Государственный долг

Одной из ключевых категорий, используемых экономической и правовой науками для описания отношений государственного кредита, является категория государственного долга. Она устанавливает логическую связь между формами государственного кредита, структурирует отношения государственного кредита.

В науке финансового права существует относительно единообразное понимание государственного долга. В общем смысле под государственным долгом понимается совокупность обязательств, взятых на себя государством.

Однако указанных признаков недостаточно для описания явления государственного кредита, поскольку под него подпадает любая кредиторская задолженность государства, к примеру, по оплате товаров, поставленных для государственных нужд. Поэтому большинство исследователей (Е.В. Покачалова, Н.И. Химичева, А.Ю. Савин, Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова и др.) обоснованно связывает государственный долг с функционированием государственного кредита. Аналогичная трактовка государственного долга содержится в законодательстве. Ст. 6 Бюджетного кодекса устанавливает, что государственный долгом являются обязательства, возникающие из государственных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя

Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации обязательства третьих лиц. Не смотря на то, что приведенное законодательное определение является не совсем четким, оно дополняется статьями 98, 99 Бюджетного кодекса, которые закрепляют формы государственного долга или другими словами - формы государственного кредита, в которых государство выступает в качестве должника. В этой связи определение государственного кредита, данное в ст. 6 Бюджетного кодекса, должно быть основано на следующей конструкции: Государственный долг- обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом.

Итак, государственный долг является величиной, включающей в себя обязательства, возникающие из функционирования государственного кредита. Федеративное устройство России обуславливает существование двух видов государственных долгов: Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Государственный долг России обеспечивается всем ее имуществом (ст. 97 Бюджетного кодекса), также как долг субъекта Российской Федерации обеспечивается имуществом, составляющим казну субъекта Российской Федерации (ст. 98 кодекса). Различают капитальный государственный долг (вся сумма долговых обязательств государства в предусмотренных формах) и текущий долг (обязательства, срок исполнения которых наступил).

Государственный долг отражается в государственной долговой книге Российской Федерации, а также долговой книге субъекта Российской Федерации (ст.121 Бюджетного кодекса). Информация, содержащаяся в долговых книгах субъектов Российской Федерации и долговых книгах муниципалитетов, подлежит обязательной передаче в Министерство финансов России. Кроме того, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Министерстве финансов России (ст. 120 кодекса). Тем не менее, представляется, что в Министерстве финансов России должны регистрироваться не только заимствования упомянутых субъектов, но и их обязательства в других формах, влекущих увеличение долга субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

В зависимости от характера заимствований выделяются внутренний и внешний государственный долг, формируемые соответствующими обязательствами, описанными выше. Следует отметить, что в некоторых странах понимание внутреннего долга отличается от изложенного. Так в США категорией внутреннего долга (internal debts) охватывается задолженность нации в целом, включая государство и частных лиц.

Верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2002 года по долговым обязательствам Российской Федерации составляет 610,7 млрд, рублей, по целевым долговым обязательствам Российской Федерации - 30,0 млрд, долговых рублей. Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации составляет 148,2 млрд, долларов США (включая выданные гарантии третьим лицам на привлечение внешних заимствований и задолженность по кредитам, предоставленным Внешэкономбанком Министерству финансов Российской Федерации в 1998 - 1999 годах за счет средств Центрального банка Российской Федерации в иностранной валюте для расчетов по государственному внешнему долгу Российской Федерации)[155].

По сообщению Замминистра финансов Татьяны Нестеренко, за первое полугодие 2001г. объем внешнего долга России снизился на $2,5 млрд - со $139,3 млрд, до $136,8 млрд. Таким образом, по словам Нестеренко, долг составил 44,9% ВВП (в начале года он был равен 58,3% ВВП). Зато увеличился объем внутреннего долга (со 561,3 млрд, рублей до 566,2 млрд, рублей). Впрочем, в процентном отношении к ВВП и внутренний долг также снизился: в конце прошлого года он составлял 8,1% ВВП, а к концу июня - 6,4%. Отношение всего государственного долга (внутреннего и внешнего) к ВВП снизилось с 63,5% до 51,3% (к началу июля он составлял 4 трлн. 543,3 млрд, рублей)257.

Важным аспектом правового регулирования государственных заимствований является ограничение государственного долга. Величина государственного долга определяет финансовое здоровье государства, выступая в качестве агрегированной характеристики бюджетного дефицита. Именно поэтому необходимо ограничение на законодательном уровне “свободы действий” государства при осуществлении займов, что позволит поставить барьер нерациональному использованию государственных заимствований, необоснованному увеличению государственного долга.

В большинстве стран с развитой рыночной экономикой эта проблема решена. Например, в США первые ограничения были установлены еще в 1837г., после того, как огромный долг, образовавшийся в результате займов на постройку каналов, не позволил выплатить проценты по долговым обязательствам 258. Мировая практика выработала разнообразные формы, в которых эти ограничения реализуются. Так, положениями конституций североамериканских штатов предусматривается, что:

- максимальный размер государственного долга определяется и может быть превышен только с одобрения избирателей;

- установленный максимальный размер государственного долга

257 По сообщению информационного агентства Полит.ги от 03.09.2001.

Подробней см.: Joseph F. Zimmerman, op.cit., р. 238.

может быть превышен только для расходов на определенные цели;

- займы могут производиться только на определенные законом цели;

- заимствования не могут превышать определенного процента от стоимости собственности штата;

- запрещается брать на себя обязательства частных организаций.

Установление предельной границы государственных заимствований

достаточно интересно реализовано в США, где решение вопроса о размере заимствований может быть вынесено за рамки закона о бюджете и закреплено в отдельном законе: “Сенат и палата представителей США уполномочивают Казначейство США с одобрения Президента США время от времени осуществлять заимствования от имени США для целей настоящего акта и для покрытия расходов на национальную оборону и безопасность и другие публичные цели, предусмотренные законом, в количестве не превышающем ... и выпускать для этого государственные ценные бумаги США”239.

До 1917г. Сенат и Палата представителей США утверждали каждый выпускаемый заем, и только после первой мировой войны перешли к установлению предельного размера государственного долга. В Германии, Франции, Великобритании ограничения на абсолютный размер долга нет, главным является показатель его прироста за год.

В последние десятилетия в мировой практике нашли широкое применение ряд правил фискальной политики, ограничивающих

государственные займы.

В России также существуют ограничения государственных заимствований. Одно из установленных ограничений - предельные величины государственного внутреннего и внешнего долга, выраженные в абсолютных цифрах. Ограничения устанавливаются федеральным законом о федеральном

2,4 Gilmann G. Udell (compilation). Liberty Loan Acts - Wash., 1968. - p.5.

бюджете на соответствующий год.

Допущение осуществления государственных заимствований для целей покрытия дефицита федерального бюджета также можно считать ограничением государственных заимствований260.

Третье ограничение: Центральный банк России может выступать подписчиком государственных займов в случаях, предусмотренных федеральным законом, в том числе о федеральном бюджете на соответствующий год. Тем не менее Банк России, пользуясь своей независимостью и являясь по сути «государственным кошельком», фактически может использовать средства валютных резервов для инвестирования в государственные ценные бумаги России через третьих лиц. Примером этому может служить скандал с кампанией FIMACO, которая, по словам Виктора Геращенко, представляет стопроцентную «внучку» (аффилированную кампанию) Банка России*" . По оценкам журналистов Евгении Альбац и Билла Пауэла, проведших собственное расследование, около одного миллиарда долларов США было инвестировано в ГКО Банком России через свою «внучку». Не смотря на то, что материалы, приводимые журналистами в качестве доказательств (в т.ч. внутренние документы Банка России), проверены быть не могут, сама постановка вопроса представляется, безусловно правильной, тем более что не существует законодательного ограничения подобных действий Центрального банка. Необходимо нормативно ограничить подобное использование золотовалютных резервов, находящихся в ведении Банка России.

Рассматривая вопросы законодательного закрепления ограничений различных аспектов государственных заимствований, следует подчеркнуть острую необходимость ограничения возможности осуществления займов со стороны государства.

26{| См.\'.Закон РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” №1734-1 от 10.10.1991 г. (в ред. Федерального закона от 31.07.95 № 118-ФЗ), ст. 13; Закон РФ “Об основах бюджетных прав... ”, ст.12, ВВС РФ, І993г„ №18; Бюджетный кодекс ст. 95.

261 Евгения Альбац, Билл Пауэл. Черная касса страны // Коммерсант от 21.04.99.

составляющую в вопросе о заимствованиях, путем установления объективных критериев их допустимости.

К таковым могут быть отнесены некоторые из правил фискальной политики: ограничение предельного размера дефицита государственного бюджета определенной долей ВНП; ограничение величины государственного долга, определенной долей от ВНП“ \\

Главной проблемой для России в период экономической перестройки является, на наш взгляд, неопределенность пути экономического развития. Проведение государственных заимствований должно осуществляться на основании средне- или долгосрочной программы экономического развития государства, в рамках которой политика проведения заимствований должна быть согласована с налоговой, бюджетной, кредитно-денежной политикой и другими направлениями деятельности государства. Иначе не избежать действий, направленных на решение текущих проблем. К сожалению, именно последний подход превалировал при формировании доходной части бюджетов последних лет.

Бремя государственного долга характеризуется не только его величиной, но и условиями принятых долговых обязательств, в т.ч. временем исполнения. Облегчение долгового бремени и предупреждение его чрезмерного утяжеления во многом зависит от управления государственным долгом, которое в соответствии со ст. 154 Бюджетного кодекса находится в ведении исполнительных органов власти. В соответствии со ст. 15 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации (в лице министерства финансов). Управление государственным долгом субъектов Российской Федерации осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта. [156]

Среди методов управления государственным долгом выделяют:

- изменение условий займов, касающихся его сроков (консолидация);

- объединение нескольких займов в один заем (унификация);

- обмен облигаций старого займа на облигации нового займа (конверсия обязательная, добровольная, факультативная);

- выпуск новых долговых обязательств для покрытия долгов по старым (рефинансирование);

- погашение долговых обязательств с одновременным

осуществлением заимствований (реструктуризация).

- аннулирование государственного долга или односторонний отказ государства от исполнения своих долговых обязательств.

Управление государственным долгом заключается также в совершении уполномоченным государственным органом других действий, не относимых наукой финансового права к методам управления. Так Приказ Минфина РФ от 19 января 1996 г. №11 "Об упорядочении работы по формированию и обслуживанию государственного внутреннего долга Российской

Федерации"263 предписывает:

Осуществлять основные заимствования средств на финансирование дефицита федерального бюджета, как правило, на рынке государственных ценных бумаг;

В исключительных случаях прямые заимствования средств у коммерческих банков под поручительства Минфина России могут осуществляться только по единым процентным ставкам за пользование кредитами, утверждаемым приказом Минфина России, не реже одного раза в месяц по представлению Главного управления федерального казначейства, Департамента ценных бумаг и финансового рынка, Департамента кредита и денежного обращения.

2М Текст документа содержится в правовой базе Гарант.

Вернемся к методам управления государственным долгом. Их использование ставит вопрос о соблюдении прав и законных интересов кредиторов.

Показательно, что за исключением реструктуризации, которая в соответствии со ст. 105 Бюджетного кодекса осуществляется на добровольной основе, методы управления государственным долгом не получили законодательного закрепления. Их применение ничем не обусловлено и не регламентировано. Для исследователей государственного кредита критериями допустимости использования методов управления государственным долгом могут служить принципы государственного кредита, а также принципы принятия государством решений в сфере экономики, которые были изложены в первой главе. В первую очередь это относится к соответствию принимаемых решений действующему законодательству. Представляется, что, по общему правилу, управление государственным долгом должно осуществляться с использованием таких методов, которые получили одобрение государственных кредиторов. Применение государством методов управления, предполагающих одностороннее изменение положения государственных кредиторов, должно допускаться при наступлении чрезвычайных обстоятельств, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными законами. Однако в отличие от ученых- теоретиков уполномоченные государственные органы не имеют достаточно четких критериев для принятия управленческих решений, которые должны содержаться в законодательстве, что создает реальные предпосылки для нарушения прав кредиторов. В связи с этим представляется, что в законодательстве должны получить закрепление методы управления государственным долгом, кроме, разумеется, аннулирования долгов, а также определены условия их применения.

Другим аспектом долга является задолженность иностранных

государств перед Российской Федерацией. Как и предельная величина государственного долга, величина задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией утверждается законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Так, в соответствии с федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001г.» верхний предел государственного внешнего долга перед Российской Федерацией (за исключением государств - участников Содружества Независимых Государств) устанавливается в сумме 86,6 млрд, долларов США. Верхний предел государственного внешнего долга перед Российской Федерацией государств участников Содружества Независимых Государств - 3,2 млрд, долларов США.

В настоящее время долги перед Российской Федерацией имеют 57 государств, на 18 из которых приходится 94 % задолженности. К последним, в частности, относятся Куба, Монголия, Вьетнам, Индия, Сирия, Афганистан, Ирак и Эфиопия. Задолженность явилась следствием экономической и военно-технической помощи СССР упомянутым государствам. К 1996г. свои обязательства исправно выполняли только около трети всех должников. И около половины задолженности на сегодняшний день оказалось просроченной.

Среди государств-членов СНГ по величине задолженности лидируют Украина, Казахстан, Узбекистан и Таджикистан, которые также нарушают сроки погашения долга.

Тяжелая экономическая ситуация в упомянутых государствах не позволяет им погасить текущую задолженность. Кроме того, Россия использует положение кредитора для поддержания своих пошатнувшихся геополитических интересов в различных регионах земного шара, предоставляя отсрочку исполнения обязательств государствам-должникам.