1.4.2. Обеспеченность и возмездность государственного кредита

Поставленная задача повышения привлекательности государственного кредита обеспечивается повышением доверия к заемщику, возмездностью и обеспеченностью государственного кредита.

Обеспеченность государственного кредита является одним из условий предоставления взаймы кредитных ресурсов.

*

116 Литвиненко Л.Т., Нишатов Н.П., Удал и ще в Д.П. Рынок государственных ценных бумаг - М., 1998 - с.27-28.

экономической мотивации.

Следует согласиться с одним из классиков экономической теории Вильямом Петти, утверждавшим, что кредит должен быть основан на следующих условиях: наличии у заемщика имущества, а также способности заемщика «добыть при помощи своего искусства и усердия» необходимые

137

средства

Обеспеченность государственного кредита наиболее четко прослеживается в отношениях, где заемщиком выступает государство (в т.ч. субъекты федерации в случае федеративного государственного устройства). Государство обладает имуществом, составляющим казну, а также легитимной возможностью обеспечивать за счет налогов, сборов и других обязательных платежей постоянное пополнение наиболее ликвидной части этого имущества - денежных средств, аккумулируемых в рамках государственных централизованных фондов.

Обычным явлением национального законодательства во всем мире стало закрепление положения о том, что государство отвечает по своим кредитным обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Так, в соответствии с п. 2 ст. 97 БК РФ государственный долг Российской Федерации обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом. Долг субъекта Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом (п.2 ст. 99 БК РФ). Обеспеченность государственного кредита распространяется на все формы государственного долга, предусмотренного действующим законодательством.

Особую актуальность принцип обеспеченности государственного кредита приобретает применительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора. Так ст. 76 БК РФ устанавливает, что бюджетный кредит юридическому лицу, которое не является

государственным или муниципальным унитарным предприятием, может быть предоставлено при условии стопроцентного обеспечения

предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

Как уже отмечалось, в основе принципа обеспеченности государственного кредита лежит экономическая мотивация. Именно этим может быть объяснено отсутствие в Бюджетном кодексе требования обеспеченности государственных кредитов, предоставляемых иностранным юридическим лицами (ст. 122-128 БК РФ), поскольку такие действия государства часто обусловлены неэкономической мотивацией. Тем не менее, представляется, что отступление от принципа обеспеченности

государственного кредита, в случае с иностранными юридическими лицами, должно быть обусловлено определенными целями, закрепленными в законе о бюджете на соответствующий год.

Принцип возмездности государственного кредита заключается в предоставлении заемщиком платы и иных экономических выгод кредитору за пользование кредитными ресурсами.

Возмездность является одним из необходимых условий добровольности государственного кредита. Для различных форм государственного кредита характерны различные формы возмездности. Для кредитного договора возмездность, как правило, выражается в установлении фиксированного процента от суммы предоставляемых взаймы денежных средств. Что касается выпускаемых государством ценных бумаг, то мировой практике известны несколько способов выплаты доходов по государственным ценным бумагам:

- установление фиксированного процентного дохода;

- применение ступенчатой процентной ставки;

- использование плавающей процентной ставки;

- индексирование номинальной стоимости ценных бумаг;

- реализация долговых обязательств со скидкой (дисконтом) против их номинальной цены.

В России используются следующие формы выплаты доходов: установление фиксированного процентного дохода, использование плавающей процентной ставки, реализация долговых обязательств со скидкой (дисконтом) против их номинальной цены. Установленный доход по государственным заимствованиям не может быть изменен после его установления по соглашению сторон (ст. 98 Бюджетного кодекса).

В законодательстве принцип возмездности не сформулирован в отношении государственного кредита в целом, хотя на его основе выстраиваются юридические конструкции применительно к отдельным формам государственного кредита. Так ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяя понятие государственных заимствований, содержит обязанность государства возвратить заем «в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа».

Интересно, что государственные гарантии в соответствии с действующим бюджетным законодательством не обусловлены какой-либо платой за их предоставление. В соответствии с гражданским законодательством банковские гарантии предоставляются на возмездной основе, принося гаранту доход, исчисляемый в процентах от суммы гарантии[95]. Предоставление государственных гарантий на возмездной основе также могло бы приносить доход бюджету соответствующего уровня. Общее правило возмездности государственных гарантий, по нашему мнению, должно быть закреплено в Бюджетном кодексе. Однако возмездность государственных гарантий не всегда актуальна, к примеру, в случае предоставление гарантий по обязательствам бюджетной организации, когда оплата гарантии будет происходить из «кармана» самого государства. В таких случаях необходимо делать исключения из общего правила

возмездности законодательно закреплять основания избрания

Правительством одной из форм обеспечения обязательств третьих лиц (возмездная или безвозмездная) с целью исключения возможных злоупотреблений. К примеру, основаниями для предоставления

безвозмездных государственных гарантий могут быть цели, утвержденные законом о бюджете на соответствующий год, а также определенный этим законом круг субъектов.

