<<
>>

Глава II. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЕЕ СТРУКТУРНЫЙ СОСТАВ

Меняющийся массив правовых актов, их противоречивость и бессис­темность предъявляют высокие требования к упорядочению их связей между собой. Такое состояние нынешнего законодательства может породить вопрос о том, применима ли к нему вообще категория «система».

Такая постановка вопроса весьма опасна, ибо она способна признать легитимным любой про­извол законодателя. Конечно, определяющее влияние политики на формиро­вание воли законодателя нельзя сбрасывать со счетов. В этом смысле система законодательства может рассматриваться как система, создаваемая людьми. Однако объективность в систему законодательства способна и должна вно­сить ориентация законодателя на объективную в своей основе систему права. Познание и использование законодателем в процессе нормотворчества выяв­ленной наукой системы права есть одновременно процесс привнесения объ­ективного начала в строящуюся под влиянием разнообразных, в том числе субъективных, факторов систему законодательства.

И чем ближе к системе права формируемая законодателем система за­конодательства, тем точнее регламентирует она соответствующие общест­венные отношения. Только на этом пути может быть создана действительно стройная, сбалансированная, стабильная и в то же время динамичная система законодательства как необходимая предпосылка упорядочения и соблюдения законности.

Система - это выделенное из окружающей среды целостное множество элементов и их структурных образований, объединенных внутренними связями и отношениями, в философской науке разли'чают-системы органичного и суммарного вида1. Однако для признания системы органичной недоста­точно наличия у нес любого множества элементов, выполняющих опреде­ленные функции, необходимо, чтобы они представляли собой целостные об­разования, обладающие элементами и структурой, которые способны изме­нять свою внутреннюю организацию иод влиянием внешней среды.

Именно к числу таких органичных структур относится право и законодательство.

Одним из ключевых понятий в методологии системных исследований является понятие «элемент». Наряду с понятиями «целесообразность» и «связь» оно выражает строение системных объектов. Элемент системы - это ее минимальный компонент, сохраняющий присущие данной системе свой­ства, компонент, совокупность которых прямо или опосредованно складыва­ется в систему.

Применительно к системе права таким элементом служит норма права. Законодательство же - внешняя форма его выражения. Подобно праву соци­альное назначение законодательства состоит в регламентации поведения лю­дей. Вместе с тем законодательство может осуществлять регулятивную функцию лишь если оно конституировано в определенной форме, вне кото­рой законодательство не существует, а именно - в форме нормативно- правовых актов. Это дает основание считать последние элементом, то есть минимальным компонентом системы законодательства.

Неотъемлемой частью комплексного исследования системы любого вида является анализ внутренней организации данной системы, представ­ляющей собой специфический способ взаимосвязи, взаимодействия обра­зующих ее структурных частей. И право, и законодательство обладают функ­циональной общностью, выступая как средство регуляции и саморегуляции общественных отношений. При этом эффективное осуществление этой функциональной задачи, столь важной для устойчивости общественного раз-

1 См.: Ьлауосрг И.В., Садовский В.Н., Юдин Э.Г. Системный подход в современной науке. М., 1970.

вития страны, возможно лишь при условии их системности. Как уже отмеча­лось, система права - явление объективное, хотя оно и находит свое прояв­ление вовне через деятельность законодателя. Структура права предопреде­лена в конечном счете характером общественных отношений.

Нормы права, как ее первичный элемент, представляют собой установ­ленные государством общеобязательные правила поведения, взаимосвязан­ные по предметно-функциональному признаку и регулирующие конкретные виды общественных отношений, образующие правовые институты.

Послед­ние, в свою очередь, объединяются в отрасль права, регламентирующую сферу родовых общественных отношений. Есть в системе права и такие структурные части, как субинституты и подотрасли права. Между всеми эти­ми структурными частями системы права существуют сложные системообра­зующие связи, обеспечивающие целостность данной системы и позволяющие отграничивать право от других социальных явлений.

Структура системы права оказывает существенное влияние и на струк­туру законодательства. В нем тоже вычленяются нормативные предписания, институты, субинституты, подотрасли и отрасли и некоторые другие элемен­ты. Влияние структуры системы права на структуру законодательства во многом определяет предмет издаваемых законов и подзаконных актов, нали­чие в них разделов, глав, частей и даже преамбул.

Специфика системы законодательства состоит также в необходимости включения каждого нового закона и подзаконного акта в уже существующую на момент его принятия систему как обязательный предпосылке его эффек­тивности.

Как и всякая органичная система, система законодательства характери­зуется следующими видами связей: генетическими, структурными и функ­циональными.

В литературе нередко все связи, существующие между элементами той или иной системы, называют системообразующими. Между тем более точ­

ным представляется именовать системообразующими лишь генетические и структурные связи. Что касается связей, сложившихся в процессе функцио­нирования данной системы, то их, в отличие от системообразующих, пра­вильнее называть системоприобретенными связями.

Генетические системообразующие связи системы законодательства во многом производны от факторов объективного характера, порождающих право, источником и формой которого является законодательство. К числу системообразующих относятся и факторы субъективного порядка, связанные со свободой усмотрения законодателя.

Структурные же связи коренятся в особенностях системы законода­тельства, выступающей во взаимодействии своих иерархической (вертикаль­ной), отраслевой (горизонтальной) и федеративной структур.

Что касается системоприобретенных, функциональных связей, то они могут быть подразделены на связи предметно-функциональные и связи управления. В свою очередь среди предметно-функциональных связей лю­бых органичных систем принято выявлять отношения координации и субор­динации. Имеются такие связи и в системе законодательства.

По своей природе отношения субординации в значительной своей час­ти являются одной из разновидностей основной связи в системе законода­тельства - иерархической. Наличие иерархически построенной системы пра­вотворческих органов служит тем фактором, который предопределяет воз­никновение субординационных связей между издаваемыми ими норматив­ными правовыми актами. Равным образом разная правовая сила федеральных актов, а также актов субъектов Федерации, обусловливающая наличие между ними определенной субординационной зависимости, предопределена суще­ствованием Российской Федерации.

Наряду с этим отношения субординации как разновидность предметно- функциональных связей в системе законодательства возникают и в силу из­дания нормативных правовых актов, обладающих разными квалифнкацион-

ными признаками. Наиболее наглядно такие связи субординации видны при рассмотрении зависимостей, существующих в пределах одной и той же от­расли законодательства между простыми и кодифицированными актами, из­данными одним и тем же правотворческим органом. Здесь субординация ме­жду актами обусловлена исключительно теми формальными свойствами, ко­торые придают правовым актам упорядочение содержащихся в них норм, сведение их в единую логически построенную систему.

