3.2. Инструменты формирования эффективности инвестиций всоциальную сферу региона

В этой связи эффективным можно считать такое использование\r\nинвестиционных ресурсов субъекта РФ, при котором обеспечивается\r\nподдержание оптимальных количественных параметров и качественных

критериев и показателей состояния объектов (сферы) государственного\r\nуправления при условии минимальных бюджетных затрат, максимального\r\nвыполнения функций бюджета, соблюдения норм бюджетного права,\r\nпротиводействия рискам. Приобретает актуальность проблема определения\r\nмеханизмов эффективного использования средств бюджетов субъектов РФ на\r\nсоциальные цели.

Положения этого раздела диссертации проиллюстрированы данными об\r\nинвестиционном процессе в социальной сфере Белгородской области,\r\nкоторая входит в десятку наиболее динамично развивающихся регионов\r\nРоссийской Федерации. По данным Министерства экономического развития\r\nи торговли, область находится в группе регионов с уровнем развития выше\r\nсреднего.

Приведем некоторые цифры, иллюстрирующие темпы социально-\r\nэкономического развития области. Экономический потенциал области в\r\nфизических объемах производства промышленности вырос за 2006 год на\r\n9,5%, в сельском хозяйстве - на 10%. Валовой региональный продукт по\r\nпрогнозной оценке увеличен за 2006 год более чем на 6%. По\r\nпредварительным данным Департамента экономического развития\r\nПравительства Белгородской области, за 2007 год ожидаемый рост составит\r\n6,6%.

Численность занятых в экономике возросла на конец 2006 года на 5,2%.\r\nЧисло рабочих мест увеличилось более чем на 10 тысяч. Средний уровень\r\nзаработной платы увеличился в реальном выражении на 12,3%. Уровень\r\nофициально зарегистрированной безработицы в области - 1,5% (ниже он\r\nтолько в Липецкой области (0,8%)). В январе-мае 2007 года уровень\r\nрегистрируемой безработицы составил 0,9% экономически активного\r\nнаселения.

В 2006 году выполнены все контрольные цифры по реализации четырёх\r\nнациональных проектов, а по реализации двух из них - «Доступное и\r\nкомфортное жильё - гражданам России» и «Развитие АПК» Белгородская\r\nобласть занимает лидирующие позиции в стране. По объемам введенного\r\nжилья в расчете на 1000 человек населения в 2006 году область заняла 2\r\nместо среди областей Центрального федерального округа (после Московской\r\nобласти). Приоритетным направлением в Белгородской области определено\r\nусадебное домостроение, доля которого в общем объеме вводимого жилья\r\nбудет ежегодно увеличиваться и к 2010 году составит 85% или 1 млн. кв. м. В\r\n2005-2006 году более 10 тысяч застройщиков получили через ипотечную\r\nкорпорацию участки во вновь выделенных 17-ти микрорайонах ИЖС.

Социальную сферу характеризуют следующие показатели: реальные\r\nденежные доходы на душу населения в январе - июле 2006 года к\r\nсоответствующему периоду 2005 года выросли на 23,4%; по величине\r\nсредней номинальной начисленной заработной платы Белгородская область\r\nстоит на 2-м месте (после Липецкой) в Центрально-Черноземном районе.

В табл. 3.1 представлены данные о бюджете области в 2005-2007 гг. Из\r\nнее видно, что в 2006-2007 тт. доля инвестиционных расходов составляет\r\nоколо 21,5% от совокупных расходов областного бюджета. Следует также\r\nучитывать, что запланированные в бюджете суммы межбюджетных\r\nтрансфертов также частично расходуются на инвестиционные цели, но уже\r\nна уровне муниципальных образовании.

По данным отчета губернатора Белгородской области о выполнении\r\nпрограмм социально-экономического развития области в 2006 году (32],\r\nчетверть консолидированного бюджета Белгородской области тратится на\r\nсферу образования и столько же на здравоохранение.

Примечания.

Таблица составлена на основе законов Белгородской области [115-117]. Данные за 2005 год - фактические, за 2006-2007 гг.\r\nплановые.

Законы об областном бюджете [115-117] не дают информации о таких видах инвестиционных расходов, как реконструкция\r\nобъектов социальной сферы, приобретение оборудования и других основных средств. Кроме того, в законе о бюджете области на\r\n2006 год отдельной строкой выделены расходы на капитальный ремонт объектов социальной сферы, в то время как в законах на\r\n2005 и 2007 год такая строка отсутствует.