Теперь рассмотрим формы государственного кредита, где государство выступает в качестве кредитора. В соответствии со ст. 76 Бюджетного кодекса бюджетные кредиты юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями предоставляться на условиях возмездности.

В отношении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов государственным и муниципальным унитарным предприятиям принцип возмездности является факультативным (ст. 6, 77 Бюджетного кодекса). Бюджетные ссуды и кредиты могут предоставляться как на возмездной, так и на безвозмездной основе. К сожалению, в рассматриваемом случае не установлены критерии предоставления возмездных и безвозмездных бюджетных кредитов. Представляется, что такие основания должны ежегодно закрепляться законом о бюджете на соответствующий год.

Особое внимание следует уделить отношениям государственного кредита, в которых в качестве заемщиков выступают иностранные государства, иностранные юридические лица и международные организации. В отношении таких кредитов законодательством специально не закрепляется правило возмездности. Только в ст. 124 Бюджетного кодекса определяется необходимость утверждения «суммы погашения и выплаты по долгам иностранных государств». Кроме того, Бюджетный кодекс (ст. 125) не содержит такого важного требования к Программе предоставления

Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, как закрепление формы и размера платы за пользование кредитом. Т.е. теоретически кредит может быть предоставлен бесплатно, что в принципе не соответствует государственным интересам. Безусловно, могут и должны существовать случаи, когда подобные отношения строятся на безвозмездной основе (к примеру, в целях развития стратегического партнерства между государствами), но это должно быть исключением из правила, а не самим правилом.

Добавитъ в cm. 122 Бюджетного кодекса третий абзац следующего содержания:

«Государственные кредиты иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям предоставляются на возмездной основе, за исключением случаев, предусмотренных Программой предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, принятой в установленном порядке»;

дополнить первый абзац cm. 124 п.З словами «их юридических лиц, международных организаций».

Добавить в п.1 cm. 125 Бюджетного кодекса четвертый абзац следующего содержания:

«В случае, если Программой предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям предусмотрено предоставление кредитов на безвозмездной основе, то Правительство РФ обязано обосновать каждый случай предоставления таких кредитов. Письменное обоснование должно быть представлено в Государственную Думу вместе с указанной программой».

В отношении размера возмездности по государственным

заимствованиям, государственным кредитам и ссудам законодательство не содержит каких-либо специальных требований. Государство вправе самостоятельно или по согласованию с контрагентом устанавливать уровень возмездности по займам. Доходность по конкретным формам

государственного кредита зависит от множества факторов. Так, высокий уровень инфляции, первоначальное недоверие к государству как к заемщику, большие объемы заимствований обусловили высокую доходность от вложений в государственные ценные бумаги. Она составляла от 20% до 300% годовых в рублях в разные периоды существования рынка государственных ценных бумаг (1993-1998гг.).

Для сравнения приведем показатели доходности по государственным ценным бумагам США (на октябрь 1997 г.).

Таблица №2

В качестве особенности периода рыночных преобразований в России следует отметить относительную дешевизну для государства иностранных кредитных ресурсов по сравнению с внутренними ресурсами. По мнению ряда авторов, снижению доходности по государственным долговым обязательствам в форме ценных бумаг препятствовало наращивание объемов государственных заимствований на внутренних рынках[96].

Вместе с тем, снижение доходности по государственным ценным бумагам является необходимым условием осуществления инвестиций в реальный сектор экономики. С 1995г. по 1998г. кредит реальному сектору экономики становился все более недоступным. Плата за кредит уже в 1995г. превысила доходность ГКО и депозитную ставку соответственно в 1,9 и 3,1 раза. В своем послании Федеральному Собранию 1998г. «Общими силами - к подъему России» Президент подчеркнул, что «долгосрочных кредитов слишком мало, процентные ставки все еще непосильно высоки для большинства предприятий».[97] [98] Средняя доходность по всем ГКО в 1998г. составила 60%, а к 14 августа 1998г. достигла 162,5 % |41. Естественно, процентная ставка по коммерческим кредитам была значительно выше.

