3.3. Государственно-частное партнерство как механизм привлечения\r\nвнебюджетных инвестиций в социальную сферу региона

В России на федеральном уровне необходимую законодательную основу\r\nдля реализации идеи ГЧП создают федеральные законы от 22.07.2005 г. №

116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», от\r\n21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а также\r\nПостановление Правительства РФ № 694 от 23.11.2005 «Об Инвестиционном\r\nфонде Российской Федерации».

ГЧП представляет собой форму взаимодействия между\r\nгосударственными властями и частным сектором на паритетных началах,\r\nкоторая является альтернативой приватизации. В развитых странах, как\r\nправило, функции государства и частного капитала в ГЧП принципиально\r\nразличаются и дополняют друг друга. В большинстве случаев государство\r\nвыполняет свои основополагающие институциональные функции:\r\nзаконодательное обеспечение, контроль и регулирование деятельности ГЧП с\r\nцелью соблюдения общественных интересов.

Опыт развитых стран показал, что ГЧП обеспечивает эффективное\r\nфункционирование тех отраслей, в которых невозможна полная\r\nприватизация. Это, в первую очередь относится к отраслям\r\nпроизводственной и общественной инфраструктуры, устойчивость и\r\nпрогнозируемость развития которых составляет основу экономической\r\nбезопасности страны, а также к социальной сфере. Например, в структуре\r\nгосударственного имущества высока доля объектов культурного наследия, в\r\nотношении которых в настоящее время действует мораторий на

приватизацию. Поэтому все контракты между государством и частным\r\nкапиталом в этих отраслях должны заключаться на длительный срок и не\r\nпредполагать перехода прав собственности.

Представляется справедливым высказывание В. Ивантсра, согласно\r\nкоторому коммерциализация и приватизация являются производными\r\nмоментами при решении более общей задачи - установления системной\r\nграницы между сферами социальной ответственности и экономической\r\nсвободы. Эта граница очерчивается законодательными утвержденными\r\nсоциальными нормами. Поэтому приватизация и коммерциализация\r\nинфраструктуры нужны и полезны только для той ее части, которая\r\nоказывает услуги населению сверх социальной нормы. [10, С. 35]. Таким\r\nобразом, в социальной сфере полная приватизация невозможна в силу того,\r\nчто значительное число организаций заняты предоставлением населению\r\nконституционно гарантированных бесплатных или льготных благ и услуг, по\r\nэтой причине не являются коммерческими организациями и не обладают\r\nинвестиционной привлекательностью для частных инвесторов.

В социальной сфере, с нашей точки зрения, потенциал ГЧП пока в\r\nполной мерс не реализуется, хотя развитие ГЧП в данной области\r\nодновременно позволяет решить две задачи: во-первых, сократить дефицит\r\nисточников финансирования инвестиций в социальную сферу, во-вторых,\r\nповысить качество социальных услуг и эффективность управления\r\nорганизациями социальной сферы. Де-факто существуют примеры\r\nиспользования механизмов ГЧП, но не на основе соответствующего\r\nзаконодательства (в котором еще существуют значительные пробелы) и не в\r\nрезультате целенаправленного стимулирования развития этих механизмов со\r\nстороны органов власти, курирующих развитие отрасли. Не осуществляется

работа по сбору и систематизации информации о реализуемых проектах,\r\nоценке потенциала рынка и т.п. Практически единственным источником\r\nинформации являются разрозненные публикации в периодической печати.\r\nИспользование этого источника позволяет сделать вывод, что\r\nраспространенными схемами привлечения частного капитала для\r\nфинансирования инвестиций в социальной сфере являются:

а) аренда памятников архитектуры. Арендованные объекты\r\nреставрируются и ремонтируются за счет частных компаний, которые затем\r\nиспользуют их в качестве офисов. Гражданам в очень редких случаях\r\nпредоставляется возможность посещения части отреставрированных\r\nпомещений;

б) ремонт помещений и/или оснащение организаций социальной сферы\r\nоборудованием в обмен на право предоставления дополнительных\r\nкоммерческих услуг (например, компьютерные классы в библиотеках, в том\r\nчисле используемые для предоставления платных услуг);

в) предоставление части недвижимости и земельных участков\r\nучреждений социальной сферы в аренду частным компаниям с их\r\nобязательствами по ремонту, реконструкции и поддержанию состояния всего\r\nобъекта социальной сферы.

