Государственные заимствования

Россия имеет богатую историю государственных заимствований. Первые заимствования были сделаны во второй половине XVIII в. при царствовании Екатерины II и являлись результатом военной и экономической политики российского государства .

кредиторам 12 млрд, франков золотом .

Аннулировав царские долги[132] [133] [134], тем не менее, советское правительство не отказалось от государственных заимствований. Уже в 1922-23г.г. был выпущен ряд внутренних государственных займов, погашение которых осуществлялось как в натуральной, так и в денежной форме. До второй мировой войны в СССР выпускались крестьянские займы (1924-27г.г.), специальные займы индустриализации народного хозяйства (1927-29г.г.), а также единые займы для городского и сельского населения. В тридцатые годы были выпущены государственные займы как в целях конвертации ранее выпущенных, так и для привлечения свободных средств населения на определенные цели (например, Государственный заем укрепления обороны Союза ССР 1937 г., Государственный заем третьей пятилетки)" .

В период Великой отечественной войны было размещено с большим превышением объявленной суммы подписки четыре военных займа, которые, как уже отмечалось, покрыли около 15 % военных расходов. После второй мировой войны государственные займы использовались для конвертации ранее выпущенных займов[135], а также привлечения средств для послевоенного строительства.

дополнительного источника доходов бюджета, утрачивалось. В связи с отмеченным обстоятельством постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 апреля 1957 г. «О государственных займах, размещаемых по подписке среди трудящихся Советского Союза» было предусмотрено прекращение, начиная с 1958 г., дальнейшего выпуска массовых займов и отсрочка погашения облигаций ранее выпущенных займов на 20 лет. Погашение облигаций всех ранее выпущенных займов должно было производится ежегодно равными долями с 1977 по 1996 год“ .

В 1966 г., в связи с окончанием срока действия выигрышного займа 1947г., был выпущен 3%-ый выигрышный заем со сроком погашения двадцать лет. Облигации выпускались отдельными разрядами по 100 млн. руб. в каждом по мере их покупки населением. Они продавались населению через сберегательные кассы за наличный расчет по несколько повышенному курсу, а покупались по номинальной цене. Какого-либо срока и других условий для получения займодержателем своих вложений во время действия предусмотрено не было. Облигации этого займа могли быть в любое время возвращены в сберегательную кассу и в любое время куплены.

В 1982 г. был выпущен государственный 3%-ый выигрышный заем, который размещался в порядке индивидуальной покупки за наличный расчет. Продажа облигаций производилась по установленному (повышенному) курсу, а покупка - без ограничения по нарицательной стоимости. Облигации данного займа могли свободно обращаться.

В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 29 декабря 1989 г.

212 Цыпкин С.Д., там же.

212 Документ содержится в правовой базе Гарант.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1992 г. № 97 «О государственном внутреннем выигрышном займе 1982 г. и выпуске российского выигрышного займа 1992 г.» установлено, что выкуп и обмен на облигации внутреннего выигрышного займа 1982 г. и их обмен на облигации Российского внутреннего выигрышного займа должны производиться из расчета 160 рублей на 100 рублей номинала облигаций214.

Следует отметить, что владельцам ГКО СССР, в соответствии с указом Президента РФ «О государственных казначейских обязательствах» от 8 декабря 1992 г. № 1555215 и совместным письмом Министерства финансов и Сбербанка РФ от 23 декабря 1992 № 118/01-220, также была предоставлена возможность обмена ГКО СССР на облигации Российского внутреннего выигрышного займа.

Первые займы новой России происходили в условиях экономического спада и были сопряжены с отставанием законодательства от стремительно развивающихся социально-экономических процессов \\

В соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР «О выпуске и порядке распространения государственного российского республиканского внутреннего 5 процентного займа 1990г.» от 20 февраля 1990г. № 62 были выпущены государственные облигации на срок до 01 января 2001г. Заем выпускался разрядами по 500 млн. рублей217.

В соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР, утвердившим «Условия выпуска государственного республиканского внутреннего займа РСФСР 1991 г.» от 30 сентября 1991г. № 1697-1“ , сроком на 30 лет был выпущен государственный республиканский внутренний заем: с 1 июля 1991 г. по 30 июля 2021 г. облигациями достоинством 10 тыс.