Закон [115] не дает представления о распределении расходов бюджета 2005 года на текущую и капитальную часть.

В целях обеспечения дальнейшего развития социальной сферы,\r\nстроительства объектов жизнеобеспечения и улучшения качества жизни\r\nнаселения правительством области ежегодно утверждается перечень\r\nпообъектных объемов капитальных вложений на строительство,\r\nреконструкцию и капитальный ремонт объектов социально-культурного\r\nназначения.

Учитывая, что значительная доля организаций социальной сферы\r\nфинансируется за счет бюджетных средств, можно утверждать, что политика\r\nрегиональных органов власти оказывает непосредственное влияние на\r\nэффективность инвестиционного процесса в социальной сфере.

Практика показывает, что, несмотря на активное проведение бюджетной\r\nи административной реформ, действующий механизм реализации\r\nполномочий региональными органами власти характеризуется рядом\r\nпроблем, которые в большей или меньшей степени присущи отдельным\r\nсубъектам РФ.

1) Неудовлетворительная организация бюджетного процесса:\r\nнеупорядоченность сроков этапов бюджетного процесса, частое внесение\r\nизменений в закон о бюджете, что нарушает единство и устойчивость\r\nбюджетной системы

Недостаточная увязка направлений расходования бюджетных средств с\r\nприоритетами государственной политики.

Отсутствие долго- и среднесрочного планирования регионального\r\nразвития и соответствующих источников финансирования. Следует отметить,\r\nчто с внесением изменений в бюджетный кодекс и переходом на трехлетний\r\nбюджетный период ситуация будет изменяться, но зачастую эти изменения

происходят не по инициативе региональных властей, а ввиду федеральной\r\nдирективы. Кроме того, имеет место практика, когда реализация различных\r\nпрограммных мероприятий рассматривается как дополнительный источник\r\nфинансирования учреждения. Это противоречит такой задаче бюджетной\r\nреформы, как замена сметного финансирования программно-целевых\r\nфинансированием.

Диспропорции в структуре бюджетных расходов. Для большинства\r\nрегионов характерно абсолютное преобладание доли текущих расходов\r\nбюджета.

Нерациональное расходование бюджетных средств. В структуре\r\nтекущих расходов консолидированных бюджетов значительную долю\r\nсоставляют расходы на оплату труда. При этом средняя заработная плата в\r\nсоциальной сфере продолжает оставаться ниже уровня заработной платы в\r\nэкономике, несмотря на то, что по официальным данным за последние 10 лет\r\nпроизошел более чем трехкратный рост расходов на оплату труда работников\r\nсоциальной сферы. К примеру, более 90% занятых в сфере культуры (около\r\n1200 тыс. человек) являются работниками бюджетной сферы. Средняя\r\nзаработная плата работников учреждений культуры по данным на 2006 год

составляла 4180 руб. в месяц, что на 40% ниже средней заработной платы\r\nработающего населения России в целом. При этом только для выхода на\r\nсредний уровень общий фонд оплаты труда в отрасли должен увеличиться не\r\nменее чем на 5 млрд. руб. в год [80]. Очевидно, что такая ситуация приводит\r\nк следующим негативным последствиям:

сокращение прочих статей текущих расходов (на медикаменты,\r\nинвентарь, питание пациентов лечебных учреждений и учащихся, учебные\r\nпособия, содержание помещений и оборудования, комплектование музейных\r\nи библиотечных фондов и т.п.), что негативно сказывается на качестве\r\nпредоставляемых услуг;

неудовлетворенность работников социальной сферы уровнем своей\r\nжизни, что приводит к росту социальной напряженности в обществе;

снижение качества услуг организаций социальной сферы,\r\nфинансируемых из бюджета вследствие невысокого профессионализма\r\nработников (низкая заработная плата не обеспечиваег привлечение и\r\nудержание квалифицированных специалистов).

Такая структура расходов обусловлена двумя основными факторами.

