§1. Общие положения о государственном кредите (понятие, сущность, принципы, формы)

Для отображения регулятивного характера государственного кредита, его роли как инструмента управления фондами денежных средств, исследования системного характера связей между кредитом и системой финансов, на наш взгляд, целесообразным является анализ существующих научных позиций.

Несмотря на наличие в науке общепризнанных понятий кредита, содержание государственного кредита понимается по-разному, как в экономической, так и в юридической науке[13] [14].

Острые дискуссии и прямо противоположные мнения обусловлены различием в соотношении целей заимствований, их экономической необходимости и оправданности, юридического оформления, последствий долговой политики государства, а также оценкой ответственности перед будущими поколениями.

Рассмотрим более подробно существующие мнения.

Так, например, сторонники теории меркантилизма полагали, что кредитное финансирование государственных расходов является оправданным и выступает как один из важнейших источников доходной части бюджета (Ф. Мелон, Д.Ло, Дж. Стюарт). По их мнению, все долги со временем должны исчезнуть, посредством их уплаты или же аннулирования.

Физиократы (например, Ф.Кенэ) же считали, что государство путем использования займов уводит денежные средства из наиболее устойчивых секторов

14

экономики и тем самым отрицательно влияет на экономическое развитие страны .

Сходную позицию по данному вопросу демонстрировали и представители классической политической экономии (А. Смит, Д. Рикардо), которые подобно физиократам резко отрицательно относились к практике кредитного финансирования государственных расходов, считали ее экономически и политически неоправданной и вредной при любых обстоятельствах. Негативная оценка кредитного финансирования государственных расходов давалась А. Смитом в работе “Исследование о причинах и природе богатства народов”, который отмечал, что оно усугубляет налоговое бремя и препятствует накоплению капитала.

не удавалось, насколько мне известно, его справедливым образом и полностью погасить”.[15]

Этой позиции придерживался и Д. Рикардо, подчеркивая, что для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя по погашению своих долгов, а не перекладывать его на последующие поколения[16].

Ему возражали представители исторической школы в Германии (Ф.Лист, Л.Рошер), которые не подвергали сомнению саму возможность и необходимость государственных заимствований, а лишь анализировали вопросы целей, пределов и последствий государственной долговой политики[17].

Важным событием, оказавшим влияние на понимание роли и места государственного кредита в системе финансов, явилась так называемая “кейсианская революция”.

После “кейнсианской революции” в экономической науке вопросы государственного кредитного финансирования стали изучаться более пристально. Дж.Кейнс большое значение придавал использованию государственной задолженности как одного из средств экономической и финансовой политики государства[18].

Милтон Фридмен, допускал возможность осуществления заимствований государством. Такое регулирование экономики было возможно для финансирования избыточного потребления, а также использования денег в качестве производственного ресурса. Однако ни то, ни другое, по его мнению, не было бы эффективным[19].

Из изложенных выше позиций становятся очевидными недостатки подхода в рамках рассмотрения государственного кредита как экономического регулятора.

Огромный вклад в развитие теории государственного кредита внесен работами К.Р. Макконелла и С.Л. Брю , отводивших в своих исследованиях большое значение анализу проблемы участия государства в сфере выполнения долговых обязательств.

Во-первых, это полномочия, связанные с рефинансированием государственного долга. У правительства, по их мнению, отсутствуют причины сокращать государственный долг либо полностью его ликвидировать, поскольку всегда есть возможность рефинансировать долг. Так, например, существует возможность эмитировать новые ценные бумаги и использовать доход от их реализации для погашения выпущенных ранее.

Во-вторых, это использование налоговых методов. У правительства, в отличие от частных компаний, всегда есть возможность использовать для пополнения доходов такой источник, как сбор налогов. Если это приемлемо для граждан и организаций, то увеличение налогов является тем самым способом, который есть у правительства для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы долга.

В-третьих, это возможность осуществления эмиссии.

Банкротство государства К.Р. Макконелл и С.Л. Брю считали невозможным, в исходя из того, что банкротство правительства невозможно уже по той причине, что оно имеет право печатать деньга, которыми можно оплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Безусловно, эмиссия дополнительной денежной массы может влечь за собой инфляционный эффект. “Но рассматриваемый здесь вопрос, — как отмечали они, — состоит в том, что правительство имеет возможность и право

Л1

создавать новые деньги, просто включив печатный станок” .