Таким образом, взаимоотношения государства и частного сектора в\r\nсоциальной сфере развиваются стихийно, а примеры партнерства носят\r\nлокальный характер.

производственной инфраструктуры, находящихся в государственной\r\nсобственности. Были четко определены принципы сотрудничества и\r\nрамочные условия контрактов. Данное кардинальное изменение системы\r\nгосударственного управления в Великобритании повлекло за собой\r\nсущественную трансформацию в институциональной среде, а также во\r\nвзаимоотношениях госаппарата и частного бизнеса. В результате в\r\nразличных сферах деятельности, включая отрасли социальной сферы, к\r\nнастоящему времени реализовано более 450 проектов на обитую сумму 24\r\nмлрд. ф.ст. СТОИМОСТЬ большинства проектов относительно невелика и\r\nколеблется в пределах 1,1-15 млн. ф.ст. Ежегодно заключается до 80 новых\r\nсоглашений. В течение следующих трех лет планируется реализовать\r\nпроекты на общую сумму 12 млрд. ф. ст. По данным британского\r\nправительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета\r\nстраны. [46,80J

Большинство проектов в социальной сфере строится по следующей схеме.\r\nЧастный сектор осуществляет проектирование,

строительство/реконструкщію и управление объектами недвижимости\r\nорганизации объектов социальной сферы. Государственные организации\r\nутверждают проект, а также обязуются в течение длительного периода (25-30\r\nлет) закупать соответствующие услуги, при этом стандарт услуг заранее\r\nоговаривается, а размер платежа зависит от достижения целевых значений\r\nпоказателей результативности.

Наглядные примеры реализации проектов в социальной сфере содержит и\r\nпрактика ГЧЛ в Германии.

евро в обширную программу восстановления и модернизации. За\r\nстроительство будет отвечать строительное подразделение Hochtiel, которое\r\nтакже будет сотрудничать с местным бюро по охране исторического\r\nнаследия, а подразделение компании по управлению зданиями займется\r\nуправлением уже готовым школьным центром. Hochtiel будет управлять\r\nшколами почти 30 лет, включая период строительства. Школьный центр в\r\nЛеверкузене - это четвертый проект государственно-частного партнерства\r\nHochtiel в сфере общественного строительства в Германии. [34]

Полагаем, что опыт Великобритании и Германии должен быть учтен при\r\nформировании российской модели ГЧП в социальной сфере, например, в\r\nотношении возможных объектов в различных областях культуры,\r\nпредставленных в табл. 3.2.

евро в обширную программу восстановления и модернизации. За\r\nстроительство будет отвечать строительное подразделение Hochtiel, которое\r\nтакже будет сотрудничать с местным бюро по охране исторического\r\nнаследия, а подразделение компании по управлению зданиями займется\r\nуправлением уже готовым школьным центром. Hochtiel будет управлять\r\nшколами почти 30 лет, включая период строительства. Школьный центр в\r\nЛеверкузене - это четвертый проект государственно-частного партнерства\r\nHochtiel в сфере общественного строительства в Германии. [34]

Полагаем, что опыт Великобритании и Германии должен быть учтен при\r\nформировании российской модели ГЧП в социальной сфере, например, в\r\nотношении возможных объектов в различных областях культуры,\r\nпредставленных в табл.

\r\n Initiativc-21 в Германии)

• Аутсорсинг функций по управлению и обслуживанию зданий и\r\nпомещений\r\nСредства\r\nмассовой\r\nинформации • Управление, модернизация и эксплуатация технической\r\nинфраструктуры в сетях телерадиовещания

• Разработка, внедрение и эксплуатация систем технического\r\nобеспечения для телевизионного вещания в цифровом формате

• Аутсорсинг функций по сценарным конкурсам\r\nИсходя из сложившейся практики, в социальной сфере России можно\r\nразграничить две группы объектов инвестирования на принципах ГЧП:

1) новые объекты, строительство которых запланировано в программах\r\nразвития региона. В данном случае ГЧП предполагает решение одной из\r\nследующих задач:

стимулирование притока частных инвестиций в реализацию новых\r\nсоциальных проектов;

