Глава I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Коренное реформирование всех сфер государственной и общественной жизни радикальным образом отразилось и на российском законодательстве. Активизация законотворческого процесса существенно повлияла на его об­новление.

В процессе развития законодательства сегодня необходимо решать две главные задачи: более тесно увязать его с проводимыми преобразованиями, достижением целей социально-экономического развития, а также параллель­

но обеспечивать целостность, четкую структуризацию, мобильность и устой­чивость отраслей права.

Выбор предметов правового регулирования на ближайшую перспекти­ву необходимо осуществлять с учетом проірамм развития экономики и соци­альной сферы Российской Федерации до 2007 года.

Сегодня трудно определить всю гамму не решенных здесь проблем, но некоторые из них за последнее время стали более острыми, актуальными и требуют к себе особого подхода.

К их числу в первую очередь относится проблема понимания законода­тельства. Его определение является не только важной теоретической, но и су­губо практической проблемой. Термин «законодательство» неоднозначно понимается в теории права. Можно выделить несколько его интерпретаций:

1) как совокупность издаваемых в государстве нормативных правовых

актов;

2) как совокупность законов;

3) как совокупность нормативных актов, издаваемых высшими органа­ми государственной власти и управления.

Отсутствие единого нормативного закрепления понятия «законода­тельство» создает определенные трудности в правотворчестве, правоприме­нении и систематизации нормативных правовых актов.

Анализ отечественной юридической литературы дает основание выде­лить два основных подхода к пониманию законодательства: в широком и в узком смысле.

Под законодательством в широком смысле обычно понимают систему не только законов, но и подзаконных нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, министерств, ведомств, других органов государственной власти и управления.

Говоря об этом, С.С. Алексеев определяет законодательство как «всю совокупность нормативных юридических актов, действующих в данной стране, образующих единую цельную систему, которая обычно именуется системой законодательства»^[2].

По мнению Д.А. Киримова, «законодательство юридически - это сово­купность только законодательных актов, но в практическом обыкновении за­конодательство понимают более широко: законодательство включает в себя не только законы, но и подзаконные акты, образуя вместе с ними единую за­конодательную систему»^[3].

Включение в законодательство не только законов, но и подзаконных акгов обосновывается следующими обстоятельствами. Подзаконные акты из­даются в соответствии с законами и на их основании, раскрывают их содер­жание, регулируют отношения, не урегулированные законами, неразрывно связаны с ними. Положения большинства законов получают свою конкрети­зацию в подзаконных актах. Следовательно, законы и подзаконные акты со­ставляют единую целостную систему, которая именуется «законодательст­во». Такой подход соответствует и современному этапу развития российской государственности, когда хотя и постепенно, но все же достаточно отчетливо складывается принцип разграничения правотворческой компетенции, соглас­но которому каждый орган государственной власти должен издавать только

нормативные правовые акты заранее установленной формы и по определен* ным Конституцией РФ и законами вопросам*.

Вместе с тем некоторые отечественные юристы (В.Е. Гулиев, В.П. Ка- зимирчук, Р.З. Лившиц, Н.С. Малеин, В.Н. Савицкий, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, Р.О. Халфина, Т.В. Худойкина и др.) считали и считают, что в целях обеспечения в обществе верховенства законов рациональнее придер­живаться трактовки законодательства в узком смысле как совокупности ис­ключительно законодательных актов.

Они считают целесообразным отказаться от широкой трактовки зако­нодательства, т.к. высшей юридической силой должен обладать только закон, на основе и во исполнение которого принимаются все иные нормативные ак­ты^{[9] [10]. Широкое понимание законодательства, по мнению Р.З. Лившица, «это путь размывания закона, подмены его управленческими решениями»[11]. С этим трудно не согласиться.}

Предложенная концепция идеальна и не вызывает возражений. Исходя из идеи правового государства, в будущем целесообразен именно такой под­ход к определению законодательства, что должно получить соответствующее нормативно-правовое закрепление.

Кроме того, эффективность законодательства достигается не за счет реализации монополии закона как нормативного акта, имеющего высшую юридическую силу, а приданием российскому законодательству таких харак­теристик, которые определяют мерность законов как источников права и подзаконных норм, избавляющих законодательство (в узком смысле слова) от негативных последствий универсального правового регулирования всех сфер жизнедеятельности общества.

Помимо этого, отсутствие легального определения понятия «законода­тельство Российской Федерации» создает серьезные препятствия для уясне­ния состава законодательства, процедуры его применения. «Поэтому, встре­чая в литературе термин «законодательство», надо по возможности устано­вить, в каком смысле он употребляется: в узком и строго научном как систе­ма существующих законов или в широком и обобщенном как синоним всех действующих источников права»^[13].

Определенные трудности возникают и при разграничении понятий «федеральное законодательство» и «законодательство Российской Федера­ции». Первое состоит из нормативных правовых актов, изданных федераль­ными органами, которыми нс исчерпывается система органов государствен­ной власти в России. Исходя из положений ст. 72 и 76 Конституции РФ, за­конодательство Российской Федерации должно включать в себя федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Поэтому необхо­димо законодательно зафиксировать определения не только названных поня­тий, но и понятие «законодательство субъектов Российской Федерации»^[14].

Вместе с тем дефилирование термина «законодательство» следует осуществлять в тесной связи с уяснением точного смысла другого правового понятия - «законодательный акт», к которому относятся: Конституция РФ; законы, принятые путем референдума; федеральные конституционные зако­

ны; федеральные законы; нормативные постановления Государственной Ду­мы и Совета Федерации; нормативные Указы Президента РФ; не утратившие силу ранее изданные законы и нормативные постановления Съезда народных депутатов СССР, Съезда народных депутатов РСФСР; не утратившие силу нормативные указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР; не утратившие силу изданные до принятия Конституции СССР 1936 года декреты и нормативные постановле­ния СНК РСФСР, СНК СССР, постановления ЦИК СССР и РСФСР и некото­рые другие¹.

