§2. Место государственного кредита в финансовой системе

В качестве звена финансовой системы государственный кредит служит способом формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов государства.

Применению системного подхода и анализу места государственного кредита в финансовой системе препятствует отсутствие в литературе, посвященной финансам, единообразной концепции относительно раскрытия содержания категории “финансовая система”.

К сожалению, в финансово-правовой литературе прослеживается различный подход к трактовке понимания финансовой системы государства. Так, по мнению проф. Е.А. Ровинского, "под финансовой системой СССР понимают: 1) совокупность финансовых институтов, каждый из которых объединяет определенные финансовые отношения, направленные на образование и использование соответствующих фондов денежных средств и 2) совокупность органов государства и учреждений, а

/л

также организаций, осуществляющих финансовую деятельность" .

В учебнике "Финансовое право" под ред. профессора Г.С. Гурвича финансовая система рассматривается исключительно как "совокупность различных звеньев финансовых отношений (финансовых институтов), посредством которых Советское государство планомерно образует, распределяет и использует [62]

соответствующие фонды денежных средств"[63]. Необходимо заметить, что в приведенном определении отсутствует институциональный подход к финансовой системе как совокупности органов, осуществляющих финансовую деятельность в пределах своей компетенции.

В современной литературе поддерживается как первая точка зрения, так и

вторая.

Не случайно, Э.Д. Соколова подчеркивает, что одной из проблем науки финансового права до сих пор остается проблема раскрытия сущности финансовой системы и правовых основ ее функционирования[64].

Очень интересной и справедливой представляется точка зрения, высказанная ею (совместно с В.Н.

Н.И.Химичева высказывает точку зрения, согласно которой применение термина "финансовая система" в значении системы финансовых органов ведет к размыванию понятия "финансовая система" как экономической категории[66].

По мнению Е.М.Ашмариной, с одной стороны, финансы, как совокупный фонд денежных средств, в материальном смысле являются системой взаимосвязанных элементов, таких как различные целевые фонды, с другой стороны, финансы - это система финансово-экономических отношений, которая также состоит из соответствующих элементов[67].

Полагаем, что структуру финансовой системы (в материальном смысле) составляет вся совокупность централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Это обусловлено тем, что финансовая деятельность направлена

на образование, распределение и использование всей совокупности денежных фондов (в том числе и частных).

К централизованным фондам относятся бюджетная система (федеральный бюджет, бюджеты субъектов федераций, бюджеты местного самоуправления) и внебюджетные централизованные целевые фонды.

К децентрализованным фондам относятся внебюджетные децентрализованные целевые фонды (фонды экономического стимулирования, фонды развития производства на предприятиях), финансы хозяйствующих субъектов и отраслей, обязательное имущественное и личное страхование.

Необходимо заметить, что государственный кредит относится как к первой, так и ко второй группе фондов. По нашему мнению это определяется его универсальной ролью.

Так, например, государственный кредит может являться частью централизованных фондов, например, федерального бюджета в случае привлечения денежных средств, получаемых от стран-кредиторов или различных международных финансовых организаций.

Государственный кредит может являться и частью децентрализованных фондов в случае его распространения среди населения или организаций путем выпуска ценных бумаг (ГКО, ОФЗ, ОГСЗ).

Подтверждением такого взгляда является позиция Э.Х.Махмутовой и Д.Л.Хейло[68]. Э.Х. Махмутова в своей работе подчеркивает, что государственный кредит выступает как часть децентрализованных фондов в случае его распространения среди населения или организаций путем выпуска ценных бумаг (ГКО, ОГСЗ)[69].

Из этого следует вывод о том, что государственный кредит является, по сути, сложным (комплексным) элементом финансовой системы.

Рассмотрение государственного кредита как элемента финансовой системы напрямую связано с концепцией прямых и обратных связей в системе государство - финансы.

Впервые в отечественной науке системный подход применительно к финансам государства предложила и обосновала профессор О.Н. Горбунова.