Функциональные координационные связи встречаются в системе зако­нодательства довольно часто и имеют весьма разнообразную форму. Прежде всего их наличие можно констатировать в рамках отраслей законодательства, адекватных отраслям права, между нормами общей части основополагающе­го закона и другими нормативными актами соответствующей отрасли. Не­возможность формирования общей части в законах, возглавляющих ком­плексные отрасли законодательства, служит причиной того, что в таких от­раслях нс складывается соответствующая разновидность функциональных связей координации и, как следствие этого, внутренняя организация таких систем мснсс устойчива и стабильна.

Вместе с тем отсутствие в системах комплексных отраслей законодательства внутрисистемных функциональных связей координации компенсируется другими связями - тоже координации, но существующими между законом и подзаконными актами соответствую­щей отрасли законодательства и общей частью основополагающего закона отрасли законодательства, адекватной отрасли права, к которой данная ком­плексная отрасль тяготеет.

Прослеживаются функциональные связи координации и между матери­альными и корреспондирующими им процессуальными отраслями законода­тельства (ГК и ГПК, УК и УПК и т.д.). Наличие связей координации между материальными и процессуальными отраслями законодательства основано на их безусловной функциональной специализации, выражающейся в известном единстве субъектов соответствующих отношений и юридически значимых

фактов. Именно с этой точки зрения следует поддержать высказываемые в литературе предложения о подготовке и принятии административно­процессуального и трудового процессуального кодексов.

Существование связей управления как разновидности системонриобре- тснных связей определено прежде всего ведущей ролью в системе законода­тельства Конституции РФ, а также конституций (уставов) субъектов Федера­ции и законов типа кодексов (Основ). Верховенство Конституции Россий­ской Федерации в иерархической цепи нормативных правовых актов обу­словливает возникновение в системе законодательства особого вида связей между актами - отношений соподчиненности, то есть одновременной, на равных основаниях подчиненности многих нормативных актов одному акту. Соподчиненность - это одно из проявлений иерархической связи как главной в системе законодательства. Тем не менее она обладает и своей спецификой, которая состоит в том, что по своей природе отношения соподчиненности есть своеобразная форма проявления применительно к законодательству свя­зей управления системой со стороны ее активного центра. Вот почему по­знание и учет таких связей важны для укрепления законности и в сфере пра­вотворчества и в сфере правоприменения.

Существование в системе российскоі-о законодательства отношений соподчиненности нашло конституционное закрепление в ст. 15 Конституции РФ. Согласно этой статье Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противо­речить федеральной Конституции.

Соподчиненность всего российского законодательства Конституции РФ выражается прежде всего в том, что в ней закреплены основы конститу­ционного строя страны и основополагающие положения, касающиеся прав и

свобод человека и гражданина, получающие конкретизацию и развитие во всех отраслях российского законодательства[28].

Способствует развитию отношений соподчиненности также наличие в ряде статен Конституции отсылок к тем или иным федеральным конститу­ционным законам и просто федеральным законам (ст. 3, 41, 50, 56, 59, 65, 70 и др.).

Для возникновения и осуществления в системе законодательства отно­шений соподчиненности не менее важно и то обстоятельство, что Конститу­ция содержит исходные положения о разграничении нормотворческой ком­петенции как между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72 и 76), так и ме­жду федеральными органами законодательной власти и государственного управления (ст. 90, 115).

О существовании в системе законодательства отношении соподчинен­ности свидетельствует также наличие в ряде статей Конституции РФ (ст. 80, 90, 108, 125 и др.) прямого указания на необходимость соответствия Консти­туции конкретных актов и действий высших органов государственной власти и должностных лиц. Все это делает Конституцию основой российского за­конодательства, в развитие которой строятся все федеральные и региональ­ные законы и подзаконные акты.

Можно выделить следующие критерии соответствии Конституции РФ федеральных законов и законов субъектов Федерации.

1. Полное отражение принципов конституционного строя:

- обеспечение прав и свобод человека и гражданина;

- народовластие и участие граждан в управлении государственными делами, гласность;

- правовое государство и верховенство закона;

- обеспечение устоев федеративного устройства;

- единство системы государственной власти и осуществление ее на основе разделения на законодательную, исполнительную и судеб­ную.

2. Правильное использование институциональных понятий и терминов:

- государственная власть (ч. 3 ст. 5, ст. 10, 11);

- органы исполнительной власти (ч. 1 ст. 110, ч. 1 ст. 112);

- формы собственности (ч. 2 ст. 8);

- юридическая сила Конституции, законов (ч. 2 ст. 4, ст. 15, 76) и др. Правильность использования конституционных понятий и терминов в

отраслях законодательства позволит избежать их путаницы в законах и под­законных актах.

3. Обоснованный выбор предмета законодательного регулирования. Исходными положениями для этого являются:

а) нормы ст. 71, 72, 73 Конституции РФ о предметах ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов;

б) нормы Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Россий­ской Федерации, законов о компетенции государственных органов и изда­ваемых ими актах.

4. Соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации.

Как и всякое целое, система законодательства может иметь не один, а несколько активных центров. Применительно к региональным системам за­конодательства такими центрами являются Конституции и уставы соответст­вующих субъектов Федерации.

Об активных центрах можно говорить и в отношении отраслевых структур законодательства. В этой роли чаще всего выступают законы типа кодексов либо Основ. Отношения между кодексами (Основами) и всеми иными отраслевыми федеральными и региональными законами и подзакон­ными актами тоже строятся посредством связей управления, выражающихся

в соподчиненное™ кодексу (Основам) всего отраслевого законодательства. Укреплению связей соподчиненное™ служит и сам факт закрепления в ко­дексах общих положений соответствующих отраслей и институтов законода­тельства, а также отраслевых принципов права. Существование отношений соподчиненное™ между кодексами и издаваемыми в соответствии с ними иными нормативными актами данной отрасли законодательства проявляется, кроме того, в установлении в кодексах дефинитивных и коллизионных норм[29].

Таким образом, под системой законодательства следует понимать со­вокупность нормативно-правовых актов, в которых объективируются внут­ренние содержательные и структурные характеристики права. Для нее долж­ны быть характерны:

а) единые цели и принципы;

б) общие юридические понятия и термины;

в) критерии выделения составных частей;

г) официальная классификация правовых актов;

д) способы обеспечения внутрисистемных правовых связей;

е) целеустремленный правотворческий процесс со своими разновидно­стями[30].