Но понятия «законодательство» и «законодательный акт» неравнознач­ны. Первое ио своему значению шире и включает в себя весь массив норма­тивно-правовых актов, куда входят: указанные выше законодательные акты; нормативные акты Правительства РФ; решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции России, ведомственные нормативно-правовые ак­ты и т.д.

Учитывая эти обстоятельства, дальнейшее изложение материала будет вестись с позиций «широкого» понимания законодательства, ибо такой под­ход позволит охватить практически все уровни правового регулирования разнородных общественных отношений и одновременно избежать понятий­ной тавтологии при характеристике нормативно-правовых актов, сохранить целостность и логическую завершенность концепции исследования выбран­ной проблемы.

Развитие законодательства должно быть направлено прежде всего на реализацию положений Конституции Российской Федерации. В прошедшие годы, к сожалению, между Конституцией и текущим законодательством су­ществовал некоторый разрыв. Современная концепция законодательства призвана устранить этот недостаток, в полной мере раскрыть особенности федеративной природы нашего государства.

Нынешняя концепция российского законодательства также должна со­действовать преодолению несогласованности между принятыми правовыми актами и реализацией их положений.

Анализ и оценка развития законодательства предполагают всесторон­ний учет факторов, которые влияют на его состояние и тенденции развития. Это могут быть положительные и отрицательные факторы, временные и по­стоянно действующие. Большое значение имеет «внеправовая сумма факто­ров». Это прежде всего объективная социально-экономическая обстановка в стране. Темпы социально-экономического развития страны, уровень развития отдельных отраслей и сфер экономики и культуры, падение или рост произ­водства, доходы бюджета и граждан обусловливают экономическую потреб­ность, влияющую на содержание законодательства. Огромное значение имеет и политический фактор.

Наряду с факторами, действующими за пределами системы законода­тельства, есть и негативные тенденции ее собственного развития*.

Среди них можно отметить:

во-первых, неравномерность развития некоторых отраслей и институ­тов права;

во-вторых, не всегда правильно выбранный объект правового регули­рования;

в-третьих, недооценка процессуальных норм и институтов и их отрыв от материального права;

в-четвертых, подмена законов подзаконными актами; в-пятых, бессистемное развитие российского законодательства;

в-шестых, частые противоречия в регламентации целого ряда отноше­ний в сфере собственности, ее акционирования, приватизации, местного са­моуправления и т.д.;

в-седьмых, тенденция роста правонарушений и слабой реализации за­конов, которые занимают ведущее место в системе законодательства. Это проявляется в следующем:

- они принимаются только законодательными (представительными) ор­ганами государственной власти или непосредственно в порядке референду­ма;

- обладают высшей юридической силой, которая означает, что все иные нормативно-правовые акты не должны противоречить законам, иначе они будут считаться недействительными. Это правило не распространяется на возникшие противоречия между федеральным законом и нормативным пра­вовым актом субъекта Федерации, изданным в рамках его компетенции, ко­гда действует правовой акт субъекта РФ. Кроме того, никто не вправе отме­нить или заменить закон, кроме органа, который его издал;

- он реализует наиболее важные общественные отношения;

- законы принимаются в особом процессуальном порядке.

К числу фундаментальных отношений, регламентируемых только зако­ном, следует отнести: основы общественного и государственного строя; ос­новные права, свободы и обязанности человека и гражданина; организацию и деятельность органов законодательной и исполнительной власти; правовой статус партий, других общественных объединений.

Важнейшим свойством законодательных актов является их легитим­ность, которая имеет две стороны - формальную и содержательную. Фор­мальная сторона - это принятие закона надлежащим органом, а в установ­ленном порядке. Но практика показывает, что некачественные законы, буду­чи формально легитимными, не получают поддержки граждан, остаются не­реализованными и в этом смысле фактически нелегитимными. Именно пра-

вопри.менительная практика дает полный ответ на вопрос о легитимности за­кона, свидетельствует о различии между легитимностью формальной и фак­тической^[15].

Закон и законодательство в целом развиваются в рамках единой право­вой системы страны. Ведущее место закона предполагает обеспечение его правильного соотношения с подзаконными актами, в особенности с указами Президента РФ. В недавнем прошлом такие указы принимались по всем от­раслям действующего законодательства, являясь юридической основой прак­тического решения многих правовых казусов. Речь идет об указах, которые расходились с Конституцией РФ и федеральными законами, носящими, как правило, временный характер с оговоркой «впредь до принятия федерально­го закона», а также указах, затрагивающих сферу деятельности законода­тельного органа страны - парламента. «Указное право» разрушает дейст­вующие каноны юриспруденции, обезличивает приоритетную значимость за­конов, выводит их за рамки законности, расширяет границы правового бес­предела.

Феномен издания указов, «опережающих» законы, чреват своими по­следствиями и ведет к нарушению юридической технологии нс только право­творчества, но и правоприменения. Конфликт между указами Президента и законами в российской правовой системе является всегда результатом несо­гласованности действий законодательной и исполнительной властен, стрем­лением последней подчинить себе власть законодательную. Кризис власти предопределяет нарушение законности, что, в свою очередь, усугубляет кри­зис власти^[16].

В связи с этим нуждается в серьезном осмыслении вопрос о юридиче­ской силе решений Конституционного Суда РФ. В его полномочия, как из­вестно, входит разрешение дел о соответствии Основному Закону федераль­

ных законов, а также других нормативных актов Президента РФ, Совета Фе­дерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Конституционный Суд выносит решения по ж'алобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, приме­ненного или подлежащего применению в конкретном деле.

