Глава V. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Без преобразований в области права и законодательства сегодня нельзя обеспечить проведение намеченных реформ, приостановить рост правонару­шений, успешно формировать правовое государство.

За последние пятнадцать лет законодательство Российской Федерации существенно обновилось. Идет активное развитие не только старых его от­раслей, но и становление новых. Обозначился процесс формирования двух­уровневой инфраструктуры российского законодательства - федеральный и региональный. Постепенно закон занимает центральное место в правовом ре­гулировании. Только с мая 1990 г. по май 1998 г. принято около 900 законов* (не учитывая законов принятых на уровне субъектов Российской Федерации). Это намного превосходит прежние темпы законотворчества. Статистика сви­детельствует: за 70 лет существования СССР было принято около 100 зако­нов^{1 [128].}

Активизация правотворческого процесса наряду с его положительными моментами отрицательно сказалась на организации современного российско­го законодательства, упорядоченность которого желает лучшего - недоста­точно отработана его единая, внутренне согласованная система³, имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных актов, многие из которых не приведе­ны в соответствие с Конституцией РФ. До сих пор нормативно не определен

круг правовых актов бывшего Союза ССР, сохраняющих свое действие на территории России*.

В результате активной правотворческой деятельности значительно воз­росло не только количество, но противоречивость нормативных правовых ак­тов. Законодательство стало громоздким; регулирующие одни и те же отно­шения правовые нормы, содержащиеся в различных правовых актах, приня­тых органами власти различных уровней, многократно дублируются. Типич­ными недостатками нормативно-правовых актов являются противоречия ме­жду новыми и действующими нормативными документами, между законами и подзаконными актами.

Логическая противоречивость, пробельность и дублирование, отсутст­вие механизмов реализации правовых норм стали обычным явлением в пра­вотворческой практике.

И это проблема не только федерального законодательства. Аналогично развивается и законодательство субъектов Федерации. Пороки федерального правотворчества воспроизводятся на региональном и местном уровнях, по­рождая проблемы с исполнением нормативно-правовых актов, затрудняя пра­воприменительную практику. В этих условиях особое значение приобретает ревизия законодательства, его систематизация².

В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими ор­ганами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, оно все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие ^[129]

новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего ком­плекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в опре­деленную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему называется систематизацией зако­нодательства.

Она преследует цель стабилизации правопорядка, приведения норма­тивно-правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормаль­ное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности.

Таким образом, систематизация нормативно-правовых актов (законо­дательства) - это деятельность, направленная на упорядочение и совершен­ствование нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемая в соответствии с разре­шаемыми этой деятельностью задачами¹.

Если система права как следствие исторического развития - объектив­ный феномен, от воли людей не зависящий, то систематизация - феномен субъективный. От воли составителя во многом зависит, каким будет тот или иной сводный акт.

Конечно, значение субъективного начала нельзя преувеличивать. Систематизация в конечном счете также обусловлена объективно сущест­вующей системой права (кодексы, например, объединяют юридические нор­мы одной и той же отрасли права), содержанием систематизируемых правил поведения, объективной потребностью в сборниках нормативных актов того или иного рода и т.п., но по форме своего выражения она всегда субъективна.

В разные периоды развития государства потребность в систематизации законодательства бывает различна. Когда в течение многих лет накапливает­ся большой объем нормативно-правового материала, появляется большое число нормативных актов, перекрывающих друг друга, действующих в усе­ченном объеме или попросту' устаревших, фактически утративших силу, сис­тематизация законодательства особенно необходима. В условиях же модифи­кации правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регу­лирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию от­ношения, когда по сути дела создается качественно новая общественно­экономическая система, объективно требующая обновленных законов, сис­тематизация законодательства как бы уходит на второй план. Именно такой период проходит современная Россия.

Казалось бы, не стоит говорить о систематизации законодательства как задаче сегодняшнего дня. Ведь ныне темпы правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности довольно высоки, создаются десятки и сотни новых нормативных актов, существенно меняющих характер и ос­новные принципы правового регулирования¹.

Более того, по мнению целого ряда ученых^{[130] [131], необходимость в сисгема- тизации российского законодательства отсутствует в условиях преобразова­ния правовой системы государства, когда по сути дела создается новая обще­ственно-экономическая формация, требующая обновленных нормативных правовых актов, то есть в период с начала и по конец 90-х годов прошлого столетия.}

Позволим себе нс согласиться с данной позицией, потому что необхо­димость систематизации законодательства существует всегда. Снстематнза-

цня законодательства - это постоянная форма развития и упорядочения дей­ствующей правовой системы¹.

Другое дело, что в этих условиях (так сказать, переходного периода) попытка привести в систему действующие нормативные акты наталкивается на значительные трудности как объективного, так и субъективного характе­ра. Если рассматривать современную Россию, то это:

1. Отсутствие концепции развития Российского законодательства как в целом, так и применительно к отдельным отраслям и институтам.

Поскольку нет четкой программы экономических реформ, с самого на­чала законодательная деятельность нередко становится ареной борьбы раз­нообразных политических сил, отражающих интересы различных слоев рос­сийского общества. В результате затягивается процесс принятия ос­новополагающих законов, что отчетливо просматривается, например, на за­тянувшемся процессе обсуждения и принятая Земельного кодекса и др. В ре­зультате в структуре законодательства отсутствуют главные, «опорные» эле­менты, без которых вся конструкция системы законодательства становится неустойчивой.

2. Нестабильность общественных отношений приводит к постоян­ным изменениям, дополнениям уже принятых законов, в результате чего пер­воначальная норма утрачивает ранее заложенную в нее цель, а закон оказы­вается результатом компромисса до такой степени, что утрачивает свою «дееспособность» уже в момент его принятия.

3. Принимается множество не первоочередных законов, зачастую отражающих отраслевые или корпоративные интересы. Существенным не­достатком является включение в сферу законодательного регулирования от­ношений, которые могут быть урегулированы на более низком уровне управ­ления. В последние годы предпринимаются попытки урегулировать законом

все виды деятельности во многих областях жизни общества (библиотечное дело, безопасность дорожного движения, племенное животноводство И Т.Д.).

4. Много проблем связано с низким качеством закона. Положение за­кона как акта высшей нормативной силы, устанавливающего общие правила жизни общества, предъявляет строгие требования к его качеству. И самое главное - в законе должны быть нормы права во всей полноте их структуры: гипотеза, диспозиция, санкция (ситуация, правило поведения, последствия несоблюдения правила). Между тем получила распространение практика, ко­гда в качестве санкции содержится Указание: «ответственность в соответст­вии с действующим законодательством». Это свидетельствует о том, что данное общественное отношение уже обеспечено механизмом реализации. Зачем же тогда создавать новую правовую норму?