Система законодательства складывается в результате издания правовых норм, закрепления их в официальных актах и систематизации этих актов. Она имеет сложную структуру. В зависимости от оснований (критериев) можно выделить горизонтальное, вертикальное и федеративное строение законо­дательства.

Горизонтальное (отраслевое) строение системы законодательства обусловлено предметом правового регулирования - фактическими общест­

венными отношениями. На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, соответствующие отраслям системы права (конституцион­ное право - конституционное законодательство, трудовое право - трудовое законодательство, гражданское процессуальное право - гражданское процес­суальное законодательство).

Если отвлечься от споров, связанных с «набором» отраслей права, при­знаваемых тем или иным исследователем, можно констатировать, что о су­ществовании таких отраслей законодательства имеется относительное един­ство мнений. Вместе с тем нельзя забывать, что не всем отраслям права со­ответствуют адекватные отрасли законодательства. Причем дело здесь не только в отставании темпов кодификационных работ. Одним из показателей существования отрасли законодательства, адекватной отрасли права, следует считать наличие сводного, то есть охватывающего большинство институтов данной отрасли, нормативного акта. Такой акт должен выступать в качестве активного центра данной отрасли законодательства и, следовательно, управ­лять его путем разграничения компетенции между нормотворческими орга­нами в регулировании конкретных отношений и установления общих поло­жений, подлежащих конкретизации в издаваемых на базе и в развитие этого сводного закона других нормативных актах.

Между тем в некоторых отраслях права, например в административ­ном, диапазон регламентируемых отношений столь широк, что несмотря на их предметную однородность, сведение в один закон хотя бы важнейших по­ложений всех разновидностей отношений данной отрасли представляется по существу бесперспективным. Не случайно кодификация административного законодательства идет по пути подготовки ряда законов, регламентирующих отдельно подотрасли и институты административного права. Конечно, теоре­тически можно себе представить и даже практически подготовить проект единого закона, действие которого распространялось бы на все регламенти­руемые административным правом отношения. Однако в этом случае управ­

ление данным массивом законодательства было бы сведено к установлению самых общих принципов и перечислению законов, которые должны регла­ментировать отдельные структурные части административного права. Это сделало бы такой единый для данной отрасли права закон малоэффективным и, как представляется, излишним.

Отраслям права, вопреки мнению некоторых ученых, комплексность вообще не присуща. В отличие от них на практике отсутствуют «чистые» от­расли законодательства, то есть отрасли, содержащие нормы исключительно одной отрасли права. Это обстоятельство обусловлено тем, что в норматив­ных правовых актах проявляются функциональные связи между норматив­ными предписаниями различных отраслей права. В связи с этим в специаль­ной литературе констатировалось, что отрасль законодательства, корреспон­дирующая отрасли права, не только состоит нз актов данной отраслевой при­надлежности, но и нередко имеет значительные вкрапления нормативного материала данной отрасли, содержащиеся в иных отраслевых и комплексных законах и подзаконных актах.

В системе законодательства встречаются разнообразные комплексные структуры, построенные либо по признаку функционального назначения, либо применительно к сферам государственного управления. Например, комплексными являются сельскохозяйственное законодательство, торговля и т.д.

Есть в системе законодательства и своя внутренняя специфика. В отли­чие от системы права в системе законодательства имеются и более крупные, чем отрасль, горизонтальные структуры - так называемые законодательные массивы (комплексы). Это более крупное, чем отрасль структурное образо­вание законодательства, объем и внутренняя организация которого таковы, что управление им с помощью одного активного центра, то есть возглавляю­щего массив кодифицированного закона, ио существу невозможно. Дело в том, что по мере повышения неизбежной в таких случаях абстрактности

основополагающего акта снижается его способность к эффективному управ­лению системой, что делает его принятие фактически излишним. В этом случае связи управления должны уступить место координационным связям подобно тем, которые существуют в системе права.

Законодательные массивы (комплексы) базируются преимущественно на предметных связях между входящими в них законами и подзаконными актами в тех случаях, когда в один комплекс сводятся отрасли законода­тельства, адекватные ряду смежных однородных отраслей нрава. Именно с таким фактором мы сталкиваемся при анализе природоохранительного мас­сива.

Весьма сложными и недостаточно четкими являются применительно к законодательным массивам (комплексам) критерии определения необхо­димого для их формирования сводимого в комплекс нормативного материа­ла. В тех случаях, когда комплекс образуется исходя из предметных призна­ков, такой критерий следует, очевидно, искать в самом предмете правового регулирования. Так, в природоохранительный комплекс законодательного регулирования должны быть сведены, по-видимому, законы и подзаконные акты всех отраслей и институтов законодательства, определяющих или при­званных определять правовой режим среды обитания человека, независимо оттого, кодифицированы они уже или еще нет.

Труднее определить оптимальный круг нормативных актов, образую­щих массивы (комплексы) законодательства, связанные преимущественно функциональными отношениями входящих в него компонентов. Сложность такой задачи усугубляется тем, что границы комплексов, построенных по функционально-предметному признаку, нередко пересекаются, как это имеет место, например, в отношении массивов законодательства о деятельности правоохранительных органов, с одной стороны, и о борьбе с преступностью - с другой. В некоторых случаях крупные массивы (комплексы) законодатель­ного регулирования охватывают нормативные правовые акты, образующие

не только отрасли и институты, но и меньшие по масштабу массивы (ком­плексы) законодательства. Например, законодательство о сельском хозяйст­ве может одновременно рассматриваться и как самостоятельный массив (комплекс) законодательного регулирования, и как составная часть более обширного массива (комплекса) - хозяйственного законодательства.

11а сегодняшний день незавершенность формирования многих законо­дательных массивов (комплексов) - один из существенных дефектов органи­зации системы законодательства. Так, недостаточно скоординирован зако­нодательный массив (комплекс) в сфере социально-трудовых отношений, что наглядно видно на примере явной нестыковки нормативных предписаний трудового и пенсионного законодательства.

Следовательно, важнейшим элементом горизонтальной структуры за­конодательства является отрасль. Внутренняя консолидированность, степень автономности конкретной отрасли законодательства на практике варьируется в зависимости от того, насколько близко это законодательство стоит к той или иной отрасли права.