В научной литературе нет однозначного признания за судебной вла­стью в лице высших судебных органов судебного правотворчества и созда­ния ими судебного прецедента. Одни ученые признают этот факт реальной действительностью и считают, что судебный прецедент как продукт судеб­ной деятельности представляет собой решение, принятое судебным органом в рамках определенной юридической процедуры по конкретному делу, кото­рое считается обязательным для других судов при рассмотрении аналогич­ных дел.

Характерными признаками судебного прецедента, отличающего его от других источников права, являются:

а) создание судебного прецедента только высшим органом судебной власти;

б) определенная юридическая процедура создания судебного прецеден­та;

в) обязательное официальное опубликование судебного прецедента.

Другие авторы резонно замечают, что «Конституцией и законами Рос­сии судебный прецедент не указывается в числе источников права. Соответ­ственно и прецедентные нормы нс получили официального признания в ка­честве особой разновидности правовых норм»^[17].

Несомненно, с одной стороны, решению Конституционного Суда дей­ствительно присуща материально-правовая сила закона, с другой, формаль­но-юридической точки зрения - эго решение не является нормативным актом

и нс рассматривается в качестве прецедента, имеющего нормативно* регулирующее значение, хотя фактически и выступает таковым. Оно не мо­жет быть отменено принимаемым парламентом законом или иным актом за­конодательной или исполнительной власти. По всей видимости, спор рассу­дит юридическая практика во всех тонкостях ее многообразных проявлений.

Модификация законодательной деятельности Российского государства во многом обусловлена необходимостью внедрения новых методов в управ­лении хозяйством, формированием государственно-властных структур. Уси­ление коммерциализации социально-экономических процессов способствует принятию важнейших законодательных актов в областях, которые ранее нс охватывались правовым воздействием. Ценность закона начинает повышать­ся прямо пропорционально его истинной роли в жизни общества. Современ­ное российское законодательство в условиях перестройки из инструмента командно-административного управления постепенно превращается в сред­ство обеспечения политической и экономической свободы личности, под­линного народовластия. Конституция РФ служит правообразующей базой обновленного законодательства, объединяет и цементирует многоуровневую систему нормативных правовых актов.

Ее разносторонние взаимосвязи с государством являются центральным звеном в механизме правового регулирования всей системы общественных отношений, основой которого выступают конституционные права и свободы человека и гражданина, их гарантированность, взаимная ответственность между государственной властью и личностью.

Острота проблемы связана с усилившейся дестабилизацией социально- экономических и политических институтов государства, коррупцией, взяточ­ничеством, безответственностью и безнаказанностью в структурах государ­ственной власти, управления, экономики и т.д. Нерешенность указанных во­просов резко обострила противоречия между государством и личностью, по­родило региональные споры, политические конфликты и, как следствие,

грубейшее попрание конституционных прав и свобод российских іраждан. Возникла опасность дискредитации самого понятия «права человека» в соци­альной и политической практике.

Неэффективно решаются законодательством и вопросы охраны собст­венности граждан. Посягательство на собственность сегодня стало весьма выгодно, ибо на уровне законодательства идет снижение санкций за данный вид преступлений, а в действующем Уголовном кодексе РФ этот институт толком не регламентирован. Ведь недаром в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ при­знается равная охрана всех ее видов.

Институт собственности в конституционном праве имеет свои специ­фические черты.

1. Нормы о собственности в Конституции РФ носят учредительный ха­рактер.

2. Институт собственности в конституционном праве регулируется только материальными конституционными нормами.

3. В данной отрасли права он представлен правонаделительными и правоохранительными нормами.

4. Конституционные нормы о собственности носят только управомочи­вающий или запрещающий характер.

5. Субъектами права собственности на конституционном уровне вы­ступают: личность, народ, государство¹.

В связи с этим следует унифицировать ответственность за посягатель­ство против любых форм собственности; усилить санкции за ее хищение, уничтожение или повреждение; создать действенный механизм реализации таких норм.

Еще одна важная проблема привлекает к себе внимание: это четкое и грамотное исполнение законодательства снизу доверху. В первую очередь это касается деятельности властных структур, их правовой культуры, по-

См.: Гошуляк В.В. Институт собственности в конституционном праве России. М., 2003. С. 41-42.

скольку нельзя в полной мере говорить о правах человека, если орі'аньї госу­дарственной власти и управления зачастую игнорируют закон. В таких си­туациях гражданам приходится защищаться уже от самого государства, ибо оно нередко решает свои вопросы в ущерб гражданских прав россиян, дейст­вует вразрез их правам и законным интересам. Именно поэтому в современ­ных условиях права и свободы человека уже не могут определяться только уровнем развития законодательства нашего государства, а должны соответ­ствовать требованиям норм международного права, его стандартам.

Взаимодействие международного и национального права Российской Федерации - процесс сложный и многогранный. В нем участвуют различные государственные органы, должностные лица государства, межправительст­венные организации. Оно происходит как на внутригосударственном, так и на международном уровнях.

Формы государственно-правовой интеграции весьма разнообразны.

Во-первых, развиваются двусторонние и многосторонние связи госу­дарств, опосредуемые соответствующими международными договорами.

Во-вторых, расширяются прямые международные экономические от­ношения с участием национальных и международных транснациональных корпораций и консорциумов.

В-третьих, усиливаются интеграционные процессы в рамках и между национальным законодательством.

В-четвертых, создаются международные организации - общие, регио­нальные и специализированные^[18].

Такое взаимодействие в области права представляет собой, как прави­ло, согласованность двух или более правовых систем, обусловленную общи­ми целями, необходимую для их взаимного развития и предполагающую возможность существования у них общих сфер деятельности.