5. Совершенно не конкретизировано положение ст. 15 п. 4 Кон­ституции РФ. Как следует строить единую правовую систему РФ, вклю­чающую в себя общепризнанные принципы и нормы международного права? Если с точки зрения международного права этот опрос уже обсуждался в науке, вырабатывались некоторые общие подходы, а с точки зрения нацио­нального права здесь много неясных проблем.

Что с позиции общей теории права представляют собой международ­ные нормы, включенные в правовую систему государства? Какова их пра­вовая природа? Сохраняют ли международные нормы свою «экстерритори­альность»? В каком порядке они могут быть обжалованы? И могут ли вообще обжаловаться? Распространяется ли на них принцип открытости? Вопросы не праздные, поскольку многие международные договоры и соглашения Рос­сийской Федерации целиком не публикуются.

6. В работе по систематизации законодательства имеются определен­ные объективные трудности, в частности, связанные с оценкой нормативно­сти актов. Этот вопрос возникает в правоприменительной практике и много­кратно был предметом рассмотрения в Конституционном Суде.

При систематизации законодательства возникают и другие трудности. Многочисленность органов и организаций, участвующих в систематизации законодательства, многообразие и сложность взаимосвязей между ними тре­буют высокой организованности, четкости и слаженности на этом участке работы. Такая деятельность нуждается в совершенствовании, она должна быть более рациональной, основанной на современных технологиях. Имею­щийся в этой сфере положительный опыт следует проанализировать и разра­ботать на его основе оптимальные формы и методы систематизации законо­дательства.

7. В данной связи особо следует отметить необходимость надлежаще­го методического обеспечения этой деятельности. В настоящее время она осуществляется по неписанным правилам, на основе обычаев, возникших в виде «устного творчества», нс имеющих нормативных истоков и толкуемых «вкривь и вкось», а также на основе содержащихся в юридической литерату­ре научных рекомендаций, выражающих мнение их авторов. Систематизация без правил существенно затрудняет работу, является одной из основных при­чин низкого уровня технико-юридической проработки проектов предлагав-

мых решений о признании утратившими силу, изменении и дополнении нор­мативно-правовых актов.

Упорядоченное посредством систематизации, согласованное в своих составных частях законодательство будет адекватно отражать реалии обще­ственной жизни, происходящие в ней экономические и социальные процес­сы, отвечать потребностям общественного развития. Эти цели могут быть достигнуты при повышении качественного уровня систематизации законода­тельства, применении совершенных приемов и методов ее осуществления^[132].

Итак, систематизация современного российского законодательства сталкивается с целым рядом трудностей, однако это вовсе не означает, что она не необходима или не возможна.

Если сейчас не исследовать проблемы путей и форм упорядочения дей­ствующей нормативной базы, если сейчас не заниматься проблемами систе­матизации законодательства, то в будущем возникнут еще большие трудно­сти в поиске и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном «хозяйстве».

Как справедливо отмечает Т.Н. Рахманина, «если проблемы системати­зации законодательства оставить в тени, нет никаких сомнений, что в самом ближайшем будущем они встанут со всей остротой. Поэтому уже сейчас нужно постепенно, шаг за шагом, идти в направлении последовательного упорядочивания законодательства. Иначе мы очень скоро перестанем ориен­тироваться в сложном нормативном массиве, запутаемся даже в хороших но­вых законах»^[133].

О необходимости систематизации современного российского законода­тельства говорят не только ученые, но и политики. «Нам давно нужна уже систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые эко­номические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно «размы-

тые» в последние годы»^[134] - подчеркнуто в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 г.

Отметим, что концепция правовой реформы Российской Федерации ус­танавливает в качестве первоочередной задачи и вопросы систематизации за­конодательства: упорядочение и обновление его структуры, совершенствова­ние процесса подготовки и принятия законов, создание действенного меха­низма их исполнения, подготовка общероссийского классификатора право­вых актов, издание Свода законов РФ.

Систематизация законодательства чрезвычайно важна в первую оче­редь для самого законодателя. Она дает возможность учитывать действую­щие нормативные правовые акты при издании новых, содействуег обеспече­нию согласованности нормативных актов, ликвидации повторений и отмене устаревших норм, способствует надлежащему выбору наиболее эффектив­ных средств регулирования общественных отношений. Систематизация зако­нодательства является важным средством уяснения смысла правовых норм и правильного их применения компетентными органами, содействует понима­нию общих принципов и связей права в целом.

Назначение систематизации - сделать законодательство более доступ­ным особенно для граждан, чтобы они могли использовать конституционные права для защиты своих законных интересов. Систематизация - не одноразо­вое мероприятие. Действующее законодательство должно подвергаться пе­риодической систематизации, в результате чего достигается улучшение орга­низации законодательного массива, отдельных норм и правовых институтов^[135].

В современных условиях сисгематизация российского законодательст­ва осуществляется при помощи огромного технического арсенала приемов и средств, но ее формы остаются в основном неизменными - это инкорпора­ция, кодификация и консолидация.

Каждый вид систематизации (инкорпорация, консолидация и кодифи­кация) имеет свои особенности, свои специфические приемы и правила.

Инкорпорация - форма систематизации путем объединения норма­тивных актов без изменения их содержания в сборник, где каждый из актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение.

Инкорпорацией называется такая обработка законов и иных актов, со­держащих нормы права, при которой их содержание не меняется, но весь правовой материал объединяется и располагается в определенном системати­ческом порядке^[136].

В зависимости от состояния и характера законодательного материала инкорпорация либо полностью обеспечивает приведение в порядок той или иной части законодательства, либо является необходимым этапом для после­дующей кодификации соответствующей части законодательства^[137].

Основной признак инкорпорации, как уже отмечалось, - сохранение неизменного содержания нормативного материала, что заметно отличает сё от кодификации и консолидации.

В процессе действия нормативно-правовой акт нередко претерпевает определенные изменения, и инкорпорация должна учитывать это. Так, во многие акты после их принятия вносятся изменения, дополнения, отдельные статьи и пункты признаются утратившими силу и т.п. Поэтому нельзя вклю­чать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его по­следующих изменений и дополнений. Однако такая деятельность не выходит за рамки внешней обработки актов, она не связана с созданием новых норм и в конечном счете направлена на упорядочение законодательного материала. Даже в том случае, когда для устранения противоречий требуется подготовка изменений редакции отдельных актов, статей и пунктов, это тоже будет ин­

корпорацией, так как никаких изменений в регулировании общественных от­ношений не происходит.