Концептуальной основой ее докторской диссертации “Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку” является доказанное ею положение, что именно финансы являются основными носителями информации в механизме государственного управления[70] [71]. Посредством финансов осуществляются прямые и обратные связи в экономических, социальных и политических системах, поскольку финансы это органический элемент системы государственного управления, это информационные носители и, главное, инструмент системного саморегулирования государства и общества в целом .

Е.М.Ашмарина в диссертации на соискание степени к.ю.н. обосновала концепцию о существовании прямых и обратных связей в области налогообложения[72].

Поскольку, государственный кредит является элементом финансовой системы, выводы, сделанные относительно финансов и налогов можно экстраполировать и на элемент системы финансов - государственный кредит.

Известно, что финансы представляют собой в материальном смысле совокупность фондов денежных средств (бюджетная система государства; внебюджетные централизованные целевые фонды; внебюджетные децентрализованные целевые фонды и другие звенья).

При этом, имея в виду относительность любого явления в зависимости от такого критерия, как точка отсчета, можно сказать, что любая система одновременно является элементом структуры вышестоящей системы и достаточно самостоятельной управляемой системой.

В свою очередь, первая группа (подсистема) может быть разграничена на отдельные звенья (например, государственный кредит иностранным государствам, бюджетный кредит и Т.Д.).

В зависимости от места расположения в общей структуре все системы и их элементы можно разделить на управляющие и управляемые. Управляющая система - это субъект управления, а управляемая - объект управления . В рассматриваемом нами случае управляющей системой является государство, которое посредством своих органов специальной компетенции устанавливает, вводит или отменяет посредством норм права о государственном кредите те или иные обязательные правила в этой области финансовой деятельности.

Рассматривая теорию прямых и обратных связей, следует иметь в виду, что субъект оказывает управляющее воздействие на объект с помощью прямых связей. Таким образом, прямые связи - это целенаправленное воздействие управляющего субъекта на объект управления (в случае с государственным кредитом объектами отчасти выступают все виды фондов денежных средств, входящих в состав финансов).

Субъект управления реализует это целенаправленное воздействие через нормы финансового права в области кредита. Поскольку финансовое право, по своей природе является публичным правом (государствоведческим), постольку именно с помощью финансового законодательства государство реально осуществляет управление финансовыми потоками страны, и, в частности, привлечение и предоставление средств в виде кредитов.

Таким образом, прямая связь реализуется через воздействие финансовоправовой нормы в области государственного кредита.

Объект управления, в свою очередь, реагирует на управляющее воздействие субъекта: таким образом проявляется обратная связь. Другими словами обратная [73] связь это отраженное влияние на процесс управления его собственного действия.

Для осуществления научного (системного) управления необходимо предвидеть каким образом объект управления моэісет отреагировать на прямые связи (нормативные установления в сфере финансов) с точки зрения возможности управления процессом отраженного воздействия (обратными связями). Это необходимо с целью предотвращения возможных негативных последствий[74].

Итак, государственный кредит, входящий в систему финансов, можно представить, например, как совокупность, состоящую из таких элементов, как кредит внутренний и внешний.

Как известно, значительное место в бюджетных поступлениях занимают заемные средства, привлекаемые в форме кредитов, государственных займов и займов органов МСУ, и других формах, гарантированных органами исполнительной власти общей компетенции.

Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета, где ежегодно эти расходы выделяются в отдельную статью функциональной классификации.

При рассмотрении внешних заимствований следует обратить особое внимание на организации кредиторов, получившие названия “Парижский” и “Лондонский” клубы. Задолженность России Лондонскому клубу по состоянию на начало 2006 года составила порядка 21 млрд, долларов США (данные Министерства финансов РФ) и будет погашена полностью, в рамках достигнутого соглашения к концу 2006 года (основной объем выплат приходится на Германию)[75].