Конституция РФ в п. 4 ст. 15 прямо устанавливает, что общепризнан­ные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Ес­ли международным договором России установлены иные правила, чем пре­дусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Подобные нормы содержатся в различных нормативных актах УК РФ, ГК РФ, ГПК РФ, УПК РФ и т.д.

Вместе с тем влияние процесса глобализации на национальное право протекает весьма противоречиво, но в нем все же можно выделить ряд ти­пичных направлений. Ю.А. Тихомиров вполне обоснованно среди них назы­вает следующие:

а) признание общих правовых концепций обеспечения прав граждан, многообразия форм собственности, защиты прав и законных интересов биз­неса и т.д.;

б) выработку общих принципов правового регулирования предприни­мательства, экономических стандартов, взаимоотношения граждан и публич­ных властей;

в) использование демократических институтов типа административной юстиции, суда присяжных и т.д.;

г) признание роли сводных правовых актов, адекватных соответствую­щим национальным актам (модельные законы Межправительственной Ас­самблеи СІ ІГ, проект Конституции Европейского союза, проект Конституци­онного акта Союзного государства России и Беларуси и т.д.);

д) использование общепризнанной терминологии;

е) использование таких способов сближения национальных законода­тельств, как унификация, универсализация, гармонизация и т.п.;

ж) использование многосторонних договоров для совместного решения региональных задач усилиями различных государств.

Влияние международно-правовых норм на внутригосударственное пра­во осуществляется также при помощи механизмов сравнительного правове­дения^[19].

Таким образом, международное и внутригосударственное право соот­носятся между собой как две самостоятельные правовые системы, обладаю­щие схожими приоритетами и связанные общими целями и задачами. В про­цессе взаимодействия возможно согласование норм обеих систем, а также их взаимная имплементация. Процесс взаимодействия характеризуется влияни­ем одной системы права на другую.

Па фоне существенного увеличения общего объема всех нормативных правовых актов в Российской Федерации значительно выросло число так на­зываемых ведомственных актов, издаваемых федеральными органами испол­нительной власти. Ведь нормы закона «живут» через ведомственные предпи­сания. Как правило, регламентация общественных отношений актами выс­ших органов государственной власти и управления осуществляется, во- первых, путем конкретизации норм закона актами меньшей юридической си­лы; во-вторых, путем восполнения предписаний бланкетных норм. Более то­го, при возникновении новых вопросов, требующих нормативного разреше­ния, в течение некоторого времени акты министерств и ведомств могут вы­полнять свою служебную роль без участия общих норм права^[20].

Нормативные акты министерств и ведомств должны соответствовать актам вышестоящих органов, причем не только по содержанию, но и по фор­ме, если на данный счет имеется специальное указание закона.

Кроме того, следует различать подзаконность этих актов непосредст­венную и опосредованную актами Правительства РФ, основанную на верхо­

венстве закона, и их подчиненное положение но отношению к правительст­венным актам.

Следовательно, требование законности актов управления подразделя­ется на две самостоятельные группировки: требования, предъявляемые к соб­ственно правовым актам (их форме и содержанию), и требования к процеду­ре их издания. В связи с тем, что ежегодно наблюдается резкий рост числа ведомственных правовых актов, важным требованием законности этих актов является их соответствие актам вышестоящих органов управления.

Одновременно с формированием новых социально-экономических, политических и духовных предпосылок построения правового государства обновляется и содержание нормативного материала, видоизменяются тен­денции его развития. К ним следует отнести: интенсивное развитие всех отраслей российского законодательства; усиление взаимосвязи структурных подразделений законодательства; увеличение общего количества законов; уменьшение объема регионального законодательства; интенсификация зако­нодательства и его качество; правильное соотношение общего и специально­го законодательства; его противоречивость; специализацию и унификацию и т.д.

Перемены в законодательстве охватили почти все отрасли. Особенно интенсивно развиваются конституционное, гражданское, финансовое, трудо­вое, административное законодательство. Это позволило по-новому решить вопросы статуса субъектов Федерации, правового положения государствен­ных органов и местного самоуправления, прав и свобод граждан, а также всех хозяйствующих субъектов и иных юридических лиц.

В конституционной сфере ведущей является тенденция реализации по­ложений Конституции применительно к организации публичной власти и федеративных отношений. В области государственного строительства на­блюдаются острые противоречия. Почти нет законов, регулирующих разные стороны федеративных отношений, - статус субъекта Федерации, заключе­

ние внутрифедеративиых договоров и соглашений, разграничение предметов ведения и полномочий, процедуры разрешения споров и др.

Необходимо преодолеть отставание административного законодатель­ства в связи с проводимой административной реформой. Формирование но­вой системы федеральных министерств, агентств, служб и надзоров потребу­ет, с одной стороны, принятия федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти» и новых положений об этих органах. С другой сто­роны, должны измениться отношения этих органов как с бизнесом, с пред­приятиями за счет большей саморегуляции последних, так и гражданами, на­селением. Регулирующая и контрольная функции этой отрасли должны пол­нее пронизывать другие отрасли законодательства.

В сфере финансового права сделаны лишь первые шаги. Нужна его консолидация и увязка с нормами Конституции Российской Федерации, упо­рядочение межбюджетных и налоговых отношений.

Вместе с тем анализ российского законодательства позволяет отметить и тенденцию некоторого неравномерного развития его отраслей и подотрас­лей, что затрудняет установление их сбалансированного соотношения. От­сутствие или слабость общеотраслевых концепций развития законодательст­ва затрудняет разработку научных основ системы законодательства.

Усиливается тенденция взаимосвязи структурных подразделений зако­нодательства, что получает выражение, например, в преобладании так назы­ваемых комплексных законов, содержащих наборы методов и норм различ­ных отраслей. Ведь одни отрасли выполняют преимущественно учредитель- но-легализующие функции, другие - регулирующие, третьи - охранитель­ные.