Большое влияние на развитие теории государственного кредита, понимание его роли и места оказали взгляды А.Вагнера. Среди прочего, он наиболее подробно [20] [21]

и аргументировано раскрыл основные принципы кредитного финансирования государственных расходов[22].

Все расходы государства, согласно взглядам А. Вагнера, можно разграничить на две группы: постоянные, которые финансируются только за счет налогов, и чрезвычайные, которые в основном финансируются за счет государственных займов, что позволяет избежать повышения налогового бремени в чрезвычайных обстоятельствах.

Раскрытие указанных положений видных представителей экономической мысли позволяет сделать несколько выводов.

1. В экономической науке не присутствует целостного понимания государственного кредита, что обусловлено рассмотрением лишь отдельных его аспектов. Сделать это порой довольно сложно, в связи с комплексным характером рассматриваемого явления.

2. Очевидно, что большинством ученых государственный кредит воспринимается как важный инструмент управления экономическими процессами, вместе с тем, ему, зачастую отводится роль только лишь как инструмента привлечения дополнительных средств в бюджет страны.

3. Не рассматривалась возможность использования государственного кредита как способа стимулирования экономической деятельности.

Подобное многообразие в подходах к указанному явлению наблюдается и в рамках финансово-правовых концепций.

В дореволюционной России исследованием вопросов государственного кредита занимались М.Алексеенко, М.Ф.Орлов, А.Исаев, Л.В.Ходский и другие ученые.[23]

Представители дореволюционной российской финансово-правовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования государственного кредита. В частности, Л.В. Ходский считал, что “несмотря на разнообразные высказывания о целесообразности использования государственного кредита в тех или других случаях, все же руководящим началом финансовой политики всегда должно служить стремление к возможно быстрому погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм”[24].

М.Ф. Орлов в работе “О государственном кредите” описал назначение науки финансов, которое состоит, по его мнению, в том, чтобы “поставить в совершенное равновесие оба сии средства”, т.е. налога и кредит, таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налога[25] [26] [27].

Н. Бржеским делалась попытка объяснить причины существования долга России, цели привлечения заимствований государством, а также исследовать вопрос

л/

формы осуществления займов .

В советской период под “государственным кредитом” в науке финансового права понимали отношения, в которых государство выступало в качестве заемщика (должника) частных лиц на добровольных началах.

По мнению профессора Е.А.Ровинского, оценка правовой модели регулирования отношений государственного кредита, определение ее преимуществ и недостатков, может быть осуществлена лишь после определения критериев оценки государственного регулирования экономики, финансовой деятельности государства, в которой государство проявляет себя как субъект власти и как хозяйствующий субъект, и через которую отражается взаимосвязь государства и экономики общества (см. §3 настоящей главы).

В настоящее время существует несколько иной подход к данному вопросу, хотя стоит отметить, что во многом современной наукой финансового права были восприняты взгляды советских ученых.

Например, Е.В. Покачалова рассматривает государственный кредит как урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения[30] [31] [32].

Проф. Е.Ю. Грачева определяет государственный (муниципальный) кредит как самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения .

Таким образом, можно сделать вывод о том, что при определении сущности государственного кредита указанные ученые подчеркивают его взаимосвязь с отношениями по привлечению государством денежных средств.

Вместе с этим в настоящее время в финансово-правовой науке понятие “государственный кредит” как институт финансового права расширилось за счет включения в него отдельных отношений, в которых государство выступает в роли кредитора.

Так, например, проф. Н.М. Артемов исходит из "двойственной природы" термина “государственный кредит”, рассматривая его в виде урегулированной нормами финансового права деятельности государства, направленной на получение в кредит денег от юридических лиц и граждан, а также других государств на условиях возвратности, срочности, возмездности и добровольности. Также кредит, по его мнению, включает в себя отношения по выдаче займов государством. Н.М. Артемов, отмечает, что в отношении других государств Российская Федерация может выступать как должником, так и кредитором[33].

Проф. А.Д. Селюков также отмечает, что понятием “государственный кредит” охватываются отношения, когда государство выступает в роли кредитора”[34] [35].