согласование инфраструктурных приоритетов государства с интересами\r\nчастного бизнеса, связанными с реализацией крупных бизнес-проектов. К\r\nпримеру, в Белгородской области поставлена задача комплексного освоения\r\nновых жилищных массивов. Ее смысл состоит в том, чтобы в городах и\r\nпригородах полностью отказаться от точечной застройки и перейти к так\r\nназываемой квартальной застройке. Это означает, что инвестором-\r\nзастройщиком одновременно с жильем должны вводиться школы и детские\r\nсады, другая социальная инфраструктура. В пригородной зоне это\r\nобеспечивается за счёт так называемой кластерной застройки, которая\r\nутверждена правовыми документами регионального уровня;

2) существующие объекты социальной сферы, находящиеся в\r\nмуниципальной собственности и собственности субъектов РФ, если в\r\nнастоящее время они не используются по целевому назначению в связи с\r\nповышенным износом либо их целевое использование осуществляется менее\r\nчем на 50%.

В отношении второй группы объектов необходимым этапом образования\r\nрегиональных ГЧП является полная инвентаризация основных фондов

социальной сферы в регионе, оценка их рыночной стоимости и степени\r\nцелевого использования. Так, Белгородской области поставлена задача\r\nпланирования социально-экономического развития вплоть до самого\r\nнижнего звена местного самоуправления - сельских муниципальных\r\nобразований с применением кластерного подхода. Кластерный подход\r\nподразумевает обязательное наличие в каждом сельском поселении ряда\r\nинститутов, в совокупности формирующих приемлемое качество жизни\r\nграждан (досуговое учреждение с кинотеатром, библиотекой, залов для\r\nзанятий спортивными играми, школа со спортивным залом, помещение для\r\nврача общей практики, помещение для участкового уполномоченного\r\nмилиции, административное здание, баня, храм, благоустроенное кладбище).\r\nДля выполнения этой задачи главам местного самоуправления и\r\nдепартаментам Правительства области было дано поручение провести\r\nинвентаризацию социального обустройства каждого сельского\r\nмуниципального образования, уточнить круг социально-экономических\r\nпрограмм, которые работают в данном поселении и отправить их на\r\nдоработку в сельские территории по вышеназванному кластерному\r\nобустройству. Это в том числе создает систематизированную\r\nинформационную основу для выбора возможных объектов ГЧП в социальной\r\nсфере.

Как отмечено в первой главе диссертации, ГЧП предполагает\r\nиспользование концессионных механизмов в реализации коммерческих и\r\nсоциальных проектов; привлечение частных инвестиций на осуществление\r\nмероприятий государственных целевых программ, программ социально-\r\nэкономического развития региона или, напротив, привлечение\r\nгосударственных средств в проекты технического перевооружения крупных\r\nкомпаний и отраслей экономики, состояние в которых наиболее критическое.\r\nВ рамках этого общего подхода к пониманию ГЧП можно выявить\r\nмножество схем реализации этого механизма. К примеру, одним из основных\r\nфакторов успешной реализации национального проекта «Доступное и

комфортное жилье - гражданам России» является ипотека, где присутствуют\r\nи взаимно дополняют друг друга: доходы населения, капитал коммерческих\r\nбанков и государственные инвестиции. В рамках того же национального\r\nпроекта предусмотрена возможность практически стопроцентного\r\nбюджетного субсидирования кредитов, привлекаемых частным инвестором-\r\nзастройщиком на инженерное обустройство площадок, где будет строиться\r\nжилье" [32]. Еще два примера касаются системы инженерного обустройства.\r\nВ Белгородской области в районах индивидуальной застройки\r\nфинансирование вігутриплощадочньгх инженерных сетей осуществляется за\r\nсчет бюджетных средств и в меньшей мере - средств застройщиков.\r\nСогласно реализуемой в области подпрограмме «Модернизация объектов\r\nкоммунальной инфраструктуры» осуществляется привлечение средств\r\nчастных инвесторов с целью совершенствования коммунальной\r\nинфраструктуры населенных пунктов.

