Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ II РЕГИОНАЛЬНЫХ НАЧАЛ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Состояние ныне действующего российского законодательства характеризуется крайне сложными и противоречивыми процессами. Это связано с проблемными вопросами внутреннего обустройства Российской Федерации, созданием рыночной экономики, формированием новой законодательной базы.
Современная система российского законодательства, как уже отмечалось, выступает в виде трех структур: вертикальной, горизонтальной (отраслевой) и федеративной. Особениосгь последней заключается в том, что она охватывает две составные части: совокупность федеративных нормативных правовых актов, изданных в пределах исключительной компетенции федерации и в рамках совместного ведения федерации и ее субъектов; б) совокупность нормативно-правовых актов, изданных каждым субъектом Федерации1.
Проводимые реформы трансформировали все сферы законодательства, где за последние годы произошли серьезные изменения, касающиеся его внутреннего содержания. Наряду с традиционными, появился ряд новых институтов и отраслей, которые вобрали в себя многочисленные особенности и специфику внутрифедеративных отношений, отразили интересы и своеобразие правового статуса их субъектов.
Так, новый Гражданский кодекс Российской Федерации расширил границы обязательственного права, включив туда следующие виды договоров: договоры по продаже недвижимости и предприятий (ст. 549-559 ГК РФ); договор финансирования под уступку денежного требования (ст. 824
ГК РФ); договор доверительного управления имуществом (ст. 1012 ГК РФ) и другие.
В семейном законодательстве одним из новых институтов стал договорный режим имущества супругов (гл. 8 Семейного кодекса РФ), закрепляющий процедуру заключения, изменения и расторжения брачного контракта, а также основания признания его недействительным.
Пополнился и Уголовный кодекс Российской Федерации, к примеру, за счет правовых институтов ответственности и наказания несовершеннолетних (гл.
28 УК РФ), рецидива преступлений и т.д.Подобные изменения произошли и в других отраслях законодательства. В последнее время были приняты Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие. Преобразования коснулись и законодательства субъектов Российской Федерации.
Исходя из предоставленных полномочий, каждый из них осуществляет свое правотворчество, отражающее не только самобытность конкретной территории, но и ее самостоятельность. Децентрализация нормотворческих полномочий между федерацией и ее субъектами в пользу последних несет в себе позитивные начала, так как дает им возможность самостоятельно регулировать многие узловые проблемы, определять правовой режим региона в целом. Вместе с тем такая правотворческая свобода не должна выходить за рамки предоставленных полномочий, создавать бесконечные правовые конфликты, разрушать единое правовое пространство России.
Важное значение здесь имеет правильно выстроенное соотношение общефедерального и регионального законодательства, основа которого предусмотрена Конституцией РФ. С учетом федеративного устройства России она закрепляет два уровня системы органов государственной власти - федеральный и региональный, что и обусловило формирование в Российской Федерации соответствующей законодательной инфраструктуры. Ее единство
характеризуется следующими конституционными признаками: юридическим верховенством Конституции РФ на всей территории страны; исключительной и совместной компетенцией Федерации и ее субъектов; установлением приоритетов законодательства РФ и ее субъектов; гарантированностью самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства; введением договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами в число источников конституционного права; определением общей процедуры разрешения юридических коллизий путем отнесения к ведению Российской Федерации федерального коллизионного права[79].
Вместе с тем практика развития федеративных отношений выдвинула третий уровень их правового регулирования - муниципальный. И хотя Конституция РФ (ст. 12, 130) не относит местное самоуправление к системе органов государственной власти и не называет субъекты его правового регулирование, текущее законодательство закрепляет это положение.
Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[80] определил зри субъекта правового регулирования муниципальных отношений: федеральные органы государственной власти (ст. 5), органы государственной власти субъектов РФ (ст. 6), местное самоуправление (ст. 7).
Таким образом, система правового регулирования в Российской Федерации практически имеет трехуровневую структуру: федеральную, региональную, муниципальную[81]. В основе такого деления лежит принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
Первый уровень. Его начала заложены в ст. 71 Конституции РФ, которая определяет исключительную компетенцию Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти. Объект регулирования
здесь един и неделим, равно как и субъект. Расширительному толкованию нормы данной статьи не подлежат. Вместе с тем некоторые из них противоречивы и нуждаются в конкретизации.
Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением. Однако в соответствии со ст. 136 Конституции поправки к главам 3-8 Основного Закона могут быть приняты в порядке, который предусмотрен для принятия федерального конституционного закона и могут вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Участие последних в принятии решения о внесении поправок говорит о том, что упомянутое полномочие не является предметом исключительного ведения Федерации и в отдельных случаях относится к совместному ведению Федерации и се субъектов.
Подобное противоречие можно наблюдать и при сопоставлении п. «а» ст. 71 с п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в той части, в которой регулируются взаимоотношения в сфере конституционного контроля. Указанное положение ст. 71 Конституции РФ не согласуется с тем, что в соответствии с предписаниями ее же ст. 72 «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам» отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Сложно говорить об исключительном ведении Федерации и в случае, предусмотренном п. «б» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому территория Российской Федерации отнесена к ведению Российской Федерации. Данное положение нуждается в дополнительном толковании, ибо согласно ст. 87 Конституции РФ территория России включает в себя территории ее субъек
тов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над
ними.
Если территория России рассматривается как объект регулирования и управления, то одним из вопросов компетенции по этому предмету ведения является «территориальное устройство Российской Федерации и территориальное устройство субъектов Российской Федерации». Территориальное устройство Российской Федерации - это ее структура, которая определена в ст. 65 Конституции РФ, территориальное же устройство субъектов Российской Федерации - это внутреннее деление каждого субъекта Федерации на административно-территориальные единицы и муниципальные образования.
Из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции РФ следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Российской Федерации принадлежит последнему[82].
Есть спорные моменты и ио вопросам разграничения и т.д.
В исключительном ведении Российской Федерации также находятся: установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные энергетические системы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; оборона и безопасность; судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство и некоторые другие вопросы (ст.
71).Второй уровень ~ региональный. Он существенно отличается от первого, ибо субъектов регулирования здесь не один, а два: Федерация в лице Федеральных органов государственной власти и субъекты Российской Федерации, наделенные полномочиями осуществлять правовое регулирование. Объектов правового регулирования на этом уровне тоже два: первый - это совместное ведение Федерации и ее субъектов и второй объект - исключительное ведение, но уже не Федерации, а ее субъектов1.
Новеллой в соотношении общефедерального и регионального законодательства данного уровня является институт совместного ведения между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации. Обнаружилось, что «имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей Федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций»[83] [84]. Если Федеральный договор закрепил договорное разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, то Конституция РФ 1993 года, полностью впитав и лишь частично уточнив это разграничение, заменила его конституционным разграничением предметов ведения. Отношение к установлению предметов совместного ведения неоднозначно в отечественной науке. Позиции поляризуются от признания ст. 72 Конституции РФ как нового слова в понимании сущности федерализма до полного неприятия этой статьи, в которой якобы заложен ненужный элемент конфронтации[85]. Именно разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере совместного ведения вызывает наибольшую трудность, так как перечень вопросов, составляющих предмет совместного веде ния, объединяет два начала - федеральное и региональное. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; установление общих принципов налогообложения; организация органов государственной власти и местного самоуправления и др. Важное место в совместном предмете реіулирования в ст. 72 Основного Закона отведено социальным вопросам: образованию, культуре, здравоохранению, физической культуре и спорту, социальной защите и т.д. Эти положения составили правовую базу, в соответствии с которой сегодня большинство учреждений социальной сферы оказались в ведении субъектов РФ и процесс передачи их из федерального подчинения субъектам Федерации продолжается. Изменение и дополнение предмета совместного ведения может быть осуществлено только в порядке внесения дополнений и изменений в Конституцию РФ в соответствии с положениями ее главы 9. Непосредственно в области юриспруденции в предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов включены: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Каждый из выделенных в Конституции РФ пунктов, определяющих предметы совместного ведения, указывает на довольно обширные группы отношений, подлежащих правовому регулированию. В пределах каждого из предметов совместного ведения может быть принят не один, а несколько федеральных законов, но в то же время один федеральный закон может затрагивать несколько предметов совместного ведения. Региональные же законы, принятые по вопросам совместного ведения, не обязаны копировать федеральные законы по названию и предмету правового регулирования. Это определяется местными потребностями. Универсальных критериев, позволяющих принимать федеральные законы но предметам совместного ведения, быть не может1. Конституция РФ 1993 года устранила двойственность положения административно-процессуальной, трудовой и семейной отраслей законодательства. Согласно Федеративному договору они находились в совместном ведении Российской Федерации и республик в ее составе. На территории же краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга по данным вопросам должны были действовать только федеральные законы. Ныне названные отрасли входят в сферу совместного ведения Федерации и всех ее субъектов без исключения. Следует заметить, что понятия «совместное ведение» и «совместная компетенция» не идентичны. Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации. Поэтому только термин «совместная компетенция» должен употребляться в федеральных законах. В перечне вопросов совместного ведения, к сожалению, имеется пробельность. Не все сферы общественных отношений, нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, перечислены в Конституции РФ. Возьмем к примеру такую сферу общественных отношений, как «чрезвычайные ситуации» техногенного, природного и политического характера. Относятся ли они к предметам ведения Российской Федерации или к предметам совместного ведения? Пункт «з» ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения относит только «установление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий». , См.: Добрынин Н.М. К вопросу о рхнраничении предметов совместною ведения Российской Федерации и Здесь оговариваются исключительно частные вопросы общей проблемы чрезвычайных ситуаций. Если же руководствоваться ст. 2 Закона Российской Федерации от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[86] [87], то рассматриваемая сфера общественных отношений относится к предметам совместного ведения, так как в соответствии с вышеназванным актом законодательство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит не только из законов и других нормативных актов Российской Федерации, но также из законов и других нормативных правовых актов ее субъектов[88]. Следовательно, вопрос о разграничении полномочий субъектов Федерации и центра в сфере совместного ведения представляется весьма сложным для российского федерализма как в научном плане, так и в смысле практической реализации, поскольку при осуществлении полномочий необходимо стремиться к четкому определению степени участия регионов и Федерации в решении общих задач, а кроме того, необходимо обеспечить согласованность в выполнении каждой стороной своих полномочий. Их особенность для субъекта Федерации состоит в том, что он при осуществлении правового регулирования по вопросам совместного ведения должен руководствоваться нормативными основами, установленными федеральной властью, и не может выходить за их рамки. К тому обязывают части 2 и 6 ст. 76 Конституции РФ, закрепляющие приоритет федеральных законов в сфере совместного ведения. Следовательно, до их издания по рассматриваемому предмету правового регулирования субъекты Российской Федерации, казалось бы, не могут принимать соответствующие правовые акты. Эта позиция в свое время поддерживалась и Указом Президента РФ от 5 октября 1995 года «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти субъ- ектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации»[89], в котором говорится, что «впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ воздержаться от принятия нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах РФ». В то же время у Конституционного Суда сложилось иное мнение но этому вопросу. Он пояснил, что «Конституция Российской Федерации не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, включая установления общих принципов налогообложения и сборов, с тем однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания Федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним»[90]. Такие разногласия в позициях Президента РФ и Консгитуционного Суда РФ послужили еще одним толчком для более четкого решения данной проблемы, так как ни в ст. 72 Конституции РФ, ни в других ее положениях не уточняется, в каких случаях и когда приоритет отдается Федерации, а когда ее субъектам. Такое уточнение необходимо было включить в Конституцию РФ хотя бы для того, чтобы между Федерацией и ее субъектами не возникало конфронтация по поводу того, кому и когда из них следует принимать правовые акты, например, по вопросам культуры, науки, пользования землей ит.д? Из-за отсутствия законодательного закрепления основополагающих принципов и критериев разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами зачастую нарушается иерархия законов, основанная на положении ст. 76 Конституции РФ о необходимости соответствия законодательного акта субъекта Федерации федеральному закону. Так, 21 декабря 1994 года в Республике Башкортостан был принят Трудовой кодекс, в ст. 2 которого установлено, что трудовые отношения в этой республике регулируются Конституцией Республики Башкортостан, настоящим Кодексом и иными издаваемыми в соответствии с ними актами трудового законодательства Республики Башкортостан. И лишь отдельные полномочия по изданию актов трудового законодательства данная республика может передавать по договору Российской Федерации. Тем самым фактически был установлен приоритет законодательства Республики Башкортостан в этом вопросе, хотя трудовые отношения не являются исключительной компетенцией субъектов Российской Федерации. Похожим примером является правовое регулирование использования природных ресурсов и охраны природы в Республике Саха (Якутия), которая