Подводя итог описанию различных правовых позиций, по нашему мнению следует отметить, что наиболее, верным является рассмотрение государственного кредита как совокупности отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, при которых государство выступает преимущественно в качестве заемщика, а также кредитора и гаранта . Это объясняется следующим обстоятельством. Если проанализировать содержание финансовой деятельности государства, то необходимо отметить, что оно участвует в данной сфере в большей степени в качестве заемщика средств, например, при осуществлении внешних заимствований для покрытия дефицита бюджета или погашения уже имеющихся обязательств по выпущенным ценным бумагам. Эти отношения и составляют, как правило, основу государственного кредита. Кроме выполнения роли заемщика, государство участвует в финансовых отношениях как кредитор когда осуществляет выдачу кредитов иностранным государствам, финансовым организациям как внутри страны, так и за ее пределами, а также в отношении бюджетов различного уровня бюджетной системы.

Помимо участия в отношениях в таком качестве (т.е. как заемщик либо кредитор) государство может быть их гарантом, по обязательствам. Это может происходить лишь в том случае, если оно берет на себя ответственность за погашение займов или же иных обязательств, которые привлекаются физическими и юридическими лицами.

Как отмечают ученые, в отличие от участия государства в отношениях в первых двух качествах, гарантирование исполнения обязательств физических либо юридических лиц не обязательно влечет за собой изменение самих обязательств[36] [37].

Другими словами, в отличие от двух первых видов кредитных отношений

(заемщик, кредитор), оказывающих влияние на величину централизованных денежных фондов, гарантирование погашения обязательств не обязательно приводит к их изменению.

С такой позицией, на наш взгляд, нельзя не согласиться. Это объясняется довольно просто - если должник своевременно и в полном объеме рассчитался по своим обязательствам, то гарант (в данном случае, государство) не несет каких-либо затрат. Как отмечает Э.Х.Махмутова , государственные гарантии обычно распространяются на тех субъектов, которые не могут самостоятельно исполнить свои обязательств, и как следствие, привлекают государство, которое и дает им обеспечение, что может повлечь за собой рост расходов из централизованных денежных фондов (например, бюджета).

Будучи научной категорией, государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита и совмещает их особенности.

Как один из видов кредита, государственный кредит имеет особенности, отличающих его от иных финансовых категорий.

Кроме того, государственный кредит отличается от других видов кредита. Так, если при предоставлении банковского кредита в качестве обеспечения обычно выступают какие-то конкретные ценности, то при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности или какой-либо доход.

В отличие от налогов кредит имеет добровольный характер, хотя в истории России известны случаи отхода от принципа добровольности при осуществлении заимствований (например, займы Советского правительства, осуществлявшиеся в период Второй Мировой войны).

Правое регулирование государственного кредита строится на основании ряда принципов.

Значение принципов государственного кредита сложно переоценить. Именно они в серьезное влияние на характер изучаемых отношений, позволяют определить их сущность, место государственного кредита в рамках финансовой системы и определить направления совершенствования механизма правового регулирования государственного кредита. В этой связи исследование принципов имеет чрезвычайно важное как научное, так и практическое значение.

Одним из важнейших принципов государственного кредита следует выступает принцип добровольности. В Российской Федерации он получил закрепление в ст. 75 Конституции России[38]. Анализируя смысл, закрепленного в ней положения, можно сделать вывод о том, что добровольность государственного кредита распространяется на отношения, связанные только с заимствованием средств.

Принцип добровольности отношений государственного кредита отражает то обстоятельство, что правоотношения по поводу государственного кредита возникают лишь при наличии добровольного волеизъявления всех сторон, принимающих в них участие (кредитора, заемщика, гаранта). Из этого принципа можно сделать вывод о недопустимости принуждения к заключению сделки со стороны государства в отношении возможных кредиторов или заемщиков. Как справедливо отмечает Э.Х. Махмутова, наличие доброй воли каждой из сторон, выражающейся в независимом, т.е. основанном исключительно на собственных интересах каждой из сторон, акте волеизъявления, является необходимым и существенным условием отношений государственного кредита. Принцип добровольности государственного кредита относится непосредственно к

“ 39

предоставлению займа кредитором .

Однако существуют ситуации, когда этот принцип нарушается. Это обусловлено тем, что в основу решения о предоставлении государственных кредитов могут быть положены как экономические, так и иные факторы. К первым относится, например, получение прибыли в той или иной форме (проценты, предоставление налоговых льгот).