Еще одна особенность: инкорпорация не имеет правотворческой при­роды. Осуществлять эту' деятельность могут государственные органы, на­учные учреждения и общественные организации, отдельные граждане. От­сюда различают: инкорпорацию официальную, официозную (полуофи­циальную), неофициальную.

Официальная инкорпорация предполагает утверждение унифициро­ванных собраний и сборников инкорпорированных актов органами, издав­шими их. По своей природе акт официальной инкорпорации - это способ опубликования и нереопубликования действующих нормативных положений и, следовательно, официальный источник нормативных актов. Потребность в официальной инкорпорации выражается в том, чтобы правоприменитель мог правильно и оперативно ориентироваться в нормативном материале, быстро отыскивать интересующий его документ, но при этом быть уверенным в его юридической точности. Приемы и способы достижения такой цели могут быть различными, но два основных вида необходимо отметить: хронологиче­ский и предметный.

Хронологическая инкорпорация предполагает приведение норматив­ных актов в определенный порядок в ходе их официального опубликования. Её примером могут служить «Собрание законодательства Российской Феде­рации», «Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации» и т.д.

Для большинства хронологических собраний характерно помещение в них только тех актов, которые были опубликованы ранее в официальных из­даниях. Но если учесть, что не все нормативные акты федеративных и рес­публиканских органов у нас публиковались ранее, то совершенно очевидна

неполнота большинства хронологических собраний'. Вместе с тем, если вос­принимать процесс систематизации как единый механизм, то его начальным звеном вес же выступает хронологическая инкорпорация. Именно через нее в основном пролегают все пути к другим формам систематизации.

Предметная (систематическая) инкорпорация - более высокий и слож­ный вид систематизации, в результате которой создаются тома Собрании действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенных по предметному’ принципу со строго тематиче­ской направленностью. Примером тому является объединение нормативных актов, рсіулирующих государственное устройство, административную ответ­ственность, отношения в той или иной отрасли управления. Опираясь обычно на хронологические собрания, предметная инкорпорация является результа­том более глубокого изучения и анализа объединяемого по отраслевому при­знаку материала. На этой стадии наиболее полно используются возможности инкорнорацнониой формы относительно освобождения законодательства от устаревших актов и иной внешней обработки. Важнейшее преимущество систематических собраний заключается в том, что они позволяют оперативно знакомиться с интересующими материалами и дают возможность значитель­но быстрее отыскивать необходимый нормативный акт.

Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответст­вующих систематических собраний и сборников специально уполномочен­ными на то государственными органами (например, Министерством юсти­ции).

Неофициальные систематические собрания формируются отдельными ведомствами, организациями, государственными или частными издательст­вами, т.е. темн субъектами, которые не имеют специальных полномочий из­давать Собрания законодательства. Они осуществляют эту деятельность по собственной инициативе.

¹ См.: Самошенко И.С. Об инкорпорации законодательства Союза ССР и союзных республик и Советское

Неофициальные инкорпорационные сборники нельзя расценивать как источники законодательства, форму опубликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Мате­риал для обработки отбирается исключительно по усмотрению инкорпорато­ра. Сборники могут носить так же предметный и хронологический характер. К ним относятся Сборники новых законодательных актов Российской Феде­рации, выпущенные отдельными министерствами, комитетами и ведомства­ми.

Па сегодняшний день, несмотря на то что приоритетными являются вопросы обновления нормативно-правового материала, проблемы инкорпо­рации продолжают оставаться актуальными.

Со стороны государства должен постоянно осуществляться контроль но освобождению законодательства от норм и актов, фактически утративших силу, противоречивых и дублирующих друг друга. Эта работа необходима особенно сейчас, до начала издания Свода законов России, превращения за­конодательства в «действительный инструмент регулирования в условиях рыночной экономики и демократизации всех сторон жизни российского об­щества»¹.

Таким образом, инкорпорация в современных условиях является одним из действенных средств совершенствования российского законодательства. Теоретическая разработка вопросов инкорпорации актуальна на сегодня ещё и потому, что их решение, безусловно, сказывается на повышении уровня правоприменительной деятельности, на укреплении законности и правопо­рядка, а также, способствует эффективности правотворчества. При этом ва­жен и гот факт, что происходит ликвидация пробелов и противоречий в пра­ве.

Консолидация - форма систематизации путем объединения норматив­ных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение.

По мере развития системы права в обществе накапливается значитель­ное число нормативно-правовых актов, которые имеют один и тот же пред­мет регулирования. Предписания таких актов часто повторяются, несогласо­ванны и противоречивы. В результате этого складывается проблема множе­ственности правовых актов, которая негативно отражается на развитии зако­нодательства. Отсюда вытекает одна из задач систематизации - ликвидиро­вать эту множественность при помощи её определенных приемов или спосо­бов.

Множественность нормативных актов преодолевается путем сведения их в один укрупненный акт. Такой прием и следует определять как консоли­дацию. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нор­мативные акты, так как заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер и подпись должностного лица. Иначе говоря, консолидация представляет разновидность правотворческой деятельности государственных органов.

Консолидация представляет собой своеобразный прием упорядочения законодательства. Главная особенность этого приема состоит в том, что при консолидации не меняется содержание правового регулирования обществен­ных отношений. Все нормативные установления ранее принятых актов объе­диняются в новом акте без изменений. В лучшем случае проводится их ре­дакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты; объеди­няются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписа­ния и др.^[138]

Консолидация - это своеобразный вид правотворчества, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содер­жания правового регулирования, не вносит изменений в действующее за­конодательство^[139].

Следует отметить основную цель консолидации - устранение множест­венности нормативных актов, их унификация и создание в структуре законо­дательства крупных однородных блоков в качестве промежуточного звена между текущим правотворчеством и кодификацией^[140].

Избавляя его от чрезмерной раздробленности, консолидация тем са­мым способствует объединению на этой основе общих, унифицированных положении и текущего правотворчества в родственные группы. Такое объе­динение должно непременно осуществляться: а) генеральным новым актом правотворческого органа; б) после изменения действующего законодательст­ва изданием частных актов; в) новый акт никаких изменений в существо ре­гулирования общественных отношений вносить не должен^[141].

К сожалению, эти правила консолидации законодательства у нас на практике не применяются вообще, а отсюда низкое качество систематизаци- онных работ, их бессистемность, самопроизвольность в выборе форм прове­дения. Вот почему следует шире, вплоть до законодательного уровня, ис­пользовать консолидационную форму систематизации, ибо она весьма удоб­на и оправданна в тех областях права, где огсутствует возможность и необ­ходимость кодификации.

Проблема консолидации на сегодняшний день - перспективная, страте­гическая задача юридической науки и правотворческой практики.

