2,1. Современное понимание правовых форм государственного кредита
В настоящей главе будут рассмотрены существующие в Российской Федерации формы государственного кредита, а также актуальные вопросы их практического использования. Изучение форм государственного кредита связано с определением совокупности отношений, являющейся предметом его регулирования.
До начала экономических преобразований в обществе предметом регулирования государственного кредита являлись отношения, в которых государство выступало в качестве заемщика: государственные [119] [120] займы и сберегательное дело. Усложнение экономических отношений в обществе, как уже отмечалось, привело к тому, что в предмет государственного кредита стали также включать отношения, в которых государство выступает в качестве кредитора и гаранта. Стал пересматриваться подход к изучению отношений, традиционно рассматриваемых в качестве форм государственного кредита. Формы государственного кредита претерпели определенную трансформацию.Современные исследователи финансового права выделяют следующие формы государственного кредита: кредитные соглашения, займы, осуществляемые посредством выпуска ценных бумаг, государственные гарантии, бюджетные ссуды, кредиты и займы, предоставляемые государством.
Несмотря на позитивные изменения в действующем законодательстве
(принятие Бюджетного кодекса) и значительные изменения в экономическом
укладе общества, в современной учебной и научной литературе системное,
целостное изучение форм государственного кредита, основанное на
современном понимании предмета регулирования государственного кредита,
не осуществляется. Более того, некоторые исследователи (Ю.И. Семенов,
Н.Д. Эриашвили и др.) остаются на старых позициях, относя к формам
государственного кредита только те, в которых государство выступает в
качестве должника и которые по своей сути, являются формами
188
государственного долга . [121] [122]
Формы государственного кредита представляют собой правовые модели общественных экономических отношений государственного кредита, допустимый способ легитимного существования таких отношений.
Всестороннее изучение форм государственного кредита является крайне важным, как с теоретической, так и с практической точек зрения. При этом основным практическим вопросом является вопрос об адекватности правовых форм государственного кредита. Решение данного вопроса невозможно без взаимосвязанного и всестороннего рассмотрения форм государственного кредита, основанного на его современном понимании, в рамках разработанных наукой финансового права принципов государственного кредита. Именно принципы играют важную роль при изучении форм государственного кредита, выступая инструментарием исследователя, позволяя находить оптимальные способы их организации. Кроме того, принципы являются критериями, которые позволяют определить допустимость отнесения тех или иных общественных отношений к формам государственного кредита. Так, следует всецело согласиться с Н.М. Артемовым, который подчеркивал невозможность отнесения лотерей к формам государственного кредита по причине отсутствия в этих отношениях «главного признака государственного кредита- обязательства прямого и полного возврата средств каждому владельцу билета»189. Некоторые зарубежные исследователи (Yves de Gaulle) выделяют в качестве формы государственного кредита металлическую монету и остатки денежных средств государственных образований на счетах казначейства190. Представляется, что указанные формы также не могут быть отнесены к формам государственного кредита, поскольку не основаны на принципах государственного кредита.
Однако исследование форм государственного кредита не должно происходить с использованием только принципов государственного кредита,
189 Артемов Н.М. Правовое регулирование государственного кредита в СССР - М., 1988. - с. 73.
140 Dette publique en Frence. Sous la direction de Robert Hertzog. Economica, 1990. - p. 128.
применение которых позволяет недостаточно полно охарактеризовать объект исследования. Примером этому может служить сберегательное дело.
В отечественной науке финансового права существует точка зрения (Н.М.
Артемов, Е.Ю. Грачева, Е.Д. Соколова, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин), в соответствии с которой, сберегательное дело также является одной из форм государственного кредита.[123] [124] Действительно, данные отношения строятся на принципах государственного кредита. Начиная с 1963 г. остатки сберегательных касс перестали поступать в бюджет государства и стали использоваться Государственным банком СССР для кредитования народного хозяйства. В связи с этим ряд исследователей уже в тот период считали невозможным отнесение сберегательного дела к формам государственного кредита . В настоящее время содержание отношении, связанных с передачей гражданами и юридическими лицами временно свободных средств кредитным сберегательным учреждениям в корне изменились. Это вызвано, прежде всего, изменением статуса кредитных сберегательных учреждений, ранее обладавших государственным статусом и монополией в сфере сберегательного дела. Теперь сбережения населения и временно свободные средства юридических лиц находятся во вкладах множества коммерческих банков, в т.ч. и Сбербанке России, созданном в соответствии с законом РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР»[125]. Особенностью Сбербанка является его исторически обусловленная лидирующая позиция в объеме привлеченных во вклады средств населения, составляющем около 90% всех вкладов населения в коммерческих банках. Тем не менее, не смотря на указанное преимущество перед другими коммерческими банками, напреобладающее участие Банка России в его уставном капитале, Сбербанк России строит свои отношения с государством на общих основаниях. Привлечение средств вкладчиков для банка является самостоятельной банковской операцией, отличной от размещения этих средств. Средства вкладчиков Сбербанка России размещаются им (как и любым другим банком) в соответствии с законом «О банках и банковской деятельности» от 02.12.90 №395-1 от своего имени на условиях возвратности, платности, срочности, т.е. для получения прибыли в интересах самого банка, а не государства.