Ко второй группе относятся обстоятельства, не связанные с извлечением дохода (долг, совесть, общественная значимость).

Примером нарушения принципа добровольности является принудительное размещение государственных долговых обязательств. Этот способ присущ тоталитарным и авторитарным государствам и выражается в принудительном перераспределение заимствованных средств. Такая ситуация возможна только при внутренних государственных заимствованиях. В таких финансовых отношениях отсутствует добровольность, и они негативно влияют на авторитет государства как заемщика. Принудительные займы при этом, по нашему мнению, становятся схожими с налогами (безусловный, принудительный характер изъятия - один из признаков налогов): и те, и другие являются способом принудительного изъятия государством в свою пользу части денежных средств. История займов Советского государства, а также Германии подтверждает это и показывает, что государство преследуя свои интересы, может нарушать правовые, экономические законы, принципы государственного кредита. [39]

Начиная с конца 20-х гг. в СССР, в связи с трудностями в размещении займов, в отношении некоторых из них применялся организованный способ их размещения (займы по подписке). С начала 30-х годов до 1957г. был осуществлен ряд государственных займов. Начиная с 1936г. доход по государственным облигациям составлял 2-4% к номинальной стоимости. В 30-ые годы выпущенные займы были неоднократно конвертированы государством в одностороннем порядке.

Принцип срочности Q определяет, что долговые обязательства Правительства Российской Федерации погашаются в устанавливаемые условиями займа сроки, не превышающие 30 лет. Данное ограничение распространяется на все формы долговых обязательств. Долговые обязательства Российской Федерации могут носить краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный характер (от 5 до 30 лет)[40] [41].

В отношении долговых обязательств субъектов РФ и муниципальных образований Бюджетным Кодексом подобная классификация не установлена и это, на наш взгляд, влечет за собой нарушение единого подхода.

В рамках современного механизма правового регулирования установлен предельный срок предоставления кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям. Кроме того, программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов не должна содержать сроков, на которые выданы перечисленные в ней кредиты[42]. Отсюда вытекает вывод о том, что одно из существенных условий предоставления кредита находится вне рамок механизма правового регулирования.

Аналогично обстоит дело с предельными сроками предоставления бюджетных кредитов[43]. Очевидно, что целесообразным будет установить предельный срок предоставления бюджетных кредитов (что будет являться соблюдением принципа срочности). Очевидно, что это может быть определено и закреплено в Бюджетном Кодексе РФ, исходя из существующих условий финансирования и сложившейся практики заимствований.

Конечно, с экономической точки зрения государство заинтересовано в привлечении долгосрочных кредитных ресурсов. Но, с другой стороны, установление ограничений по срокам заимствований, получившее закрепление в законодательстве многих стран мира, обусловлено тем, что государству не выгодно привлекать кредитные ресурсы на чрезмерно длительный срок.

Безусловно, срок привлекаемых государством займов в определенной степени обуславливает цели самого кредита. Краткосрочный и среднесрочный характер долговых обязательств не позволяет государству в полном объеме осуществлять финансирование государственных целевых программ.

Принцип возмездности является одним из ключевых условий добровольности государственного кредита. Для различных форм государственного кредита характерны различные формы возмездности.

В российском законодательстве закреплен ряд видов выплаты доходов, как- то: установление фиксированного процентного дохода, использование плавающей процентной ставки. Установленный доход по государственным заимствованиям не может быть изменен после его установления по соглашению сторон[44].

В законодательстве принцип возмездности не сформулирован в отношении государственного кредита в целом, а лишь для некоторых его форм. Такое положение вытекает, например, из ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей обязанность государства возвратить заем “в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа”[45].

В отношении кредитов, в которых в качестве заемщиков выступают иностранные государства, иностранные юридические лица и международные организации законодательством специально не закреплено правило возмездности. Бюджетный кодекс определяет лишь необходимость утверждения “суммы погашения и выплаты по долгам иностранных государств”[46]. Помимо этого, Бюджетный кодекс не содержит такое важное требование к Программе предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным

государствам, их юридическим лицам и международным организациям, как закрепление формы и размера платы за пользование кредитом[47] [48].

