Реализация правовых форм государственного кредита

Перейдем непосредственно к государственным заимствованиям. Государственные займы являются в международной практике одной из самых распространенных форм покрытия бюджетного дефицита.

21(1 СЗ РФ от 3 августа 1998, N З 1, ст. 3814.

соответствии с определением, данным в ст. 6 Бюджетного кодекса, под государственными заимствованиями понимается передача в собственность # государства денежных средств на принципах возмездности и возвратности.

Государственные заимствования осуществляются в целях финансирования бюджетного дефицита и объединяют две формы государственного кредита. Это кредитные соглашения и договоры, заключаемые от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, а также займы, выпускаемые в форме ценных бумаг (ст. 98,99 Бюджетного кодекса). Второй вид заимствований является гораздо более сложным с точки зрения его правового регулирования. Прежде всего, это обусловлено необходимостью правового регулирования отношений, возникающих в процессе размещения, обращения и погашения государственных займов.

Как уже отмечалось, современная модель осуществления заимствований основана на нормах Бюджетного кодекса, федерального закона «Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных (ф ценных бумаг».

Правом осуществления государственных внешних заимствований обладают Правительство РФ или уполномоченный им орган исполнительной власти, а также высший исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации.

Правом государственных внутренних заимствований обладает Правительство РФ либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, а также единственный уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. К примеру, долговыми обязательствами г. Москвы признаются долговые обязательства Правительства г. Москвы ‘ . В связи с этим, интересно рассмотреть пример Московской области, где в соответствии с законом о «Долге московской области» № 30/97-03 от 17.06.97 долговые обязательства в форме ценных

% ;-----------------------------------------

237 ст.

бумаг осуществляются Правительством Московской области (ст.6), в форме кредитных договоров - от имени Губернатора области (ст. 7). Кроме того, в соответствии со ст. 7 закона, Московская областная Дума и Правительство Московской области при необходимости заключают кредитные договоры от своего имени в качестве заемщика. Данный закон, безусловно, должен быть приведен в соответствие с федеральным закон одате л ьством.

Государственные заимствования в форме кредитных соглашений совершаются от имени уполномоченного государственного органа, уполномоченным на совершение соответствующих действий лицом. Все существенные условия сделки согласуются сторонами в процессе обсуждения проекта договора. Договор должен соответствовать требованиям законодательства РФ (ст. 422 ГК). В случае если сделка является экономической, стороны вправе определить страну, право которой применяется к сделке (ст. 166 Основ гражданского законодательства Союза ССР и Республик). Если стороны не сделали свой выбор, то применению подлежит право страны кредитора. Рассматриваемую форму

государственных долговых обязательств можно охарактеризовать

следующим образом:

1. Кредиторами по рассматриваемым соглашениям выступают российские банки, иные кредитные организации, иностранные государства их юридические лица, международные кредитные организации. Во внутренних заимствованиях в форме кредитных соглашений кредиторами выступают банки или иные кредитные организации (ст. 819 ГК РФ).

2. Государство не несет дополнительных издержек, связанных с привлечением заемных средств, как это происходит в случае размещения государственных ценных бумаг: оплата услуг агента, организатора торговли или биржи;

238

ПОДМОСКОВНЫЕ ИЗВЕСТИЯ", № 116, 26.06.97.

3. Условия сделки определяются непосредственно в договоре, а не в нормативно-правовом акте. Однако это не исключает необходимость принятия нормативно-правовых актов: закона о бюджете на соответствующий год, устанавливающего предельную величину заимствований, нормативного акта уполномоченного органа исполнительной власти, подтверждающего необходимость осуществления заимствований, одобряющего проект договора, его существенные условия, определяющего лицо, полномочное его подписывать.