Система внутренних элементов отрасли законодательства, в основном совпадающей с одноименной отраслью права, отличается большей однород­ностью и консолидированностью. Ее материалы взаимосвязаны нс только структурно и функционально, но и генетически. Материал, из которого стро­ятся эти элементы, в основном тоже однороден. Принятие основополагающе­го нормативного акта может либо способствовать аккумуляции нормативных актов в той или иной сфере и, тем самым, положить начало структурному формированию новой отрасли законодательства, либо завершить создание отрасли законодательства. Как правило, такой акт носит кодифицированный характер.

Управление отраслевого законодательства со стороны возглавляющего кодификационного акта осуществляется путем:

а) разіраннчения нормотворческой компетенции между Федерацией и субъектами Федерации в регулировании конкретных отношений;

б) разграничения компетенции в регулировании тех или иных общест­венных отношений между органами государственной власти и государствен­ного управления;

в) установления обобщенных положений, применяемых ко всем нор­мам и нормативным актам соответствующих подотраслей и институтов дан­ной отрасли законодательства;

г) установления общих положений, применяемых ко всем нормам и нормативным актам определенной отрасли. Этот путь управления присущ в основном только обладающим «Общей частью» нормативным актам.

Наиболее полно функцию управления отраслью законодательства осу­ществляет сводный кодификационный акт. Ранее в отраслях союзно- республиканского ведения эту функцию осуществляли законы типа «Основ законодательства». Законы возглавляют почти все отрасли законодательст­ва, адекватные в основном соответствующим отраслям права, а также, как уже отмечалось, стоят во главе ряда комплексных отраслей законодательст­ва.

Особого упоминания заслуживает тот факт, что в случаях, когда от­расль законодательства возглавляется основополагающим федеральным за­коном, он обладает высшей юридической силой в отношении всех прочих федеральных нормативных актов, т.е. не только подзаконных актов, но и прочих федеральных законов.

Это вытекает, прежде всего, из содержания основополагающего закона, создающего предпосылку для возникновения отношений соподчиненности между ними и всеми иными нормативными актами данной отрасли. Кроме того, как известно, в статьях действующих Основ указывается, что все иные акты федерального законодательства и законодательство субъектов Россий-

ской Федерации по данной отрасли или сфере государственного управления издаются в соответствии с Основами.

Приоритет Основ по отношению ко всему ранее изданному законода­тельству, как Федерации, так и субъектов Российской Федерации, закрепля­ется также в постановлениях о порядке введения в действие Основ законода­тельства (ст. 2 Постановления Верховного Совета РФ о порядке введения в действие Основ законодательства РФ о нотариате)[31].

В настоящее время в России разработан общеправовой классификатор, включающий 38 отраслей законодательства.

Для развития системы права и системы законодательства существенны процессы интеграции и дифференциации правового регулирования, а также изменения сферы правового регулирования в целом в сторону ее расширения или сужения[32]. Таким образом, развитие рассматриваемых систем представля­ет собой сложный диалектический процесс, в котором подчас сталкиваются противоположные тенденции. Процесс дифференциации правового регули­рования проявляется, прежде всего, в делении самой системы права на отрас­ли, подотрасли, институты и субинституты. Именно эти процессы преобла­дали до 90-х годов XX века в развитии рассматриваемых систем нашей стра­ны. Это привело, в частности, к появлению такой новой отрасли права, как право социального обеспечения, которое отпочковалось от трудового права, финансового права, вычлснившсгося из административного, и др.

Обращающиеся к системе права исследователи часто именуют отрас­лью права то, что в действительности является отраслью законодательства, и наоборот. Так, в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, подписанном Европейским Союзом и Российской Федерацией, к «отраслям права» отнесе­ны различные виды деятельности, по которым должно сближаться законода­тельство: предприятия и предпринимательская деятельность; банковская дея­

тельность; бухгалтерский учет, финансовые услуги, охрана здоровья; техни­ческие нормы; нормативные акты в области ядерной знерічггики и т.п. Таким образом, понятие «отрасль права» употреблено в смысле «направления сближения законодательства»[33]. В то же время утвержденный Указом Прези­дента РФ и ежегодно обновляемый Общеправовой классификатор отраслей законодательства, вопреки названию, отнюдь нс решает практически важной и теоретически сложной проблемы систематизации отраслей законодательст­ва.

Процесс развития системы права происходит не только за счет уточне­ния и конкретизации имеющихся о ней научных выводов и представлений, но и по объективным причинам, вследствие изменений, которые претерпева­ют сами общественные отношения. И наоборот, появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости неизбежно влечет за собой создание новых структурных частей системы права. В современ­ных условиях колхозное право утратило статус отрасли в связи с утратой колхозами доминирующего положения в сельскохозяйственном производст­ве и возникновением новых форм ведения сельского хозяйства. Природо­охранительное право, наоборот, из подотрасли земельного права преврати­лось в основной компонент системы права России, поскольку общественные отношения, связанные с сохранностью окружающей природной среды, выде­лились в самостоятельную сферу производственных и социальных отноше­ний.

Сильное воздействие изменений, происходящих в системе права, испы­тывает отраслевая структура законодательства. Подобно системе права в системе законодательства можно одновременно зафиксировать проявление двух процессов: интеграции и дифференциации. Под влиянием последнего сформировались, например, такие отрасли и подотрасли законодательства,

как избирательное, законодательство об охране здоровья, образовании, пен­сионное и др.

О значимости интеграционных процессов в системе законодательства можно судить по тому, в какой мере его эффективность зависит от завершен­ности процессов формирования тех или иных законодательных массивов. Объем и внутренняя организация этих массивов таковы, что управление ими с помощью одного активного центра, т.е. возглавляющего массив кодифици­рованного акта, по существу невозможно. Дело в том, что по мере повыше­ния неизбежной в таких условиях абстрактности основополагающего акта снижается его способность к эффективному управлению системой, что дела­ет его принятие фактически излишним. В этом случае связи управления должны уступить место координационным связям.

Незавершенность формирования законодательных массивов - один из существенных дефектов организации системы законодательства[34].

Российское законодательство является сложным образованием, состав­ные части которого находятся между собой в различных отношениях. Один из наиболее существенных видов этих отношений - субординация, подчине­ние одного элемента системы другому. Отношения субординации оказывают непосредственное воздействие на формирование системы законодательства, а следовательно, и на ее внутреннюю «сцементированность».

При исследовании отраслевой (горизонтальной) структуры законода­тельства можно выделить три блока проблемных вопросов:

1) не всем отраслям права корреспондируют отрасли законодательства;

2) отсутствие на практике «чистых» отраслей законодательства, содер­жащих нормы исключительно одной отрасли права;

3) наличие на стыке смежных отраслей права комплексных «погранич­ных» институтов, обладающих в часги предмета, метода и механизма право­вого регулирования чертами, присущими нескольким отраслям права*.