Уменьшение доходности по государственным ценным бумагам является исключительно важным и сложным процессом, поскольку необходимое уменьшение сопряжено с изменениями ряда экономических факторов, но в тоже время - одной из приоритетных задач, стоящих сегодня перед государством[99].

К маю 2000г. средняя доходность ГКО снизилась до 9-11% годовых, а ОФЗ до 35-37% годовых[100].

Высокая доходность государственных заимствований актуализирует проблему спекулятивных инвестиций в российскую экономику. Капитал направляется на рынки, приносящие максимальную прибыль. Такими рынками в свое время являлись валютный рынок и рынок государственных ценных бумаг, по сути «обескровливавших» другие секторы экономики.

Следует отметить, что возмездность государственных заимствований также предполагает возможность получения кредитором дополнительного дохода и иных выгод. Это в большей степени относится к государственным ценным бумагам, размещаемым на внутреннем рынке. Законодательство многих стран мира, в том числе и России, определяя правовой режим внутренних государственных заимствований, предоставляет государственным кредиторам налоговые льготы по доходам государственных ценных бумаг, возможность зачета налоговых платежей и государственных ценных бумаг и иные преимущества, которые можно рассматривать как дополнительные выгоды. Фактически они являются дополнительными инструментами настройки привлекательности государственных заимствований. Характер дополнительных выгод определяется государством в зависимости от текущей экономической ситуации.

Так, в соответствии с Положением о порядке размещения, обращения и погашения казначейских обязательств, утвержденных письмом

Министерства Финансов № 140 от 21.10.1994г. казначейские обязательства могут обмениваться на налоговые освобождения, выдаваемые Министерством финансов Российской Федерации в сроки, оговоренные в глобальном сертификате[101].

Практика предоставления возможности оплаты налоговых платежей с помощью государственных ценных бумаг характерна и для других государств. Раздел 3121 кодекса Соединенных Штатов (Глава 31- Государственный долг) определяет, что в соответствии с условиями, установленными казначейством, облигации, погашаемые при предъявлении, могут быть использованы для оплаты налогов[102].

Проведение зачета налоговых обязательств и обязательств по государственным ценным бумагам в России в настоящее время противоречит Налоговому кодексу. В соответствии со ст. 1 Налогового кодекса законодательство о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Законодательство о налогах и сборах регулирует в частности властные отношения по установлению введению и взиманию налогов и сборов в РФ (ст.2). Федеральные органы власти в случаях, которые предусмотрены законодательством о налогах и сборах, издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Налоговое освобождение предусматривает прекращение встречных однородных обязательств (налогового и по государственному займу) путем зачета. В тоже время, глава 12 Налогового кодекса, регулирующая проведение зачетов, связанных с налогами, предусматривает возможность зачета только излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов, а также пени. В соответствии со ст. 6 Налогового кодекса, рассматриваемый акт Министерства Финансов не соответствует кодексу и, следовательно, не подлежит применению в противоречащей ему части.

Исходя из вышеизложенного, а также, принимая во внимание, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено

законодательством (ч.З. ст. 2 Гражданского кодекса), для реализации возможности осуществления налоговых зачетов по налоговым

обязательствам и государственным займам необходимо:

1) Закрепить в первой части Налогового кодекса:

1.1. Право держателя государственных ценных бумаг на

осуществление зачета налоговых обязательств и обязательств

государственных заимствований. Право должно быть обусловлено определенными основаниями;

1.2. Возможность осуществление зачета в соответствии с правилами,

установленными гражданским законодательством (ст.410 Гражданского кодекса), за некоторыми исключениями: основания и условия проведения зачетов должны определяться государством в одностороннем порядке;

1.3. Правило, в соответствии с которым условия зачета встречных обязательств определяются правительством (России или субъекта РФ) в соответствии с требованиями законодательства.

2) Законом о бюджете на соответствующий год предусматривать объем государственных заимствований (в абсолютных цифрах или в процентах), которые могут быть обменяны на налоговые освобождения, а также перечень налогов, по которым может быть проведен зачет. Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации устанавливается перечень федеральных и региональных налогов соответственно.

Следует отметить, что зачет как средство реализации прав и обязанностей субъектов в финансовом правоотношении, отличается от зачета в гражданском правоотношении. Основания, другие условия проведения зачета устанавливаются государством в одностороннем порядке. В частности, этой позиции придерживается М.В. Карасева[103] [104].