Вопросы консолидации также актуальны и для упорядочения россий­ского законодательства. Создание новой правовой системы России следует проводить так, чтобы в будущем нс возникала проблема ликвидации мно­жественности нормативных актов по одному предмету регулирования. Про­блема объединения, укрупнения нормативных актов, решение которой обес­печивает компактность и согласованность правовою регулирования, устра­нение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами - один из этапов систематизации российского законодательства. Сейчас в сис­теме нормативно-правовых актов имеется достаточное количество «лоскут­ных» актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы или иные делимые их части^[142].

Учитывая специфику консолидации, можно предположить, что она по­высит назначение и использование законодательства в регулировании опре­деленных общественных отношений. Консолидированные акты могли бы быть приняты ио вопросам пенсионной, приватизационной, аїрарной поли­тики государства и т.д.

Таким образом, специфика нынешней консолидации российского за­конодательства заключается прежде всего в том, что она должна быть ори­ентирована на органичное сочетание упорядочения законодательства путем объединения, укрупнения правового материала с его обновлением. По своей содержательной характеристике новое законодательство должно соот­ветствовать смыслу осуществляемых в стране реформ. Поэтому и в работе по упорядочению законодательства во главу угла ставится идея существенной модернизации нормативно-правовых актов. Речь идет о создании ук­рупненных актов, которые не только объединяют нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные новеллы правового регулирования. Такие акты станут хорошим исходным материалом и для дальнейшей кодификации законодательства.

Кодификация - наиболее сложная и совершенная форма систематиза­ции. Она представляет собой такую форму упорядочения нормативно­правовых актов, которая состоит из создания правотворческим путём едино­го, логически и юридически цельного, внутренне согласованного норматив­ного акта. К этим актам относятся Основы законодательства, Кодексы, Уста­вы, Положения и др.

Как и иные формы систематизации, кодификация упорядочивает дей­ствующее законодательство, освобождает его от фактически утративших си­лу и действующих правовых норм. Основной ее признак - внутренняя пере­работка нормативного материала, располагаемого по отраслям и правовым институтам, создание нового правового акта.

Кодификация - наиболее совершенный вид правотворческой деятель­ности. Это объясняется тем, что она всегда направлена на совершенствова­ние нормативного регулирования принципиально важных общественных от­ношений. Кодификация затрагивает наиболее существенные аспекты госу­дарственной и общественной жизни, как правило, связана с важными соци­альными процессами. Можно сказать, что социальная цель кодификации - это всегда отражение наиболее значимых для общества социальных интере­сов, решение каких-то важных, узловых проблем (будь то закрепление демо­кратических институтов, принципов функционирования политической сис­темы или регламентирование иных социально значимых вопросов государст­венной и общественной жизни). Отсюда вытекает и задача кодификации: по возможности более адекватно отразить социальные интересы, юридически оформить (закрепить) наиболее принципиальные, устойчивые общественные отношения и создать определенный правовой фундамент для дальнейших со­циальных преобразований’.

Роль кодификации весьма значительна в деле укрепления системности законодательства, усиления его юридического единства и согласованности, когда крупные кодификационные законы ведут за собой определенную груп­пу функционально связанных между собой нормативно-правовых актов, под­отрасли или крупного института законодательства. Одновременно происхо­дит формирование в системе законодательства своеобразных укрупненных блоков, появившихся при помощи кодификационных и группирующихся во­круг них консолидированных актов. Такие образования создают законода­тельству устойчивое положение, обеспечивая более четкое строение его сис­темы.

«Кодификация, - писал П.И. Люблинский, - представляет собой вид законодательства, оплодотворенный юридической наукой, создающий новое право и потом)' составляющий порою отправную точку нового развития в соответственной области права»^[143]. Кодифицирование законодательства со­стоит в глубокой переработке всего предшествующего законодательного ма­териала, в пересмотре источников действующего позитивного материала в целом или отдельной отрасли законодательства. Нередко эта обработка до­ходит до того, что происходит изменение всей правовой системы, приспо­собление старого законодательства к новым историческим условиям.

Как верно замечает Т. Н. Рахманина, «кодификация - важнейший сис­тематизирующий фактор всей системы права, способствующий более орга­низованному развитию нрава на основе единых задач, общих правовых поня­тий и категорий»^[144].

Таким образом, кодификационные акты, и прежде всего кодификаци­онные законы, оказывают большее влияние на систему законодательства, чем акты текущего правотворчества. В связи с этим, новые и обновленные по со­держанию кодификационные акты могут стать базовой основой для право­

творческой работы, прежде всего при проведении работ по упорядочению за­конодательства.

При этом роль текущего правотворчества не уменьшается, ибо оно должно быть подчинено развитию перспективных задач укрупнения и коди­фикации законодательства. Текущее законодательство расширяется благода­ря дополнениям и изменениям в нем, а затем становиться готовой составной частью для включения в крупный сводный акт, т.е. в кодифицированный за­кон.

Различают следующие виды кодификации: всеобщую, отраслевую и специальную. Всеобщая кодификация предполагает создание серии коди­фикационных актов ио всем основным отраслям законодательсгва. Идеал этой деятельности - подготовка и издание Свода законов по типу «Кодекса кодексов».

Отраслевая кодификация затрагивает законодательство определен­ной отрасли (гражданское, уголовное, семейное и т.д.). Специальная коди­фикация охватывает акты, регулирующие узкий пласт общественных отно­шений (Налоговый, Лесной, Таможенный кодекс и т.д.).

Для современного российского законодательства характерна масштаб­ная кодификационная деятельность. Благодаря стремительному развитию за­конодательства, используются различные виды кодифицированных актов. Так, в последние годы приняты и действуют Основы лесного законодатель­ства, Основы законодательства о культуре, о нотариате, об охране здоровья іраждан, об охране труда и др. Более часто используется такой вид кодифи­кационного акта, как Кодекс. Он представляет собой более оптимальный ва­риант обобщения и систематизации законодательства по определенной теме, действенное средство ликвидации множественности актов но одному и тому же вопросу^[145]. На сегодняшний день во главе большинства отраслей россий­ского федерального законодательства стоят новые кодексы либо старые, ос-

повная часть которых существенно переработана с учетом изменений в об­щественной жизни.

Для кодификации нынешнего российского законодательства характер­ны следующие особенности: Во-первых, роль кодификационных законов в реіулировании общественных отношений значительно возросла. Это про­изошло в связи с увеличением роли самого закона в правовом регулирова­нии. Во-вторых, были созданы новые кодификационные законы (Условный кодекс, Гражданский кодекс, Налоговый кодекс и др.). В-третьих, ко­дификация в значительной степени носит комплексный характер.