Соответственно, мы можем сделать вывод о том, что кредит может быть предоставлен без взимания какой-либо платы. Относительно размера возмездности по государственным заимствованиям, государственным кредитам законодательство не содержит каких либо специальных требований.

Возмездный характер, который носят государственные заимствования, также предполагает возможность получения кредитором дополнительного дохода или же иных выгод. Это, в большей степени, относится к государственным ценным бумагам, размещаемым на внутреннем рынке. Законодательство многих стран мира, в том числе и России, определяя механизм правового регулирования внутренних государственных заимствований, предоставляет государственным кредиторам налоговые льготы по доходам ценных бумаг, выпущенных государством возможность зачета налоговых платежей и государственных ценных бумаг и иные преференции. Их характер определяется государством в зависимости от текущей экономической ситуации.

Так, например, в соответствии с ранее действовавшим Положением о порядке размещения, обращения и погашения казначейских обязательств, казначейские обязательства могли обмениваться на налоговые освобождения, которые выдавались Министерством финансов Российской Федерации в сроки,

до

оговоренные в глобальном сертификате.

Подводя итог анализу принципов государственного кредита, следует отметить, что, несмотря на сильное сходство принципов государственного и частного кредита, их содержание не во всем совпадают. Это обусловлено, прежде всего, субъектным составом, а также целями и задачами государственного кредита. На наш взгляд, для более четкого понимания государственного кредита и исключения произвольного толкования принципов государственно кредита

целесообразно внести изменения в ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ, давая их легальное определение.

Указанные принципы воплощаются в применении различных форм государственного кредита.

Рассмотрение форм государственного кредита необходимо с целью описания всей совокупности отношений, которые составляют предмет его регулирования. Первоначально, к нему относились отношения, в которых государство выступало в качестве заемщика: государственные займы и сберегательное дело. Как уже отмечалось ранее, усложнение экономических отношений в обществе, привело к тому, что в предмет государственного кредита стали также включать отношения, в которых государство выступает в качестве кредитора и гаранта.

В настоящее время, в рамках теории государственного кредита, выделяют следующие формы государственного кредита: кредитные соглашения, займы, осуществляемые посредством выпуска ценных бумаг, государственные гарантии, бюджетные ссуды, кредиты и займы, предоставляемые государством. Однако, как отмечает Д.Л. Хейло, несмотря на позитивные изменения в действующем законодательстве (законодательное закрепление государственного кредита в рамках Бюджетного Кодекса), в современной научной литературе формы государственного кредита рассматриваются обособленно, от других форм кредита, при этом основное внимание уделяется тем отношениям, в которых государство выступает в качестве заемщика[49]. Однако, системное, целостное изучение форм государственного кредита, основанное на современном понимании предмета регулирования государственного кредита, не осуществляется до сих пор. Более того, некоторые исследователи (Семенов Ю.И., Эриашвили Н.Д. и др.)[50] остаются на старых позициях, относя к формам государственного кредита только те, в которых государство выступает в

зо

качестве должника и которые по своей сути, являются формами государственного долга. Именно они получили закрепление в действующем законодательстве (см. §2 главы 2 настоящей работы).

Всестороннее изучение форм государственного кредита является крайне важным как с теоретической, так и с практической точек зрения. При этом основным является вопрос о целесообразности применения тех или правовых форм. Решение данного вопроса невозможно без их взаимосвязанного и всестороннего рассмотрения, основанного на его современном понимании, в рамках разработанных наукой финансового права и рассмотренных выше принципов государственного кредита.

Интересно, что отдельные зарубежные исследователи выделяют в качестве формы государственного кредита металлическую монету и остатки денежных средств государственных образований на счетах казначейства[51] [52].

Полагаем, что данные формы не могут быть отнесены к формам государственного кредита, поскольку не основаны на принципах государственного кредита.

В российской науке финансового права существует точка зрения (Артемов

ГЛ

Н.М., Грачева Е.Ю., Соколова Е.Д., Химичева Н.И., Цыпкин С.Д.) , в соответствии с которой, сберегательное дело также является одной из форм государственного кредита. Полагаем, что хотя данные отношения и строятся отчасти на принципах, свойственных государственного кредита, их в настоящее время не следует рассматривать как полноценную форму государственных заимствований.