По этому поводу существуют две противоположные точки зрения. Од­ни исследователи считают, что отраслей законодательства ровно столько, сколько отраслей права, и как нет комплексных отраслей законодательства, так нет и комплексных отраслей права[35] [36].

Другие признают наличие комплексных отраслей законодательства и полагают, что количество отраслей законодательства превышает количество отраслей права[37].

Следует согласиться с выводом С.В. Полениной о том, в горизонталь­ной плоскости система законодательства членится на отрасли, адекватные отраслям (подотраслям) права и комплексные, формирующиеся примени­тельно к сферам государственного управления. Также имеются и более круп­ные структурные образования - отраслевые и комплексные нормативные массивы, отличающиеся от отраслей законодательства значительно более широким кругом охватываемых отношений, исключающим возможность управления регламентирующими их нормативными актами из единого ак­тивного центра[38].

Основным критерием деления законодательства на отрасли является предмет правового регулирования. Несовпадение отрасли права и отрасли законодательства обусловлено тем, что это два разных, хотя и взаимосвязан­ных правовых явления. Полное совпадение отрасли права и отрасли законо­дательства невозможно. Неверно не только ожидать точного совпадения от­расли права и отрасли законодательства, ио и утверждать, что отрасль зако-

иодательства должна строго соответствовать, строиться согласно отрасли права. Это определяется следующими причинами:

а) специфичность предметов регулирования в каждой отрасли;

б) необходимость всестороннего, полноценного урегулирования обще­ственных отношений, что влечет установление в одном нормативном право­вом акте норм различной правовой природы;

в) использованием в правовом регулировании сочетания различных ме­тодов регулирования.

Горизонтальная структура является собственной структурой законода­тельства, определяемой объективно обусловленным распределением норма­тивных правовых актов в зависимости от предмета регулирования.

В горизонтальной структуре законодательства существуют более круп­ные, чем отрасль структурные подразделения. К ним относятся материальное и процессуальное законодательство, частноправовое и публично-правовое.

Основным критерием объединения отраслей в материальный и процес­суальный блоки выступает предмет регулирования (в связи с чем выделяют процессуальное законодательство). Но не у каждой материальной отрасли законодательства есть соответствующая ей процессуальная отрасль. Такое соответствие наблюдается только между уголовным и уголовно- процессуальным законодательством, гражданским и гражданским процессу­альным законодательством.

В Российской Федерации действуют только три процессуальных ко­декса. Кроме двух вышеназванных еще и арбитражный процессуальный ко­декс. Идет процесс формирования конституционно-процессуального и адми­нистративно-процессуального законодательства[39].

Представляет определенный интерес и классификация отраслей зако­нодательства на основные и комплексные. Многие нормативные акты содер­

жат предписания, регулирующие различные общественные отношения. В этом проявляется одна из ценностей законодательства - возможность регулирования одним нормативным правовым актом различных, но взаимо­связанных общественных отношений. Многие отрасли законодательства являются комплексными. Так, например, гражданское законодательство со­стоит из Гражданского кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов, которые могут содержать также нормы административного, земельного права и т.д. Такими же комплексными яв­ляются избирательное, банковское законодательство и т.д. К основным от­раслям законодательства можно отнести уголовное, административное право и др.

В основе вертикальной (иерархической) структуры российского законодательства лежит классификация нормативных актов по юридической силе и органам, их издавшим. Эта классификация опирается на разделение нормативных правовых актов на законы и подзаконные нормативные акты.

Следует сразу оговорить, что понятие нормативного правового акта, как правило, раскрывается через следующие его признаки.

I. Нормативный акт представляет собой официальный акт компетент­ного органа, который выражает преимущественно волю государства.

Государственно-властный характер является отличительной чертой всех нормативных актов. Государство определяет круг субъектов права, уполномоченных издавать нормативные правовые акты, их правотворческую компетенцию, порядок издания и документального оформления этих актов, обеспечивает их реализацию и т.д.

Как официальный акт, в котором заключена воля государства, норма­тивный правовой акт должен: а) издаваться в пределах компетенции соот­ветствующего органа; б) облекаться в документальную форму; в) соответст­вовать актам вышестоящих органов; г) быть официально опубликованными.

2. Нормативный правовой акт - акт нормативного характера, т.е. он выражает государственную волю, направленную на установление, изменение или отмену юридических норм.

3. Нормативный правовой акт представляет собой акт, который содер­жит юридические нормы.

4. Нормативный правовой акт является актом-документом, в котором формально закреплено содержание юридических норм. Нормативные акты всегда имеют письменную форму.

Именно в нормативных актах реально воплощается такое свойство пра­ва, как его «формальная определенность».

5. Нормативные правовые акты принимаются и осуществляются в юридически урегулированном процедурно-процессуальном порядке.

6. Реализация нормативных правовых актов обеспечивается мерами го­сударственного воздействия.

В юридической литературе существует целый ряд определений норма­тивного правового акта. Существует три основных подхода к понятию нор­мативного правового акта.

Во-первых, нормативными считают такие правовые акты, которые содержат в себе нормы права, т.е. в данном случае речь идет о нормативном акте как акте-документе, носителе содержания правовой нормы. При этом не учитываются следующие моменты:

- любой акт, это в первую очередь волеизъявление, посредством кото­рого и достигается определенный юридический эффект;

- актов, только содержащих правовые нормы и при этом не устанавли­вающих их, не изменяющих их и сферу действия норм, нс бывает;

- если бы практические работники руководствовались понятием норма­тивного правового акта только как содержащего нормы права, то непонятно, какие возникли бы последствия, например, при их их опубликовании или

систематизации.

Во-вторых, иногда нормативными называют правовые акты, которые устанавливают правовые нормы. При такой трактовке не учитываются акты, изменяющие, отменяющие нормы или изменяющие их сферу действия. А ведь именно эти акты играют важную роль в совершенствовании норматив­но-правовой основы жизни общества и служат средством должного реагиро­вания на те или иные условия.

В-третьих, наиболее полным, отражающим всю специфику данного ви­да правовых актов представляется определение нормативного правового акта как акта, устанавливающего, изменяющего, отменяющего правовые нормы и изменяющего сферу действия норм[40].