В целях исключения произвола или ошибки конкретного чиновника, а также получения правовых оснований для оспаривания сделки в суде, чрезвычайно важно, чтобы издаваемый нормативно-правовой акт утверждал сам текст соглашения, включая его существенные условия. Безусловно, это должно касаться как внутренних, так и внешних государственных заимствований Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К сожалению, соответствующие нормативные акты исполнительных органов власти не всегда отвечают изложенным требованиям. Поэтому целесообразно закрепить соответствующие требования в Бюджетном кодексе, дополнив его cm. 113 прим «Государственные долговые обязательства в форме кредитных договоров (соглашений)» следующего содержания:

1. Существенные условия кредитного договора (соглашения), в соответствии с которыми у Российской Федерации, субъекта Российской Федерации могут возникнуть долговые обязательства подлежат

234 См.: постановление Правительства РФ от 05.06.94 № 631// СЗ РФ от 13.06.94, № 7, CT.784; постановление Правительства РФ от 18.06.94 № 696 ,7 СЗ РФ от 25.07.94, № 13, CT.1532; постановление Правительства РФ от 19.09.94 № 1068// СЗ РФ от 26.09.94, № 22, СТ.2509.

обязательному утверждению уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, вместе с ^ текстом такого договора (соглашения) до его подписания.

2. При решении вопросов об утверждении существенных условий соглашения, а также его текста, уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации исходит из экономической целесообразности условий кредитного договора (соглашения), его соответствия действующему законодательству РФ, праву иной страны, применимому к данной сделке.

3. Кредитное соглашение отличает небольшая по сравнению с ценными бумагами ликвидность как финансового инструмента, т.е. невозможность кредитора быстро и с наименьшими затратами уступить свои права по договору заинтересованному лицу. Для государственных ценных бумаг эта возможность реализуется на вторичном рынке государственных обязательств, существующих на ММВБ, СПВБ и ряде других региональных

*

Щ бирж.

4. Внешние государственные заимствования в форме государственных кредитов, достаточно часто носят связанный характер, т.е. обусловлены определенной целью (группой целей). В данном случае использование кредитных ресурсов осуществляется за пределами России, например для закупок оборудования, медикаментов, продуктов питания и т.п. Этим кредитор решает следующие задачи: финансирование отраслей хозяйства, в развитии которых он заинтересован, а также увеличение покупательской способности населения в государствах-производителях закупаемой продукции за счет заемщика, т.е. Российской Федерации, ее субъектов. Следует отметить, что импортное оборудование, поставляемое нам по связанным кредитам в среднем на 20-30 % дороже по сравнению с обычными поставками, причем в ряде случаев оборудование является технологически

4^ устаревшим. Эффективность использования таких форм заимствований

является крайне низкой или отсутствует вообще240.

Самостоятельными формами государственного кредита являются бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Под бюджетным кредитом законодательством понимается форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Исходя из логики ст. 137 Бюджетного кодекса порядок предоставления бюджетных ссуд и кредитов определяется исполнительным органом власти, оказывающим финансовую помощь в рассматриваемых формах.

Одним из существенных отличий бюджетной ссуды от бюджетного кредита является то, что последний может предоставляться не только бюджетам, но и юридическим лицам, в т.ч. государственным и муниципальным предприятиям (ст. 76,77 Бюджетного кодекса).

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита

негосударственным и немуниципальным юридическим лицам является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя

"40 О.И. Лаврушин. Роль кредитов и банков в антиинфляционной политике и стратегии экономического роста// Инфляция и антиинфляционная политика России. M., 2000, с. 104.

бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита. Уполномоченные органы проводят также проверку целевого использования бюджетного кредита. При утверждении бюджета на очередной финансовый год указываются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов. Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита.

В отношении государственных кредитов, предоставляемых государственным и муниципальным предприятиям, условия аналогичные вышеизложенным не закрепляются. Не устанавливается даже необходимость законодательного определения целей бюджетного кредитования или, по крайней мере, условий допустимости его осуществления.

В соответствии с действующим законодательством Бюджетный кредит не предоставляется физическим лицам, поскольку это идет в разрез с публичными целями государственного кредита.

