Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ II РЕГИОНАЛЬНЫХ НАЧАЛ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Состояние ныне действующего российского законодательства характе­ризуется крайне сложными и противоречивыми процессами. Это связано с проблемными вопросами внутреннего обустройства Российской Федера­ции, созданием рыночной экономики, формированием новой законодатель­ной базы.

Современная система российского законодательства, как уже отмеча­лось, выступает в виде трех структур: вертикальной, горизонтальной (отрас­левой) и федеративной. Особениосгь последней заключается в том, что она охватывает две составные части: совокупность федеративных нормативных правовых актов, изданных в пределах исключительной компетенции федера­ции и в рамках совместного ведения федерации и ее субъектов; б) совокуп­ность нормативно-правовых актов, изданных каждым субъектом Федерации¹.

Проводимые реформы трансформировали все сферы законодательства, где за последние годы произошли серьезные изменения, касающиеся его внутреннего содержания. Наряду с традиционными, появился ряд новых ин­ститутов и отраслей, которые вобрали в себя многочисленные особенности и специфику внутрифедеративных отношений, отразили интересы и своеобра­зие правового статуса их субъектов.

Так, новый Гражданский кодекс Российской Федерации расширил границы обязательственного права, включив туда следующие виды догово­ров: договоры по продаже недвижимости и предприятий (ст. 549-559 ГК РФ); договор финансирования под уступку денежного требования (ст. 824

ГК РФ); договор доверительного управления имуществом (ст. 1012 ГК РФ) и другие.

В семейном законодательстве одним из новых институтов стал дого­ворный режим имущества супругов (гл. 8 Семейного кодекса РФ), закреп­ляющий процедуру заключения, изменения и расторжения брачного контрак­та, а также основания признания его недействительным.

Пополнился и Уголовный кодекс Российской Федерации, к примеру, за счет правовых институтов ответственности и наказания несовершеннолетних (гл.

Подобные изменения произошли и в других отраслях законодательства. В последнее время были приняты Уголовно-процессуальный кодекс Россий­ской Федерации, Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Кодекс Россий­ской Федерации об административных правонарушениях и другие. Преобра­зования коснулись и законодательства субъектов Российской Федерации.

Исходя из предоставленных полномочий, каждый из них осуществляет свое правотворчество, отражающее не только самобытность конкретной тер­ритории, но и ее самостоятельность. Децентрализация нормотворческих пол­номочий между федерацией и ее субъектами в пользу последних несет в себе позитивные начала, так как дает им возможность самостоятельно регулиро­вать многие узловые проблемы, определять правовой режим региона в целом. Вместе с тем такая правотворческая свобода не должна выходить за рамки предоставленных полномочий, создавать бесконечные правовые конфликты, разрушать единое правовое пространство России.

Важное значение здесь имеет правильно выстроенное соотношение общефедерального и регионального законодательства, основа которого пре­дусмотрена Конституцией РФ. С учетом федеративного устройства России она закрепляет два уровня системы органов государственной власти - феде­ральный и региональный, что и обусловило формирование в Российской Фе­дерации соответствующей законодательной инфраструктуры. Ее единство

характеризуется следующими конституционными признаками: юридическим верховенством Конституции РФ на всей территории страны; исключительной и совместной компетенцией Федерации и ее субъектов; установлением при­оритетов законодательства РФ и ее субъектов; гарантированностью само­стоятельности субъектов РФ в сфере законодательства; введением договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами в число источ­ников конституционного права; определением общей процедуры разрешения юридических коллизий путем отнесения к ведению Российской Федерации федерального коллизионного права^[79].

Вместе с тем практика развития федеративных отношений выдвинула третий уровень их правового регулирования - муниципальный. И хотя Кон­ституция РФ (ст. 12, 130) не относит местное самоуправление к системе ор­ганов государственной власти и не называет субъекты его правового регули­рование, текущее законодательство закрепляет это положение.

Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[80] определил зри субъекта правового регулирования муниципальных отношений: феде­ральные органы государственной власти (ст. 5), органы государственной вла­сти субъектов РФ (ст. 6), местное самоуправление (ст. 7).