С учетом вышеизложенного нормативно-правовыми актами следует считать правовые акты-документы уполномоченных органов государствен­ной власти, местного самоуправления, должностных лиц, а также акты, при­нятые населением в порядке референдума, которые устанавливают, изменяют и отменяют правовые нормы.

Нормативность актов полагает их действие в течение продолжительно­го времени, т.е. оно не исчерпывается однократным применением. Возмож­ность многократного применения нормативных актов является весьма рас­пространенным и даже основным, обязательным признаком этих актов.

Нормативное значение имеют и предписания однократного примене­ния, но обязательны для всех, кто вступает в сферу действия этого акта, то есть предписания для персонально неопределенных субъектов. Норматив­ный акт подлежит применению всегда, когда какой-нибудь субъект права вступает в сферу отношений, предусмотренных этим актом. Изучение взаи­модействия признаков и свойств нормативных актов между собой позволяет установить наличие определенных специфических зависимостей между ними.

Говоря о законодательстве в узком смысле, можно выделить следую­щие уровни вертикальной структуры российского законодательства[41]:

1) Конституция Российской Федерации;

2) законы о внесении поправок в Конституцию РФ;

3) законы, принятые на референдуме;

4) федеральные конституционные законы;

5) федеральные кодификационные законы;

6) некодификационные федеральные законы, которым законодатель придал иерархический приоритет по отношению к иным законам.

Кроме этого, следует отмстить, что нижеследующие после Конститу­ции РФ структурные части законодательства должны находиться в иерархи­ческой зависимости от общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России, которые являются, согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью ее правовой системы.

Становлению эффективной системы российского законодательства препятствует проблема предметного и содержательного разграничения меж­ду законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

В юридической литературе подзаконные акты обычно определяются как нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение за­конов. По справедливому замечанию А.А. Толстяка, это не совсем точно, «поскольку подзаконные акты могут не только конкретизировать и толковать нормы законов, но и устанавливать новые (первичные) нормы. Разумеется, что при этом они не должны противоречить законам»2.

Подзаконные нормативные акты многообразны, различающиеся между собой по юридической силе, образующие довольно сложную иерархическую систему. Акт каждой «нижерасположенной» государственной инстанции должен не только находиться «под» законом, но и соответствовать норма-

тивным актам всех государственных органов, которые занимают более высо­кие ступеньки в государственной иерархии*.

В целом иерархия подзаконных нормативных правовых актов может быть представлена в следующем виде[42] [43]:

- нормативные указы Президента РФ, нормативные постановления Го­сударственной Думы РФ, нормативные акты Центрального банка РФ, инст­рукции Центральной избирательной комиссии РФ;

- нормативные постановления Правительства РФ;

- нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, принятые совместно или по согласованию;

- нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в рамках надведомственных полномочий;

- иные нормативные акты федеральных органов исполнительной вла­сти.

Показанная иерархическая группировка всех нормативных правовых актов отражает принцип верховенства закона, провозглашенный в ст. 4 Кон­ституции РФ. Конституция впервые ввела также новое понятие «федераль­ный конституционный закон». Как известно, попытки именовать конститу­ционными законы, необходимость издания которых прямо упомянута в Кон­ституции, предпринимались и ранее. Однако до 1993 года такое толкование носило чисто доктринальный характер, тем более, что порядок принятия любых законов - и упомянутых в Конституции, и не названных в ней - был единым и они занимали в иерархии нормативных актов одну и ту же ступень.

Теперь ситуация изменилась. Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции Россий­ской Федерации федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам и, следовательно, подчинены последним.

Высокому уровню федеральных конституционных законов в иерархи­ческой структуре законодательства корреспондирует и особый порядок их принятия (ч. 2 ст. 108). Они считаются принятыми, если одобрены большин­ством не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

К числу федеральных конституционных законов относятся: введение и осуществление военного и чрезвычайного положения (ст. 87 и 88), изменение статуса субъектов Федерации (ст. 66), порядок принятия в Российской Феде­рации и образования в ее составе новых субъектов (ст. 65), описание и поря­док официального использования государственных флага, герба и гимна Рос­сийской Федерации (ст. 70), закон о референдуме (ст. 84), положение Упол­номоченного по правам человека (ст. 103), порядок деятельности Правитель­ства Российской Федерации (ст. 114), определение судебной системы Рос­сийской Федерации (ст. 118), полномочия, порядок образования и деятельно­сти Конституционного Суда Российской Федерации и иных федеральных су­дов (ст. 128), порядок созыва и деятельности Конституционного Собрания (сг. 135). Каждый из вышеназванных вопросов принципиален, и поднятие уровня их законодательной регламентации по отношению к «простым» феде­ральным законам вполне объяснимо.

Вместе с тем трудно уяснить, почему к числу конституционных Основ­ной Закон страны не отнес федеральный закон о іражданстве (ст. 6 и 62) и регламентацию общих принципов организации представительных и исполни­тельных органов государственной власти в Российской Федерации (ст. 77).

Хотя Конституция РФ 1993 года не употребляет прилагательное «под­законные» в сочетании со словами «нормативные правовые акты», анализ се статей показывает, что понятие «подзаконные» применимо по-прежнему для обозначения всех остальных, кроме собственно законов, ступеней иерархи­ческой структуры законодательства. Это вытекает прежде всего из ст. 4 (ч. 2)

Конституции, где говорится, что «Конституция Российской Федерации и фе­деральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Фе­дерации». Об уставах, законах и иных нормативных правовых актах субъек­тов Федерации говорится в ст. 72 Конституции России.

По своей природе, как уже отмечалось, указы Президента РФ также относятся к числу подзаконных актов. Этот вывод вытекает из ст. 80 (ч. 3) и 90 (ч. 3) Конституции России. В последней прямо записано, что «указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Вместе с тем на практике вопрос о соотношении законов и указов ре­шается далеко нс просто. Прежде всего речь идет о так называемых «учреж­дающих» указах. Их легитимность хотя и получила подтверждение со сто­роны Конституционного Суда РФ, но остается по меньшей мере дискуссион­на. Ведь только законодатель вправе определять, входит ли данный вопрос в сферу правовой регламентации либо должен регулироваться иными, непра­вовыми средствами. Кроме того, в указах Президента встречаются даже фак­ты прямого выхода за рамки Конституции. Примеров тому немало.

Подзаконными являются постановления и распоряжения Правительст­ва Российской Федерации. Однако они должны соответствовать не только федеральным законам, но и указам Президента РФ (ст. 113 и 115 Конститу­ции).