Это, на наш взгляд, связано с изменением роли кредитных сберегательных учреждений, ранее обладавших государственным статусом и монополией в сфере сберегательного дела.

В настоящее время сбережения населения и временно свободные средства юридических лиц находятся во вкладах в различных коммерческих банках, в т.ч. и в Сбербанке России, созданном в соответствии с законом РСФСР “О банках и

банковской деятельности в РСФСР” . Особенностью Сбербанка является его лидирующая позиция в сфере привлечения вкладов населения. Тем не менее, несмотря на указанное преимущество перед другими коммерческими банками, на преобладающее участие Банка России в его уставном капитале, Сбербанк России, участвуя в правоотношениях с государством руководствуется теми же правилами, что и иные коммерческие банки. Как известно, привлечение средств вкладчиков для банка является самостоятельной банковской операцией, отличной от размещения этих средств. Сбережения граждан и временно свободные средства физических лиц имеют отношение исключительно к коммерческому банку и находятся у него на хранении.

Очевидно, что вклады в коммерческих банках не имеют никакого отношения к государственным финансам, которые аккумулируются, распределяются и используются в рамках государственных фондов денежных средств.

Безусловно, данные средства могут быть переданы в частности государству на принципах государственного кредита, но это уже будут правоотношения, отличные от отношений вкладчика и коммерческого банка, соответствующие самостоятельным формам государственного кредита (кредитных соглашений, государственным займам в форме государственных ценных бумаг).

Подводя итог, отметим, что государственный кредит как экономическая категория является основополагающим по отношению к государственному кредиту в правовом аспекте и представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и предоставлением государством на добровольных началах для временного использования денежных средств прочим субъектам. Экономическая сущность кредита заключается в том, что временно свободные денежные средства аккумулируются и на условиях возвратности и возмездности используются государством как ссудный капитал. Государство направляет его на общегосударственные потребности либо перераспределяет на льготных условиях между отраслями экономики, [53]

организациями и другими хозяйствующими субъектами, имеющими большое социальное и экономическое значение для государства и его граждан.

Таким образом, государственный кредит представляет собой с экономической точки зрения одну из форм движения ссудного капитала и служит для повторного распределения стоимости валового внутреннего продукта. Это связано с тем фактом, что владелец ссудного капитала передаёт заёмщику не сам капитал, а только лишь право на его временное использование. Поэтому именно возвратность - определяющая черта и особое свойство, присущее кредитным отношениям (независимо от уровня их возникновения).

Особенность же финансово-экономических отношений, которые возникают в процессе государственного кредита заключается в том, что как совокупность такого рода отношений, государственный кредит представляет собой отношения между государством, с одной стороны, и юридическими, физическими лицами и прочими субъектами - с другой, при которых государство выступает в роли заёмщика, кредитора и гаранта.

С правовой точки зрения государственный (муниципальный) кредит - это указанная выше совокупность финансово-экономических отношений, урегулированная нормами права.

В заключении следует отметить, что, рассмотрев различные точки зрения отечественной науки по проблеме государственных заимствований и государственного кредитования, а также сложившееся в финансово-правовой науке понятие государственного кредита, нельзя не затронуть проблему отраслевой принадлежности государственного кредита как правового образования.

В советский период финансисты-правоведы, в первую очередь, С.Д. Цыпкин, Б.Н. Иванов, разделяли точку зрения о самостоятельности государственного кредита и принадлежности его к предмету финансово-правового регулирования. В частности, проф. С.Д. Цыпкин в работе "Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства" подчеркивал, что "отношения, возникающие при выпуске государственных займов регулируются финансовым правом и существенно отличаются от отношений,

возникающих при договоре займа в гражданско-правовом смысле... Привлечение же средств населения, приобретение облигаций основаны на упомянутых принципах добровольности, возмездности, возвратности"[54] [55].

Б.Н. Иванов усматривает наличие гражданско-правового элемента в отношениях государственного долга, указывая на их подчиненный характер по отношению к нормам финансового права. Он отмечал, что возникающие при всех этих финансовых операциях кредитные отношения, урегулированные нормами финансового права, можно считать первичными, из них возникают гражданскоправовые отношения.

В современный период все существующие правовые позиции можно разделить на три основные группы.