Основным кредитором нашей страны в настоящее время является Международный валютный фонд, который наряду с оказанием экономической стабильности пытается влиять и на политическую жизнь внутри страны, в чем усматривается негативная тенденция. Задолженность России Международному Валютному Фонду составила к январю 2006 года 3,6 млрд, долларов США. По заявлениям ряда специалистов, досрочное погашение обязательств позволит сократить расходы по обслуживанию госдолга России на 7 млрд.

Следует отметить, что любые кредиты только увеличивают долговое бремя государства и могут сказаться на развитии экономики и социальной сферы для следующих поколений. Учитывая это, в Федеральном законе “О федеральном бюджете на 2006 год” устанавливается довольно небольшой размер кредитов, которые может получать Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования . В этом, на наш взгляд, очевидна положительная тенденция по сравнению с 90-ми гг. 20 века, когда размер ежегодных государственных внешних займов, как правило, составлял 2-7 млрд, долл США и равнялся годовому объему платежей по обслуживанию и выплате долга РФ, что вело к росту государственного долга в целом в 1.5-2 раза.

Заимствования осуществляются на основе международных договоров Правительством РФ или от имени российских юридических лиц, если они действуют по поручению Правительства РФ.

Как известно, государство может прибегнуть к рефинансированию государственного долга, т.е. погасить старую государственную задолженность путем выпуска новых займов.

Взятые взаймы денежные средства у населения, юридических лиц или же иностранных государств поступают в распоряжение органов государства, превращаясь в дополнительные источник финансирования экономики. Как отмечают ученые, они могут быть использованы как планируемый бюджетный ресурс или же как источник для пополнения внебюджетных фондов, служить источником финансирования инвестиционных проектов, но, как правило, государственные займы в разных формах используются в большинстве своем для покрытия бюджетного дефицита[76] [77].

Таким образом, на данном примере наглядно прослеживается зависимость таких элементов системы финансов, как внешние государственные кредиты, где государство выступает в роли дебитора, доходы бюджетов всех трех уровней, дефицит бюджетов.

Международные кредиты государству предоставляются в иностранной валюте, будучи пересчитаны в рублевый эквивалент по курсу ЦБ РФ. Очевидно, что в такой ситуации, роль и влияние общественных отношений в области кредита зависит от отношений в сфере валютного регулирования в государстве. От возможностей Центрального банка по поводу удержания курса рубля на относительно стабильном уровне зависит, насколько реальными окажутся расходные статьи бюджета на стадии его исполнения. Таким образом, очевидна связь государственного кредита как элемента системы финансов с такой категорией как валютные ограничения и бюджетная система государства.

Среди множества воздействий, испытываемых каким-либо процессом со стороны окружающей его действительности, одно имеет особое и принципиальное значение с точки зрения возможности управления этим процессом - это отраженное влияние на процесс его собственного действия.

В этом плане показательным является следующий пример. Известно, что не только наше государство делает внешние займы. Для экономически развитых стран со стабильным ростом производственного потенциала это явление столь же характерно. Однако, далее в зависимости от того, каким образом руководство государства распорядится взятыми в кредит средствами (окажет управляющее воздействие на управляемую систему - экономику страны), а именно, будут ли привлеченные средства инвестированы в производственную сферу, или (как это принято у нас) будут ли они направлены на погашение бюджетного дефицита, управляемая система отреагирует различным образом. Так в первом случае, в результате осуществления капитальных вложений в экономику, со временем станет возможно, наряду с необходимостью погашения ранее взятого кредита (это влечет перенос тяжести налогового бремени на последующие поколения) получение немалой прибыли. Во втором же случае, результатом является лишь перенос тяжести налогового бремени на последующие поколения, и с неизбежностью вменение жестких валютных ограничений. Более того, возможным результатом будет необходимость все большего привлечения дополнительных кредитов, для погашения не просто задолженности по предыдущим заимствованиям, но и процентов за их использование.

Именно это воздействие процесса на самого себя можно назвать отраженным или обратным воздействием на самого себя, или обратной связью.