взяла на себя решение этих вопросов на своей территории, несмотря на то что они относятся к сфере совместного ведения (п. «в» и «д» ст. 72 Конституции РФ). Впоследствии эти документы пришлось приводить в соответствие с федеральным законодательством. Соотношение федерального и регионального законодательств по предметам совместного ведения довольно четко сформулировано в ст. 76 Конституции РФ, где говорится, что в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные правовые акты[91], так и законы и иные нормативноправовые акты субъектов Федерации. Такое соответствие - необходимое условие упрочения российской государственности, сохранения се единства и территориальной целостности, обеспечения порядка и законности во всех сферах жизни российского общества. Предпосылкой подлинного федерализма является безусловное соответствие федеральной Конституции и законам конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации[92]. Несоответствия и противоречия между федеральным и региональным законодательством подрывают стабильность и единство механизма правового регулирования, порождают хаос правоприменительной практики, а также способствуют проявлениям сепаратизма и идеологии национальной исключительности. Исходя из этого, начальной формой регулирования предмета совместного ведения является федеральный закон, имеющий верховенство на всей территории России (п. 2 ст. 4 Конституции РФ). Существует в этом вопросе и другая проблема, связанная с законотворческими полномочиями субъектов РФ в сферах их совместного ведения с Российской Федерацией. Большинство законов субъектов Федерации издастся в области их совместного ведения с Федерацией. Многие субъекты, не дожидаясь принятия федеральных законов по этим вопросам, самостоятельно устанавливают правовые нормы в региональном законодательстве на свое усмотрение. Особенно широкая сфера незаконного регулирования по предметам совместного ведения - социально-экономические права субъектов Российской Федерации. Собственными актами некоторые из них самостоятельно определяют условия и порядок разграничения государственной собственности на федеральную и региональную, режим федеральной собственности на своей территории; в одностороннем порядке упорядочивают налоговые отношения, вопросы природопользования, охраны природных ресурсов2. Иными словами, субъекты выбрали тактику опережающего Федерацию законодательства. Поэтому законы субъектов РФ по вопросам совместного веде ния часто не согласуются с издаваемыми вслед за ними федеральными законами, причем нередко отдельные нормативные положения региональных актов прямо противоречат федеральному законодательству. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ при издании правовых актов по предметам совместного ведения часто вторгаются в компетенцию федеральных органов, устанавливают обязанности последних. Четкого механизма, обеспечивающего устранение такого рода противоречий, нет, а регионы порою не торопятся приводить свое законодательство в соответствие с федеральным. Один из путей разрешения данной проблемы видится в создании согласительных комиссий, состоящих из представителей законодательных органов субъектов РФ и законодателей Федерации в целом. Указанная практика регионального законотворчества свидетельствует о том, что взаимоотношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению компетенции по предметам совместного ведения должны своевременно определяться на федеральном уровне. Конституция РФ не устанавливает (как, например, Германский Основной Закон) принципы опережающего законода- тсльствования Федерации. В этой связи возникает вопрос: вправе ли федерация прибегнуть к исчерпывающему регулированию, если сочтет это необходимым. Многие ученые на этот вопрос отвечают утвердительно. Так, к примеру, немецкий конституционалист Вальтер Рудольф полагает, что федерация может самостоятельно решать, в каких случаях возникает необходимость исчерпывающим образом использовать федеральное законодательство. При этом он замечает, что субъект Федерации обладает преимущественной компетенцией в сфере управления отношениями, урегулированными Федерацией[93]. Что касается России, то необходимо отметить, что у нас федеральное законодательство зачастую регулирует отношения по предметам совместного ведения столь подробно, что никакой их конкретизации уже не требуется. Представляется, что произвольное расширение полномочий Федерации путем отнесения к собственной компетенции ранее не урегулированных вопросов совместного ведения недопустимо. В качестве недостатка предметов совместного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения. Так, в соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и Федеральным законам». Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении п. «в» ст. 71 и п. «б», «ж», «м» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Хотя ст. 71 Основного закона относит правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина к исключительной компетенции России, в ст. 72 говорится о защите прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, исконной сферы обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, защите семьи, материнства, детства и социальной защите. Регулирование - это исключительное право Федерации, а полномочия ее субъектов в сфере прав и свобод человека должны ограничиваться защитой. Но защита может потребовать соответствующей правовой регламентации на региональном уровне. Однако проблема не получила конституционного решения. Для граждан, проживающих на территориях субъектов Федерации, уставы должны являться дополнительным правовым условием их юридического статуса. Вместе этого