Самой распространенной формой дополнительных выгод для государственных займов является налоговое освобождение доходов по государственным ценным бумагам. По мнению американского исследователя Роланда И. Робинсона (Roland I. Robinson), занимавшегося проблемами государственного долга послевоенной Америки, налоговое освобождение доходов от государственных ценных бумаг имеет исключительную важность для политики государства в сфере инвестиций |47.

Практика исключения доходов по государственным ценным бумагам из налогооблагаемой базы в той или иной степени характерна для многих развитых государств. Так, параграф 103 Федерального Акта о внутренних

♦

доходах США устанавливает, что совокупный доход (для физических и юридических лиц) не включает процентный доход по ценным бумагам ^ штатов, органов местного самоуправления. Процентный же доход по

ценным бумагам правительства США в полном объеме подлежит налогообложению федеральным налогом на прибыль и исключается из налогооблагаемой прибыли при обложении налогом на прибыль штатов и органов местного самоуправления (Раздел 3124 кодекса Соединенных Штатов). Федеральное правительство США отменило в 1941 г. налоговое освобождение на доходы от федеральных долговых обязательств в силу проведения массовых займов, поскольку мотивация потенциальных

1 4Q

кредиторов государства на тот момент изменилась .

Налоговые освобождения доходов по государственным ценным бумагам являются одним из самых действенных способов увеличения привлекательности государственных заимствований, естественно, за исключением непосредственно платы за пользование ссудным капиталом.

^ С сожалением следует отметить, что на сегодняшний день в России

налоговое освобождение доходов от государственных ценных бумаг в недостаточной степени используется для увеличения привлекательности вложений в государственные долговые обязательства.

До января 1997г. согласно российскому законодательству не подлежали налогообложению получаемые физическими лицами доходы в виде процентов и выигрышей по государственным казначейским обязательствам, облигациям и другим государственным ценным бумагам бывшего СССР, Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по облигациям и ценным бумагам, выпущенным органами

149

местного самоуправления .

Для юридических лиц до января 1997г. сумма валовой прибыли уменьшалась на сумму доходов в виде дивидендов, полученных по акциям, принадлежащим предприятию-акционеру и удостоверяющим право владельца этих ценных бумаг на участие в распределении прибыли предприятия - эмитента, а также доходов в виде процентов, полученных владельцами государственных ценных бумаг Российской Федерации, государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и ценных бумаг органов местного самоуправления. В настоящее время в соответствии с действующим законодательством РФ, доходы от государственных и муниципальных ценных бумаг, получаемые юридическими лицами, (за исключением рассмотренных ниже случаев) подлежат налогообложению |5°.

Налогообложение доходов физических лиц изменилось с вступлением в силу 23 главы Налогового кодекса (налог на доходы физических лиц). За основу была взята модель налогообложения, установленная законом «О налоге на доходы физических лиц». В соответствии с положениями второй части Налогового кодекса:

Освобождаются от налогообложения суммы процентов по государственным казначейским обязательствам, облигациям и другим государственным ценным бумагам бывшего СССР, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также по облигациям и ценным бумагам, выпущенным по решению представительных органов местного самоуправления (ст. 217 п. 25 НК). Считаем целесообразным, также учесть в редакции данного пункта доход, получаемый в форме дисконта;

Материальная выгода от приобретения ценных бумаг - превышение рыночной стоимости над суммой фактических расходов ценных бумаг над суммой фактических расходов налогоплательщика на их приобретение - облагается по ставке 9 % , что на 4% ниже общей ставки налогообложения

15(1 См.: Закон «О налоге на прибыль предприятий и организаций», № 2116-1 от 27 декабря 1991 года ст,9 п. 1 .(а),ст. 2 п.8, (в ред. ФЗ №13-Ф3 от 01.10.97 г.), п.п. 6.16.2. инструкции МНС №62 от 15 июня 2000г. "О ПОРЯДКЕ ИСЧИСЛЕНИЯ И УПЛАТЫ В БЮДЖЕТ НАЛОГА НА ПРИБЫЛЬ ПРЕДПРИЯТИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ".

(ст. 212 п. 1,4, ст. 224 НК) [105] [106].