Таким образом, система правового регулирования в Российской Феде­рации практически имеет трехуровневую структуру: федеральную, регио­нальную, муниципальную^[81]. В основе такого деления лежит принцип раз­граничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Первый уровень. Его начала заложены в ст. 71 Конституции РФ, ко­торая определяет исключительную компетенцию Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти. Объект регулирования

здесь един и неделим, равно как и субъект. Расширительному толкованию нормы данной статьи не подлежат. Вместе с тем некоторые из них противо­речивы и нуждаются в конкретизации.

Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Фе­дерации находится изменение Конституции РФ и федеральных законов, кон­троль за их соблюдением. Однако в соответствии со ст. 136 Конституции по­правки к главам 3-8 Основного Закона могут быть приняты в порядке, кото­рый предусмотрен для принятия федерального конституционного закона и могут вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Участие послед­них в принятии решения о внесении поправок говорит о том, что упомянутое полномочие не является предметом исключительного ведения Федерации и в отдельных случаях относится к совместному ведению Федерации и се субъ­ектов.

Подобное противоречие можно наблюдать и при сопоставлении п. «а» ст. 71 с п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в той части, в которой регулируются взаимоотношения в сфере конституционного контро­ля. Указанное положение ст. 71 Конституции РФ не согласуется с тем, что в соответствии с предписаниями ее же ст. 72 «обеспечение соответствия кон­ституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных право­вых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной об­ласти, автономных округов Конституции Российской Федерации и федераль­ным законам» отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Сложно говорить об исключительном ведении Федерации и в случае, предусмотренном п. «б» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому террито­рия Российской Федерации отнесена к ведению Российской Федерации. Дан­ное положение нуждается в дополнительном толковании, ибо согласно ст. 87 Конституции РФ территория России включает в себя территории ее субъек­

тов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над

ними.

Если территория России рассматривается как объект регулирования и управления, то одним из вопросов компетенции по этому предмету ведения является «территориальное устройство Российской Федерации и территори­альное устройство субъектов Российской Федерации». Территориальное уст­ройство Российской Федерации - это ее структура, которая определена в ст. 65 Конституции РФ, территориальное же устройство субъектов Российской Федерации - это внутреннее деление каждого субъекта Федерации на адми­нистративно-территориальные единицы и муниципальные образования.

Из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции РФ следует, что право регу­лировать территориальное устройство субъекта Российской Федерации при­надлежит последнему^[82].

Есть спорные моменты и ио вопросам разграничения и т.д.

В исключительном ведении Российской Федерации также находятся: установление системы федеральных органов законодательной, исполнитель­ной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирова­ние федеральных органов государственной власти; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регули­рование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральный бюд­жет; федеральные налоги и сборы; федеральные энергетические системы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; оборона и безопасность; судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и ар­битражно-процессуальное законодательство и некоторые другие вопросы (ст.

Второй уровень ~ региональный. Он существенно отличается от пер­вого, ибо субъектов регулирования здесь не один, а два: Федерация в лице Федеральных органов государственной власти и субъекты Российской Феде­рации, наделенные полномочиями осуществлять правовое регулирование. Объектов правового регулирования на этом уровне тоже два: первый - это совместное ведение Федерации и ее субъектов и второй объект - исключи­тельное ведение, но уже не Федерации, а ее субъектов¹.

Новеллой в соотношении общефедерального и регионального законо­дательства данного уровня является институт совместного ведения между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Феде­рации. Обнаружилось, что «имеются сферы, в которых требуются коопера­ция (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных час­тей Федерации при осуществлении определенных социально значимых госу­дарственных функций»^{[83] [84]. Если Федеральный договор закрепил договорное разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, то Конституция РФ 1993 года, полностью впитав и лишь час­тично уточнив это разграничение, заменила его конституционным разграни­чением предметов ведения. Отношение к установлению предметов совмест­ного ведения неоднозначно в отечественной науке. Позиции поляризуются от признания ст. 72 Конституции РФ как нового слова в понимании сущно­сти федерализма до полного неприятия этой статьи, в которой якобы заложен ненужный элемент конфронтации[85].}

Именно разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере совместного ведения вызывает наибольшую труд­ность, так как перечень вопросов, составляющих предмет совместного веде­

ния, объединяет два начала - федеральное и региональное. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении находятся: защита прав и сво­бод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; установление общих принципов налогооб­ложения; организация органов государственной власти и местного само­управления и др.

Важное место в совместном предмете реіулирования в ст. 72 Основно­го Закона отведено социальным вопросам: образованию, культуре, здраво­охранению, физической культуре и спорту, социальной защите и т.д. Эти по­ложения составили правовую базу, в соответствии с которой сегодня боль­шинство учреждений социальной сферы оказались в ведении субъектов РФ и процесс передачи их из федерального подчинения субъектам Федерации продолжается.

Изменение и дополнение предмета совместного ведения может быть осуществлено только в порядке внесения дополнений и изменений в Консти­туцию РФ в соответствии с положениями ее главы 9.

Непосредственно в области юриспруденции в предмет совместного ве­дения Федерации и ее субъектов включены: административное, администра­тивно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Каждый из выделенных в Конституции РФ пунктов, определяющих предметы совместного ведения, указывает на довольно обширные группы отношений, подлежащих правовому регулированию. В пределах каждого из предметов совместного ведения может быть принят не один, а несколько фе­деральных законов, но в то же время один федеральный закон может затра­гивать несколько предметов совместного ведения.

Региональные же законы, принятые по вопросам совместного ведения, не обязаны копировать федеральные законы по названию и предмету право­вого регулирования. Это определяется местными потребностями. Универ­сальных критериев, позволяющих принимать федеральные законы но пред­метам совместного ведения, быть не может¹.

Конституция РФ 1993 года устранила двойственность положения ад­министративно-процессуальной, трудовой и семейной отраслей законода­тельства. Согласно Федеративному договору они находились в совместном ведении Российской Федерации и республик в ее составе. На территории же краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга по данным вопросам должны были действовать только федеральные законы. Ныне названные от­расли входят в сферу совместного ведения Федерации и всех ее субъектов без исключения.

Следует заметить, что понятия «совместное ведение» и «совместная компетенция» не идентичны. Совместная компетенция органов государст­венной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации. Поэтому только термин «совместная компетенция» должен употребляться в федеральных за­конах.

В перечне вопросов совместного ведения, к сожалению, имеется про­бельность. Не все сферы общественных отношений, нуждающиеся в призна­нии их предметами совместного ведения, перечислены в Конституции РФ.

Возьмем к примеру такую сферу общественных отношений, как «чрез­вычайные ситуации» техногенного, природного и политического характера. Относятся ли они к предметам ведения Российской Федерации или к предме­там совместного ведения? Пункт «з» ст. 72 Конституции РФ к предметам со­вместного ведения относит только «установление мер по борьбе с катастро­фами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий».

^, См.: Добрынин Н.М. К вопросу о рхнраничении предметов совместною ведения Российской Федерации и

Здесь оговариваются исключительно частные вопросы общей проблемы чрезвычайных ситуаций. Если же руководствоваться ст. 2 Закона Российской Федерации от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»^{[86] [87], то рассмат­риваемая сфера общественных отношений относится к предметам совместно­го ведения, так как в соответствии с вышеназванным актом законодательство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвы­чайных ситуаций состоит не только из законов и других нормативных актов Российской Федерации, но также из законов и других нормативных правовых актов ее субъектов[88].}

Следовательно, вопрос о разграничении полномочий субъектов Феде­рации и центра в сфере совместного ведения представляется весьма сложным для российского федерализма как в научном плане, так и в смысле практиче­ской реализации, поскольку при осуществлении полномочий необходимо стремиться к четкому определению степени участия регионов и Федерации в решении общих задач, а кроме того, необходимо обеспечить согласованность в выполнении каждой стороной своих полномочий. Их особенность для субъекта Федерации состоит в том, что он при осуществлении правового ре­гулирования по вопросам совместного ведения должен руководствоваться нормативными основами, установленными федеральной властью, и не может выходить за их рамки. К тому обязывают части 2 и 6 ст. 76 Конституции РФ, закрепляющие приоритет федеральных законов в сфере совместного ведения. Следовательно, до их издания по рассматриваемому предмету правового ре­гулирования субъекты Российской Федерации, казалось бы, не могут прини­мать соответствующие правовые акты. Эта позиция в свое время поддержи­валась и Указом Президента РФ от 5 октября 1995 года «О мерах по обеспе­чению взаимодействия федеральных органов государственной власти субъ-

ектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой ре­формы в субъектах Российской Федерации»^[89], в котором говорится, что «впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов РФ воздержаться от принятия нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих принципы организации и систему органов государст­венной власти в субъектах РФ».

В то же время у Конституционного Суда сложилось иное мнение но этому вопросу. Он пояснил, что «Конституция Российской Федерации не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных за­конов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, включая установления об­щих принципов налогообложения и сборов, с тем однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания Федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним»^[90].

Такие разногласия в позициях Президента РФ и Консгитуционного Суда РФ послужили еще одним толчком для более четкого решения данной проблемы, так как ни в ст. 72 Конституции РФ, ни в других ее положениях не уточняется, в каких случаях и когда приоритет отдается Федерации, а ко­гда ее субъектам. Такое уточнение необходимо было включить в Конститу­цию РФ хотя бы для того, чтобы между Федерацией и ее субъектами не возникало конфронтация по поводу того, кому и когда из них следует при­нимать правовые акты, например, по вопросам культуры, науки, пользования землей ит.д?

Из-за отсутствия законодательного закрепления основополагающих принципов и критериев разграничения предметов ведения и полномочий ме­жду Федерацией и ее субъектами зачастую нарушается иерархия законов, ос­нованная на положении ст. 76 Конституции РФ о необходимости соответст­вия законодательного акта субъекта Федерации федеральному закону. Так, 21 декабря 1994 года в Республике Башкортостан был принят Трудовой ко­декс, в ст. 2 которого установлено, что трудовые отношения в этой республи­ке регулируются Конституцией Республики Башкортостан, настоящим Ко­дексом и иными издаваемыми в соответствии с ними актами трудового зако­нодательства Республики Башкортостан. И лишь отдельные полномочия по изданию актов трудового законодательства данная республика может пере­давать по договору Российской Федерации. Тем самым фактически был ус­тановлен приоритет законодательства Республики Башкортостан в этом во­просе, хотя трудовые отношения не являются исключительной компетенцией субъектов Российской Федерации.

Похожим примером является правовое регулирование использования природных ресурсов и охраны природы в Республике Саха (Якутия), которая взяла на себя решение этих вопросов на своей территории, несмотря на то что они относятся к сфере совместного ведения (п. «в» и «д» ст. 72 Консти­туции РФ). Впоследствии эти документы пришлось приводить в соответствие с федеральным законодательством. Соотношение федерального и региональ­ного законодательств по предметам совместного ведения довольно четко сформулировано в ст. 76 Конституции РФ, где говорится, что в данных сфе­рах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные правовые акты^[91], так и законы и иные нормативно­правовые акты субъектов Федерации. Такое соответствие - необходимое ус­ловие упрочения российской государственности, сохранения се единства и

территориальной целостности, обеспечения порядка и законности во всех сферах жизни российского общества. Предпосылкой подлинного федерализ­ма является безусловное соответствие федеральной Конституции и законам конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Феде­рации^[92].

Несоответствия и противоречия между федеральным и региональным законодательством подрывают стабильность и единство механизма правово­го регулирования, порождают хаос правоприменительной практики, а также способствуют проявлениям сепаратизма и идеологии национальной исклю­чительности. Исходя из этого, начальной формой регулирования предмета совместного ведения является федеральный закон, имеющий верховенство на всей территории России (п. 2 ст. 4 Конституции РФ).

Существует в этом вопросе и другая проблема, связанная с законотвор­ческими полномочиями субъектов РФ в сферах их совместного ведения с Российской Федерацией. Большинство законов субъектов Федерации издаст­ся в области их совместного ведения с Федерацией. Многие субъекты, не до­жидаясь принятия федеральных законов по этим вопросам, самостоятельно устанавливают правовые нормы в региональном законодательстве на свое усмотрение. Особенно широкая сфера незаконного регулирования по пред­метам совместного ведения - социально-экономические права субъектов Российской Федерации. Собственными актами некоторые из них самостоя­тельно определяют условия и порядок разграничения государственной собст­венности на федеральную и региональную, режим федеральной собственно­сти на своей территории; в одностороннем порядке упорядочивают налого­вые отношения, вопросы природопользования, охраны природных ресурсов². Иными словами, субъекты выбрали тактику опережающего Федерацию зако­нодательства. Поэтому законы субъектов РФ по вопросам совместного веде­

ния часто не согласуются с издаваемыми вслед за ними федеральными зако­нами, причем нередко отдельные нормативные положения региональных ак­тов прямо противоречат федеральному законодательству. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ при издании правовых актов по пред­метам совместного ведения часто вторгаются в компетенцию федеральных органов, устанавливают обязанности последних. Четкого механизма, обес­печивающего устранение такого рода противоречий, нет, а регионы порою не торопятся приводить свое законодательство в соответствие с федеральным.

Один из путей разрешения данной проблемы видится в создании согла­сительных комиссий, состоящих из представителей законодательных органов субъектов РФ и законодателей Федерации в целом. Указанная практика ре­гионального законотворчества свидетельствует о том, что взаимоотношения между федеральными органами государственной власти и органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению компе­тенции по предметам совместного ведения должны своевременно опреде­ляться на федеральном уровне. Конституция РФ не устанавливает (как, на­пример, Германский Основной Закон) принципы опережающего законода- тсльствования Федерации. В этой связи возникает вопрос: вправе ли федера­ция прибегнуть к исчерпывающему регулированию, если сочтет это необхо­димым. Многие ученые на этот вопрос отвечают утвердительно. Так, к при­меру, немецкий конституционалист Вальтер Рудольф полагает, что федера­ция может самостоятельно решать, в каких случаях возникает необходимость исчерпывающим образом использовать федеральное законодательство. При этом он замечает, что субъект Федерации обладает преимущественной ком­петенцией в сфере управления отношениями, урегулированными Федераци­ей^[93]. Что касается России, то необходимо отметить, что у нас федеральное за­конодательство зачастую регулирует отношения по предметам совместного

ведения столь подробно, что никакой их конкретизации уже не требуется. Представляется, что произвольное расширение полномочий Федерации пу­тем отнесения к собственной компетенции ранее не урегулированных вопро­сов совместного ведения недопустимо.

В качестве недостатка предметов совместного ведения иногда указыва­ется на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов веде­ния Российской Федерации и предметов совместного ведения. Так, в соот­ветствии с п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 72 Кон­ституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, зако­нов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федераль­ного значения, автономной области, автономных округов Конституции Рос­сийской Федерации и Федеральным законам».

Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении п. «в» ст. 71 и п. «б», «ж», «м» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Хотя ст. 71 Основного закона относит правовое регулирование прав и свобод человека и граждани­на к исключительной компетенции России, в ст. 72 говорится о защите прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, исконной сферы обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, защите семьи, материнства, детства и социальной защите. Регу­лирование - это исключительное право Федерации, а полномочия ее субъек­тов в сфере прав и свобод человека должны ограничиваться защитой. Но за­щита может потребовать соответствующей правовой регламентации на ре­гиональном уровне. Однако проблема не получила конституционного реше­ния. Для граждан, проживающих на территориях субъектов Федерации, уста­вы должны являться дополнительным правовым условием их юридического

статуса. Вместе этого во многих уставах отсутствует раздел, закрепляющий гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем роль законодательных актов субъектов РФ не должна сводиться к повторению компетенции центра, их задача - конкретизировать эти права на региональном уровне, определить гарантии их реализации на

местах.

Конституция РФ 1993 года определила два метода правового регулиро­вания вопросов, составляющих совместный предмет ведения: администра­тивный и договорный.

Административный метод закреплен в п. 2 ст. 76 Конституции РФ, ко­торый гласит, что «по предметам совместного ведения Российской Федера­ции и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Положения данной статьи убежда­ют, что здесь установлен административный способ разграничения полномо­чий. Федеральный центр определяет, что в предмете совместного ведения взять себе, а что оставить субъектам РФ посредством федерального закона, имеющего высшую юридическую силу, это - во-первых. Во-вторых, предпи­сание статьи Конституции РФ о том, что законы и другие нормативно­правовые акты должны соответствовать федеральному закону, определяю­щему совместный предмет ведения, также не оставляют сомнений на этот счет’.

Договорный способ разграничения полномочий в совместном предмете ведения закреплен в п. 3 ст. 11 Конституции РФ, где говорится: «Разграниче­ние предметов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федсра-

¹ См.: Манохин ВМ. Указ, работа. С. 37.

тивными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полно­мочий».

В этой связи 24 нюня 1999 года был принят специальный Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномо­чий между органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации»^[94]. Закон сформулировал и закрепил восемь принципов, которые надлежит соблюдать при практическом разграничении полномочий: конституционность; верхо­венство Конституции РФ и федеральных законов; равноправие субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; недопусти­мость ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласование ин­тересов Федерации и ее субъектов; добровольность; обеспеченность полно­мочий федеральных и региональных органов необходимыми ресурсами; гласность.

Закон подтвердил незыблемость конституционных положений и преду­смотрел приоритет Конституции и федеральных законов России над догово­рами и соглашениями.

В законе определены допустимые в них пределы разграничения пред­метов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Договор может быть заключен в двух случаях:

1) при прямом указании в Федеральном законе по предмету совместно веде­ния или 2) при отсутствии Федерального закона по предмету' совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с Фе­деральным законом после принятия такового (ст. 14).

Договоры и соглашения явились в свое время довольно эффективным средством взаимодействия Федерации и ее субъектов, позволяя во многом учитывать их региональные особенности. Однако такая форма сотрудниче­ства нуждается в усовершенствовании.

Парламентские слушания, проведенные Государственной Думой в кон­це ноября 2002 года, посвященные обсуждению концепции Федерального за­кона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» выявили глубокий интерес к предложенному законопроекту.

Участники дискуссии отметили актуальность и своевременность вне­сения поправок, изменений и дополнений в действующий Федеральный за­кон, одобрили основные принципы концепции нового законопроекта и реко­мендовали его внесение в Государственную Думу.

В законопроекте более четко определены механизмы разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ. Детально «про­писаны» принципы и порядок заключения договоров и соглашений о разгра­ничении полномочий между федеральными органами власти и органами вла­сти субъектов^[95].

Таким образом, следует признать, что Федеральный закон от 24 июня 1999 года в определенной мере решил проблемы реализации совместных предметов ведения, но далеко не все. И здесь можно обозначить некоторые направления его дальнейшего совершенствования.

Во-первых, Закон не определяет порядок работы согласительной ко­миссии, ее возможные решения и их юридические последствия. Поэтому очень важно тщательно «урегулировать виды согласительных процедур, порядок проведения, определить субъектов, правомочных вводить или обращаться по поводу их применения, установить способы принятия реше­ния»^[96].

Во-вторых, Законом не предусмотрена возможность заключения мно­госторонних договоров и соглашений в целях развития тесного межрегио­нального сотрудничества в конкретных сферах их взаимодействия.

В-третьих, ис затронуты в Законе и остались спорными в юридической науке вопросы форм реализации Федерацией своих полномочий по предме­там совместного ведения. В литературе предлагаются различные варианты: основы законодательства, кодексы, обычные федеральные законов. Также высказывается возможность ввести в практику и модельные законы субъек­тов РФ, рекомендуемые Федерацией^[97]. Существует даже мнение о том, что нормы федеральных законов по предметам совместного ведения должны об­ладать рекомендательным характером^[98]. Данное положение вряд ли можно назвать бесспорным, поскольку в сфере совместного ведения Федерация осуществляет определенные исключительные полномочия, а они должны ре­гулироваться только императивными нормами.

Наиболее целесообразным в сложившейся ситуации видится принятие федеральных Основ законодательства, которые предоставят возможность реализовать конституционное и договорное разграничение предметов веде­ния и полномочий законотворческой деятельности субъектов РФ, а также устранят противоречия и обеспечат оптимальное соотношение федерального и регионального законодательства.

Основы необходимо составлять таким образом, чтобы они были актами прямого действия и могли непосредственно применяться на всей территории Российской Федерации. Это предотвратит возможный разнобой и анархию, которые могут возникнуть в случае издания местными органами собствен­ных актов по вопросам, выходящим за пределы их полномочий. Для этого в Основах должно быть расписано:

1) какие части или отдельные статьи Основ подлежат прямому и непо­средственному действию и не могут быть изменены, заменены актами субъ­ектов Федерации;

2) по каким вопросам и в каких пределах субъекты Федерации вправе конкретизировать Основы законодательства;

3) в остальном должно действовать правило, согласно которому в час­ти, не урегулированной Основами (или другими российскими законами) субъект Федерации вправе издавать любые акты, не нарушая прав и закон­ных интересов других субъектов Федерации и Федерации в целом¹.

Кроме того, в Основах можно закрепить право Федерации на издание «рамочных» (модельных) нормативных актов, как это предусмотрено в зако­нодательстве некоторых зарубежных федеративных государств.

Основы законодательства должны регулировать и договорный процесс, на долю которого достанется то, что сегодня гарантировано федеральной Конституцией: передача части полномочий, отведенных соответствующими федеральным органом во временное пользование субъекта Федерации; доб­ровольная передача субъектами своего исключительного ведения в совмест­ное с Российской Федерацией ведение.

Принятие Основ на федеральном уровне было предусмотрено Федера­тивным договором 1992 года. Однако Российская Конституция 1993 года, в отличие от него, не содержит положений, определяющих рамки федерально­го законодательного регулирования в этой области. Это нельзя назвать слу­чайным. Отказ от упоминания Основ законодательства позволяет не ограни­чивать полномочия федеральных государственных органов в сфере совмест­ного ведения наиболее существенными и необходимыми для поддержания правового единства Российской Федерации вопросами, но и относить к феде-

^, См.: Обсуждение проблематики федеративного договора («Круглый стол» журнала «Правоведение») И Правоведение. 1992. Λ⅛3. С. 148.

ральным полномочиям те вопросы, которые не требуют централизованного решения.

Анализ федеральных законов в сфере совместного ведения показывает, что федеральные государственные органы склонны не только определять свои полномочия в сфере совместного ведения, но и устанавливать полномо­чия субъектов Федерации. К тому же законодатель не видит принципиальной разницы между принятием закона в форме «Кодекса» или в форме «Основ законодательства» по одному и тому же вопросу.

Поэтому необходимо более четко определить предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также указать, по каким из них целесо­образнее принимать Основы законодательства, а по каким - Кодексы.

Каковы же предпосылки издания Основ законодательства на федераль­ном уровне? Их можно разделить на три группы: социально-экономические, политические и юридические.

Первая группа предпосылок связана с экономическими, национальны­ми, демографическими, географическими условиями, сложившимися в том или ином субъекте Российской Федерации. Сегодня уровень социально- экономического развития и жизненный уровень населения существенно от­личается от региона к региону. В течение 90-х годов региональные различия стали более резкими. Переориентация с централизованно планируемого пе­рераспределения товаров и услуг, строго контролируемых государством, на рыночные отношения обнаружила целый ряд регионов, которые не могут выдержать открытой конкуренции на рынке. В результате перестроечных процессов углубились различия между центром и периферией. Сегодняшняя ситуация в сфере экономических взаимоотношений центра и субъектов Фе­дерации демонстрирует неспособность первого установить единые для всех членов Федерации «правила игры». По мнению А.Б. Парканского, «отсутст­вие единого, равного отношения к регионам, половинчатость и противоречи­

вость решений дают основания обвинять центр в том, что он но своему ус­мотрению пытается ублажить одни регионы за счет других»¹.

Также необходимо учитывать влияние географического, национально­го, демографического факторов, которые в свою очередь обусловливают раз­личия в темпах социально-экономического развития субъектов Федерации.

Вторая группа предпосылок - политические. Они связаны с федератив­ным устройством страны и появлением нового института - института совме­стного ведения между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации.

В федеративном государстве центральные и региональные органы вла­сти в одинаковой мере нуждаются в общественной опоре. В России сегодня такое согласие труднодостижимо вследствие глубокой поляризации обшест- ва. Специфическими для нее являются, во-первых, глубина расхождений во взглядах на политику федерального правительства, и во-вторых, тот факт, что противоборствующие политические и экономические интересы в значи­тельной степени сосредоточены в определенных регионах. Более того, про­исходит пространственное сужение политического кругозора и вытеснение региональными властями федеральных в системе политических предпочте­ний населения.

Таким образом, межрегиональное неравенство в России многомерно. Регионы обладают различными потребностями и возможностями, несовпа­дающими и противоречивыми интересами, которые требуют дифференциро­ванного правового подхода к их урегулированию, который бы учитывал спе­цифику каждого субъекта, не нарушая при этом единого правового простран­ства Федерации. И здесь особую роль играет третья группа предпосылок из­дания на федеральном уровне законов в форме «Основ законодательства».

В Российской Федерации должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативно-правовых актов, включающих в качестве составных

Федерализм власти и власть федерализма / Под рсд. М.Н. Гобогло. М., 1997. С.