во многих уставах отсутствует раздел, закрепляющий гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем роль законодательных актов субъектов РФ не должна сводиться к повторению компетенции центра, их задача - конкретизировать эти права на региональном уровне, определить гарантии их реализации на местах. Конституция РФ 1993 года определила два метода правового регулирования вопросов, составляющих совместный предмет ведения: административный и договорный. Административный метод закреплен в п. 2 ст. 76 Конституции РФ, который гласит, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Положения данной статьи убеждают, что здесь установлен административный способ разграничения полномочий. Федеральный центр определяет, что в предмете совместного ведения взять себе, а что оставить субъектам РФ посредством федерального закона, имеющего высшую юридическую силу, это - во-первых. Во-вторых, предписание статьи Конституции РФ о том, что законы и другие нормативноправовые акты должны соответствовать федеральному закону, определяющему совместный предмет ведения, также не оставляют сомнений на этот счет’. Договорный способ разграничения полномочий в совместном предмете ведения закреплен в п. 3 ст. 11 Конституции РФ, где говорится: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федсра- 1 См.: Манохин ВМ. Указ, работа. С. 37. тивными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». В этой связи 24 нюня 1999 года был принят специальный Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[94]. Закон сформулировал и закрепил восемь принципов, которые надлежит соблюдать при практическом разграничении полномочий: конституционность; верховенство Конституции РФ и федеральных законов; равноправие субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимость ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласование интересов Федерации и ее субъектов; добровольность; обеспеченность полномочий федеральных и региональных органов необходимыми ресурсами; гласность. Закон подтвердил незыблемость конституционных положений и предусмотрел приоритет Конституции и федеральных законов России над договорами и соглашениями. В законе определены допустимые в них пределы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Договор может быть заключен в двух случаях: 1) при прямом указании в Федеральном законе по предмету совместно ведения или 2) при отсутствии Федерального закона по предмету' совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с Федеральным законом после принятия такового (ст. 14). Договоры и соглашения явились в свое время довольно эффективным средством взаимодействия Федерации и ее субъектов, позволяя во многом учитывать их региональные особенности. Однако такая форма сотрудничества нуждается в усовершенствовании. Парламентские слушания, проведенные Государственной Думой в конце ноября 2002 года, посвященные обсуждению концепции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» выявили глубокий интерес к предложенному законопроекту. Участники дискуссии отметили актуальность и своевременность внесения поправок, изменений и дополнений в действующий Федеральный закон, одобрили основные принципы концепции нового законопроекта и рекомендовали его внесение в Государственную Думу. В законопроекте более четко определены механизмы разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ. Детально «прописаны» принципы и порядок заключения договоров и соглашений о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов[95]. Таким образом, следует признать, что Федеральный закон от 24 июня 1999 года в определенной мере решил проблемы реализации совместных предметов ведения, но далеко не все. И здесь можно обозначить некоторые направления его дальнейшего совершенствования. Во-первых, Закон не определяет порядок работы согласительной комиссии, ее возможные решения и их юридические последствия. Поэтому очень важно тщательно «урегулировать виды согласительных процедур, порядок проведения, определить субъектов, правомочных вводить или обращаться по поводу их применения, установить способы принятия решения»[96]. Во-вторых, Законом не предусмотрена возможность заключения многосторонних договоров и соглашений в целях развития тесного межрегионального сотрудничества в конкретных сферах их взаимодействия. В-третьих, ис затронуты в Законе и остались спорными в юридической науке вопросы форм реализации Федерацией своих полномочий по предметам совместного ведения. В литературе предлагаются различные варианты: основы законодательства, кодексы, обычные федеральные законов. Также высказывается возможность ввести в практику и модельные законы субъектов РФ, рекомендуемые Федерацией[97]. Существует даже мнение о том, что нормы федеральных законов по предметам совместного ведения должны обладать рекомендательным характером[98]. Данное положение вряд ли можно назвать бесспорным, поскольку в сфере совместного ведения Федерация осуществляет определенные исключительные полномочия, а они должны регулироваться только императивными нормами. Наиболее целесообразным в сложившейся ситуации видится принятие федеральных Основ законодательства, которые предоставят возможность реализовать конституционное и договорное разграничение предметов ведения и полномочий законотворческой деятельности субъектов РФ, а также устранят противоречия и обеспечат оптимальное соотношение федерального и регионального законодательства. Основы необходимо составлять таким образом, чтобы они были актами прямого действия и могли непосредственно применяться на всей территории Российской Федерации. Это предотвратит возможный разнобой и анархию, которые могут возникнуть в случае издания местными органами собственных актов по вопросам, выходящим за пределы их полномочий. Для этого в Основах должно быть расписано: 1) какие части или отдельные статьи Основ подлежат прямому и непосредственному действию и не могут быть изменены, заменены актами субъектов Федерации; 2) по каким вопросам и в каких пределах субъекты Федерации вправе конкретизировать Основы законодательства; 3) в остальном должно действовать правило, согласно которому в части, не урегулированной Основами (или другими российскими законами) субъект Федерации вправе издавать любые акты, не нарушая прав и законных интересов других субъектов Федерации и Федерации в целом1. Кроме того, в Основах можно закрепить право Федерации на издание «рамочных» (модельных) нормативных актов, как это предусмотрено в законодательстве некоторых зарубежных федеративных государств. Основы законодательства должны регулировать и договорный процесс, на долю которого достанется то, что сегодня гарантировано федеральной Конституцией: передача части полномочий, отведенных соответствующими федеральным органом во временное пользование субъекта Федерации; добровольная передача субъектами своего исключительного ведения в совместное с Российской Федерацией ведение. Принятие Основ на федеральном уровне было предусмотрено Федеративным договором 1992 года. Однако Российская Конституция 1993 года, в отличие от него, не содержит положений, определяющих рамки федерального законодательного регулирования в этой области. Это нельзя назвать случайным. Отказ от упоминания Основ законодательства позволяет не ограничивать полномочия федеральных государственных органов в сфере совместного ведения наиболее существенными и необходимыми для поддержания правового единства Российской Федерации вопросами, но и относить к феде- , См.: Обсуждение проблематики федеративного договора («Круглый стол» журнала «Правоведение») И Правоведение. 1992. Λ⅛3. С. 148. ральным полномочиям те вопросы, которые не требуют централизованного решения. Анализ федеральных законов в сфере совместного ведения показывает, что федеральные государственные органы склонны не только определять свои полномочия в сфере совместного ведения, но и устанавливать полномочия субъектов Федерации. К тому же законодатель не видит принципиальной разницы между принятием закона в форме «Кодекса» или в форме «Основ законодательства» по одному и тому же вопросу. Поэтому необходимо более четко определить предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также указать, по каким из них целесообразнее принимать Основы законодательства, а по каким - Кодексы. Каковы же предпосылки издания Основ законодательства на федеральном уровне? Их можно разделить на три группы: социально-экономические, политические и юридические. Первая группа предпосылок связана с экономическими, национальными, демографическими, географическими условиями, сложившимися в том или ином субъекте Российской Федерации. Сегодня уровень социально- экономического развития и жизненный уровень населения существенно отличается от региона к региону. В течение 90-х годов региональные различия стали более резкими. Переориентация с централизованно планируемого перераспределения товаров и услуг, строго контролируемых государством, на рыночные отношения обнаружила целый ряд регионов, которые не могут выдержать открытой конкуренции на рынке. В результате перестроечных процессов углубились различия между центром и периферией. Сегодняшняя ситуация в сфере экономических взаимоотношений центра и субъектов Федерации демонстрирует неспособность первого установить единые для всех членов Федерации «правила игры». По мнению А.Б. Парканского, «отсутствие единого, равного отношения к регионам, половинчатость и противоречи вость решений дают основания обвинять центр в том, что он но своему усмотрению пытается ублажить одни регионы за счет других»1. Также необходимо учитывать влияние географического, национального, демографического факторов, которые в свою очередь обусловливают различия в темпах социально-экономического развития субъектов Федерации. Вторая группа предпосылок - политические. Они связаны с федеративным устройством страны и появлением нового института - института совместного ведения между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации. В федеративном государстве центральные и региональные органы власти в одинаковой мере нуждаются в общественной опоре. В России сегодня такое согласие труднодостижимо вследствие глубокой поляризации обшест- ва. Специфическими для нее являются, во-первых, глубина расхождений во взглядах на политику федерального правительства, и во-вторых, тот факт, что противоборствующие политические и экономические интересы в значительной степени сосредоточены в определенных регионах. Более того, происходит пространственное сужение политического кругозора и вытеснение региональными властями федеральных в системе политических предпочтений населения. Таким образом, межрегиональное неравенство в России многомерно. Регионы обладают различными потребностями и возможностями, несовпадающими и противоречивыми интересами, которые требуют дифференцированного правового подхода к их урегулированию, который бы учитывал специфику каждого субъекта, не нарушая при этом единого правового пространства Федерации. И здесь особую роль играет третья группа предпосылок издания на федеральном уровне законов в форме «Основ законодательства». В Российской Федерации должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативно-правовых актов, включающих в качестве составных Федерализм власти и власть федерализма / Под рсд. М.Н. Гобогло. М., 1997. С.