Бюджеты зачастую формируются по «затратному» принципу от\r\nдостигнутого уровня. Для предоставления государственных услуг\r\nиспользуется организационно-правовая форма государственного или\r\nмуниципального учреждения. В таких условиях единственным

гарантированным способом получения дополнительного финансирования\r\nстановится увеличение численности работающих. Это формирует у\r\nруководителей учреждений мотивацию на рост штатной численности. В\r\nрезультате отсутствует зависимость текущих расходов от реальных\r\nпотребностей в услугах социальной сферы и их качества. Получается, что\r\nобщество платит за наличие самой организации, а не за оказание ею\r\nпубличных услуг.

Вышесказанное актуализирует две взаимосвязанные задачи:\r\nоптимизацию соотношения между текущими и инвестиционными расходами,\r\nа также оптимизацию структуры текущих расходов консолидированных\r\nрегиональных бюджетов на социальную сферу.

6) Слабость инструментов контроля эффективности бюджетных\r\nрасходов. В настоящее время работа по преодолению этой проблемы\r\nзаключается во внедрении в практику бюджетного процесса технологии\r\nбюджетіфовання, ориентированной на результат (БОР). Согласно БОР,\r\nдеятельность органов исполнительной власти должна финансироваться\r\nисходя из степени достижения результатов - количественно измеримых\r\nпоказателей, характеризующих состояние подведомственной сферы или\r\nобъекта государственного управления. В рамках БОР начала формироваться\r\nпрактика разработки целевых программ, докладов о результатах и основных\r\nнаправлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Однако\r\nздесь также возникают проблемы, связанные с формированием стандартов\r\nбюджетных услуг, объективной расстановкой приоритетов бюджетных\r\nрасходов, высоким риском формирования налоговых доходов, который\r\nвлечет за собой риск исполнения бюджета по социально значимым статьям.

В свете перечисленных проблем механизма реализации полномочий\r\nрегиональными органами власти можно говорить о том, что на данный\r\nмомент актуальными и значимыми инструментами формирования\r\nэффективности инвестиций в социальную сферу региона являются\r\nследующие (рис. 3.2).

1. Переход к результативной модели функционирования организаций\r\nсоциальной сферы, финансируемых из бюджета, базовым принципом\r\nкоторой является безусловная приоритетность интересов потребителей\r\nбюджетных услуг. Данная модель предполагает четкое целеполаганис и\r\nиспользование системы количественных индикаторов достижения целей, а\r\nтакже построение системы мотивации и стимулирования работников\r\nсоциальной сферы на основе прямой зависимости объемов вознаграждения\r\nот степени достижения целей и персональной ответственности\r\nруководителей организации за нерациональное использование\r\nинвестиционных, в том числе бюджетных ресурсов.

Рис. 3.2. Инструменты формирования эффективности инвестиций в\r\nсоциальную сферу региона

2. Управление социальной сферой региона путем разработки и\r\nреализации программ развития на средне- и долгосрочную перспективу\r\nс учетом опыта передовых регионов. Как показывает опыт, наиболее\r\nуспешными являются субъекты Российской Федерации, использующие в\r\nсвоей деятельности программно-целевое планирование и основывающиеся на\r\nдолгосрочной стратегии социально-экономического развития региона. В

Белгородской области разрабатываются трехлетние программы\r\nэкономического и социального развития. Одновременно реализуются\r\nотраслевые стратегии развития и более 50 региональных программ, в\r\nосновном имеющих социальную направленность. В 2006 году была\r\nразработана стратегия развития области до 2025 года.

Социальная политика Белгородской области строится на Программе\r\nповышения качества жизни на 2003-2008 гг. [27]. Данный документ является\r\nстратегически важным и определяет приоритеты деятельности правительства\r\nобласти. Программа охватывает три подпрограммы взаимодействия органов\r\nвласти, других субъектов социального управления и граждан: обеспечение\r\nправа на жизнь, формирование благоприятных внешних условий\r\nжизнедеятельности и достижение духовного благополучия. Эти\r\nподпрограммы представлены в виде конкретных направлений их реализации.\r\nНапример, вторая подпрограмма среди прочих включает в себя такие\r\nнаправления социальной политики, как

Здоровье и качество медицины, в том числе улучшение качества и\r\nдоступности медицинского обслуживания и утверждение принципов\r\nздорового образа жизни.

Образование и развитие, в том числе повышение качества\r\nобразовательных услуг и развитие научного потенциала области.