Проведенный анализ позволяет увидеть некоторые общие тенденции и обусловленные ими возможные варианты развития законодательства в бли­жайшие годы. Вариант первый - ориентация на увеличение общего количе­ства законов. Вариант второй - параллельное развитие федерального законо­

дательства и законодательства субъектов РФ. Вариант третий - уменьшение объема регионального законодательства. Вариант четвертый - большая функциональная обоснованность и их связь с процессом саморегулирования. Общей тенденцией для названных вариантов является необходимость строго­го обеспечения верховенства закона во всех сферах жизни общества, т.е. за­конодательного приоритета как одного из магистральных путей эффективно­го юридического обеспечения новой государственной политики в области становления рыночных отношений, всесторонней охраны прав и свобод лич­ности.

Положение о верховенстве закона принципиально важно прежде всего с точки зрения проблемы укрепления законности и правопорядка, повыше­ния правосознания и правовой культуры граждан. Как ведущий принцип формирования системы нормативно-правовых актов оно детерминирует три ее уровня: иерархический (вертикальный), отраслевой (горизонтальный) и федеративный. Любой из них призван не только воздействовать на принци­пиально важные и стабильные отношения, но и закрепить их. Иными слова­ми, здесь наблюдается взаимосвязь формы и содержания явления. Чем боль­шую важность имеют данные отношения, тем акт с более высоким иерархи­ческим положением призван их регулировать. И наоборот, правильный вы­бор формы права подчеркивает важность данных отношений для общества.

Проявлением верховенства закона служит его высшая юридическая си­ла, которая представляет собой степень соподчиненное™ различных видов актов, входящих в их иерархию. Система актов государства, построенная на основе юридической силы, выражает различие правового значения отдель­ных видов актов, с помощью чего фиксируется их местонахождение в рамках вертикальной структуры.

Иерархия нормативных актов государства отражает иерархию его нор­мотворческих органов. От положения издающего акт органа зависит юриди­ческая сила нормативного акта.

Во-первых, высшая юридическая сила закона, как известно, предпола­гает соответствие им всех иных нормативных актов.

Во-вторых, ни один государственный орган, должностное лицо или общественная организация нс освобождается от обязанности подчинения за­кону. Такое подчинение предусматривает обоюдную ответственность как граждан перед государством, так и государственной власти перед граждани­ном. И наконец, в-третьих, должна строго соблюдаться субординация обще- федерального и регионального законодательства. К сожалению, это условие сегодня не срабатывает в полной мерс. Дело осложняется тем, что центр тя­жести властных полномочий самопроизвольно стал перемещаться в респуб­лики. Без особых объяснений были преданы забвению многие общероссий­ские правовые акты по вопросам экономического, политического, нацио­нально-государственного устройства страны. В образовавшийся вакуум хлы­нул разобщенный поток регионального законодательства, нередко в противо­вес федеральному. Нависла явная угроза ослабления Российской Федерации как целостного государственного образования. Срочно были приняты не только организационные, но и правовые меры, связанные с приведением в соответствие нормативно-правовых актов субъектов Федерации федерально­му законодательству.

Проводимое реконструирование всей системы законодательства, появ­ление новых законов обусловлено также необходимостью внедрения совре­менных методов в управление народным хозяйством, реформированием государственно-властных структур. Дифференциация социально- экономических процессов увеличивает возможность правовых изменений и способствует принятию важнейших законодательных актов в областях, кото­рые ранее не охватывались правовым воздействием. Ценность закона начи­нает повышаться прямо пропорционально его истинной роли в жизни обще­ства и выводит тенденцию его верховенства на передний план среди других направлений.

Интенсификация законодательства как одна из характерных черт его современного развития способствует тому, что юридически правильное, все­стороннее урегулирование общественных отношений осуществляется как за счет издания новых нормативных актов, так и путем повышения качества, эффективности действующего законодательства, усиления его научной обос­нованности. Процесс интенсификации направлен на оптимальное использо­вание внутренних «ресурсов» имеющегося законодательного массива, дос­тижение наибольшей эффективности юридических предписаний в механизме правового регулирования общественных отношений. Степень интенсифика­ции всех структурных систем законодательства обусловлена целевым назна­чением правовых положений, их единопониманисм, способностью наиболее полно отражать разносторонние потребности граждан, общества и государст­ва. Не обособленность законодательства субъектов Федерации определяет перспективу развития процесса интенсификации, а их взаимообусловлен­ность и унификация.

Уровень интенсификации законодательства в немалой степени зависит и от субъективного фактора. Такая зависимость проявляется, по крайней ме­ре, в двух направлениях. Во-первых, в сфере правотворчества - издание ком­петентным органом нормативного акта, соответствующего духу времени (так называемая правотворческая оперативность). Во-вторых, в сфере правопри­менения - грамотное полновесное использование юридического акта (право­применительная активность). Эти два компонента тесно взаимосвязаны. Если один из них в силу определенных причин не срабатывает в полной мере, то другой тоже нс дает должной отдачи.

Частое издание нормативно-правовых актов но одним и тем же вопро­сам не всегда желательно, это нередко ведет к правовому перенасыщению, излишеству, регламентационному усложнению.

Процесс интенсификации законодательства тесно связан с укреплением его стабильности, без которой законодательство не может существовать как

постоянная система регулирования общественных отношений. Сегодня очень высоко ценится именно это свойство в качестве своеобразной правовой га­рантии государства правильности выбранного им курса, перспективности регламентируемых отношений. Стабилизация законодательства призвана снять напряжение в межсубъектных отношениях, отношениях регионов и центра, ослабить внутренние противоречия в системе российского законода­тельства.

Стабильность законодательства обеспечивается наличием ряда факто­ров, которые можно условно разделить на материальные и специально­юридические. К материальным факторам относятся: устойчивость социаль­но-экономических, государственно-политических и национальных взаимо­связей; своевременное реагирование на важнейшие социальные процессы с учетом перспективности характера их развития; объективность и обосно­ванность целей экономических преобразований; прогнозирование необходи­мости юридического опосредования той или иной общественной сферы в бу­дущем.

К пониманию тенденции стабильности не следует подходить только с позиции времени, периода, ибо это прямой путь к правовому застою и несо­вершенству законодательства. В подобных случаях нормативный акт неиз­бежно изживает себя и порождает противоречия как материального, так и правового характера. Стабильность нормативно-правового акта «противопо­ложна случайной импульсивности правотворческого процесса и является вы­ражением равномерного, поступательного организационного характера раз­вития»^[21].

Качество - основной показатель интенсификации законодательства, характеризующий степень его возможности достичь желаемых изменений в социально-экономической сфере, полезной отдачи в решении насущных за­дач. «Закон является качественным, если он отвечает общественным потреб-

ностям и реально реіулирует общественные отношения в соответствии с по­ставленными при его издании целями»¹. Динамизм, стабильность и адекват­ность - вот основные черты качественного законодательства, включающего в себя соответственно три взаимообусловленных аспекта: 1) юридический, 2) экономический, 3) социально-политический.

И.Ф. Казьмин, А.В. Мицкевич и А.С. Пиголкин считают, что качество закона - это совокупность его содержательных и формальных характеристик, где содержательные критерии носят первичный, основной характер, а фор­мальные показатели являются производными, вторичными².

Подобной точки зрения придерживается И.В. Воронкова. По ее мне­нию, закон представляет собой единство формы и содержания и, следова­тельно, все многообразие условий его качества можно подразделить на соот­ветствующие основные группы, имеющие отношение к его содержательным и формальным характеристикам³.

Качественный закон должен точно и своевременно отражать реальные отношения, соответствовать широкому кругу интересов и потребностей об­щества. Социальная адекватность - такая характеристика закона, от которой зависит мотивация человеческих поступков, их направленность и эффектив­ность.

В литературе высказывается, на наш взгляд, небезосновательное пред­ложение разделить все признаки, которые образуют качество закона, на два вида: признаки, характеризующие закон как форму (источник) права, и при­знаки, присущие нормам права, образующим непосредственное содержание закона как реіулятора общественных отношений.

В первом случае указанные признаки являются обязательными атрибу­тами качества закона. Во втором - признаки, характеризующие содержание

¹ Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 7.

² См.: Казьмин И.Ф., Мицкевич Л.В., Пиголкин Л.С. Повышение качества советского законодательства // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Вын. 36. М., 1987. С. 4.

³ См.: Воронкова И.В. О повышении качества советских законов И Вопросы теории государства и права. Перестройка и актуальные проблемы теории социалистического государства и права: Мсжвуз. сб. науч. тру­дов. Саратов, 1991. С. 117.

закона, могут иметь различную интенсивность проявления, что не оказывает существенного влияния на способность закона быть источником права^[22].

МЛІ. іМусаев в числе свойств, которыми должен обладать качествен­ный акт, называет его нормативность, полнот)' и конкретность правового ре­гулирования, ясность и доступность языка, формальную определенность, точность терминов и формулировок, непротиворечивость и другое, подраз­деляя их тоже на два вида: собственно юридические и языковые^[23].

Таким образом, качество закона должно определяться двумя взаимо­связанными моментами: социальным, характеризующим фактическое содер­жание закона, и специально-юридическим, отражающим качество его юри­дической формы. Социальная адекватность содержит в себе материальный источник реализации закона, коим являются интересы и потребности адреса­тов. Все иные социальные характеристики законодательства: своевремен­ность и необходимость его издания, истинность целей, требования справед­ливости и другие - лишь конкретизируют указанное основное социальное свойство.

Российское законодательство, будучи федеральным, представляет со­бой огромный нормативно-правовой массив, в котором имеем множество всяческих несогласованностей, разночтений, подходов к вопросам учета осо­бенностей регионов и центра. В нем одновременно действуют акты разного уровня и юридической силы, протекают процессы специализации и унифи­кации, переплетаются вертикальные и горизонтальные связи с тенденции.

В практической жизни постоянно складываются обстоятельства, под­падающие под действие ряда норм, которые как бы вступают друг с другом в противоборство, пересекаясь в одной точке правового пространства и пре­тендуя на регулирование одних и тех же отношений. Российское законода­

тельство может стать их эффективным регулятором лишь тогда, когда его внутренняя и внешняя формы будут отвечать самым высоким стандартам юридической технологии. И это не случайно. Именно здесь накопилось мно­жество проблем, которые осложняют нс только процесс правотворчества, но и правоприменения. Прежде всего это вопросы качества российского законо­дательства, проблемы упорядочения терминологии нормативно-правовых ак­тов, рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных за­конов, лингвистические правила законодательной техники и т.д.

Особого подхода требует к себе проблема соотношения общего и спе­циального законодательства. В последнее время ее понимание нередко свя­зывают исключительно только с правилами толкования нормативно­правовых актов, согласно которым специальный закон якобы всегда имеет преимущество перед общим^[24]. Такой вывод малоубедителен и требует неко­торых пояснений.

Во-первых, приемы и правила толкования своей направленностью не охватывают способов обеспечения преимуществ специального закона перед общим, ибо они - составная часть юридической технологии, равно как и само толкование, которое тоже требует знания и применения приемов законода­тельной техники.

Во-вторых, приоритеты специальных законодательных актов в указан­ном соотношении не всегда однозначны, многое зависит от специфики об­стоятельств применения данных нормативно-правовых актов.

Здесь следует четко определиться в терминологическом плане с такими понятиями действующего законодательства, как «преимущество», «конку­ренция» и «коллизия».

Преимущество как некое превосходство или привилегия выступает формой выражения процесса конкуренции, его результатом. Эти два явления

во многом схожи и неразрывно связаны между собой. Однако отождествлять их полностью нельзя. Вне конкуренции, вне сравнения ни о каком преиму­ществе не может быть и речи.

Конкуренция - это объективный процесс, протекающий в праве, харак­теризующий динамику и технологию построения его системы. В создании и функционировании конкурирующих норм имеется естественная необходи­мость, обусловленная нарастающей интенсификацией национального зако­нодательства, особенностями законодательства субъектов Федерации, ино­странных государств, норм международного права. Конкуренция имеет место в том случае, когда какое-либо общественное отношение охватывается при­знаками двух или более не противоречащих, как правило, друг другу норм, которые претендуют на применение. Такие нормы призваны регулировать схожие, родственные отношения, различия же состоят лишь в степени урегу­лированности.

Особенно остро данная проблема обозначилась в последнее время, ко­гда заметно обновилось отраслевое законодательство, появились норматив­но-правовые акты, отражающие его специфику, стала формироваться регио­нальная система законодательства.

Конкуренция имеет место в том случае, когда правовые нормы, совпа­дая по содержанию и объему, имеют различную юридическую силу. Словом, в правоприменительной практике речь о конкуренции может идти лишь то­гда, когда какой-то один факт, случай, жизненное обстоятельство охватыва­ется признаками нескольких взаимосвязанных предписаний.

Существуют различные виды конкуренции: а) конкуренция общих и специальных норм; б) конкуренция специальных норм; в) полная и непол­ная конкуренция и т.д. Различны и правила ее преодоления, под которыми не следует понимать какие-то особые организационные меры или затраты в процессе правоприменения. Преодоление конкуренции юридических пред­писаний сводится к разрешению вопроса о преимуществе, приоритете одной

из конкурирующих норм перед остальными. Конкурировать могут не только две, а три и более норм.

В юридической литературе высказывается мнение об идентичности та­ких понятий, как конкуренция и коллизия. Думается, что это не совсем так.

Коллизия представляет собой частный случай конкуренции, ее воз­можные последствия. Под коллизией следует понимать противоречие между двумя или несколькими нормами в процессе правоприменительной деятель­ности. При коллизии налицо несоответствие между правовыми предписа­ниями не только по их содержанию, но и по форме выражения. Встречаясь с коллизией юридических норм, мы сталкиваемся с одним из видов противоре­чий в праве, несовершенством законодательства. Коллизионные отношения между юридическими предписаниями возникают тогда, когда каждая от­дельная норма или нормативно-правовой акт по одному и тому же вопросу предусматривает неодинаковое, противоположное, спорное решение.

Нормы, находящиеся в коллизии, характеризуют состояние законода­тельства, уровень кодификационной техники и т.п. Вопрос о преимуществе норм, находящихся в противоречии, является центральным в теории колли­зии права. Решение же вопроса о преимуществе нормы, подлежащей приме­нению в конкретном случае, из числа норм, расходящихся по содержанию или противоречащих друг другу, есть не что иное, как разрешение проблемы конкуренции нескольких норм права. Таким образом, коллизия может быть охарактеризована как частный случай конкуренции норм права.

Среди способов разрешения противоречий в праве можно назвать сле­дующие: толкование; принятие нового акта; внесение изменений или уточне­ний в действующие; судебное разбирательство; систематизация законода­тельства; переговорный процесс; международные процедуры и т.д.

К факторам предупреждения юридического конфликта относятся: все­стороннее обеспечение верховенства закона; научный характер правотворче­ства; разработка единых правил оформления проектов законов и подзакон­

ных актов в виде специального закона; достижение высокого качества зако­нов; независимая научная экспертиза вносимых на рассмотрение Государст­венной Думы законопроектов; систематизация законодательства; достижение консенсуса в правоприменительном процессе; подготовка Свода законов Российской Федерации и т.д.

При конкуренции ни о какой коллизии речь не идет. Конкурирующие нормы в разной степени реіулируют один и тот же круг общественных от­ношений и не находятся в противоречии между собой. Конкуренция норм по содержанию шире и богаче, чем понятие коллизии. Правила преодоления конкуренции могли бы быть изложены в рамках будущего закона «О норма­тивных актах Российской Федерации» либо в соответствующем разъяснении Пленума Верховного Суда РФ.

Современное российское право может быть эффективным регулятором общественных отношений лишь тогда, когда его внутренняя и внешняя фор­ма будут отвечать самым высоким стандартам юридической техники. В ре­шении этой задачи особая роль отводится правовой терминологии как важ­нейшему направлению влияния юридической теории на практику. «Язык правовых норм характеризуется развитой системой юридических терминов, обозначающих какие-либо профессиональные понятия, необходимые для правильного и четкого выражения законодательной воли. В нормативных суждениях о возможном и должном поведении субъектов используются тер­мины из области юриспруденции, других гуманитарных наук, а также есте­ствознания и техники - в зависимости от предмета регулирования каждая от­расль законодательства располагают своим терминологическим слова­рем...»^[25].

Языковые конструкции, применяемые при составлении закона, должны придавать нормативным актам логичность, последовательность, системность

и точность.

Упорядочение юридической терминологии продиктовано сегодня не­обходимостью единообразного применения федеральных нормативных актов на всей территории России и стремлением не противоречить развитию на­циональных особенностей того или иного ее субъекта. Их правотворческая свобода не должна нарушать общие правила технологии правотворческого процесса, злоупотреблять языковыми особенностями местного диалекта. Нс простые слова и словосочетания нормативного документа имеются в виду, а специальные правовые термины, обозначающие его общие понятия (истец, ответчик, юридическое лицо, непреодолимая сила и т.д.), грамотное приме­нение которых - показатель высокой юридической культуры нормодателя. Речь не идет о раз и навсегда застывших штампах юридической лексики, а лишь об относительном постоянстве правового словарного запаса и только в тех пределах, которые очерчивают основной понятийный аппарат ведущих отраслей российского законодательства.