Интересно обратиться к опыту предоставления государственной финансовой помощи в США. Так, восьмой раздел ст. 7 Конституции Штата Нью-Йорк устанавливает, что денежные средства Штата не могут быть переданы, в т.ч. взаймы и для помощи любой частной корпорации, ассоциации или предприятию за исключением денежных средств и

имущества для целей образования и обеспечения психического здоровья общества. Однако никакие положения конституции не являются препятствием для законодательного органа штата Нью-Йорк для предоставления финансовой помощи как непосредственно нуждающимся, так и через органы власти штата, посредством страхования или другими способами для предотвращения угрозы безработицы, поддержки пожилых людей, обучения и поддержки людей с физическими или психическими недостатками (слепых, глухих, слабоумных). Также допускается предоставление займов некоммерческим корпорациям (non-profit corporation), а также гарантирование банковских кредитов для создания новых промышленных предприятий, реконструкции старых предприятий, сооружения новых зданий, используемых для научных исследований и развития и т.п. Предоставление кредитов и гарантий осуществляется через специально создаваемую государственную корпорацию (public corporation). Причем предоставляемый кредит не должен превышать 60 % от стоимости проекта, а предоставляемые гарантии по банковским кредитам 80 % такой стоимости. Кроме того, кредиты штата должны быть обеспечены залогом.

Государственные кредиты и гарантии, как это видно из примера, используются не для извлечения прибыли (хотя она и допускается), а для выполнения социальных функций, достижения положительного социального эффекта. Цели, в которых могут использоваться государственные кредиты, получили конституционное закрепление. Конечно, в России допускается предоставление государственных кредитов в случаях и на цели, установленные законом о бюджете. Однако важен сам механизм ограничения предоставления кредитов и гарантий, выгодно отличающийся от отечественного детальной разработанностью. В России при определении целей и других условий предоставления кредитов и гарантий депутаты каждый раз руководствуются «революционным правосознанием» и текущими потребностями, а не положениями закона, не говоря уже о

Конституции. По нашему мнению цели, порядок и условия предоставления бюджетных кредитов должны найти свое отражение в Бюджетном кодексе, а также законах Субъектов Федерации.

Одной из самых распространенных форм государственного кредита являются государственные займы в форме государственных ценных бумаг. Они достаточно сильно отличаются от соответствующих обязательств в форме кредитного договора (соглашения). В основе такого различия лежит принципиально другой подход к способу привлечения кредита. В случае государственных ценных бумаг, данный механизм построен на свойстве ценной бумаги удостоверять имущественное право его владельца. В соответствии со ст. 142 ГК РФ ценной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении. Законодательство также допускает существование ценных бумаг в электронной форме: в форме электронных записей по счетам. Получая средства от кредиторов, государство передает кредитору ценные бумаги, удостоверяющие право их владельца на получение через определенный срок суммы кредита, процента или иного имущественного эквивалента. Владелец ценной бумаги может до даты погашения кредита передать все права по ней третьему лицу путем: простой передачи ценной бумаги, если это ценная бумага на предъявителя; в порядке цессии, если это именная ценная бумага.

В настоящее время в соответствии со ст.З федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» государственные ценные бумаги могут выпускаться только в форме эмиссионных ценных бумаг, т.е. только в форме облигаций, т.к. в основе акции лежат экономические отношения другого рода.

Ограничение видов ценных бумаг, которые вправе эмитировать государство для привлечения займов, начался достаточно давно.

Федеральный закон “О переводном и простом векселе” от 11.03.1997 г.[143], установил запрет органам государственной власти обязываться по простому или переводному векселю, в случае если это специально не предусмотрено федеральным законом. До принятия соответствующего закона органы государственной власти использовали вексель в качестве средства привлечения кредитов. Векселя имели сходство с эмиссионными ценными бумагами: выпускались сериями, имели одинаковый номинал, единую дату составления и погашения[144]. Субъекты Российской Федерации постоянно использовали вексель в качестве средства расшивки неплатежей и инструмента кредитования[145].

В данном случае очевидно противоречие федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (ст. 3) и федерального закона “О переводном и простом векселе” (ст.2). Первый из названных законов в принципе не

предусматривает права выпускать государственными органами

неэмиссионные ценные бумаги, в т.ч. обязываться по векселю посредством его выпуска. Второй закон такое право предусматривает.

В этой связи целесообразно внести изменение в ст. 3 закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», добавив в нее второй абзац в следующей редакции:

«Государственные ценные бумаги могут быть выпущены в форме переводного или простого векселя в случаях, предусмотренных федеральными законами».

Не следует забывать, что государственные ценные бумаги могут быть использованы не только в качестве долгового инструмента, но также в качестве легитимного инструмента реализации экспортных квот на вылов водных биологических ресурсов, природа которых до настоящего момента остается неясной, в качестве средства либерализации рынка акций ОАО «Газпром», а также для решения множества других задач, которые не предполагают возврат государством полученных денежных средств.