Сбережения граждан и временно свободные средства физических лиц имеют отношение исключительно к коммерческому банку, находятся у него на хранении и соответствующим образом учитываются.Сберегательные вклады в коммерческих банках не имеют никакого отношения к государственным (муниципальным) финансам, которые аккумулируются, распределяются и используются в рамках государственных фондов денежных средств в публичных (государственных, муниципальных) интересах.
Безусловно, данные средства могут быть переданы в частности государству на принципах государственного кредита, но это будут другие правоотношения, отличные от правоотношений вкладчика и коммерческого банка, соответствующие самостоятельным формам государственного кредита (кредитных соглашений, государственным займам в форме государственных ценных бумаг). Кроме того, в случае предоставления государственных гарантий по вкладам в банках, отношения вкладчиков и банков должны рассматриваться в рамках соответствующей формы государственного кредита (государственные гарантии).
Представляется, что в настоящее время, сберегательное дело нельзя рассматривать в качестве формы государственного кредита.
194
ВСНД РСФСР от 6 декабря 1990. N 27 ст. 357.
В связи с этим, позиция Е.Ю. Грачевой, Э.Д. Соколовой, Н.И Химичевой, заключающаяся в рассмотрении сберегательного дела в качестве формы государственного кредита, является недостаточно обоснованной193.
Формы государственного кредита получают свою жизнь в законодательстве. Лишь некоторое время спустя после начала экономических преобразований (около 5 лет) государство начало выстраивать механизм регулирования государственного кредита на законодательном уровне. В течение нескольких лет были приняты ряд законов, которые составили правовую основу отношений государственного кредита, закрепили его формы. При всем множестве недостатков механизма регулирования государственного кредита можно говорить о его последовательном развитии.
Одним из первых нормативных актов, определивших формы государственного кредита и предоставивших право их использования, явился закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» №1734-1 от 10.10.91г.196 Данный закон определял, что бюджет развития может быть профинансирован за счет выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов. Займы также могли использоваться в качестве антиинфляционного средства.
Также устанавливался порядок отражения привлеченных средств в законе о бюджете.Закон о «Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» №394-1 от 2 декабря 1990 г. определил условия предоставления кредитов Банка России федеральному правительству, а также субъектам федерации и органам местного самоуправления.
Закон «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 г. №3877-1 впервые системно закрепил исчерпывающий
145 Артемов Н.М. в настоящее время в своих работах не рассматривает сберегательное дело в качестве одной из форм государственного кредита.
196 ВСНД И ВС РСФСР, 14.11.91, №46, СТ.1543.
147 ВСНД РСФСР от 06 декабря 1990, №27, ст.356.
перечень форм государственного кредита, в которых государство выступает в качестве должника (пассивные формы)198. Закон установил, что долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме: кредитов, полученных Правительством Российской Федерации; государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства Российской Федерации; других долговых обязательств, гарантированных Правительством Российской Федерации. В тоже время, закон не устанавливал аналогичных форм для других уровней государственной власти (республик в составе Российской Федерации, автономных округов, краев, областей и т.д.).
Следующим шагом вперед по пути упорядочивания отношений государственного кредита явилось принятие закона «Об основах бюджетных прав и прав по формированию бюджетных фондов...»199. Закон устанавливал, что при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета, исполнительные органы власти могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, а также по решению представительных органов власти в установленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях.
Исполнительные органы власти получали право на краткосрочные кредиты коммерческих банков за счет их собственных ресурсов по решению представительного органа власти, в котором должны были определяться приемлемые условия заключения соглашения
исполнительного органа власти с банком о предоставлении и погашении кредита.
Чрезвычайно важно, что в рассматриваемом законе был реализован механизм регулирования государственного кредита, основанный на
т «РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА», № 279, 29.12.92. w "ВЕДОМОСТИ СНД И ВС РФ", 06.05.93, № 18, CT.635.
разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Было установлено, что максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов устанавливается законами Российской Федерации. Начала формализоваться вертикаль отношений в сфере государственного кредита.
Закон «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам, и международным организациям» № 76-ФЗ от 26 декабря 1994 г.[126] [127] [128] был последним в ряду законов «первой волны», регулирующих отношения государственного кредита. Он закрепил понятия внешнего государственного долга, его формы (кредитные договоры и соглашения, гарантии и займы), установил общие правила государственных внешних заимствований и предоставления кредитов иностранным государствам, принципы отражения их в бюджете.
В развитие названных нормативных актов были приняты законы, регулирующие отдельные формы государственного кредита.
К ним относятся закон «О переводном и простом векселе» № 48-ФЗ от 11 марта 1997 г. , закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» №136-Ф3 от 29 июля 1998г.“ “ Данные нормативные акты упорядочили механизм использования ценных бумаг в качестве инструмента привлечения кредитных ресурсов и установили ряд ограничений на использование таких инструментов.
С небольшим отставанием от органов федеральной власти к процессу нормативного регулирования отношений государственного кредита подключились и субъекты Российской Федерации. Так, в 1995 г. был принят
закон Иркутской области «Об областной государственной инвестиционной политике», закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области», в 1997 г. были приняты закон «О долговых обязательствах города Москвы», а также закон «О долге Московской области», которые определили формы и порядок заимствований субъектов федерации203.
Первый этап законотворчества 1991-1998 г.г. (до принятия бюджетного кодекса) проходил под знаком стремительного развития отношений государственного кредита, как на федеральном, так и на субфедеральном уровне.
Именно в этот период происходит стремительный рост объемов
-204
государственных и муниципальных заимствовании .
Особенностью периода становления нормативной базы, регулирующей отношения государственного кредита, явилось то, что отдельные формы государственного кредита регулировались подзаконными нормативными актами. Так, указ Президента № 773 от 23 июля 1997 г. «О предоставлении
- - 205
гарантии и поручительств по займам и кредитам» установил ряд ограничений предоставления гарантий и поручительств Правительством РФ. Указ ставил целью создание обоснованного механизма предоставления гарантий или поручительств Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам.
В этой связи необходимо отметить отставание механизмов регулирования государственного кредита от развития общественных отношений в этой сфере. До вступления в силу Бюджетного кодекса стояла острейшая проблема адекватной правовой формы регулирования отношений государственного кредита. [129]
Принятие Бюджетного кодекса в 1998 г. явилось, по сути, качественным изменением регулирования отношений государственного кредита. Данный документ, основываясь на принципе отражения в бюджете всех доходов и расходов, объединил и систематизировал нормы права, регулирующие отношения государственного кредита и закрепленные ранее в различных нормативных актах. Кроме того, кодекс определил бюджетный кредит и бюджетную ссуду в качестве форм государственного кредита. Он установил (ст. 6,76,77,98,99,122 кодекса), что формами государственного кредита являются:
- кредитные соглашения и договоры с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
- государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных
бумаг;
- договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- договоры о предоставлении государственных гарантий;
- соглашения и договоры, в том числе международные о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет. Интересно, что реструктуризация долговых обязательств федеральными законами не допускается;
- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты;
- государственные кредиты иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.
Новая редакция ст. 99 Бюджетного кодекса (принята 05.08.2000г.) запретила субъектам Российской Федерации переоформлять долги третьих лиц в государственный долг субъекта Российской федерации, а также использовать иные формы государственного долга. Последнее ограничение является лишним, поскольку с точки зрения юридической техники в статье дан закрытый (исчерпывающий) перечень форм государственного кредита, в которых государство выступает в качестве должника.
Достаточно важно то, что на законодательном уровне получило закрепление форм государственного кредита, в которых государство выступает в качестве кредитора, а также обособление связанных (целевых) и несвязанных государственных внешних заимствований, их правового режима.
Следует отметить, что в ряде случаев субъекты федерации «идут впереди» в области регулирования отношений государственного кредита[130] [131]. Не смотря на то, что изначально формы государственного кредита не были систематизированы в законодательстве, исходя из признаков разработанных правовой наукой, Бюджетный кодекс существенно скорректировал сложившееся положение.
2.2.