Принятие Конституции РФ 1993 года повлекло за собой и некоторые другие изменения структуры законодательства. Они вытекают из правила ст. 15 Конституции. В этой статье впервые провозглашено, что общепри­знанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Однако указанное правило ни в коей мере не отразилось на струк­туре нашего права и законодательства, поскольку международное право от-

раслмо ни национального права, ни национального законодательства не яв­ляется.

Вместе с тем некоторые изменения в иерархической структуре законо­дательства повлекла за собой та формула ч. 4 ст. 15 Конституции, где сказа­но: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила ме­ждународного договора». Такая норма логична, поскольку в международном праве выражается коллективная воля народов и государств, выступающих субъектами этого права.

Правило ч. 4 сг. 15 Конституции Российской Федерации сделало акту­альным и вопрос о правовой природе соглашений субъектов Федерации с иностранными государствами. Точнее, имеют ли они приоритет по отноше­нию к федеральным либо хотя бы к региональным законам. Точку в этом во­просе поставила ст. 7 Федерального закона от 4 января 1999 года «О коорди­нации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации»’. Этой статьей установлено, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами го­сударственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от фор­мы, наименования и содержания, не являются международными договорами. Следовательно, на них действие ч. 4 ст. 15 Конституции России не распро­страняется.

Таким образом, в Российской Федерации можно выделить три уровня иерархической структуры законодательства - федеральную, субъектов Рос­сийской Федерации и федеративную. Среди факторов, влияющих на ее по­строение, можно выделить такие, как разграничение предметов ведения меж­ду Российской Федерацией и ее субъектами, предмет регулирования, право­творческая компетенция издавших нормативный правовой акт органов.

См.: Собрание законодательства Российской Фслсрашш. 1999. №2. Ст. 231.

Федеративное строение системы законодательства обусловлено двумя его уровнями - федеральным и субъектов Российской Федерации. Эти уровни взаимосвязаны и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство всей системы законодательства. Это единство выражается, прежде всего, в общих целях и принципах законодательства, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизме устранения юридических противоречий1.

В основе федеративной системы российского законодательства лежат два критерия:

1) федеральная форма государственно-территориального устройства;

2) разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области законотворчества. Последнее и обусловливает наличие в системе российского законодательства таких структурных частей, которые отсутствуют в иерархической и горизонтальной структурах, а именно:

а) федерального законодательства;

б) законодательства республик в составе Российской Федерации;

в) законодательства краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Данная структурная цепь нормативно-правовых актов, находящихся в определенной зависимости между собой, образует федеративную систему законодательства.

Однако следует указать, что многие авторы не имеют однозначного подхода к решению вопроса о существовании иерархической и федеративной структур законодательства в качестве хотя и тесно взаимосвязанных, но вполне самостоятельных структур. Нередко иерархическая и федеративная

' См.: Общая концепция развіпия российского законодательства (Разработка Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ)// Журнал российского права. 1999. X⅛l. С. 27.

структуры объединяются исследователями в одну вертикальную (или феде­ративную) структуру законодательства[44].

Между тем следует признать более правильной точку зрения тех иссле­дователей-правоведов, которые полагают, что хотя иерархическая и федера­тивная структуры в значительной мере и перекрещиваются, однако они дале­ко не совпадают и, следовательно, не .могут быть совмещены в рамках одной вертикальной (или федеративной) структуры законодательства, а должны рассматриваться в качестве самостоятельных структур системы законода­тельства[45].

Ключом к пониманию федеративной структуры законодательства в це­лом и отдельных компонентов типологических характеристик нормативно­правовых актов, составляющих ее звенья, служит принцип федерализма, который сочетает централизм в установлении основополагающих начал за­конодательства со значительной самостоятельностью субъектов Федерации в сфере правотворчества. При этом особое значение имеет четкое разграни­чение законодательных предметов ведения Федерации и ее субъектов. В соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ и статьями конституций и ус­тавов субъектов Федерации представляется возможным выделить отрасли за­конодательства и сферы правового регулирования, отнесенные, во-первых, к исключительному ведению Федерации; во-вторых, к совместному ведению Федерации и ее субъектов; в-третьих, к ведению только субъектов Федера­ции[46].

Вместе с тем законодательно пока не разрешен до конца существенный для построения и функционирования федеральной структуры законодатель­ства вопрос о правовой природе соглашений между органами исполнитель­ной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам разграничения

компетенции, число которых все время возрастает. Спорны, в частности, встречающиеся попытки придать этим соглашениям приоритет по отноше­нию к федеральным законам. Такой подход не только вошел бы в противоре­чие с провозглашенным Конституцией РФ (ст. 4) принципом верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации, но и нс со­ответствовал бы закрепленному в ст. 5 Конституции принципу равноправия субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, наиболее правильным бы­ло бы либо заключение таких соглашений на уровне законодательных, а не исполнительных органов соответственно Федерации и ее субъектов либо их ратификация парламентом.

Предметы совместного ведения - это сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ и к компетенции Россий­ской Федерации, и к компетенции субъектов Федерации. Согласно Федера­тивному договору от 31 марта 1992 года1, заключенному между центром и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения на федеральном уровне, предусматривается принятие Основ законодательства. Это обязывает федеральные органы власти при разработке Основ придержи­ваться наименования данного закона и определять самые общие, базовые по­ложения.

В отличие от Федеративного договора Конституция РФ 1993 года не ограничила форму федерального закона Основами законодательства по предметам совместного ведения.

На современном этапе, когда сформированы органы государственной власти субъектов Федерации, их законодательная деятельность по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения с Федерацией, более целена­правленна и во многом опережает законодательство центра. Это объясняется тем, что проблемы законодательства в регионах ощущаются острее, они бо­лее существенно сказываются на деятельности представительных и исполни­

тельных органов власти, на функционировании предприятий различных форм собственности, на степени пополнения и исполнения регионального бюджета, на взаимодействии центра и региона. Все это заставляет субъектов принимать законодательные акты, устраняющие пробелы в вопросах, отне­сенных к предмету совместного ведения с Федерацией. В отдельных случаях они выходят на пределы установленной компетенции.

Пока недостаточно урегулирован вопрос о формах и процедурах уча­стия субъектов Федерации в работе по подготовке проектов федеральных за­конов ио вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. С этой точки зрения представляет интерес предложение о создании в субъектах за­конодательно-процессуальных кодексов, в которых следовало бы урегулиро­вать процесс не только направленный на принятие законов субъектов Феде­рации, но и осуществляемый на региональном уровне при принятии феде­ральных законов. При этой регламентации законодательного процесса, свя­занного с участием в законотворчестве Российской Федерации, должна охва­тывать как механизм реализации субъектами Федерации права законодатель­ной инициативы в Государственной Думе, так и процедуру обсуждения про­ектов федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, передаваемых регионам Федеральным собранием России[47].