Государственные ценные бумаги могут выпускаться: в документарной и в бездокументарной форме; свободно обращающимися или с ограниченным кругом обращения (рыночные и нерыночные); на предъявителя и именными; процентными и беспроцентными и т.д. Законодательство РФ предоставляет государственным органам исполнительной власти право самостоятельно решать какого рода ценные бумаги ему следует выпускать. Условия на которых осуществляется эмиссия государственных ценных бумаг устанавливаются Генеральными условиями эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, условиями эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, принимаемых уполномоченными государственными органами исполнительной власти в форме нормативноправового акта. Условия эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации, подлежат государственной регистрации в Министерстве финансов РФ [146].

Генеральные условия эмиссии и обращения ценных бумаг должны содержать:

1) Вид ценных бумаг. Такой ценной бумагой может быть облигация, а также иная ценная бумага, относящаяся к эмиссионным в соответствии с федеральным законом «О рынке ценных бумаг» эмиссионная ценная бумага. Причем в соответствии с упомянутым законом Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг России имеет право квалифицировать ценные бумаги и определять их виды в соответствии с законодательством Российской Федерации. На сегодняшний день подавляющее количество займов в форме ценных бумаг выпущено в форме облигаций;

2) Срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные,

долгосрочные, среднесрочные);

3) Валюту обязательств. Для внутренних заимствований валютой является рубль Российской федерации. Для внешний заимствований - иностранная валюта, определяемая эмитентом самостоятельно, в зависимости от страны или региона, где производятся заимствования. Так, по мнению председателя комитета муниципальных займов Правительства Москвы С. Пахомова валютой будущих заимствований г. Москвы должно

245

стать евро .

4) Особенности исполнения обязательств, предусматривающих право на получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента. Государственные обязательства могут погашаться и не в денежной форме. Закон указывает на обязательное наличие имущественного

246

эквивалента возвращаемого кредитору при погашении ;

5) Ограничения (при наличии таковых) оборотоспособности ценных бумаг, а также на ограничение круга лиц, которым данные ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве. Круг владельцев государственных ценных бумаг ограничивается, как правило, первыми его приобретателями (нерыночные займы), резидентами или нерезидентами.

В отличие от кредитов и соглашений, государственные ценные бумаги, по общему правилу, ориентированы на широкий круг кредиторов, каждый из которых может и не располагать суммой денежных средств, требуемых заемщику (объем всего выпуска). Исключение, пожалуй, составляют нерыночные займы. На федеральном уровне такие займы размещаются в соответствии с «Г енеральными условиями выпуска и обращения государственных нерыночных займов» от 21.03.96 № 3 1 6[147] [148] [149]. Особенностью

облигаций государственных нерыночных займов является то, что они не обращаются на вторичном рынке и выпускаются в документарной форме.

Владельцами ценных бумаг могут быть как физические так и юридические лица, в зависимости от условий эмиссии государственных ценных бумаг. Для некоторых государственных бумаг (ГКО)

устанавливается особый порядок первичного размещения, в соответствии с которым первыми приобретателями госбумаг могут стать дилеры, заключившие специальные соглашения с Банком России248. Дилерами могут быть коммерческие банки и профессиональные участники рынка ценных бумаг. Первоначальное количество дилеров равнялось 24249.

Размещение государственных ценных бумаг осуществляется через организаторов торгов (ММВБ, МФБ, СПВБ и т.д.) и на внебиржевом рынке через уполномоченных агентов (профессиональные участники рынка ценных бумаг, в т.ч. кредитные организации). На уровне Российской Федерации агентами выступают Банк России, Сбербанк РФ, Внешторгбанк. На уровне субъектов Российской Федерации - крупные профессиональные участники рынка ценных бумаг. Внешние заимствования в форме еврооблигаций обслуживаются крупными финансовыми институтами (Таблица №6)

Одним из необходимых условий повышения привлекательности государственных заимствований в форме государственных ценных бумаг является создание их вторичного рынка, позволяющего эффективно решать задачу перетока ссудного капитала. Инфраструктура рынка должна гарантировать законные права и интересы владельцев госбумаг, а также отвечать требованиям скорости проведения расчетов по совершенным сделкам и дешевизны совершаемых операций (приемлемая биржевая комиссия, депозитарные и клиринговые сборы). Как показывает российская и мировая практика инфраструктура вторичного рынка госбумаг эффективно

Подробнее о порядке заключения таких соглашений см: Приказ Банка России № 02-339 от 06.09.96. //"ВЕСТНИК БАНКА РОССИИ" №45-46, 18-24.09.96.

