1.4.3. Срочность и возвратность государственного кредита

Соблюдение данных принципов вызывает наибольшие трудности у го- сударств-заемщиков. Их суть заключается в допустимости использования кредитными ресурсами в течение срока, предусмотренного нормативноправовыми актами, кредитным или иным договором (соглашением), а также обязательности возврата кредитных ресурсов в установленный срок.

Бюджетный кодекс РФ (ст. 98) определяет, что долговые обязательства Правительства Российской Федерации погашаются в устанавливаемые условиями займа сроки, которые не могут превышать 30 лет. Данное ограничение распространяется на все формы долговых обязательств. Долговые обязательства Российской Федерации могут носить краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от одного года до пяти лет) и долгосрочный характер (от 5 до 30 лет) |57. Здесь кодекс повторил норму закона “О государственном внутреннем долге”, утратившего силу с 01.01.2001г.158

В отношении долговых обязательств субъектов Российской Федерации Бюджетным кодексом подобная классификация не установлена. Законодатель предоставил субъектам Российской Федерации право самостоятельно определять категории заимствований, что может повлечь за собой нарушение их единой классификации.

Интересно, что в действующем законодательстве не установлен предельный срок предоставления государством кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям. Кроме того, программа предоставления Российской Федерацией государственных

157 Российская газета от 29 декабря 1992 и Российская газета от 12 августа 1998.

158 ВСНД РФ и ВС РФ от 7 января 1993 г., N 1, ст. 4.

кредитов не должна содержать сроков, на которые выданы перечисленные в ней кредиты (ст. 125 БК). Данные о сроке кредитов иностранным государствам не должны содержаться в материалах, предоставляемых в Государственную Думу вместе с комплектом документов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год (ст.

Получается, что одно из существенных условий предоставления кредита находится вне рамок предварительного парламентского контроля. Государственный кредит может быть предоставлен на неопределенно долгое время.

Очевидно, что предельный срок предоставления государственных кредитов должен быть закреплен в Бюджетном кодексе. Абсолютное его значение должно быть определено экономической наукой, однако, представляется, что оно будет лежать в интервале наибольшего и наименьшего предельного сроков государственных заимствований, существующих в настоящее время в мировой практике.

Аналогично обстоит дело с предельными сроками предоставления бюджетных кредитов (ст. ст. 76, 77 БК). Считаем целесообразным наряду с предельным сроком предоставления бюджетных ссуд, также установить предельный срок предоставления бюджетных кредитов, определенный исходя из существующих условий финансирования бюджетных расходов. Некоторые исследователи (Ю.А. Крохина, А.И. Худяков) полагают, что предельный срок бюджетных ссуд, установленный Бюджетным кодексом, должен быть увеличен, а сама бюджетная ссуда превращена в инструмент долгосрочного бюджетного кредитования. Во Франции бюджетные ссуды выдаются на срок не менее 4 лет, а в США до 30-40 лет [111].

Конечно, с экономической точки зрения государство заинтересовано в привлечении долгосрочных кредитных ресурсов. Но, с другой стороны,

установление ограничений по срокам заимствований, получившее закрепление в законодательстве многих стран мира, обусловлено тем, что государству не выгодно привлекать кредитные ресурсы на чрезмерно длительный срок. Эта точка зрения разделяется многими учеными, например, американским профессором Джозефом Циммерманом (Joseph Zimmerman), который подчеркивает важность недопущения растягивания выплат по государственному долгу на длительное время[112].

С начала девяностых годов Правительство России осуществляет в основном краткосрочные внутренние заимствования (обычно 1 год и менее), что обусловлено достаточно высоким уровнем инфляции в стране, а также нестабильной политической обстановкой.

Долгосрочные и среднесрочные заимствования осуществляются Правительством России в основном на зарубежных финансовых рынках.

Государственные заимствования экономически развитых стран имеют средне- и долгосрочный характер.

Так удельный вес долго- и среднесрочных долговых обязательств федерального правительства США к 1993г. составил 66,2% [113]. Доля долгосрочных государственных заимствований во Франции увеличилась в общем объеме заимствований с 20,7 % в 1970 г. до 47,8 % в 1985г.[114]

Перспектива развития государственных заимствований России, по мнению многих исследователей, заключается именно в увеличении срока пользования государством кредитными ресурсами.

По мнению русского ученого-финансиста М.Ф. Орлова правилом государственного кредита должно стать «отверждение государственного долга». В этом случае основная сумма займа остается у государства в вечном пользовании, а долг государства сводится к уплате вечных процентов163. Интересно, что в дореволюционной России государством выпускались так называемые рентные облигации, которые не имели определенного срока обращения. Их владелец ежегодно получал договорной процент. Правительство России оставляло за собой право выкупить облигации по номиналу у владельца, в т.ч. и на биржах.