■и Документ содержится в правовой базе Гарант.

215 "РОССИЙСКИЕ ВЕСТИ", Хе 113, 1992.

Юр.

216 Подробней см.: Путинский Б.И., Сафиуллин Д.Н. Правовая экономика : проблемы становления. М. лит., 1991. - с. 4-6.

217 Документ содержится в правовой базе Гарант.

218 "ВЕДОМОСТИ СИДИ ЕЗС РФ", 17.10.91, Хе 42, СТ.1344

разрядами по 5 млрд, руб., состоящих из 10 серий по 500 (пятьсот) млн. руб. в каждом. Данный заем был целиком размещен среди юридических лиц.

В июне 1991 г. экономические трудности Внешэкономбанка СССР не позволили ему вернуть валютные средства по вкладам их законным владельцам - юридическим и физическим лицам. С целью предоставления гарантий возврата этих средств вкладчикам банка в 1992-93 г.г. были приняты ряд нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми был осуществлен выпуск внутреннего валютного займа[136]. По условиям выпуска займа долги перед юридическими лицами были переведены в облигации этого займа. Долги физическим лицам были полностью погашены к 1 июля 1993 г.

К 1992 г. в России достаточно остро стал вопрос создания цивилизованного рынка государственных долговых обязательств. В начале 1993 года Правительством РФ был разработан пакет документов, призванных урегулировать отношения по поводу размещения, погашения, выкупа, обращения на вторичном рынке нового финансового инструмента - государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО). Для всех видов операций решено было использовать бездокументарную (электронную) технологию. Постановлением Правительства РФ «О выпуске казначейских обязательств» от 08 февраля 1993г. №Ю7[137] был осуществлен выпуск государственных краткосрочных бескупонных облигаций, которые составили основу механизма государственных заимствований с 1993 по 1998г. В дальнейшем условия выпуска ГКО были изменены для новых

выпусков221.

Реализация этого проекта позволила вначале сократить объемы, а в последствии вообще отказаться от прямого кредитования Министерства Финансов РФ Банком России.

В 1994г. в соответствии с постановлением Правительства РФ «О

^22

выпуске казначейских обязательств» от 09 августа 1994г. №906"

государство начало выпуск казначейских обязательств. Выпуск каждой серии казначейских обязательств осуществлялся на основании приказа Министерства Финансов, определявшего его условия.

Очередным этапом проводимой Правительством РФ политики увеличения срока заимствований привлекаемых средств явился выпуск облигаций федерального займа с переменным купоном (ОФЗ), в соответствии с “Генеральными условиями эмиссии и обращения федеральных займов ”, утвержденными постановлением Правительства от 15 мая 1995 г. № 45 8~ . Облигации федерального займа имеют больший срок обращения по сравнению с ГКО.

Используя эти два инструмента (ГКО и ОФЗ), Министерство Финансов получило возможность аккумулировать средства, необходимые для покрытия части дефицита федерального бюджета.

Таблица №4

Среднемесячное перечисление в бюджет по результатам эмиссии ГКО - ОФЗ (млрд, руб)

Постановление Правительства РФ «Об утверждении генеральных условий эмиссии и обращения государственных краткосрочных бескупонных облигаций» № 790 от 16.10.2000 // СЗ РФ №43 от 23.10.2000 ст. 4248.

222 "РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА", № 156, 18.08.94,

221Собрание законодательства Российской Федерации от 22 мая 1995. N 21, ст. 1967.

Рынок ценных бумаг.

ф Басова. М, 1996г., с.54

Таким образом, за счет выпуска ГКО и ОФЗ в 1996 году было покрыто 63% дефицита федерального бюджета, т.е. около 35,66 трлн, руб," .

С 1995 года на основании Указа Президента РФ “О государственном сберегательном займе Российской Федерации” от 9 августа 1995 г. №836" Правительство РФ приступило к выпуску облигаций государственного сберегательного займа (ОГСЗ), которые, по сути, явились первым инструментом, представлявшим реальный интерес для индивидуальных инвесторов (физических лиц). Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1995 г. № 812"6, утвердившим генеральные условия выпуска и обращения ОГСЗ, Минфин РФ был уполномочен производить выпуск ОГСЗ с 1995 по 1998 год на общую сумму в 10 трлн, руб разрядами по 1 трлн, рублей. Высокая ликвидность этих бумаг обусловлена тем, что они представляют собой ценные бумаги на предъявителя. В последующем Правительство РФ неоднократно изменяло условия эмиссии облигаций государственного сберегательного займа РФ для новых выпусков[138] [139] [140] [141] [142]

Что касается субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, то с 1992г. до начала 1997г. ими было выпущено 175 займов на общую сумму 23,5 трлн, рублей “ . В своем большинстве выпуски были основаны на принципах ГКО.

Политика Российской Федерации в сфере государственных внутренних заимствований привела к тому, что допустимый предел государственного внутреннего долга на 01 января 2001г. поднялся до отметки 648,3 млрд.

рублей229.

Кризис 1998г. внес коррективы в политику государственных ф заимствований. Государство, прекратив заимствования на полтора года,

возобновило их только 23 февраля 2000г. Тогда на ММВБ был размещен 138- ой и 139-ой выпуски ГКО на общую сумму 5 млрд, рублей230. В отличие от Российской Федерации, субъекты Российской Федерации не прекращали осуществлять заимствования после кризиса, хотя и существенно снизили свою активность. В 1998г. по данным Министерства Финансов РФ субъектами Российской Федерации было размещено 77 займов, в то время как в 1999г. только 17.

Кроме того, в последнее десятилетие Российская Федерация выступала в качестве активного заемщика на внешних рынках, на треть увеличив долг бывшего СССР.

Таблица №5

Динамика государственного внешнего долга России *)

Млрд, долларов США

*) П.С. Смирнов. Актуальные вопросы участия России в международных финансовых организациях// Деньги и кредит.2000. №2. С. 31-37

Следует отметить, что в соответствии с договором о правопреемстве в 22о выпусках еврооблигаций Российской Федерацией *)

*) Финансы и кредит субъектов Российской Федерации. Под редакцией

Л.И. Сергеева. Калининград, 1999г., с. 317

После августовского кризиса новые выпуски еврооблигаций 211 Саркисянц А. Россия в системе мирового долга // Вопросы экономики - 1999 - №5 - с. 104; Смирнов П.С. Актуальные вопросы участия России в международных финансовых организациях // Деньги и кредит - 2000,- №2 - с. 31-37; Финансы и кредит субъектов Российской Федерации. Под редакцией Сергеева Л.И.-

Российской Федерацией не осуществлялись, а старые котировались на уровне 20-40 процентов от их номинала, при учете того, что рыночная оценка безнадежных государственных долгов составляет 10% от номинала.

2.2.1. Внутренние и внешние государственные заимствования

Перед рассмотрением правового закрепления и практической реализации основных форм государственных заимствований остановимся на соотношении понятий внутренних и внешних государственных заимствований.

В свое время закон «О государственном внутреннем долге» (ст.1) содержал следующие основания, по которым могло быть проведено различие соотносимых понятий: субъектный состав и валюта

обязательства. Из анализа Бюджетного кодекса следует, что сравнение рассматриваемых понятий может быть проведено исходя из валюты обязательства. Рассмотрим каждое из оснований в отдельности.

Субъектный состав внутренних и внешних государственных заимствований характеризуется наличием в обоих случаях одинаковых категорий субъектов. Различие по этому основанию можно провести, исходя из удельного веса каждой из категорий субъектов в общем числе кредиторов. Для внешних государственных заимствований характерно преобладание нерезидентов. Очевидно, что разграничение сравниваемых понятий по данному основанию, взятому в отдельности, не представляется возможным. Поэтому трудно согласиться с мнением Хайхадаевой О.Д., подразделяющей государственный долг (следовательно, и государственные заимствования) на

~ - 232

внутренний и внешний, принимая во внимание только вид кредитора

Валюта обязательства. Исходя из положений Бюджетного кодекса государственные обязательства в валюте РФ должны быть отнесены к

Калининград, 1999. - с. 318.

23“ Хайхадаева О.Д., Внутренний государственный долг России и роль государственных ценных бумаг в его формировании. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.э.н. - С.-Пб.: Санкт- Петербургский университет экономики и финансов, 1995,- стр.6.

внутренним государственным заимствованиям, в иностранной валюте - к внешним. Если субъектный состав можно условно считать основанием разграничения двух понятий, то валюта обязательства вряд ли может быть таковым, в силу того, что ряд внутренних займов РФ в форме ценных бумаг уже номинированы в иностранной валюте (к примеру, внутренний государственный валютный заём 1993г.- ОВГВЗ). Такие займы, исходя из требований законодательства, должны быть отнесены к внешним.

По мнению французских ученых Жана Клода Мартинэ (Jean Claude Martinez) и Пьера ди Мальта (Pier di Malta)233 критерием разграничения внутренних и внешних займов может служить так называемый географический критерий или место размещения займа. Если государственный заем реализуется на российских финансовых рынках, т.е. с использованием российской финансовой системы, то такой заем следует считать внутренним, т.е. ориентированным на внутренний кредитный потенциал.

С другой стороны указанный вопрос может быть рассмотрен с позиции критерия, выработанного международным частным правом для внешнеэкономической сделки. В случае если органы управления сторон по сделке (заемщика и кредитора) находятся на территории различных стран, то данная сделка должна считаться внешнеэкономической. В этом случае, по общему правилу, в соответствии со ст. 166 Основ Гражданского законодательства Союза ССР и Республик подлежит применение право страны, где учреждена, имеет место жительства или основное место

234

деятельности сторона-кредитор

Сложившаяся ситуация свидетельствует о справедливости изречения римских юристов: Omnis defmitio injure civili periculosa est: parum est enim ub non subverti possit 235. Поэтому закрепление в действующем законодательстве

233 J.CI. Martinez, Р. Dl. Malta. Op. cit, p.714.

234 "ВЕДОМОСТИ СНД И ВС СССР", № 26, 1991.

235 Всякое определение в праве опасно: оно практически всегда ведет к уничтожению (лат).

выверенного по форме и содержанию понятийного аппарата, используемого правовым механизмом регулирования, является необходимым условием эффективного функционирования последнего. В частности, определение понятий внутренних и внешних заимствований является принципиально важным для правильного понимания допустимости заимствований с точки зрения их предельной величины. Такое определение весьма затруднительно без внесения изменений в действующее законодательство.

Полагаем, что понятия внутреннего и внешнего долга, должны бытъ сформулированы в законодательстве применительно к его формам:

«внешний долг- совокупность внешних долговых обязательств в предусмотренных Бюджетным кодексом формах»

«внутренний долг - совокупность внутренних долговых обязательств в предусмотренных Бюджетным кодексом формах».

Бюджетным кодексом должны быть также закреплены условия отнесения конкретных форм долговых обязательств к внутренним или внешним:

1. Кредитные соглашения и договоры с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями должны быть классифицированы в зависимости от характера сделки, т.е. внешнеэкономическая или нет;

2. Государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг должны быть классифицированы в зависимости от территории, на которой происходило размещение займа;

3. Договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации должны быть признаны внутренними заимствованиями;

4. Договоры о предоставлении государственных гарантий должны классифицироваться в зависимости от местонахождения органов управления стороны кредитора по сделке, из которого возникает гарантируемое

обязательство;

5. Соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет должны сохранять принадлежность к виду обязательств, подлежащих пролонгации и реструктуризации.

В этой связи считаем целесообразным предоставитъ возможность осуществлять государству внутренние заимствования в иностранной валюте и утверждать предельный размер внутреннего государственного долга применительно к обязательствам в иностранной валюте и обязательствам в валюте Российской Федерации отдельно.

Предлагаемое разделение внутреннего и внешнего долга применительно к формам долговых обязательств, а также обязательность раздельного утверждения предельных величин государственного долга в зависимости от валюты обязательства в законе о бюджете, целесообразно закрепить в Бюджетном кодексе. В соответствии с вышеизложенным, необходимо пересмотреть подход к внешним и внутренним долговым обязательствам, содержащийся в федеральном законе «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» . Достаточно странно выглядит запрет государству осуществлять заимствования в форме государственных ценных бумаг в иностранной валюте на внутренних рынках. Представляется допустимым наделить органы государственной власти таким правом, одновременно обязав их согласовывать с Банком России генеральные условия и условия эмиссии таких ценных бумаг.

2.2.