Тема государственного кредита, т. е. отношений государственного внутреннего и внешнего долга являлась актуальной и в условиях тотального бюджетного дефицита в Российской Федерации, краха рынка государственных долговых обязательств в конце августа - сентябре 1998 года. Ошибки в экономическом руководстве страны, выразившиеся в принятии нормативных актов от 17 июля 1998 года, в том числе и по поводу внутренних и внешних заимствований, не способствовали экономическому развитию страны. Здесь четко прослеживается отраженное воздействие управляемой системы на прямое воздействие управляющего субъекта, т. е. налицо обратная связь.

Из теории управления известно, что осуществлять обратную связь - означает наблюдать результаты деятельности и в зависимости от этого принимать решения. “Связь, которая обслуживает процесс принятия решений и обеспечивает передачу последних на управляемый объект, называют прямой связью. Но для управления ее недостаточно, ибо оно предполагает также наличие обратной связи - информации о последствиях управляющих воздействий, потребность в которой обусловлена зависимостью новых решений от результатов предыдущих”[78].

Очень важно, для избежания негативных последствий для экономической деятельности государства уметь управлять обратными связями, так, чтобы их влияние на субъект управления не наносил ему же ущерба (как в предыдущем примере), при чем, государственное влияние - это влияние правовое.

В принципе обратное воздействие может происходить в двух противоположных направлениях. Связь, в которой протекает нарастающий процесс обратного воздействия, называют положительной. При этом действие положительной обратной связи не может продолжаться бесконечно: оно приводит к взрыву, разрушению системы. Очевидно, что такой результат недопустим.

Обратная связь, где процесс затухает, называется отрицательной обратной связью. На систему, находящуюся в неустойчивом состоянии, действие отрицательной связи через некоторое время прекращается, так как система приходит в устойчивое состояние[79] [80].

Например, безудержная инфляция конца 80-х годов привела к тому, что государство оказалось неплатежеспособным по внутренним обязательствам. Внешэкономбанк, который единственный осуществлял расчеты и платежи в иностранной валюте как юридическим, так и физическим лицам, оказался вынужден заморозить все счета и, приостановить выплаты. Очевидно, что ввиду многократного роста курса доллара (следствие отсутствия валютных ограничений в стране), Внешэкономбанк оказался объективно не способен выполнять ранее взятые обязательства по расчетам.

Так среагировала управляемая система на управляющее воздействие, однако уже в 1993 году внутренний валютный долг начал погашаться на основании Указа Президента “О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР”, где предусмотрено, что погашение задолженности Внешэкономбанка физическим лицам осуществляется с 1 шоля 1993 г. по первому требованию

клиентов без ограничения сумм выдачи в пределах средств, имеющихся на их

80

счетах .

Для обеспечения выплаты задолженности физическим лицам - резидентам бывшего Союза ССР следовало использовать: средства республиканского бюджета РФ; 100 процентов валютной выручки, направляемой в соответствии с отдельными решениями Правительства РФ на погашение обязательств перед физическими лицами; средства от реализации активов бывшего Союза ССР, как это предусмотрено пунктом 10 решения Межгосударственного совета по наблюдению за обслуживанием внешнего долга и использованием активов Союза ССР от 28 мая 1992 г. (протокол № 11).

По Указу “О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга” было предложено Внешэкономбанку произвести конвертацию средств клиентов, которые были вложены в банк в разной валюте, в свободно конвертируемую валюту - долла-

оі

ры США в определенном соотношении .

Для обеспечения правопреемства РФ по обязательствам СССР перед российскими предприятиями, организациями, в том числе учреждениями банка, было поручено Минфину РФ совместно с Центральным банком РФ и Внешэкономбанком переоформить указанные обязательства путем выпуска государственных облигаций в иностранной валюте на следующих основных условиях: эмитент - Минфин РФ; валюта облигационного займа - доллары США; процентная ставка - 3 процента годовых; срок погашения облигаций - от 1 года до 15 лет .

В результате, 15 марта 1993 г. был выпущен внутренний государственный облигационный заем, по которому владельцам счетов во Внешэкономбанке на основании специальных условий должны быть выданы в определенные сроки облигации указанного займа[81] [82] [83].