Основным направлением совершенствования российского законода­тельства является кодификация по отраслям права. Данный вид кодификации позволяет проанализировать основной нормативный материал определенной отрасли законодательства, выявить взаимосвязь, что очень важно для систе­матизации нормативных актов, входящих в нее (отрасль) нормативных актов. Всё это дает нам возможность говорить о целостности и органичности самой системы законодательства. Значительная часть отраслей законодательства, как отмечалось, сегодня кодифицирована: приняты Гражданский, Семейный, Налоговый, Лесной, Таможенный, Уголовный, Уголовно-исполнительный, Арбитражный процессуальный кодексы РФ и др.

Можно констатировать, что большинство отраслей российского феде­рального законодательства кодифицированы, некоторые существенно пере­работаны.

Кодекс стал основным нормативным актом, который обеспечивает од­нородность отраслей российского законодательства. Это связано с его осо­бенностями. Первая, он является «своего рода обобщенной нормативной ба­зой для законов и иных актов в соответствующей отрасли права»¹. Иные пра­вовые акты этой сферы не должны отклоняться от него. Вторая, «кодекс об-

ладает юридическим приоритетом при рсіулировании общественных отно­шений с помощью норм других отраслей»^[146], то есть он способствует укрепле­нию внутрисистемных связей в российском законодательстве.

Кодификация отличается от инкорпорации по следующим основани­ям^[147].

1. Инкорпорация - вид систематизации суммативиого характера, на­правленный на поддержание «рабочего состояния» действующего законода­тельства без изменения его содержательной стороны.

Кодификация - вид систематизации органического характера. При под­готовке кодифицированного акта пересматривается вся система правовых норм, восполняются пробелы действующего законодательства.

2. Инкорпорация может быть длящимся (непрерывным) процессом, не имеющем ограничений по времени проведения. Кодификация, напротив, осуществляется всегда периодически, в зависимости от накопления норма­тивного материала и объективной необходимости его всесторонней перера­ботки и объединения по отдельным отраслям.

3. У них различен объем предмета систематизации. Инкорпорация в сравнении с кодификацией способна охватить намного больший круг норма­тивно-правового материала, в том числе и акты кодификации. Кодификация же затрагивает, как правило, правовые предписания и юридические институ­ты в рамках конкретной отрасли права.

4. В итоге кодификационной работы система права пополняется новым источником права. Инкорпорационная деятельность лишена такого признака.

5. Кодификация всегда носит официальный характер, а инкорпорация нет.

Выше мы рассмотрели вопросы, связанные с понятием систематизации российского законодательства и формами его проявления. Упорядочение

российского законодательства производится сегодня как путем кодификации, так и путем инкорпорации или консолидации, в зависимости от характера и состояния различных срезов законодательства.

Вместе с тем проблемы системности законодательства, его качества ос­таются.

Многие ученые и специалисты видят выход из сложившеюся положе­ния в подготовке и принятии Свода законов Российской Федерации, при формировании которого предполагается устранить как существующие про­тиворечия и несогласованности между законами, так и их внутренние недос­татки^[148]. Издание Сводов законов - это попытка нового подхода к проблеме систематизации законодательства, «своеобразный итог сложнейшей унифи­цированной работы»^[149].

В соответствии с указами Президента Российской Федерации «О под­готовке к изданию Свода законов Российской Федерации»^[150] от 6 февраля 1995 г. № 94 и «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации»^[151] от 14 февраля 1998 г. № 170 такая работа уже началась. В результате подготовки Свода бессистемный, неупорядоченный массив правовых актов, изданных различ­ными органами в разное время, опубликованных в различных источниках, должен быть превращен во взаимосвязанную, внутренне согласованную сис­тему^[152].

Одна из главных задач готовящегося Свода - максимальное обеспече­ние полной информацией о действующих в России законах, правовых актах общенормативного характера. Он должен быть полным официальным изда-

нисм, только тогда он будет источником достоверной информации о дейст­вующих нормативно-правовых актах^[153].

Появление Свода - это необходимая предпосылка создание стройной, внутреннее согласованной и удобной для пользования системы законода­тельства Российского государства.

Итак, вот уже десять лет продолжаются работы по систематизации рос­сийского законодательства (созданию Свода законов РФ). Однако эта работа продвигается крайне медленно.

Что было сделано за это время по исполнению предписаний, связанных с созданием Свода?

Была проведена экспертная оценка нормативных актов Союза ССР с целью выявления не действующих в условиях новой Конституции норма­тивных актов бывшего Союза. Была проведена инвентаризация всех дейст­вующих актов РСФСР, федеральных законов, актов Президента и Правитель­ства, продолжающих действовать на территории России. В настоящее время такая работа продолжается, так как не останавливается сам нормотворческий процесс. По результатам проводимой инвентаризации на 1 августа 2003 года на машиночитаемых носителях сделан единый хронологический перечень нормативных актов в объеме примерно 11 тысяч документов, куда были включены те акты, которые до сих пор имеют грифы «для служебного поль­зования» и «не для печати», но, в соответствии с действующим законода­тельством, должны быть опубликованы и доведены до сведения все граждан. Не включены в перечень как не подлежащие к включению в Свод законов секретные акты, международные договоры Российской Федерации, акты временного и однократного действия, акты оперативно-распорядительного характера и другие документы, которые не имеют нормативного содержания.

Научно-техническим центром правовой информатизации были разра­ботаны предложения по технологии формирования в машиночитаемом виде Свода законов и создания электронной картотеки актов.

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации с привлечением других научно- исследовательских образовательных учреждений юридического профиля вы­работаны рекомендации по схеме и принципам формирования Свода законов. С учетом российских традиций и международного опыта, который существу­ет в систематизации такого массива законодательства, было выдвинуто пред­ложение строить схему Свода законов по предметному принципу. Правда, окончательного решения не имеется. Вообще нужно прислушаться к реко­мендациям ученых, которые со всей остротой ставят вопрос о том, что до тех пор, пока мы не определимся, по какому же принципу будем строить Свод законов, продвижения в работе не будет.

Время диктует необходимость завершения первого этапа подготови­тельной работы, но пока он продвигается медленно.

По всей видимости, это связано с рядом причин, затрудняющих систе­матизацию в целом: отсутствием четко обозначенной концепции российского законодательства, нестабильностью общественных отношений, низким каче­ством законов, принятием ненервоочередных законов и т.д.

В ходе подготовки Свода возникает много вопросов, связанных с его созданием.

Во-первых, по-прежнему муссируется вопрос: нужен ли Свод законов России, будут ли решены проблемы систематизации законодательства с его изданием? Мнения разделились.

Аргументы, выдвигаемые против создания этого документа, носят как объективный, так и субъективный характер. Объективные причины - мед­ленное продвижение реформ в стране, отсутствие четко обоснованной про­граммы социально-политических и экономических преобразований общест­

ва, нерешенность базисных вопросов его развития. К субъективным причи­нам относят неудовлетворительное состояние правового массива как объекта систематизации, хаотичность, бессистемность, противоречивость и, как след­ствие этого, неэффективность действующего законодательства. Суще­ственными аргументами являются ссылки на низкое качество нормативно­правовых актов, отсутствие прогнозов, недальновидность властных, прежде всего законотворческих работ и потому быстрая «устареваемость» прини­маемых законов^[154].

По мнению В. Е. Гулиева, в обществе не сложилось устойчиво­правовое состояние социальных отношений, отсутствует необходимый уро­вень общественного согласия. Основания для издания Свода не имеются^[155].

Основная позиция противников Свода законов заключается в том, что в нашем обществе не сложились идеальные условия издания Свода законов. При отсутствии стабильного законодательства и устоявшейся политической системы немыслимо появление Свода. Стоит ли дожидаться состояния ста­билизации в государстве и затем приступать к работе над Сводом?

И тем не менее аргументы сторонников создания Свода более убеди­тельны. С.В. Поленина, Н.П. Колдасва, А.С. Пиголкин, И.Н. Сенякин, А.В. Мицкевич, Д.А. Керимов и др. считают, что при помощи Свода мы приведем законодательство во внутренне согласованную, стройную систему, позво­ляющую доступно её использовать в необходимых целях всеми субъектами права. По мнению А.В. Мицкевича, Свод может иметь два значения для об­щества. Во-первых, он представляет собой собрание формально действующе­го законодательства. Но существование специальных справочно-правовых систем может заменить Свод в этом плане, поэтому важнее всего второе на­значение Свода: при помощи него выполняется задача расчистки законода­

тельства и выдача потребителю того материала, который реально действует, не перекрыт последующим законодательством^[156].

В современных условиях сложилась исторически благополучная си­туация для проведения таких мероприятий. В России заметно растут темпы законодательных работ на всех уровнях, принята Конституция Российской Федерации 1993 г., осуществляются кодификационные работы, а в целом происходит создание новой правовой системы, совершенно очевидно, что на­зрела потребность в подготовке издания нового Свода законов РФ.

Есть шанс «изначально» ревизовать и систематизировать действующее законодательство. Этому способствует и новая правотворческая политика многих государственных образований. Систематизационные работы на этом уровне нужно начинать немедленно, пока не скопилась новая масса бессис­темного материала, смешанного со старым.

Свод законов сам окажет стабилизирующее воздействие на состояние законодательства, поэтому необходимо немедленно приступать к работе над его подготовкой.

Возникает и другой вопрос - о сроках подготовки Свода. Процесс этот должен быть длительным, постепенным, хорошо согласованным с харак­тером социально-экономических отношений в стране, тесно связанным не только с поставленными целями, но и с реальными возможностями их осу­ществления^[157]. Ни о какой поспешности не может быть и речи. В то же время откладывать и растягивать работу над Сводом не рекомендуется; накопление устаревшего нормативного материала будет только тормозить процесс его создания.

Многообразие задач, связанных с подготовкой Свода, обусловливает необходимость установления приоритетов, хронологической последователь­ности их решения. Научная проработка вопросов издания Свода законов не­

обходима уже сейчас. В числе требующих решения задач следует отметить вопрос о правовой природе Свода законов: должен ли он быть источником официального опубликования законодательных актов или же источником права, отменяющим действие прежних нормативно-правовых актов, вклю­ченных в Свод? Этот вопрос весьма актуален, его ставил в свое время М.М. Сперанский, который в записке Государственному Совету изложил три вари­анта его решения: 1) признать статьи Свода единственным основанием в ре­шениях дел, но так, чтобы текст законов служил лишь указанием источников, из которых статьи составлены, и не был бы сам собою употребляем в делах; 2) признать статьи Свода законов основанием в решениях дел, но не единст­венным и не исключительным, а действующим в тех только случаях, где ист сомнения ни о существовании закона, ни о его смысле; как же скоро родится такое сомнение, то прибегать к самому тексту закона и разрешать сомнение по этому тексту'; 3) признать текст законов единственным и исключительным основанием при решении дел, а статьи Свода только средством вспомога­тельным, или так сказать совещательным к приисканию их и познанию

их смысла.

О юридической силе Свода законов в дореволюционной русской лите­ратуре сложилось два мнения:

1) свод законов форма прежних законов и поэтому имеет силу лишь при условии его соответствия подлинному тексту этих законов;

2) свод законов - это новый закон, который отменяет прежние законы, послужившие материалом для его содержания^[158].

Большую практическую значимость имеет вопрос о принципах форми­рования Свода законов, видах актов, подлежащих включению в Свод. Проект

Закона «О Своде законов Российской Федерации» предусматривает, что на­ряду с федеральными законами в Свод должны быть включены и подзакон­ные акты (нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ). Исходя из этого, сейчас и проводится подготовительная работа, но норма­тивного положения о том, какие акты должны быть помещены в Свод, пока нет.

В этой связи требуются четкие подходы к пониманию законодатель­ства, так как в теории права неоднозначность в этом вопросе создает практи­ческие трудности в процессе правотворчества, правоприменения и система­тизации нормативно-правовых актов.

На долгие годы в теории и практике, как уже отмечалось, установи­лось широкое понимание законодательства как совокупности законов и под­законных нормативных актов. До недавнего времени это было вполне оправ­данно. Но изменения в государственно-правовой и других сферах требуют пересмотра подхода к пониманию законодательства. По справедливому мне­нию Ю. А. Тихомирова, нужно рассматривать его в более узком смысле - как упорядоченную совокупность собственно законов¹.

Можно выделить несколько толкований термина «законодательство»:

1) как совокупность издаваемых в государстве нормативных правых актов;

2) как совокупность только законов; 3) как совокупность всех нормативных актов высших органов законодательной власти; 4) как совокупность норма­тивных правовых актов высшего законодательного органа, Президента РФ и Правительства РФ.

Решение вопроса, связанного с определением понятий законодатель­ства, представляется сложными в теоретическом, и в практическом плане. К примеру, как уже было сказано, остро стоит вопрос о том, какое законо­дательство будет включаться в Свод. Активизация законодательной дея­тельности, многоуровневый характер законодательных актов, повышение ро-

ли закона требуют единообразного подхода к понятию «законодательство». Термин этот должен трактоваться однозначно и отражать содержание обо­значаемых им понятий, в противном, случае может повториться ситуация, когда «широкая» трактовка законодательства была удобна для органов управления и использовалась как легальное средство «размывания» закона, подмены его подзаконным актом. От нравственного решения данного вопро­са зависит положение закона в механизме правового регулирования^[159].

Мнение вокруг вопроса, какие нормативные акты следует помещать в Свод, неоднозначны. Так, Λ. С. Пиголкин считает, что необходимо в Свод законов поместить законы и другие законодательные акты, принимаемые Федеральным Собранием, и акты Конституционного Суда, которые ин­терпретируют положения Конституции. Такой подход повысит роль закона как акта, принимаемого высшим представительным органом и призванного находиться на вершине правовой системы. Кроме этого, такая идея помеще­ния в Свод законов будет оправдана в перспективе, когда будут проводиться на базе Свода крупные координационные работы и создаваться «Кодекс ко­дексов» (акты будут размещаться по одинаковой юридической силе). Что ка­сается указов Президента и постановлений Правительства, то их можно было бы издать в ином систематизированном собрании, параллельно со Сводом законов. Именно такая практика характерна, например, для систематизации федеральных актов в США.

Другие мнения по этому вопросу заключается в том, что в тома Свода следует помещать три вида актов - законы, нормативные Указы Президента и нормативные постановления Правительства. Такой способ более удобен для пользования, для решения конкретных дел.

Тогда положительным моментом стало бы и помещение в Свод ве­домственных актов, благодаря чему легче было бы пользоваться норма­тивными материалами. Однако в этом случае Свод законов превратится в

обычное справочное издание всех нормативных актов Российской Феде­рации^[160].

Одной из новелл Конституции 1993 года является включение междуна­родных договоров РФ в правовую систему страны. В случае расхождения за­кона РФ с международным договором действует международный договор. В этих условиях было бы логичным включение международных договоров в Свод законов. Однако такое решение неизбежно столкнется с серьезными трудностями структурного и организационного характера, не говоря уже о существенном увеличении объема Свода. Для сравнения напомним, что меж­правительственные и межведомственные договоры РФ в Собрание законода­тельства РФ, где публикуются федеральные законы, указы Президента и по­становления Правительства Российской Федерации, не включаются.

Если вопрос о включении в Свод законов международных договоров РФ будет решен положительно, неизбежно встанет следующая проблема - определение круга избираемых для помещения в Свод договоров с учетом разнообразия их видов: межгосударственные, межправительственные, меж­ведомственные, универсальные, региональные, в том числе договоры СНГ; многосторонние, двусторонние и т. д.

В связи с подготовкой Свода нельзя обойти вопрос о систе­матизации законодательства субъектов Российской Федерации. Создание стройной правовой системы в России как федеративном государстве по­требует синхронизации и упорядочения законодательства в субъектах Российской Федерации. Особенно остро встанет эта проблема при под­готовке разделов Свода по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также разграничения компетенции при ре­гулировании конкретных общественных отношений. В перспективе мо­жет встать задача подготовки на местах аналогичных Сводов законов субъектов Российской Федерации.

Выше были высказаны позиции лишь по некоторым наиболее спорным теоретическим вопросам подготовки Свода.

Наряду с этим существует сложный комплекс проблем методоло­гического характера:

а) по каким критериям отбирать предложения по включению нор­мативных актов в Свод законов - с учетом общих задач и целей право­вой реформы;

б) как будет проводиться экспертиза нормативного акта о соответ­ствии его общим принципам права;

в) какие меры должны быть приняты для реализации главного принципа систематизации законодательства - внутренней согласованно­сти и непротиворечивости включенных в Свод актов, обеспечения их со­ответствия общим закономерностям правовой системы;

г) какова должна быть процедура установления соответствия зако­нов РФ и других включаемых в Свод актов общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам страны;

д) как будет осуществляться приведение в соответствие структуры Свода и официально утвержденного общеправового классификатора от­раслей законодательства.

Очень важно продумать и разработать процедуру внесения пред­ложений об отмене устаревших законов, выявленных в ходе подготовки к изданию Свода, внесения в законы соответствующих изменений и до­полнений^[161].

Возможно, следует принять закон о подготовке и создании Свода зако­нов, где четко прописать основные принципы формирования его материалов, схему Свода и ряд других важных вопросов, необходимых для его издания.

Также следует разработать и утвердить Государственную Программу по подготовке и изданию Свода, где сформулировать конкретные поручения отдельным органам и организациям по его созданию, определить основные этапы подготовки его разделов, решить весь комплекс организационно­технических и материально-финансовых проблем.

Подготовка Свода потребует, несомненно, координации усилий различных ведомств и научных учреждений. Для решения многочислен­ных теоретических, методологических и практических вопросов необхо­димо провести ряд конференций и симпозиумов с привлечением ученых- юристов и практических работников.

При создании нового Свода законов России необходимо учитывать особенности создания предыдущих Сводов. Необходимо, во-первых, усо­вершенствовать схему построения нового Свода, унифицировать терминоло­гию однотипных понятий, используемых актами, входящими в него^[162]. Во- вторых, нужно выработать специальные правила помещения в Свод новых актов. В-третьих, внести определенные изменения в его структуру.

В-четвертых, возобновить подобные систематизационные работы сего­дня нужно в субъектах Федерации с постепенным переходом к комплектова­нию общефедеративного Свода^[163].

Издание нового Свода законов должно проходить с учетом опыта соз­дания всей предшествующей предметной систематизации законодательства в России. На пути к созданию Свода должны быть максимально использовано все формы и способы систематизации нормативно-правовых актов. Перспек­тива создания Свода должна постоянно учитываться в работе по упорядоче­нию законодательства, а также при подготовке проектов новых нормативных

актов.

Разумеется, работа предстоит огромная. Тем не менее работу над Сводом необходимо продолжить.

Подготовка Свода будет способствовать определенной организа­ции правового массива РФ, устранению пробелов, противоречий в зако­нодательстве, формированию единого стержня правовой системы.

Па сегодняшний день издание Свода - это необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы Российского государства. Этот акт должен быть офици­альным, систематизированным и полным собранием действующих норма­тивно-правовых актов Российской федерации, поддерживаемых в рабочем состоянии.

Итак, мы рассмотрели основные формы систематизации современного российского законодательства.

Однако считаем необходимым сказать еще несколько слов о перспек­тивах их развитая. В наше время наряду с традиционными формами система­тизации законодательства возникла необходимость применения и исполь­зования более совершенных технологий - компьютерных. Это связано преж­де всего с интенсивностью, объемностью законодательного массива, необхо­димостью более быстрого получения информации и успешного претворения ее в жизнь.

Проблема доступности законодательства приобретает сегодня особен­но актуальный характер. Важность информационно-правового аспекта вели­ка, «поскольку состояние гласности в этой области непосредственно затраги­вает права и законные интересы граждан н других субъектов права. Их ин­формированность о действующем законодательстве и должна стать опреде­ленным средством обеспечения этих прав и свобод, необходимой предпо­сылкой знания законов»^[164].

Создание удобной, доступной информационной системы в области права в итоге оказывает огромное позитивное влияние на общественное пра­восознание и правопорядок в России. Отсутствие подобной информации не­гативно влияет на развитие жизни общества, поскольку законы являются од­ним из действенных рычагов связи государства и личности.

Компьютерные технологии прочно входят в нашу жизнь, в том числе и в сфере сбора, хранения и поддержания законодательства в контрольном со­стоянии. Особый интерес в этой связи представляет создание и использова­ние автоматизированных информационно-поисковых систем, иод которыми следует понимать специальные системы, предназначенные для сбора, систе­матизации, хранения и поиска правовой информации по запросам пользова­телей.

Автоматизированные информационно-поисковые системы позволяют хранить и обрабатывать огромные информационные фонды, состоящие из десятков тысяч нормативных актов, а высокая производительность совре­менной техники позволяет свести поиск необходимой правовой информации к нескольким минутам.

Создание автоматизированных информационно-поисковых систем за­конодательства имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с тради­ционными видами учета нормативных актов.

Во-первых, самое основное, в том, что есть возможность заложить в компьютерные системы неограниченный объем правовой информации.

Во-вторых, всю информацию о законодательстве и практике его при­менения можно получить по любому интересующему вопросу, в то время как другие формы учета законодательства выдают сведения в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Но картотека может не охватить макси­мально весь спектр законодательства.

В-третьих, не менее важное преимущество автоматизированной сис­темы учёта заключается в том, что юридическая информация сразу печа­

тается и тиражируется в необходимом количестве, то есть выходит очень бы­стро.

Наиболее известными системами, относящимися к данному виду, яв­ляются: ИПС «Эталонный банк правовой информации», созданная Государ­ственным правовым управлением Президента РФ; база данных по законода­тельству «Эталон», разработанная научным центром правовой информации; система Центра новых компьютерных технологий научно-технического цен­тра ФАПСИ «Собрание законодательства РФ»; юридическая справочная ин­формационная система АРМ-юрист агентства «Intralex»; справочная право­вая система «Гарант», разработанная научно-производственным объединени­ем «Гарант-Сервис» (МГУ); информационная правовая система «Кодекс», созданная в «Центре компьютерных разработок» (Санкт-Петербург); спра­вочно-правовые системы семейства «КонсультантПлюс», созданные АО «КонсультантПлюс» и др.

Все эти системы работают преимущественно по принципу «запрос - ответ», поэтому обработка информации в них связана в основном не с преоб­разованием первичных данных, а с их поиском.

Использование информационно-поисковых и справочных систем пра­вовой информации в различных областях деятельности имеет свои особенно­сти и соответственно определяет специфические задачи и требования, кото­рые позволяют говорить о них не только как о поисковом инструменте.

Считаем, что можно выделить четыре основные сферы применения этих систем:

а) систематизация и исследование проблем законодательства;

б) законотворчество;

в) правоприменительная практика;

г) правовое образование.

Для успешного решения проблем систематизации законодательства не­обходима предварительная классификация правового материала. Особую

роль при этом играет предметная классификация нормативных актов. Работа эта осуществляется на основе специальных тематических классификаторов (например, общеправовой классификатор отраслей законодательства).

Следует отметить неоспоримое преимущество автоматизированных информационно-поисковых систем при анализе связей между различными нормативными правовыми актами. Эта работа, достаточно кропотливая, если ее проводить вручную, становится простой и быстрой благодаря наличию во многих современных системах гипертекстовых ссылок между документами.

Велико значение автоматизированных информационно-поисковых сис­тем при приведении основных видов систематизации правового материала: инкорпорации, кодификации и консолидации.

Хронологическая и предметная инкорпорации существенно упрощают­ся с помощью автоматизированных информационно-поисковых систем, имеющих специальные хронологические и предметные классификаторы.

Облетается работа по внесению официальных изменений в текст нор­мативных правовых актов.

В законотворческой деятельности использование автоматизированных информационно-поисковых систем также имеет большое значение. Эти сис­темы играют роль незаменимого помощника для учета предшествующего за­конодательства на этапе разработки новых нормативных актов. Необходи­мость увязки всех вновь создаваемых нормативных актов с уже действую­щими, недопущение повторений одних и тех же норм в различных правовых актах, признание определенных нормативных актов утратившими силу - ра­бота очень трудоемкая. Ручной отбор необходимых правовых документов может не только занять достаточно длительное время, но и привести к тому, что многие нормативные акты останутся вне поля зрения специалистов. Ма­шинный поиск существенно повышает оперативность подготовки новых нормативных актов и перечней нормативных актов, утративших силу.

Представляется, что в перспективе при помощи компьютерной техники можно будет решать более сложные задачи законодательства: обнаружение ошибок, дублирований, противоречий, его более строгую систематизацию и достижение целостной структуры законодательства.

Не меньшее применение автоматизированные информационно- поисковые системы находят в правоприменительной деятельности.

Получение необходимых нормативных правовых документов из средств массовой информации требует больших временных затрат. Эта зада­ча становится еще более сложной, если речь идет о различных ведомствен­ных нормативных актах, которые далеко не всегда издаются в периодической печати. С использованием информационно-поисковых систем задача быстро­го подбора необходимых документов существенно упрощается. Более того, среди людей, работающих с правовой информацией, в последнее время силь­но выросло число специалистов, не имеющих специального юридического образования. Столкнувшись с необходимостью решения конкретного право­вого вопроса, многие из них не знают, какие конкретно нормативные право­вые акты регулирует этот вопрос. Такие проблемы нередко возникают и пе­ред юристами, не являющимися специалистами в рассматриваемой правовой области. Этих трудностей можно избежать, воспользовавшись различными поисковыми возможностями, предоставляемыми современными автоматизи­рованными системами правовой информации. Системы классификации (хро­нологические, тематические, по реквизитам документов и т.п.) таких компь­ютерных баз позволяют на хорошем уровне решать многие задачи. Широко известен успешный опыт применения упомянутых выше систем, в том числе: КонсультантПлюс, Гарант, Кодекс, АРМ-Юрист.

Таким образом, внедрение компьютерных технологий в целях упоря­дочения и совершенствования законодательства, как особого вида инкорпо­рации, укрепления законности и правопорядка в стране не только целесооб­разно, но и необходимо. Как справедливо замечает Д.А. Керимов, «использо-

ванис компьютерной техники необходимо, если мы ис хотим оказаться на низшей ступени цивилизации и прогресса. И нам в ближайшем будущем предстоит полнее использовать эт>' технику в законодательстве»¹.

Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 1998. С. 113-І 14.