Согласимся с позицией исполнительного секретаря Совета по\r\nнациональной конкурентоспособности Ю. Рябченюка, согласно которой\r\nглавной целью ГЧП для органов власти является скорое создание более\r\nэффективной системы производства общественных благ (услуг), чем просто\r\nфинансирование инвестиционных потребностей [102]. В сфере образования,\r\nпо нашему мнению, ГЧП должно решать не только проблему обеспеченности\r\nобразовательных учреждений основными фондами, но и другую социально\r\nважную проблему - несбалансированность предложений специальностей со\r\nстороны системы образования и потребностей в кадрах со стороны\r\nработодателей. Повсеместно наблюдается дефицит высокопрофессиональных\r\nспециалистов рабочих специальностей, а также специалистов в области\r\nинформационных технологий при избыточности специалистов\r\nэкономических и юридических специальностей. Система послешкольного\r\nобразования оторвана от запросов рынка труда.

Для решения указанной проблемы в Белгородской области губернатор\r\nобласти Е.С. Савченко в [32] предложил следующую схему взаимодействия

работодателей, муниципалитетов и учебных заведений профессионально-\r\nтехнического и высшего образования:

муниципалитеты осуществляют сбор данных от работодателей о\r\nпотребности в кадрах массовых профессии на ближайшие 10 лет, а также\r\nосуществляют оценку потребности в работниках бюджетной сферы\r\n(учителях, врачах, специалистах муниципальных служб и т.п.);

на базе полученной информации о структуре потребности\r\nмуниципального образования в специалистах различных профессий\r\nмуниципалитеты формируют заказ на подготовку кадров массовых\r\nпрофессий и заключают договор с учреждениями профессионально-\r\nтехнического образования и высшего образования. Бюджетное\r\nфинансирование указанных учреждений осуществляется на основе этого\r\nдоговора;

учебные заведения направляют выпускников на работу на\r\nпредприятия, испытывающие потребность в специалистах массовых\r\nпрофессий на основе заявок работодателей или по указанию\r\nмуниципалитетов, которые собирают данные об имеющихся на территории\r\nмуниципального образования вакансиях;

в случае, если выпускник учебного заведения отказывается работать\r\nна данном предприятии, он обязан возместить бюджету стоимость обучения.

Представленная схема в полной мере соответствует таким принципам\r\nсовременной бюджетной политики, как

- приоритетность интересов потребителя услуги,

- финансирование не учреждения социальной сферы, а оказываемых им\r\nуслуг.

Она иллюстрирует, что идея ГЧП может быть реализована в различных\r\nотраслях и с использованием различных механизмов взаимодействия\r\nучастников партнерства.

В настоящее время большинство крупных проектов ГЧП в России\r\nнаходится на подготовительном этапе и лишь некоторые - в стадии

реализации. В качестве примера приведем стартующий в Нижнем Новгороде\r\nсамый крупный в России социальный проект ГЧП - создание Центра\r\nвысоких медицинских технологий «Нижегородский онкологический научный\r\nцентр» (ЦВМТ НОНЦ) [99]. Онкологические заболевания являются одной из\r\nосновных причин смертности от болезней в России, а в Нижегородской\r\nобласти самые высокие по стране показатели заболеваемости раком и\r\nпоследующей смертности. Имеющиеся в области онкологические\r\nучреждения по своечгу размеру и оснащенности не могут изменить ситуацию.

Необходимость объединения ресурсов государства и частного сектора в\r\nреализации данного проекта объясняется его масштабом и\r\nинновационностью. В состав Нижегородского научного онкологического\r\nцентра должны войти:

- крупная клиника, оснащенная на самом современном уровне;

- центр адронной терапии, использующий последние достижения науки и\r\nтехнологии;

- научно-учебный комплекс, готовящий необходимый персонал и\r\nведущий на международном уровне исследования, связанные с онкологий;

технопарк, способствующий скорейшей и эффективной\r\nкоммерциализации научно-медицинских разработок;

- комплекс деловой инфраструктуры, способствующий эффективному\r\nвзаимодействию основных составляющих проекта.

На создание научного онколопгческого центра потребуются десятки\r\nмиллиардов рублей. Такие средства трудно найти как исключительно в\r\nрамках прямого бюджетного финансирования, так у частных инвесторов,\r\nкоторые обычно не инвестируют в крупные социальные проекты без участия\r\nгосударства. Инициаторы проекта надеются, что государственное\r\nфинансирование будет предоставлено из федерального Инвестиционного\r\nфонда.