Привлечение средств на более длительный срок позволит не только закрывать кассовые разрывы бюджета, но и использовать заемные средства для финансирования инвестиционных программ.

В нашей стране Центральный Банк и Правительство России достаточно давно проводят политику увеличения удельного веса долгосрочных государственных обязательств в их общем объеме.

Гораздо лучше обстоит дело у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Уже в 1997г. удельный вес краткосрочных долговых обязательств органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации составил немногим больше 10 %. В 2000г. Министерством Финансов Российской Федерации было зарегистрировано 16

161 Подробней см.: Орлов М.Ф,, указ.соч., с. 305-312.

164 Дубинин С.К. Денежно-кредитная политика Банка России в 1997. // Деньги и кредит - 1998 - .№5- с. 7.

проспектов эмиссии субъектов Российской Федерации, со сроком обращения ценных бумаг более года, один из которых со сроком обращения более 5 лет. Всего в 2000г. было зарегистрировано 24 проспекта эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации. Объяснение может быть одно. Субъекты Российской Федерации стараются получать максимальную отдачу от займов, используя их на финансирование различных инвестиционных проектов. В Москве это проекты строительства Манежной площади, делового центра «Сити», и т.д. Такой подход требует увеличения сроков предоставления займов.

Увеличение бремени государственного долга, и возрастание расходов на его обслуживание часто ставит перед государством вопрос отсрочки выплат по собственным обязательствам. По общему правилу, получившему распространение во всем мире, вопрос об изменении условий займов решается по взаимному согласию кредитора и заемщика.

Пункт «с» Ст. 3 Закона Королевства Иордании «О государственном долге» устанавливает, что «будучи одобренными Советом министров опубликованные условия государственных займов не подлежат изменению ни при каких обстоятельствах»165.

В соответствии со ст. 105 Бюджетного кодекса соглашение сторон определено в качестве условия проведения реструктуризации.

Ст. 817 Гражданского кодекса РФ императивно устанавливает, что условия выпущенного в обращение займа не подлежат изменению. Бюджетный кодекс (ст. 98) запрещает изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты, размера процентных платежей и срока обращения.

Но иногда, вынужденное к этому обстоятельствами, государство прибегает к одностороннему изменению условий займа, в частности его сроков. Основной вопрос, возникающий в этом случае, это вопрос

165

The Public Debt Law of 1971, Official Gazette № 2283 от 16.2.1971.

правомерности односторонних действий государства. Решение данного вопроса должно осуществляться исходя из принципов, рассмотренных в Ц> предыдущей главе.

Несмотря на установленные законодательством России запреты, правовая оценка произведенной в августе 1998г. реструктуризации вызывает определенные сложности. В основном они связаны с федеральным законом «О первоочередных мерах в области налоговой и бюджетной политики» № 192- ФЗ от 29 декабря 1998г.166

Указанным законом предусмотрено, что погашение ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31.12.1999г., выпущенных в обращение до 17.08.1998г. и принадлежащих юридическим лицам, производится путем зачисления средств на специальный инвестиционный банковский счет. Все операции по данному счету, за исключением операций по зачислению выручки от погашения и реинвестирования в гособязательства, приостанавливаются до окончания реструктуризации государственных ценных бумаг, т.е. на ф неопределенное время. Лишившись права свободного распоряжения

средствами на инвестиционных счетах, тем не менее, держатели государственных ценных бумаг поставлены в условия, когда они обязаны исполнить налоговые обязательства перед бюджетами по произведенному погашению. Но предприятие не получает денежных средств в свое распоряжение, что фактически свидетельствует об изменении сроков выплаты по займу. С правовой точки зрения закрепление описанной федеральным законом процедуры переводит проблему в плоскость ограничения прав юридических лиц кредиторов по распоряжению своим имуществом.

Часть вторая ст. 35 Конституции РФ гласит: каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Ограничение этих прав

* _______________________________

|Ыі сз рф от 4 января 1999 м г ст. 1

возможно лишь по основаниям, предусмотренным статьей 55 Конституции РФ.

Таким образом, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Указанный Федеральный закон учитывает это положение Конституции и предусматривает, что погашение гособязательств с использованием инвестиционных счетов не распространяется на физических лиц - резидентов.

Примерно также обстоит дело с правами юридических лиц. Действующим законодательством РФ закреплена модель, предусматривающая возможность коммерческих организаций иметь права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности не запрещенных законом. Однако, в соответствии со ст.49 ГК РФ юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об

ограничении прав может быть обжаловано юридическим лицом в суд.

В данном случае мы можем предположить существенное противоречие. С одной стороны произведенная реструктуризация имеет правовые основания, с другой - нет, в силу положений ст. 817 ГК РФ.

Ответ может подсказать практика рассмотрения судами и арбитражными судами споров по поводу проведенной реструктуризации. Анализ судебной практики показывает, что свои права инвесторы защищали в судах предъявляя иски к Правительству Российской Федерации о взыскании сумм просроченной задолженности и иски о признании актов Правительства Российской Федерации не соответствующими закону.

Неутешительные выводы говорят о том, что это как раз один из немногих случаев, когда суд еще больше запутывает и без того сложное Дело.

По делам, связанным с исками в отношении признания незаконными актов Президента РФ и Правительства РФ анализ имеющихся материалов Щ показывает следующее:

Ряд организаций обратились в Верховный Суд Российской Федерации с жалобами и заявлениями на действия Президента РФ и Правительства РФ, устанавливающие порядок погашения ГКО (ОФЗ). Заявители просили суд признать незаконными и не действующими с момента издания следующие нормативные акты:

- Постановление Правительства РФ от 17.09.1998г. №980 "Об

организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг"167;

- Указ Президента РФ от 25.08.1998г. №988 "О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы РФ"168;

- Постановление Правительства РФ от 25.08.1998г. №1007 "О

погашении государственных краткосрочных бескупонных облигаций

4) федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со

сроками погашения до 31 декабря 1999г. и выпущенных в обращение до 17 августа 1998г."169.

Также в заявлениях содержалась просьба обязать Министерство финансов РФ произвести погашение принадлежащих заявителям ГКО (ОФЗ) на условиях, действовавших до принятия указанных документов.

Основные аргументы заявителей заключались в следующем:

а) В соответствии со ст. 124 ГК РФ в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств (ГКО-ОФЗ), Российская Федерация несет такую же имущественную ответственность, как и любой другой субъект гражданского оборота. Выпуская государственные облигации и иные ценные бумаги, Российская Федерация вступает с их

^ к>7 рф от 24 авгуСта ] 998, N 34, ст. 4098.

168 СЗ РФ от 31 августа 1998, N 35, ст. 4383.

164 СЗ РФ от 31 августа 1998, N 35, ст. 4409.

приобретателями в гражданско-правовые отношения по договору займа. Согласно п.4 ст.817 изменения условий выпущенного в обращение государственного займа не допускается. Кроме того, оспариваемые документы противоречат статье 310 ГК РФ, не допускающей обязательств и одностороннего изменения его условий, за исключением случаев, предусмотренных законом. Исходя из смысла ст. 202 ГК РФ, Правительство вправе устанавливать мораторий (отсрочку исполнения обязательства) лишь на основании специального закона.

б) Указанные документы противоречат ГК, незаконно устанавливая ограничения на возможность передачи имущественных прав, удостоверенных ценными бумагами, выпущенными государством. В соответствии со ст. 383, не допускается только переход прав, неразрывно связанных с личностью кредитора. Права владельцев государственных облигаций по ним к правам, связанным с личностью, не относятся. Согласно ст.З ГК РФ, гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. По прямому указанию п.5 ст.З ГК РФ, в случае противоречия постановления Правительства Гражданскому кодексу или иному закону применяется ГК или соответствующий закон.

в) Из-за невозможности получить денежные средства по принадлежащим заявителям ГКО, заявители не имеют возможности заниматься своей уставной деятельностью. Таким образом, принятие указанного нормативного акта наносит ущерб не только заявителям, но и их контрагентам.

Министерство финансов РФ в ответ на указанные действия направило в Верховный Суд РФ отзыв на жалобы и заявления. В отзыве приводилось следующие аргументы в защиту позиции и действий Правительства РФ:

Правительство РФ в силу экономического кризиса в стране было вынуждено провести реструктуризацию погашения ГКО. Обязательство возвращать долг возникло не у Правительства РФ, а у Российской Федерации, поэтому и право осуществлять реструктуризацию внутреннего долга, возникло у государства. Минфин России не соглашается и с мнением заявителей о том, что реструктуризация долга противоречит ГК РФ, а именно условиям договора займа. ГК РФ не регулирует имущественные отношения, основанные на публичном праве и применять к институту реструктуризации, относящемуся к сфере публичного (финансового) права, положение о гражданско-правовом займе не корректно. Учитывая положения заявления Правительства РФ и Центрального Банка РФ от того же числа № 980 нормативным документом в сфере бюджетного права. Указ Президента РФ от 25.08.98г. № 988, как следует из его преамбулы, является также нормативно правовым актом в сфере бюджетного права. Реструктуризация части государственного внутреннего долга - это властное отношение, то есть односторонняя воля государства, основанная на власти и обеспечиваемая государственным принуждением, производимая в интересах защиты государства и населения. Этот институт регулируется бюджетным законодательством и отношения к гражданскому законодательству не имеет. В связи с изложенным, Минфин считает обоснованными следующие выводы:

а) Ответчиком по делу является только Государство - Российская Федерация. Ни Президент, ни Правительство России, ни Минфин России не является ответчиком, являясь заинтересованными лицами.

б) Реструктуризация ГКО и ОФЗ правомерна, т.к. государство не может быть банкротом, в связи с тем, что с одной стороны, его неплатежеспособность приведет к реструктуризации государственного долга, а с другой, институт реструктуризации носит публичный характер и к гражданским отношениям не относится. Этот институт регулируется бюджетным законодательством.

в) В Верховном Суде не могут быть обжалованы нормативные акты, в том числе федеральные законы, проверка которых отнесена к

исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Также это не входит в компетенцию Верховного Суда ф Российской Федерации согласно статье 116 ГПК РФ.

В результате требования заявителей и жалобщиков оставлены Верховным судом без удовлетворения.

Другая категория дел составляет дела о взыскании с Правительства РФ сумм просроченной задолженности по государственным долговым обязательствам. Ниже будут приведены извлечения из двух постановлений кассационной инстанции - Федерального Арбитражного Суда Московского округа (ФАСМО), отражающие позицию арбитражных судов в отношении этой категории дел.

Постановление ФАСМО по делу № КГ-А40/2469-00 от 21 июня 2000г.

Открытое акционерное общество "Мурманскстройтранс" обратилось с иском в Арбитражный суд города Москвы о взыскании с Министерства финансов Российской Федерации 551000 руб. долга по государственным ф краткосрочным облигациями (ГКО) выпуска SU21112RMFS сроком оплаты 4

. ноября 1998 года.

Решением от 22 марта 2000 г. в удовлетворении исковых требований отказано в связи с применением судом Законов "О федеральном бюджете на 1998 год" и "О федеральном бюджете на 1999 год", а также постановлений Правительства Российской Федерации, регламентирующих порядок погашения ГКО и ОФЗ, выпущенных до 17.08.98.

В апелляционной инстанции дело не рассматривалось. В кассационной жалобе истец, не согласившись с решением, просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении иска, полагает, что судом неправомерно не применены нормы гражданского права, регламентирующие правоотношения сторон по договору займа, в частности, ст. 817 ГК РФ, а также ст. 3 ГК РФ, закрепляющая приоритет Гражданского кодекса РФ в регулировании гражданско - правовых отношений, в связи с чем постановления Правительства, противоречащие ГК, не должны были применяться судом.

Рассмотрев доводы жалобы, материалы дела, заслушав представителей сторон, проверив пор. ст. 174, 175 АПК РФ законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, кассационная инстанция не находит оснований для его отмены.

Отказывая в иске, суд пришел к правильному выводу о том, что правоотношения сторон по данному спору регулируются не только гражданским, но и бюджетным законодательством.

Порядок, способы и источники финансирования расходов по погашению обязательств по государственным краткосрочным облигациям и облигациям федерального займа с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31.12.99, выпущенным в обращение до 17.08.98, установлены Федеральным законом "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики" от 29.12.98 № 192-ФЗ.

Суд обоснованно сослался на этот Закон, поскольку использование бюджетных средств на погашение государственного внутреннего долга допускается в соответствии с Федеральным законом "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", предусматривающим погашение долговых обязательств за счет средств федерального бюджета Российской Федерации.

В ст. 1 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" установлен принцип реструктуризации государственного долга Российской Федерации170.

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ и ст. 15 федерального конституционного закона от 17.12.97 "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг, осуществляет управление государственным внутренним и

170 СЗ РФ от I марта 1999, N 9, ст. 1093.

171 СЗ РФ от 22 декабря 1997, №51,ст.5712.

внешним долгом Российской Федерации, издавая в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации.

щ

*

»

Действуя в пределах своей компетенции, Правительство РФ издало постановления, предусматривающие осуществление реструктуризации государственного долга по ГКО, под которой понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения, не предусматривающих погашение этих ценных бумаг денежными средствами в размере их номинальной стоимости.

В связи с этим, по мнению суда, основания для удовлетворения исковых требований путем взыскания долга в денежной форме отсутствовали.

Постановление ФАС МО по делу № КГ-А40/2013-00 от 25 мая. 2000 г.

Закрытое акционерное общество (ЗАО) "Инвест Консалт" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском к Министерству финансов Российской Федерации, Главному управлению федерального казначейства при Министерстве финансов РФ, Центральному банку Российской Федерации о взыскании: с Главного управления федерального казначейства при Минфине РФ суммы долга в размере 150000 руб. по государственным краткосрочным облигациям (ГКО) выпуска SU21124RMFS4 сроком погашения 05.05.99; с Министерства финансов РФ - 820 руб. 02 коп. процентов по договору займа и 1972 руб. 56 коп. процентов за пользование чужими денежными средствами, и об обязании Центрального банка РФ надлежащим образом исполнить государственную гарантию по погашению ГКО.

Решением от 20.03.2000 в иске к Министерству финансов РФ, Центральному банку РФ и Правительству РФ отказано, а в отношении Главного управления федерального казначейства при Минфине РФ производство по делу прекращено в связи с тем, что оно не является

юридическим лицом.

Решение мотивировано тем, что порядок погашения спорных облигаций изменен Указом Президента РФ № 988 от 25.08.98,

Постановлениями Правительства РФ № 980 от 17.08.98 и № 1007 от 25.08.98; эти нормативные акты не признаны противоречащими законам РФ; бюджетное законодательство РФ предусматривает реструктуризацию задолженности по ГКО; в федеральном бюджете на 1999 год не предусмотрены обязательства государства по погашению облигаций, в связи с чем требования истца признаны не подлежащими удовлетворению.

В кассационной жалобе заявитель просит отменить решение, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, выслушав представителя истца, кассационная инстанция не находит оснований к отмене решения, исходя из следующего.

Отказывая в иске, суд пришел к правильному выводу о том, что правоотношения сторон по данному спору регулируются не только гражданским, но и бюджетным законодательством.

Порядок, способы и источники финансирования расходов по погашению обязательств по государственным краткосрочным облигациям и облигациям федерального займа с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31.12.99, выпущенным в обращение до 17.08.98, установлены Федеральным законом "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики" от 29.12.98 № 192-ФЗ.

Суд обоснованно сослался на этот закон, поскольку использование бюджетных средств на погашение государственного внутреннего долга допускается в соответствии с Федеральным законом "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", предусматривающим погашение долговых обязательств за счет средств федерального бюджета Российской Федерации.

В ст. 1 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" установлен принцип реструктуризации государственного долга Российской Федерации.

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ и ст. 15 Федерального конституционного закона от 17.12.97 "О Правительстве Российской Федерации", Правительство РФ принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг, осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации, издавая в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации.

Действуя в пределах своей компетенции, Правительство РФ издало Постановления, на которые сослался суд в решении, предусматривающие осуществление реструктуризации государственного долга по ГКО, под которой понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения, не предусматривающих погашение этих ценных бумаг денежными средствами в размере их номинальной стоимости.

В связи с этим суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения исковых требований путем взыскания долга в денежной форме.

Мы должны констатировать, что данные аргументы являются сформировавшейся позицией арбитражных судов в отношении данной категории дел. Аналогичная аргументация содержится и в других постановлениях ФАСМО173.

Попытаемся объективно рассмотреть приведенные аргументы, которые

172 СЗ РФ от 1 марта 1999, N 9, ст. 1093.

173 Подробней смотри постановления ФАСМО по следующим делам: № КГ-А40/1696-00 от 3 Мая 2000., № КГ-А40/4276-99 от 23 декабря 1999, № КГ-А40/4274-99 от 23 декабря 1999.

суды сочли возможным положить в основу своих решений. Их можно свести к следующим:

1) Отношения государственных займов регулируются не только гражданским, но и бюджетным законодательством. Безусловно, это так. Данный аргумент основан на комплексном характере государственного кредита. Проблема заключается в том, что и в 1998г., и в настоящее время существуют две системы законодательств, а именно гражданское и бюджетное, условия приоритетности применения которых к отношениям государственных заимствований не четко сформулированы. Это в частности касается редакции п.З ст. 2 Гражданского кодекса РФ. Понять из текста пункта, какое законодательство подлежит применению к отношениям государственного кредита достаточно непросто. С одной стороны говорится о неприменении гражданского законодательства к властным отношениям, которые суд или иной субъект правоприменения каждый раз должен квалифицировать в качестве таковых (что собственно суды и делают), с другой стороны, гражданское законодательство может быть применено к таким отношениям, если это установлено законодательством. Как раз ст. 817 Гражданского кодекса РФ и устанавливает необходимость такого применения. По каким причинам суды не применили эту норму (норму федерального закона), а норму другого федерального закона остается за пределами понимания. Представляется, что если нормы гражданского законодательства привлекаются для регулирования бюджетных отношений, то законодатель имеет намерение использовать конкретную правовую модель нормы. В данном случае вопрос противоречия привлекаемых норм нормам бюджетного законодательства должен решаться путем либо отказа от использования первых, либо приведения в соответствие с привлекаемыми нормами вторых. Кроме того, в 1998г. для отношений государственного займа императивное требование ст. 817 Гражданского кодекса было единственным, не содержащим аналогов или противоречащих положений в

бюджетном законодательстве. Аналогия закона, аналогия права в данном случае применена быть не может.

Считаем, что неприменение судом ст. 817 Гражданского кодекса РФ было необоснованным.

2) Институт реструктуризации носит властный характер и регулируется бюджетным правом. В настоящем исследовании было достаточно подробно показано, что не все отношения государственного кредита носят властный характер. К властным отношениям относятся те из них, императивный метод регулирования которых закреплен в действующем законодательстве. До конца 1998г. императивный метод регулирования института реструктуризации не был формализован ни в одном нормативноправовом акте. Кроме того, как мы уже отмечали, к властным отношениям государственного кредита все равно применялась норма гражданского законодательства (ст. 817 ГК РФ).

Следует заметить, что в настоящее время реструктуризация

государственных обязательств в соответствии с требованиями бюджетного законодательства (ст. 105 БК РФ) должна быть основана на соглашении сторон.

3) Правительство РФ обладает полномочиями, установленными Конституцией, а также федеральным конституционным законом «О правительстве Российской Федерации». Как отмечалось, Правительство обладает правом управления внутренним и внешним долгом Российской Федерации. Данное положение ст. 15 федерального конституционного «Закона о Правительстве Российской Федерации» наделяет Правительство определенной функцией, осуществление которой сопряжено с соблюдением в частности федеральных законов (п. 3 ст. 76 Конституции, ст.2 названного закона). Подход же судов предполагает, что Правительство РФ вправе осуществлять возложенную на него функцию любыми способами. К примеру, физическим устранением владельцев гособлигаций и их потенциальных наследников. Данный пример приведен специально - для

наглядности. Наблюдается полная аналогия - ив том, и другом случае нарушаются нормы федерального закона.

При построении правовой основы реструктуризации нормативные акты Правительства РФ носили второстепенную роль. Основная нагрузка легла на закон "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики" от 29.12.98 № 192-ФЗ, несмотря на то, что он был принят позже некоторых нормативных актов Правительства РФ.

4) В федеральном бюджете не предусмотрены обязательства государства по погашению облигаций. Рассматриваемый аргумент сводится к тому, что денег у государства нет. Особенность, правда, состоит в том, что аргумент содержится в федеральном законе, но это не меняет его сути, поскольку этот закон противоречит нормам другого федерального закона (ГК РФ), регулирующего бюджетные отношения.

Складывается впечатление, что суды стоят на страже интересов государства, а не пострадавших государственных кредиторов. Это является подтверждением обоснованности сложившейся практики применения к спорам по предоставленным международным кредитам права страны кредитора или третьей страны и отнесения таких споров к юрисдикции судов соответствующих стран. Как отмечают исследователи международного государственного кредита Майкл Бос (Michael Bothe) и Жозеф Бринк (Josef Brink), государство-заемщик в состоянии влиять на ход разбирательства, которое происходит на его территории. Эта возможность вытекает из государственного суверенитета, который осуществляется на определенной территории174.

Что же касается внутренних государственных заимствований, возможности выбора суда (отечественный/другой страны/международный суд), а также применимого права у кредиторов отсутствует. Единственный выход - формирование законодательной базы, отвечающей интересам

174 Michael Bothe. Josef Brink Public debt restructuring. The case for international economic cooperation. // German yearbook of international law - B.,1987. - vol. 29,1986. - P. 94-95.

кредиторов государства и самого государства. Приведенная критика позиции судов в отношении проведенной реструктуризации, является в большей степени критикой действующего законодательства, регулирующего отношения государственного кредита.

Итак, вывод состоит в том, что ст. 817 ГК РФ должна была применяться судами при решении вопроса о правомерности проведения реструктуризации. В этом случае реальным становится предполагаемое противоречие ст. 55 Конституции России, 49 ГК РФ и 817 ГК РФ. Фактически, это вопрос, которым давно задаются юристы и экономисты многих стран мира: существуют ли легитимные основания отсрочки исполнения государством кредитного обязательства. Так, в результате своего основательного исследования Майкл Бос (Michael Bothe) и Жозеф Бринк (Josef Brink) пришли к выводу, что «аргументы, приводимые в международной дискуссии в попытке юридически оправдать одностороннее неисполнение государством своих обязательств, плохо обоснованы»173. Единственным серьезным аргументом защитников интересов государства, кроме обстоятельств непреодолимой силы, по мнению ученых, может быть необходимость обеспечения фундаментальных интересов государства в случае серьезной и неминуемой опасности. Но и данный аргумент не рассматривается исследователями как достаточный, что по нашему мнению является не совсем верным.

Представляется, что обеспечение фундаментальных интересов государства, публичного интереса в случае серьезной и неминуемой опасности может являться основанием для изменения сроков исполнения государством внутренних кредитных обязательств, в т.ч. посредством временного ограничения прав распоряжения физическими и юридическими лицами своим имуществом. Учитывая тенденцию повышения юридического статуса нормативных актов, регулирующих финансовую деятельность

175

Michael Bothe, Josef Brink. Op. Cit. P. 96.

государства, такое право должно быть предусмотрено Конституцией и обусловлено порядком применения, закрытым перечнем четко сформулированных оснований, разработкой которых должны заняться правовая и экономическая науки.

Однако это должно быть исключением из общего правила срочности государственного кредита, редким исключением для внутренних государственных заимствований. Как уже подчеркивалось, недопустим абсолютный отказ от исполнения государством своих обязательств. Правило недопустимости изменения условий выпущенного в обращение займа должно стать общим правилом законодательства. Сформулируем основные начала, на которых должна быть построена система норм, обеспечивающих соблюдение этого правила.

1) Законодательно должен быть решен вопрос о применении норм к отношениями государственных заимствований.

В связи с этим считаем целесообразным:

- дополнить ст. 104 БК пунктом 5 следующего содержания: «Отношения государственных и муниципальных заимствований регулируются бюджетным законодательством, а также гражданским законодательством, в случаях предусмотренных федеральными законами».

- дополнить ст. 817 ГК пунктом 6 в следующей редакции: «К бюджетным отношениям государственного займа применяются правила о займе настоящей главы, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом».

2) Изложить абзац 8 ст. 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» в следующей редакции: «осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного и гражданского законодательства».

Единственный допустимый способ изменения условий внешних государственных заимствований, принятый международной практикой, - это переговоры и двух- или многосторонние соглашения сторон. С 1956г. большую роль в организации процесса реструктуризации межгосударственных долгов и посредничестве при ее проведении играет Парижский клуб. Разрешение противоречий должника и кредитора происходит в так называемом реструктуризационном процессе (rescheduling processes), основанном на принципе ad hoc. Парижский клуб выступает в качестве катализатора переговорного процесса, обеспечивая равные права всем кредиторам- участникам процесса176.

Так, российское Правительство в начале 90-х годов удачно провело переговоры с членами Лондонского и Парижского клубов об изменении порядка и сроков погашения долгов, унаследованных Россией от Советского Союза.

В апреле 1996 г. было достигнуто соглашение с правительствами государств-кредиторов, принадлежащих к Парижскому клубу, о том, что $33 млрд, из общей суммы долга, составляющей более $48 млрд., будут выплачены Россией в течение 25 лет.

В конце 2000г. Россия завершила заключение двусторонних соглашений о реструктуризации платежей по долгу бывшего СССР членам Парижского клуба в 1999-2000 г.г.

В декабре 1997 г. кредиторы-члены Лондонского клуба согласились на обмен своих требований в сумме $22 млрд, на обращающиеся инструменты двух типов: PRIN и IAN.

Еще одним вариантом реструктуризации задолженности государства является списание части внешнего долга. В мировой практике списание применяется в случае возникновения значительных финансовых трудностей у страны-заемщика. Так, с 1995 г. Всемирный банк и МВФ осуществляли руководство программой НІРС, в рамках которой было проведено списание долгов семи государств - Боливия, Буркина-Фасо, Кот-д\'Ивуар, Гайана,

176

Michael Bothe. Josef Brink. Op. Cit. P. 103-105.

Мозамбик, Мали и Уганда. Однако одним из необходимых условий списания долга является большое соотношения суммы задолженности к экспорту (500- 600 %). Россия же обладает большим потенциалом для выплаты долгов из экспортной выручки, чем страны, включенные в программу НІРС (Таблица №3).

Это понимают и кредиторы России. Так, по заявлению статс-секретаря министерства финансов Германии Кайо Кох-Везер «Россия вполне в состоянии справиться с погашением задолженности Парижскому клубу с учетом благоприятной текущей ситуации»177.

Таблица №3

Отношение внешнего долга к экспорту

(в %, на начало года)

А. Саркисянц. Россия в системе мирового долга.

Зопросы экономики. 1999г.,

№5, с 104.

177 Сообщение информационного агентства Полит.ги от 19.12.2000 “Германия считает, что Россия способна платить Парижскому клубу".

В настоящее время Россия активно ищет варианты списания государственного долга. Так, по словам замглавы Минэкономразвития Мухамеда Циканова, Россия будет добиваться списания внешних долгов за оказание мировому сообществу «глобальных экологических услуг».

«Сейчас мы являемся поставщиком бесплатных экологических услуг для всего мира. Снабжаем кислородом Европу, содержим крупнейшее хранилище пресной воды - озеро Байкал», - пояснил Циканов. По его словам, эта идея рассматривалась на заседании правительства. Министрам такое предложение «показалось интересным и было поддержано». Надо сказать, что идея эта не нова - еще в феврале 2001г. Всемирный фонд дикой природы (WWF) предложил реструктуризировать часть задолженности по "экологическому взаимозачету": кредитор списывает долг, а должник обязуется инвестировать соответствующую сумму в экологические проекты на своей территории. Кроме того, WWF сам готов выкупить часть долга в обмен на те же обязательства. Такая схема была применена в нескольких странах Африки, Латинской Америки, в Польше и Болгарии. Она должна быть выгодна России, но на нее могут не пойти кредиторы .

Следует также отметить, что, будучи кредитором, Россия в 2001г. на основе двусторонних соглашений списала долги беднейшим государствам мира на общую сумму в 572 млн. долларов США, заняв четвертое место среди стран «большой восьмерки» по абсолютному объему списываемого беднейшим странам долга - после Японии, Франции и Германии. Достаточно интересно, что по отношению объема списываемого долга к ВВП Россия занимает первое место с показателем 0,3%. Списание долгов было произведено в отношении тех стран, в которых ВВП на душу населения не превышает 900 долларов США в год при внешнем долге более 200% ВВП179.

В завершении рассмотрения принципов государственного кредита,

178

Сообщение информационного агентства Полит.ги от 24.08.2001 «Россия будет добиваться списания внешнего долга в счет оказания мировому сообществу «глобальных экологических услуг»

178 Сообщения информационных агентств Interfax и Полит.ги от 25.07.2001.

следует особо остановиться на важной стороне принципа возвратности государством заемных средств, а именно сохранности их покупательской способности.

Юридический аспект проблемы состоит в том, что действующее законодательство не раскрывает специфики денежных средств как объекта правоотношений, в частности, такое их качество как покупательская способность, т.е. соотношение объема прав требования к неопределенному кругу лиц и соответствующего им объема материальных благ. Это влечет для кредитора невозможность возместить потери от инфляции, т.к. положения ст. 15 ГК РФ к денежным средствам не применимы. По мнению Ю.В. Комиссаровой, инфляция должна рассматриваться в соответствии с упомянутой статьей как утрата или повреждение имущества, в силу потери им своих свойств. Однако, практика говорит о непринятии судами изложенной позиции. Юридически 100 рублей 1997г. и 100 рублей 1998г. - одни и те же деньги180. Это создает трудности для соблюдения принципа возвратности государственного кредита.

Основным способом обеспечения сохранности покупательской способности средств кредиторов в случае их девальвации является индексация, т.е. увеличение суммы подлежащей возврату кредитору на определенный коэффициент или сумму, рассчитанную в установленном порядке. Индексация может быть частичной и полной.

Как уже отмечалось, единственным нормативно-правовым актом, затрагивающим вопросы индексации государственных займов Российской Федерации в форме ценных бумаг является закон РСФСР «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан РСФСР» № 1799-1 от 24.10.91г.[115]

І8Российской Федерации (Банке России)» №394-1 от 02.12.1990г. ~ предоставляют государству такие полномочия. Поэтому в отсутствие четких механизмов индексации государственных займов в государство в состоянии безнаказанно обесценивать рубль в своих интересах, ведь обесценивание национальной валюты является для государства средством облегчения бремени государственного долга .