Нравственность и культура, в том числе формирование у населения\r\nпотребностей в культурном развитии, а также развитие инфраструктуры\r\nкультуры и увеличение возможностей доступа к культурным ценностям для\r\nвсех групп населения.

Показатели бюджета Белгородской области должны определяться с\r\nучетом промежуточных и конечных целей Программы. Управление\r\nПрограммой встраивается в текущую работу органов государственной и\r\nмуниципальной власти области и имеет вертикальную структуру. В числе\r\nмногочисленных социальных мероприятий, предусмотренных Программой,\r\nесть ряд инвестиционных, например:

строительство жилья для молодых семей за счет бюджетных средств и\r\nподдержка строительства молодежных комплексов;

реализация целевой программы ипотечного кредитования,\r\nпредусматривающей государственную поддержку граждан;

- повышение технических параметров улично-дорожной сети;

• создание системы социально-психологических консультационных\r\nцентров, ориентированных на разные проблемные группы населения;

- строительство домов-интернатов для престарелых и инвалидов;

разработка и внедрение технологии утилизации непригодных\r\nядохимикатов в области;

создание регионального центра содействия развитию персонала на\r\nпроизводстве; реорганизация пунктов скорой помощи в службы спасения с\r\nединой диспетчерской системой;

создание областных центров по оказанию высокотехнологичных видов\r\nмедицинской помощи;

строительство студенческих общежитий и обеспечение их\r\nинфраструктурой, соответствующей интересам и потребностям молодежи;

строительство и реконструкция домов культуры, строительство\r\nдетской музыкальной школы, досугового центра, культурно-эстетического\r\nцентра, культурно-спортивного комплекса, реконструкция художественного\r\nмузея, театра кукол, капитальный ремонт музыкального училища и др.

Среди перечисленных мероприятий есть те, которые полностью\r\nфинансируются за счет бюджетных средств, и те, которые предполагают\r\nпривлечение капитала из внешних источников.

Программно-целевой метод ставит распределение бюджетных ресурсов в\r\nзависимость от практических результатов их использования в рамках\r\nстратегических приоритетов государственной политики. Чтобы не целевая\r\nпрограмма не стала набором разрозненных мероприятий, она должна\r\nотвечать следующим требованиям:

быть согласованной с программами развития более высокого уровня\r\nуправления;

учитывать все расходы, необходимых для достижения поставленной\r\nцели, например, как расходы на содержание организаций социальной сферы,\r\nтак и регулирующих их деятельность учреждений и органов власти;

предусматривать оказание только тех социальных услуг, которые\r\nдействительно необходимы для достижения программной цели;

содержать указание на конкретные сроки осуществления всех\r\nорганизационных, финансовых, нормативно-правовых мероприятий;

обеспечивать координацию действий всех вовлеченных в реализацию\r\nпрограммы ведомств и отраслевых структур;

устанавливать целевые значения реализации программы в динамике по\r\nотчетным периодам;

- не дублировать социальные услуги, предусмотренные в других\r\nпрограммах.

3. Применение научно обоснованных методов управления проектами\r\nи соответствующего программного обеспечения, позволяющего\r\nопределить рациональную последовательность выполнения работ,\r\nустановить критический путь проекта и максимально допустимые сроки\r\nзадержки отдельных этапов проекта. Особая природа проектно-\r\nориентированного подхода к управлению отражена в одном из определений\r\nтермина «проект», приведенном в базовом стандарте 1СВ ІРМА (этот\r\nмеждународный нормативный документ определяет систему требований к\r\nкомпетентности менеджеров проекта): это предпринимаемое усилие,\r\nорганизующее человеческие, материальные и финансовые ресурсы в\r\nнеизвестный путь в рамках уникального предмета работы, заданной\r\nспецификации, с ограничениями на затраты и время, с тем, чтобы следование\r\nстандартному жизненному циклу проекта приводило к осуществлению\r\nуспешных изменений, определенных посредством количественных и\r\nкачественных целей и задач [136].

Ниже представлена краткая характеристика жизненного цикла проекта\r\n(ЖЦП).

Стадия инициации проекта включает работы по упорядоченному отбору\r\nрелевантной для проекта информации и составления схемы проекта.\r\nПредполагается следующая последовательность работ:

1) разработка технического задания. Этот документ должен отражать\r\nосновную цель проекта; промежуточные результаты работ на протяжении\r\nвсего ЖЦП; график контрольных точек, позволяющих дать приблизительную\r\nоценку времени, стоимости и необходимости ресурсов; технические\r\nтребования заказчика к параметрам проекта, установленные им ограничения\r\nи исключения;

расстановка приоритетов проекта с точки зрения его инициатора, то\r\nесть соотношения времени осуществления проекта, его стоимости и\r\nконечной результативности. В идеале управление проектом должно\r\nоптимизировать все три критерия, но в реальности часто возникают\r\nситуации, когда менеджер проекта вынужден жертвовать одним или двумя из\r\nних в пользу третьего. Поэтому необходимо точно установить, какому\r\nкритерию отдает приоритет заказчик;

декомпозиция работ проекта. Запланированные на каждом шаге\r\nпроекта результаты детализируются до тех пор, пока не будет получен\r\nнеделимый управляемый результат. Его, в свою очередь, делят на наборы\r\nработ разных типов. Структура декомпозиции работ позволяет анализировать\r\nтехническое исполнение, стоимость, время и ответственность за исполнение\r\nна всех этапах ЖЦП. С помощью буквенно-цифровых кодов уровни\r\nдекомпозиции и наборы работ моїут быть подвергнуты кодировке. Это\r\nобеспечивает определенные удобства на последующих этапах управления\r\nЖЦП, например, при разработке сетевых графиков;

интеграция структуры декомпозиции работ и организационной\r\nструктуры проектной команды или организации, управляющей проектом.\r\nНаложение этих структур друг на друга дает возможность распределить\r\nперсональную ответственность между исполнителями проекта таким

образом, что каждый из участников проектной команды отвечает за\r\nисполнение определенного набора работ, контролирует его стоимость и\r\nзатраты времени.

На второй стадии осуществляется планирование времени и ресурсного\r\nобеспечения проекта. Планирование осуществляется с применением\r\nспециального инструментария: сетевых графиков, диаграмм Ганга, методов\r\nкалендарного планирования. Стадии инициации и планирования\r\nсоответствуют прединвестиционному этапу проекта.

На инвестиционном этапе управление проектом предполагает\r\nнепосредственную координацию и контроль за осуществлением капитальных\r\nвложений. Сюда относятся как сами работы по проекту, так и их\r\nфинансирование и юридическое сопровождение. На данном этапе проектная\r\nкоманда контактирует со всеми участниками проекта (поставщиками\r\nресурсов, транспортными и строительно-монтажными организациями,\r\nбанками, страховыми компаниями, профессиональными оценщиками,\r\nсоинвесторами, органами, производящими государственную регистрацию\r\nсделок с недвижимым имуществом и транспортными средствами,\r\nлицензирование, государственными контролирующими органами и т.д.). В\r\nсвязи с масштабностью числа контрагентов и сделок, заключаемых при\r\nосуществлении инвестиционных проектов, важнейшим объектом контроля\r\nстановятся трансакционные издержки.

Контроль за реализацией проекта предполагает мониторинг соблюдения\r\nрасписания и проведение расчета стоимости фактически выполненных работ\r\nв соответствии с группировкой по наборам работ с последующим ее\r\nсопоставлением с абсолютными и относительными плановыми показателями.\r\nВ целом организованную систему контроля за ходом проекта можно считать\r\nэффективной, если ошибки и узкие места выявляются на стадии, когда их\r\nеще можно исправить без существенных последствий для срока или\r\nстоимости проекта. Система контроля должна включать в себя элементы,\r\nпозволяющие измерить ход работ. Она разрабатывается на основе структуры

декомпозиции работ и затрагивает как промежуточные результаты проекта,\r\nтак и ответственные за них подразделения или сотрудников.

Последней стадией управления инвестиционным проектом является\r\nпредставление результатов проекта и его закрытие. Осуществляется переход\r\nк эксплуатационному этапу.

4. Развитие государственно-частного партнерства бизнеса и власти в\r\nсоциальной сфере. О государственно-частном партнерстве можно говорить\r\nкак о перспективном инструменте формирования эффективной региональной\r\nсоциальной политики и развития общественной инфраструктуры, что\r\nобусловливает целесообразность более подробного его рассмотрения.