2W Фельдман А.А., Лоскутов А.Н, Российский рынок ценных бумаг - М., 1997 - с.102.

используется для погашения государственных обязательств.

Традиционно в качестве формы государственного кредита

исследователями рассматриваются государственные гарантии, которые наряду с государственными заимствованиями включаются в состав государственного долга.

Бюджетный кодекс (ст. 115) устанавливает, что государственной или муниципальной гарантией признается способ обеспечения гражданско- правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицу, которому дается государственная или муниципальная гарантия,

обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Гарантия сама по себе может являться эффективным средством финансирования инвестиционных программ, инструментом активизации инвестиционной активности2"10. Так, по мнению А. Шадрина, инструмент государственных гарантий на уровне субъектов Российской Федерации в настоящее время, в условиях неурегулированности тарифной политики, актуален для привлечения инвестиций в ЖКХ, инфраструктура которого по оценкам специалистов изношена на 60 %. Кроме того, предоставляя гарантии инвесторам, государственные органы власти заинтересованы в установлении тарифов для коммунальных предприятий на уровне, обеспечивающем возврат инвестиций[150] [151].

По нашему мнению, основным вопросом, возникающим в связи с предоставлением государственных гарантий, является вопрос обеспечения их эффективности. Поскольку ограничение объема предоставляемых гарантий

уже реализовано в Бюджетном кодексе (ст. ст. 116,117) данная проблема, в общем плане, должна решаться путем ограничения круга получателей государственных гарантии, а также целей на которые должны предоставляться гарантии. Причем два этих критерия должны

рассматриваться во взаимосвязи. Бюджетный кодекс предусматривает лишь одну процедуру, посредством которой могут быть реализованы два упомянутых ограничения. Ст. 115 п.4 кодекса устанавливает, что

государственные гарантии предоставляются «как правило, на конкурсной основе». Речь идет только о государственных гарантиях Российской Федерации. Исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации вправе по своему усмотрению предоставлять государственные гарантии, имея в качестве ограничения только суммарный объем гарантий. Между тем, статистика показывает, что просроченную задолженность по

государственным гарантиям имеют 40 субъектов Российской Федерации[152]. Очевидно, что существующая процедура не позволяет в достаточной степени обезопасить бюджет от необоснованных расходов.

В связи с этим представляется, что в Бюджетном кодексе должен быть закреплен механизм реализации упомянутых ограничений. В Бюджетном кодексе необходимо предусмотреть:

Обязательность закрепления в законе о бюджете на

соответствующий год целей, на которые исполнительный орган государственной власти вправе предоставлять государственные гарантии;

Обязательность закрепления в законе о бюджете на

соответствующий год критериев отбора юридических лиц, которым исполнительный орган государственной власти вправе предоставлять государственные гарантии;

Случаи, в которых конкурсы на предоставление гарантий не проводятся.

В рамках вопроса о государственных гарантиях следует отдельно рассмотреть вопрос о предоставлении государственных гарантий вкладов граждан в коммерческих банках. В настоящее время перед теоретиками и практиками стоит важный вопрос построения механизма гарантирования вкладов. Полагаем, что государственное гарантирование банковских вкладов эффективно только в случае его реализации на федеральном уровне. В течение длительного времени в России обсуждаются различные варианты механизма гарантирования. В 1994г. в Государственной Думе был разработан проект закона о гарантировании вкладов, который так и не был принят по причине наложения вето Президентом. После финансового кризиса 1998г. Государственная Дума вернулась к данной проблеме. Но в 1999г. Президент повторно отклонил новый вариант закона «О гарантировании вкладов граждан в банках». Отсутствие поспешности в решении данного вопроса можно объяснить тем, что принятие ошибочных решений в сфере гарантирования банковских вкладов, как показывает международная практика, может создать угрозу стабильности финансовой системе в целом.

