирующей функции финансов могут выступать не только налоги, но и государственный кредит.

Так, например, в случае использования средств, привлекаемых с помощью государственного кредита на осуществление прибыльных инвестиционных проектов; на дополнительное финансирование социально значимых сфер экономики, можно утверждать, что государственный кредит является инструментом реализации стимулирующей функции финансов.

И, наоборот, в случае сиюминутного “проедания” средств, привлеченных в качестве государственного кредита, а именно систематического использования 96 государственного кредита на цели погашения бюджетного дефицита, что означает и предполагает перенос налогового бремени на последующие поколения, можно утверждать, что он (государственный кредит) является инструментом реализации дестимулирующей функции финансов.

Это говорит о том, что субъекту управления следует срочно вносить корректирующие изменения и приводить систему в состояние сбалансированности.

Аналогично финансам, в свою очередь, как финансовая категория и государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.

Через распределительную функцию государственного кредита осуществляются формирование централизованных денежных фондов государства и их использование на принципах срочности, платности и возвратности. Выступая в качестве заемщика, государство обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов. В промышленно развитых странах государственные займы являются основным источником финансирования бюджетного дефицита. В современных условиях поступления от государственных займов стали вторым после налогов методом финансирования расходов бюджета. Последнее объясняется более быстрым темпом роста расходов по сравнению с увеличением налоговых поступлений.

Например, финансирование расходов капитального характера за счет позаимствованных средств в определенных пределах имеет положительное значение. Общественно значимые учреждения (больницы, школы) обеспечивают потребности не одного поколения, поскольку служат длительный период времени. Гораздо разумнее переложить финансирование таких объектов на все поколения, которые будут ими пользоваться. Такое растяжение источников финансирования во времени и обеспечивается путем выпуска займов на соответствующий срок.

И таким образом, положительное воздействие распределительной функции государственного кредита заключается в том, что с ее помощью налоговое бремя более равномерно распределяется во времени. Налоги, которые взимаются в период финансирования расходов за счет государственного займа, не увеличиваются (что пришлось бы сделать в противном случае). Зато потом, когда кредиты погашаются, налоги взимаются не только для их уплаты, но и для погашения процентов по задолженности.

Налоги являются основным, но не единственным источником финансирования расходов, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга. Источники финансирования этих расходов зависят от направления использования средств. В случае производительного вложения мобилизованных капиталов построенный объект после вступления в действие начинает приносить прибыль, за счет которой и погашается займ. Никакого усиления налогового бремени в этом случае не происходит.

При непроизводительном использовании мобилизованных в результате государственных займов капиталов, например, финансировании за их счет военных или социальных расходов, единственным источником их погашения становятся налоги либо новые займы. Размещение новых государственных займов для погашения задолженности по ранее полученным заимствованиям называется рефинансированием государствен}юго долга.

Усиление тяжести налогового бремени, вызванное заимствованиями государства, зависит от их срока и процентов по кредиту, уплачиваемых заемщику. Чем выше доходность государственного займа для инвестора, тем большую часть налогов вынуждено направлять государство на их погашение. Чем больше величина долга, тем выше доля средств, направляемая на его обслуживание при прочих равных условиях.

Регулирующая функі{ия государственного кредита проявляется в том, что вступая в кредитные отношения, государство воздействует на состояние денежного обращения, уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. Сознательно используя государственный кредит как инструмент регулирования экономики, государство может проводить ту или иную финансовую политику.

Государство регулирует денежное обращение, размещая займы среди различных групп инвесторов. Мобилизуя средства физических лиц, оно снижает платежеспособный спрос. Если за счет кредита финансируются производственные затраты, например инвестиции, происходит абсолютное сокращение наличной денежной массы в обращении. В случае финансирования затрат на оплату труда, например преподавателей и врачей, количество наличной денежной массы в обращении останется без изменений, хотя возможно изменение структуры платежеспособного спроса.

Операции по купле-продаже государственных ценных бумаг или выдача кредитов под их залог, проводимые центральным банком, являются важным инструментом регулирования ликвидности коммерческих банков в стране. В РФ такого рода операции получили распространение после августовского кризиса рынка межбанковских кредитов в 1998 г.

Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, государство увеличивает спрос на заемные средства и тем самым способствует росту цены кредита. Чем выше спрос государства, тем выше при прочих равных условиях уровень ссудного процента, тем более дорогим становится кредит для предпринимателей. Дороговизна заемных средств вынуждает бизнесменов сокращать инвестиции в сферу производства, в то же время она стимулирует накопления в виде приобретения государственных ценных бумаг.

До определенных пределов этот процесс не оказывает существенного негативного влияния на производство. В том случае, если в стране достаточно свободных капиталов, негативное воздействие будет равняться нулю до их полного поглощения. Только после этого активность государства на финансовом рынке выразится в росте ссудного процента, а отвлечение значительной доли денежных накоплений для непроизводительного использования существенно замедлит темпы экономического роста.

Положительное воздействие на производство и занятость государство оказывает, предъявляя спрос на товары национального производства за счет позаимствованных за рубежом средств, выступая в качестве кредитора и гаранта. В промышленно развитых странах распространена система поддержки малого бизнеса, экспорта или производства в отдельных районах, испытывающих спад, путем

гарантирования государством кредитов, предоставляемых банками согласно соответствующим программам.

Поддержка малого бизнеса предполагает, что государство берет на себя в случае их банкротства погашение задолженности банкам по кредитам, предоставленным мелким предпринимателям. В большинстве промышленно развитых стран функционируют государственные или полугосударственные компании, которые по низким ставкам страхуют риск неплатежа экспортерам национальных товаров. Тем самым поощряется освоение новых рынков сбыта отечественной продукции.

Большую роль в стимулировании развития производства и занятости играют кредиты, предоставляемые за счет бюджетов территорий или внебюджетных фондов. С их помощью обеспечивается ускоренное развитие определенных районов или необходимых направлений экономики той или иной территории.

Контрольная функция государственного кредита органически вплетается в контрольную функцию финансов, хотя и имеет свои специфические черты, порожденные особенностями этой категории.

Контроль осуществляется по следующим направлениям:

1) за движением финансовых потоков, осуществляемых через органы федерального казначейства или уполномоченные банки;

2) за соблюдением условий кредитного договора;

3) за целевым использованием заемщиком, используемых средств;

4) за выполнением дополнительных обязательств, принимаемых субъектами РФ и органами МС.

Функция контроля возложена на соответствующие институты на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.