Инициаторами проекта являются представители научно-медицинских\r\nкругов (Институт прикладной физики РАН (Нижний Новгород),

Нижегородская государственная медицинская академия, Нижегородский\r\nгосударственный университет и Российский федеральный ядерный центр\r\n(Саров)) и региональных предпринимателей. Ими были основаны фонд\r\n«НОНЦ» и ЗАО «НОНЦ», проделана значительная работа по сбору и\r\nсистематизации информации, а также мобилизации необходимого\r\nадминистративного и организационного ресурса.

В разработке проектов участвует консорциум консультантов,\r\nсформированный в результате конкурсного отбора. В него входит российская\r\nкомпания Грант Торнтон, английская компания Grant Thornton UK и\r\nканадский Центр здравоохранения университета Мак Гилла. Задача\r\nконсорциума консультантов - разработать для российских условий модель\r\nГЧП в научно-медицинской сфере, а также предложить научно-медицинскую\r\nмодель, позволяющую поднять на современный уровень эффективность\r\nнепосредственно медицинской составляющей (диагностики, лечения и\r\nреабилитации пациентов).

Однако успех проекта зависит не только от работы консультантов и\r\nинициаторов. Сфера здравоохранения имеет свои особенности,\r\nограничивающие применение чисто финансовых инструментов\r\nпланирования. Социально-медицинская область строго регламентируется\r\nзаконодательно и административно, имеет свою национальную,\r\nисторическую и политическую специфику. Поэтому перспективы реализации\r\nэтого проекта определяются непосредственным участием и содействием ряда\r\nведомств федерального и регионального уровня, в том числе Министерства\r\nздравоохранения и социального развития и Росздравнадзора, Министерства\r\nэкономического развития и торговли, Федерального агентства по\r\nуправлению особыми экономическими зонами, Минфина и некоторых\r\nдругих ведомств, которые определяют целесообразность выделения средств\r\nиз Инвестиционного фонда.

Подводя итог данному разделу отметим, что ГЧП в социальной сфере\r\nРоссии пока не нашли должного развития; существуют точечные примеры

взаимодействия региональных органов власти и частного\r\nпредпринимательства в социальной сфере, но они не носят массового,\r\nсистемного характера. Вместе с тем, опыт зарубежных стран показывает, что\r\nГЧП в социальной сфере может давать хорошие результаты и в плане\r\nпривлечения инвестиций, и в плане повышения качества предоставляемых\r\nобщественных услуг. С нашей точки зрения, для того чтобы раскрыть\r\nпотенциал использования ГЧП в социальной сфере, региональным органам\r\nвласти необходимо провести следующие подготовительные работы:

а) определить приемлемые для региона модели ГЧП, которые могут\r\nприменяться для привлечения частного капитала к достижению социально\r\nзначимых целей (контракты на управление объектами культуры, сервисные\r\nконтракты (аутсорсинг), долгосрочная аренда с инвестиционными\r\nобязательствами, концессионные соглашения и т. п.);

б) сформировать перечень государственных (бюджетных) услуг,\r\nоказание которых может быть передано негосударственным поставщикам, а\r\nтакже виды соответствующего государственного имущества, эксплуатация\r\nкоторого может стать объектом ГЧП;

в) определить критерии выбора проектов ГЧП; классифицировать\r\nобъекты ГЧП, поставив им в соответствие модель ГЧП; поставить рамочные\r\nусловия партнерства;

г) определить перечень необходимых правовых актов регионального\r\nуровня, позволяющих снять препятствия для применения моделей ГЧП в уже\r\nдействующих условиях;

д) учитывать целесообразность развития механизмов ГЧП при\r\nформировании региональных целевых программ развития.

е) подготовить предложения по реализации пилотных проектов ГЧП в\r\nсоциальной сфере и проинформировать о них круг потенциальных\r\nучастников.

Необходимо подчерюгуть, что в отраслях социальной сферы есть\r\nвозможность отбора относительно небольших по объему проектов,

способных быть выполненными в рамках действующего законодательства\r\nРеализация таких пилотных проектов позволит отработать принципы и\r\nправила взаимодействия участников ГЧП, а накопленный положительный\r\nопыт будет иметь широкий резонанс в силу высокой социальной значимости.