Гарантирование (страхование) вкладов имеет целью защиту неискушенных мелких вкладчиков в случае банкротства банков. Кроме того, оно способствует обеспечению устойчивости банковской системы, предотвращая массовое изъятие вкладов из отдельных банков и банковскую панику в масштабах страны в целом. С другой стороны гарантирование вкладов актуализирует проблему динамического морального риска, которая состоит в снижении уровня ответственности поведения вкладчиков и банков. Опыт других стран показывает, что полная гарантия вкладов увеличивает вероятность финансовой неустойчивости банковской системы. Система гарантирования должна учитывать множество факторов, которые влияют на эффективность ее функционирования253.

Отечественные и зарубежные исследователи (Э. Перотти, С. Фриз, К.

253 Перотти Э., Фриз С., Эггенбергер К., Малютина М. Гарантирование банковских депозитов: мировая практика и российские проблемы.// Деньги и кредит - 2000. - №6 - с. 47-53.

Эггенбергер, М. Малютина) сформулировали принципы, на которых должна быть построена такая система:

- Адекватная правовая форма регулирования страхования вкладов, предполагает устранение неопределенностей относительно условий страхового возмещения;

- Обязательность участия банков в системе страхования. Избирательное участие банков создает проблему негативного отбора, а также проблему перемещения вкладов из одного банка в другой;

- Дифференциация страховых (гарантийных) взносов банков, в зависимости от их финансового состояния;

- Предельная сумма страхового возмещения должна быть привязана к среднему размеру вклада частного лица. Ограничение возмещения должно быть установлено применительно к одному вкладчику[153]. Полное возмещение вкладов не производится;

- Наличие эффективной системы контроля над деятельностью банков, правомочных осуществлять их «оздоровление»;

В случае недостаточно эффективного пруденциального надзора за деятельностью банков допускается также вводить: ограничения на состав активов банка, ограничение на виды деятельности банков, ограничения на структуру собственности страхуемых банков.

Тем не менее, исследователи считают, что в условиях финансового кризиса в России, а также в связи с невозможностью полноценного контроля за деятельностью банков, соблюдение упомянутых принципов построения системы невозможно. В России система гарантирования должна вводится постепенно, вовлекая на первых порах банки, соблюдающие определенные условия (структура активов, определенные виды

деятельности). Тотальное гарантирование приведет к субсидированию плохо управляемых и криминальных банков.

Действительно, в условиях предоставления гарантий всем банкам, остро встает вопрос контроля за их состоянием. Практика показывает, что активы банка могут быть выведены за считанные дни, причем совершенно безнаказанно. Ни для кого не является секретом, что российская система бухучета не позволяет идентифицировать устойчивые и неустойчивые банки на основании только одной финансовой отчетности. Это станет возможным при переходе на систему бухучета в соответствии с международными стандартами.

Позиция исследователей не нашла отражения в отклоненном Президентом законе «О гарантировании вкладов граждан». В соответствии со ст. 8 закона каждый коммерческий банк при прохождении процедуры получения разрешения Банка России на привлечение денежных средств граждан во вклады обязан встать на учет в государственную Корпорацию, обеспечивающую гарантирование вкладов.

Конструкция, закрепленная в законе, ставит вопрос о «государственности» предоставленных гарантий. В соответствии со ст.22 закона государство не отвечает по обязательствам корпорации, если оно не приняло на себя таких обязательств или иное не предусмотрено федеральными законами. Такие гарантии нельзя отнести к государственным.

Представляется, что система гарантирования вкладов граждан должна быть основана на следующих принципах:

- Гарантии должны предоставляться государственным органом (Корпорацией) и иметь безусловный государственный статус;

- Гарантийные взносы коммерческих банков должны перечисляться в доход федерального бюджета (реализуется принцип возмездности государственного кредита);

- Гарантии должны распространяться на вклады граждан в банках, которые отвечают установленным требованиям (структура активов, виды деятельности). В противном случае государство берет на себя риски нестабильных банков, что может повлечь дополнительные бюджетные расходы;

- Система гарантий должна быть основана на эффективной системе банковского контроля.

2.3.