Думается, что уместно задаться вопросом о возможности в данных условиях восстановления привлекательности государственных заимствований после кризиса августа 1998 г. Заинтересованность государства в решении данного вопроса должна быть очевидна. Кризис побудил государство к повышению интереса инвесторов к собственным ценным бумагам. Ст. 14 Закона «О первоочередных мерах в области налоговой и бюджетной политики»132 (№ 192-ФЗ от 29 декабря 1998 г.) устанавливает, что предприятия и организации не включают в налогооблагаемую базу прибыль (в том числе проценты, разницу между номинальной и балансовой стоимостью ценных бумаг), полученную от погашения ГКО или ОФЗ со сроком погашения до 31.12.1999г., выпущенных в обращение до 17.08.1998г., в доле, направленной на реинвестирование полученных таким образом доходов в новые выпуски гособязательств.

Ст. 15, 16 указанного закона вносят изменения в действующее законодательство, суть которых сводится к тому, что при исчислении налога на нужды объектов жилищного фонда и социально-культурной сферы банки и другие кредитные организации, страховые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг и инвестиционные фонды не включают в налогооблагаемую базу доходы, полученные в связи с выкупом ГКО и ОФЗ со сроком погашения до 31.12.1999г., выпущенных в обращение до 17.08.1998г., в доле, направленной на реинвестирование полученных таким образом доходов в новые выпуски гособязательств.

В связи с этим заслуживают внимания два обстоятельства. Во-первых, ограничивается круг субъектов, имеющих право на льготу, в соответствии со ст. 15, 16. Интересы многих предприятий, функционирующих в других сферах экономики и вложивших временно свободные средства в

государственные долговые обязательства, и понесших наибольшие убытки, в данном случае остались не учтенными.

Во-вторых, вызывает сомнение возможность достижения самой цели норм (ст. 14,15,16): прямая и дополнительная выгоды от предложенных льгот несоизмеримы с потерями от финансового кризиса и возможных новых потерь от реинвестирования. Тем более, что доходность на возобновившихся торгах ОФЗ, по мнению банков-участников, занижается Центральным Банком[107] [108]. Подобные шаги государственной власти могут рассматриваться лишь как полумеры, которые не создают реальных предпосылок для восстановления привлекательности долговых обязательств государства. Они не решают проблему по существу. В условиях, когда доверие к государству- заемщику подорвано, оно должно принимать более действенные меры, причем системного характера.

В связи с этим, заслуживают самого пристального внимания предложения ученых отделения экономики РАН, изложенные в открытом письме Президенту РФ, Федеральному собранию и Правительству России |54. Для повышения привлекательности государственных долговых инструментов ученые, в частности, рекомендуют:

- разрешить коммерческим банкам образовывать части фонда обязательных резервов путем депонирования долгосрочных государственных ценных бумаг;

- осуществлять краткосрочное рефинансирование коммерческих банков Банком России под залог долгосрочных государственных ценных бумаг (за вычетом депонированных в фонде обязательных резервов).

С помощью указанных мер могла бы быть реализована одна из традиционных задач выпуска государственных ценных бумаг: обеспечение коммерческих банков и иных кредитно-финансовых институтов ликвидными

активами

Кроме того, в отношениях внешних государственных заимствований важным фактором, влияющим на доходность государственных ценных бумаг являются суверенные кредитные рейтинги независимых рейтинговых агентств. Влияние рейтингов в значительной степени проявляется и на внутренних рынках государственных ценных бумаг РФ, поскольку доля иностранного капитала составляет значительную часть внутреннего

156

рынка .

Чем ниже рейтинг заемщика, тем больше стоимость кредитных ресурсов, увеличением которой кредитор стремится покрыть риски неисполнения заемщиком своих обязательств. Рейтинг является индикатором доверия кредитора к заемщику. В 1998г. международные рейтинговые организации резко снизили кредитный рейтинг России, лишив страну возможности размещать новые транши еврооблигаций. По состоянию на середину февраля 1999 года агентство Moody\'s установило российский долгосрочный кредитный рейтинг на уровне ВЗ, при негативном краткосрочном прогнозе «Not Prime», а рейтинг банковской системы на уровне Са, также при негативном краткосрочном прогнозе. Аналогичные рейтинги имеет только Индонезия - страна наиболее сильно пострадавшая от азиатского кризиса, в которой едва не разразилась гражданская война. Агентство Standard&Poor\'s снизило российский кредитный рейтинг до уровня SD (selective default), что означает возможность полного или частичного дефолта (отказа от выполнения обязательств) по внешним долгам эмитента в краткосрочной перспективе.

Для восстановления доверия России необходимо выходить на положительные макроэкономические показатели, прежде всего- рост [109] [110] валового внутреннего продукта, реальный экономический рост, который является единственным серьезным аргументом в пользу продолжения инвестиций в российскую экономику. В настоящее время кредитный рейтинг России повышается.