В условиях выпуска внутреннего государственного валютного

облигационного займа были указаны форма и валюта выпуска, которыми являются облигации в долларах США; дата выпуска - 14 мая 1993 г. Было указано, как производятся платежи, где на дату платежа выплачиваются сумма основного долга и процентов в долларах США, дата платежа и сумма были указаны на соответствующих облигациях и купонах к ним. Были указаны сроки погашения, последний из которых наступает 14 мая 2003 г.; закреплено, что все эти отношения освобождены от налогообложения, перевод средств производится за счет заемщика. Указывался период предъявления к оплате, который длится 10 лет с конца календарного года, в течение которого подошел срок оплаты. Были указаны гарантии платежей, где заемщик берет на себя обязательства перевода долга. Были закреплены права держателей в отношении погашения облигаций, случаи, когда держатель имеет право заявлять требования к их погашению, определены источники, где должна сообщаться информация о погашении облигаций.

Следовательно, государство, путем проведения ряда экономических мероприятий и путем принятия необходимых нормативных актов, полностью взяло на себя ответственность по погашению внутреннего валютного долга.

Таким образом нашла свое проявление обратная связь, где процесс затухает, отрицательная обратная связь. Система пришла в относительно спокойное состояние.

На этом примере мы видим, как обратные воздействия двух противоположных направлений могут действовать поочередно, влиять друг на друга.

Иногда обратные воздействия двух противоположных направлений могут действовать совместно.

При этом, системы с обратными зависимостями бывают двух видов: во- первых, - обратные зависимости проявляются без запаздывания, а во вторых, они могут сщественно опаздывать, а качества, накопленные в них, могут проявляться

84

не сразу, а по истечении некоторого времени .

Для системы государственного кредита характерным является второй случай, так как, например, между юридическим фактом установления нормативного акта или изменения какого-либо элемента в нормативном акте, принимаемом в сфере государственного кредита и моментом, когда станет очевидна обратная связь должно пройти время. Так, например, закрепление пределов внешних заимствований в рамках федерального закона о федеральном бюджете на текущий год влияет на объем бюджетных ассигнований, направляемых на различные нужды.

Для управления процессом обратного воздействия очень важно знать, что любая система (в качестве обратного же воздействия - как одна из форм его [84]

проявления) не может не получать сигналы (информацию), и сама оказывает информационное воздействие на системы и подсистемы других уровней.

Таким образом, и для управления системой государственного кредита необходим и возможен (с помощью обратной связи - информации) не хаотический поиск результатов, а поиск в заданном направлении, от исходного, уже достигнутого порядка.

Помимо сказанного выше, следует иметь ввиду, что главное в управляющих системах - это замкнутость процесса управления, вытекающая из принципа обратной связи. Управление существует только там, где есть связь, которая начинается у объекта управления и кончается у него же. Если это прямо не наблюдается, возможна длительная задержка, но рано, или поздно система должна замкнуться, иначе управление теряет всякий смысл. Разрыв кольца зависимости приводит к невозможности управления. Управление существует только там, где есть связь, которая начинается у объекта управления и кончается у него же, причем задача ее (связи), как отметил Норберт Винер, “состоит в управлении механической тенденцией к дезорганизации”[85].

Это говорит о том, что компетентные органы, посредством которых государство осуществляет управление в той или иной сфере (в частности финансов, государственного кредита) должны не просто получать информацию о состоянии дел в порученной им области, но и принимать соответственно грамотные решения и в противном случае нести персональную ответственность за наступившие последствия, что и необходимо детально урегулировать в отношении управления государственным кредитом.

Представляется, что было бы целесообразно для корректировки действия обратных связей в системе государственного кредита, воздействовать на них (обратные связи) в следующих направлениях:

1. совершенствование структуры современной системы управления государственным кредитом (будет рассмотрено в § 1 главы 3);

2. совершенствование механизма правового регулирования в этой области (§2 и 3 главы 2).