Разнообразие юридической терминологии позволяет классифицировать ее на общеиравовую, отраслевую и межотраслевую.

Общеправовая терминология, как правило, фиксируется текстами кон­ституций, основ, кодексов. В них объединены те общественные термины, ко­торые свойственны многим отраслям права и единообразно ими применяют­ся (ответственность, юридическая сила закона, судопроизводство и т.д.). Эти термины как бы универсальны и составляют языковой фундамент всего зако­нодательства.

Отраслевая терминология во многом специфична и отражает особенно­сти конкретной сферы регулируемых общественных отношений. Она прису­ща конкретной отрасли, составляет единую основу се языка и нс совпадает по своему колориту ни с общеправовой, ни с межотраслевой терминологией. Ее цель - предельно точная расшифровка особенностей текста отраслевых институтов, качественное обслуживание их взаимосвязей с другими структу­рами данной отрасли.

Межотраслевая терминология свойственна нескольким отраслям зако­нодательства и носит смешанный характер. Она без изменения применяется многочисленными нормативными актами при регламентации разнородных общественных отношений (правонарушение, материальный ущерб и т.п.). Каждая из обозначенных терминологических разновидностей должна нести в себе однозначное понимание и единство для различных отраслей в рамках отдельного нормативного акта.

Применяются также в технологии подготовки правовых актов и специ­ально-юридические термины, которые с наибольшей точностью и лаконич­ностью воспроизводят особенности смысловой нагрузки общего установле­ния. От точности изложения норм права зависит точность выражения воли законодателя.

В решении экономических, политических, национальных, финансовых и других вопросов важная роль отводится таким тенденциям развития рос­сийского законодательства, как его специализация и унификация^[26]. Они - от­ражение реальной жизни, ее сложности, динамичности, разнообразия, а так­же воплощения различных уровней правовой регламентации многогранных внугрифедеративных взаимосвязей.

Именно этими двумя объективными и не исключающими друг друга закономерностями во многом характеризуется современная социально- юридическая практика. Специализация и унификация пронизывают все сфе­ры: экономику, политику, управление, законодательство и т.д., по-разному воздействуя на их содержание, структуру, перспективу развития. Являясь парными категориями, они настолько тесно взаимосвязаны, что их раздель­ное существование немыслимо. Специализация и унификация российского законодательства дают возможность всесторонне учитывать его федератив­ный характер.

Суть правовой специализации состоит в том, что нормативные акты и правовые установления, регламентируя многообразные стороны обществен­ной жизни, в результате «разделения труда» между ними предопределяют дифференциацию законодательства на различные отрасли. Она - результат выполнение юридическими предписаниями различных нагрузок в регулиро­вании обособившихся групп общественных отношений. И чем множествен­нее, различнее предмет правового регулирования, тем разнообразнее отрас­левая классификация законодательства.

Довольно широкое распространение в последнее время получила ре­гиональная специализация законодательства, представляющая собой такой процесс урегулирования общеегвенных отношений, который оптимально учитывает особенности федеративного устройства Российского государства, географические, природные, местные климатические условия, традиции, осо­бенности развития экономики отдельных регионов. Правовую основу этой специализации составляют Федеративный договор и Конституция РФ 1993 года.

Позитивный характер процесса специализации законодательства мож­но обозначить следующими основными параметрами:

1) позволяет охватить правовым воздействием широкий спектр разно­образных общественных отношений;

2) ведет к устранению пробелов в нраве;

3) способствует логически правильному и более совершенному по­строению нормативно-правовых актов;

4) придает гибкий, динамичный характер системе законодательства;

5) создает предпосылки грамотной юридической квалификации в пра­воприменительном процессе.

Однако специализация законодательства - не самоцель и должна ра­зумно сочетаться с такой тенденцией, как унификация. Она имеет двуединую направленность: с одной стороны, это выработка общих предписаний ио тем

или иным сходным проблемам социального развития, а с другой - грамотная технико-формализованная обработка уже принятых унифицированных по­ложений, т.е. систематизация. Унификация приводит к объединению и спо­собствует синхронному действию всех структурных элементов системы за­конодательства, укрепляет их взаимообусловленность.

Специфика общественных отношений не должна ограничивать сферу действия процесса унификации законодательства, поскольку наличие у них общих свойств, а также их системное единство одновременно предполагает целостное урегулирование. Эффективность такого подхода усматривается в том, что, во-первых, унификация создает ряд выгод законодательного харак­тера, например, уменьшает объем нормативного материала, исключает его дублирование, а во-вторых, облегчает применение правовых предписаний на практике и устраняет неоправданные случаи специализации.

С учетом функционального разнообразия законодательства унифика­ция может быть всеобщей, региональной, локальной ведомственной и прояв­ляться в таких формах, как глобализация, универсализация, интеграция, сис­тематизация. Вместе с тем процесс унификации небеспределен и должен иметь свои границы, ибо при определенных обстоятельствах может возник­нуть объективная потребность в дифференцированном урегулировании об­щественных отношений. Тогда унификация станет не только неэффективной, но даже нежелательной, что, в свою очередь, вызовет обратную тенденцию - специализацию законодательства. Поэтому при разработке унифицирован­ных нормативных актов нельзя ставить чрезмерно общие задачи, непомерно расширять сферу их действия и тем самым превращать в сложный документ, малопригодный для практического применения^[27].

Такова общая характеристика состояния современного российского за­конодательства, его содержания и основных направлений развития.