Первая группа ученых-правоведов исходит из финансово-правовой сущности государственного долга, определяя последний как урегулированную нормами финансового права деятельность государства, направленную на получение в кредит, т.е. взаймы денег от юридических лиц и граждан, а также других государств на условиях возвратности, срочности, возмездности и добровольности.

Как отмечает Покачалова Е.В., "все отношения в области государственного кредита носят государственно-властный характер"53. Несмотря на то, что государство в этих отношениях является должником (заемщиком), именно оно имеет право в одностороннем порядке определять их условия: срок, платность, виды, основания их прекращения и изменения.

Вторая группа разделяет точку зрения о государственном кредите как о комплексном правовом институте. При этом утверждается, что в государственном кредите сочетаются финансово-правовые и гражданско-правовые отношения. В советский период эту точку зрения поддерживал проф. И.В. Мартьянов, отмечая, что

“реализация государственных займов осуществляется на разных условиях, а отношения при этом регулируются финансовым и гражданским правом”[56].

Попытка разграничить финансовые и гражданские правоотношения также была предпринята проф. М.В. Карасевой[57], которая утверждает, что отношения по “государственному кредиту между Российской Федерацией и кредиторами не являются финансово-правовыми....они не регулируются с помощью метода властных предписаний”. Она отмечает, что отношения по государственному кредиту не ограничиваются только отношениями между заемщиком и кредитором, но и являются весьма многообразными. К их числу относятся и отношения, опосредующие организацию внутреннего государственного долга”, которые не основаны на юридическом равенстве сторон.

Впрочем, проф. М.В. Карасева обходит вниманием вопрос об отнесении данного института к какой-либо из отраслей права. Так, исходя из "гражданскоправовой направленности" позиции по данному вопросу, данный институт не относится ею к гражданско-правовым. Она лишь отмечает, что наряду с гражданскоправовыми, существуют и финансово-правовые нормы, регулирующие организацию внутреннего государственного долга[58].

Комплексное применение финансово-правовых и гражданско-правовых норм в процессе обращения и погашения государственных долговых инструментов, а также гражданско-правовой способ разрешения возникающих при этом споров усиливают взаимосвязь госкредита с рядом институтов гражданского и гражданскопроцессуального права. Эту же особенность института государственного кредита отмечает и проф. Е.Ю. Грачева, которая говорит, что “анализ правовой основы данного института финансового права позволяет сделать вывод о его комплексном, межотраслевом характере”[59].

Принципиально иную позицию занимают цивилисты-правоведы. Так, Е.А. Суханов подчеркивает, что “поскольку государственные займы являются добровольными, они не могут выступать в иной правовой форме, нежели договорные обязательства, регулируемые, прежде всего гражданским (частным), а не финансовым (публичным) правом”[60].

Учитывая многообразие общественных отношений, складывающихся в области государственного кредита (отношения по привлечению в долг временно свободных денежных средств, по предоставлению их и по выдаче гарантий) представляется справедливой точка зрения о том, что сегодня государственный кредит как финансово-правовое образование следует рассматривать в качестве подотрасли финансового права.

Полагаем, что по вопросу о соотношении финансового права и государственного кредита, необходимо согласиться с позицией Э.Х. Махмутовой и Д.Л.Хейло. Как справедливо отмечает Э.Х. Махмутова, существует несколько особенностей, позволяющих характеризовать государственный кредит, как подтрасль финансового права[61].

Во-первых, наличие самостоятельного предмета регулирования.

Предметом регулирования данного института являются общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности законодательных, исполнительных органов государственной власти и иных уполномоченных органов по: определению основных направлений, принципов и параметров долговой политики государства на определенный финансовый период; обеспечению единства планирования, регистрации и учета долговых операций; выпуску и размещению займов в целях оптимизации долговой нагрузки, а также по обслуживанию и учету займов; определению целесообразности привлечения и выдачи кредитов, бюджетных ссуд; выплате доходов и погашению займов и кредитов; сбалансированию относительно других инструментов объемов предоставления

государственных гарантий; обеспечению мер по возврату платежей по исполненным гарантиям; по контролю за состоянием государственного долга.

Во-вторых, это особый субъектный состав (государство, в лице своих органов и агентов, всегда выступает в качестве кредитора).

В-третьих, наличие самостоятельного метода - государство распределяет имеющиеся денежные средства, путем финансирования отдельных видов деятельности.