Может возникнуть вопрос: как формируется законодательная система республик, отраслей и других субъектов в стране? В их конституциях и уста­вах определены виды правовых актов, субъекты законодательной инициати­вы и правотворческой деятельности, порядок принятия законов. Особое зна­чение имеют законы о нормативных правовых акгах, которые действуют в ряде регионов. В них содержится классификация нормативно-правовых актов. И все же обратим внимание на содержание и формы законов - каковы критерии конституционных законов в республиках, нужны ли свои кодексы

при сравнительно небольшом объеме собственного нормативного материала (в Башкортостане принято 16 кодексов), какой же смысл выводить в законах сходные с федеральными нормы-дефиниции, нормы-принципы, зачем при­нимать законы-близнецы?

Изменения, которые происходят в системе российского законодатель­ства, обусловлены целым комплексом разнообразных факторов объективного и субъективного свойства. Динамику системы законодательства можно на­блюдать, хотя и в разных объемах, но во всех трех ее структурах образова­ния: отраслевом, иерархическом и федеративном.

Весьма опасна для гармоничного развития законодательства тенденция недооценки специфики законодательных актов. Вошло в привычку выбирать форму актов произвольно, по соображениям удобства и субъективной оценки соотношения содержания и формы акта. Задержка с введением официальной классификации законов и иных актов дает повод готовить кодексы там, где были уместны либо Основы законодательства, либо тематический закон.

Огсутствие до сих пор четких представлений о формах законов приво­дит к увлечению федеральными кодексами в сфере совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Нс учитывается специфика законов в форме Ос­нов. В результате неадекватного выбора формы законодательного регулиро­вания снижается его реальный эффект и ослабляется целостность законода­тельной системы. Л.А. Морозова обоснованно выделяет следующие факторы, от которых зависит выбор формы акта[48]:

1) характер общественных отношений, составляющих предмет реі-ули- рования;

2) объем регулирования данных отношений;

3) содержание правового решения;

4) средства и способы регулирования, которыми располагает субъект правотворчества, выбирая ту или иную форму акта; здесь можно отметить и обратную связь - именно определенная форма акта требует соответствующих способов и средств регулирования;

5) формы хозяйственного контроля;

6) место данного правового решения в системе действующего законо­дательства;

7) политическая ситуация в стране, законодательная политика государ­ства.

Обзор российского законодательства позволяет отметить тенденции неравномерного развития его отраслей и подотраслей, что затрудняет уста­новление их сбалансированного соотношения. Внутри отраслей наблюдают­ся своеобразные «вакуумы», когда отсутствует реіуляция отдельных инсти­тутов, так и напротив, чрезмерное дробление правовых актов и норм, регули­рующих отдельные виды отношений.

Усиливается тенденция взаимосвязи подразделений законодательства, что получает выражение, например, в преобладании так называемых ком­плексных законов, содержащих наборы методов и норм различных отраслей. Ведь одни отрасли выполняют преимущественно учредительно- легализующие функции, другие - регулирующие, третьи - охранительные. Заметным стало появление суперотраслей и больших нормативных массивов. Пока правовые массивы формируются хаотично и подчас трудно определить роль базовых законов с присущими им общими нормативными понятиями и терминами, принципами и методами регулирования. Нередко последователь­ность принятия и связь между кодексом и иными законами весьма произ­вольна, что резко снижает конечный эффект правового регулирования.

Важное значение имеет регулярный анализ факторов, влияющих на развитие российского законодательства. Они могут быть временными и по­стоянными, положительными и негативными. Необходимо оценить прежде

всего их удельный вес, так как они влияют и будут влиять в дальнейшем на законодательный процесс, на создание нормативно-правового массива.

В законодательстве ряда республик в составе Российской Федерации подчас доминирующим остается национальный фактор. В региональных нормативно-правовых актах игнорируются нормы федеральных законов либо наблюдается их необоснованное дублирование. Кроме того, сказывается влияние правовых стандартов иностранных государств. Усиливается влияние принципов и норм международного права.

В меньшей степени удается пока учитывать факторы постоянного дей­ствия и среди них - выявленные и правильно оцененные потребности зако­нодательного регулирования. Поэтому часть законов рождается стихийно, по ситуации. В программе реформ не всегда получает четкое признание и их за­конодательное обеспечение. Часто оно либо отсутствует, либо отстает. Дале­ко не в полной мере учитывается фактор сбалансированности социальных интересов, утрачивается правопреемственность.

В перспективе своего развития законодательство должно еще строже учитывать такие факторы, как:

а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов;

б) законодательное обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного раз­вития России;

в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспече­ния развития системы права, а также его отраслей и правовых институтов;

г) укрепление системных связей между законами и подзаконными ак­тами, между законами и договорами (соглашениями);

д) обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда дей­ствие правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных из-

менсний и служит фундаментом устойчивого государственного и социально- экономического развития.

Без учета названных потребностей российское законодательство будет рыхлым и несовершенным.

<< | >>
Источник: Ермоленко Сергей Владимирович. СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (вопросы теории и практики). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Волгоград - 2006. 2006

Скачать оригинал источника

Еще по теме Глава II. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЕЕ СТРУКТУРНЫЙ СОСТАВ:

  1. 4.1. Унификация правового статуса свободных сельских обывателей в российском законодательстве 1858—1859 гг.
  2. § 2. Понятие и структура холдингового объединения
  3. § 2.1. Основные направления муниципально-правовой реформы в условиях модернизации политической системы Российской Федерации
  4. Понятие и система источников муниципального права
  5. § 4 Понятие системы источников трудового права и их классификация
  6. Глава I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
  7. Глава II. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЕЕ СТРУКТУРНЫЙ СОСТАВ
  8. Глава V. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
  9. 2.3 Понятие инновационного права и его соотношение с основными отраслями российского права
  10. § 1.4. Развитие современного российского законодательства и зару­бежный опыт правового регулирования отношений экономической субординации юридических лиц
  11. § 2. Понятие и структура холдингового объединения
  12. § 2. Частноправовые и публичные составляющие современного жилищного законодательства в сфере регулирования управления многоквартирным домом
  13. Закономерности функционирования системы российского уголовного права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -