3. ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И САМОУПРАВЛЕНИЕ

Самоуправление является одним из важнейших институтов развивающегося гражданского общества. Оно выступает также необходимым условием взаимодействия гражданского общества и правового государства.

Поэтому различные элементы или блоки общественного самоуправления (политические партии, профессиональные союзы, предпринимательские объединения, различные формы местного самоуправления), их формирование и развитие в последнее время привлекают все большее внимание политологов,

социологов и юристов стран, образовавшихся после распада Союза ССР. При этом особый интерес проявляется к различным аспектам становления местного самоуправления, поскольку оно выступает одновременно разновидностью непосредственной демократии и формой зарождающейся власти, отличной от власти государственной, т. е. особой ее политической организации^[CCCIII].

Не следует думать, что формирование самоуправления относится только к современному гражданскому обществу. Широкое понимание гражданского общества всегда соотносило его не только с индивидуалистической, либеральной тенденцией развития, но и с коллективистскими, групповыми традициями. Это находило свое выражение в появлении свободных городов, ремесленных цехов и купеческих гильдий, коммун и корпораций, которые создавали естественную среду демократии «снизу».

Первые гильдии как самоуправляющиеся образования появились в Европе еще в X—XI веках. Основными принципами, лежащими в их основе, были взаимопомощь, солидарность, профессиональная честь, общее понимание справедливости. Одновременно наблюдалось быстрое развитие городов, в которых формировались довольно сложные структуры самоуправления — магистратуры, ополчения, милиция, избираемые суды.

Процесс возникновения и развития различных форм самоуправления в эпоху средневековья отнюдь не все время шел по восходящей линии. Так, нередко профессиональные гильдии проявляли склонность к монополизму, а власть в городах захватывали различного рода олигархи.

Тем не менее, несмотря на временные ослабления и даже ликвидации некоторых форм групповой автономии, последние неизменно возрождались или видоизменялись, и самоуправленческие начала в европейском обществе в конечном счете усиливались. Со временем самоуправленческие гильдии трансформировались в профессиональные союзы и промышленные корпорации. Институты городского самоуправления превращались в современные муниципалитеты и мэрии.

В результате гражданское общество в странах Западной Европы выступает как «система независимых от государства общественных

институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей»^[CCCIV]. Но это не значит, что самоуправление в гражданском обществе является исключительным продуктом Запада. Напротив, формирование институтов самоуправления есть составная часть общемирового процесса перехода аграрного общества к индустриальному и постиндустриальному, от авторитарного и тоталитарного государства — к демократическому и правовому. Схожие процессы формирования органов самоуправления происходили и на Востоке, причем первоначально независимо от Запада. Правда, в западных странах этот процесс шел более последовательно и интенсивно, приводил к созданию более демократических и эффективных форм самоуправления, что обусловливало использование западного опыта в странах Востока.

В СССР, как и в других государствах так называемого социалистического лагеря с тоталитарными и авторитарными политическими режимами, также создавались органы общественного самоуправления, однако они «являлись своеобразным бюрократическими «отростками» централизованного партийно-государственного аппарата». Лишь с началом «перестройки» во второй половине 80-х годов стали появляться элементы самоуправления будущего гражданского общества — независимые профсоюзы, политические партии, ассоциации промышленников и предпринимателей, организации ветеранов и т.

п.

В начале 90-х годов сложилась принципиально новая и противоречивая ситуация. После устранения коммунистической партии из структуры государственной власти и распада СССР в странах СНГ некоторое время царила атмосфера фактически ничем не ограниченной политической свободы. К власти пришли люди, избравшие своим знаменем западный либерализм.

Когда же вскоре после никак не сдерживаемых капиталистических преобразований выяснилось, что уровень жизни народа стремительно падает, а политические противоречия усиливаются, многие политические деятели, в том числе и демократические активисты, заговорили о необходимости укрепления государственной власти, введения сильной (авторитарной) президентской республики. В этих условиях органы нарождающегося самоуправления оказались втянутыми в политическое противоборство вместо того, чтобы решать

стоящие перед ними задачи. По сути дела, они способствовали усилению противоречий в самой государственной власти, проявившихся в противостоянии ее законодательной и исполнительной ветвей. Вполне понятно, что при таких обстоятельствах ни законодательная, ни исполнительная государственная власть не были заинтересованы в расширении правовых возможностей общественного самоуправления, что нашло свое отражение в весьма сдержанном законодательстве об общественных объединениях, партиях, профсоюзах и местном самоуправлении.

В странах СНГ, в том числе в Российской Федерации и в Республике Беларусь, были приняты меры к укреплению позиций государства, созданию эффективного централизованного управленческого механизма, что являлось единственным выходом из глубокого политического кризиса. Однако держать общество в состоянии излишней централизации власти не только обременительно, но и неоправданно с точки зрения формирования современного гражданского общества. В условиях стабилизации политической обстановки и хозяйственных отношений сложилось «ясное понимание того, что общественная инициатива должна быть выпущена на свободу и получить выход к контролю и влиянию на государственные и общественные органы, что демократические отношения в их созидательном смысле должны войти во все уголки нашего бытия»¹.

В этих целях необходимо в первую очередь реформировать и запустить механизм местного самоуправления^[CCCV] ^{^[CCCVI]. Однако для успешного достижения этой цели должны быть оптимально решены соответствующие теоретические (научные) и практические (политические) проблемы. Речь идет об оптимальном сочетании двух диалектически противоречащих друг другу принципов организации общественной жизни — государственной власти и самоуправления. Ведь в настоящее время и среди государствоведов, и политических деятелей нет единства в оценке роли местного самоуправления в осуществлении публичной власти. Одни склонны видеть в местном самоуправлении низший уровень органов государственной власти, поскольку процесс формирования и определения правового положения органов местного самоуправления, создания их материальной базы определяется государством. Другие

относят органы местного самоуправления только к сфере гражданского общества¹.
Второе мнение соответствует нормам российского законодательства: в ст. 12 Конституции Российской Федерации установлено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а в ст. 1 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления определяются как «наделенные полномочиями на решение вопросов местного назначения и не входящие в систему органов государственной власти». При этом виды органов местного самоуправления и формы их деятельности устанавливаются на региональных уровнях.
В ст. 132 Конституции Российской Федерации установлено, что «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и пополняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Таким образом, органы местного самоуправления в России обладают собственной материальной базой и финансовыми ресурсами, необходимыми для реального решения задач по управлению общественными делами на местном уровне^[CCCVII] ^{^[CCCVIII].}
В Беларуси согласно ст. 3 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»^[CCCIX] (с измен, и дополн.) система местного самоуправления включает местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы). Установлено также, что местное самоуправление осуществляется путем проведения местных референдумов, собраний (сходов) граждан и через иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах. А в ст. 12 упомянутого Закона утверждается, что Советы как основное звено системы местного самоуправления являются представительными государственными органами на территории соответствующих административно-территориальных единиц. Такое положение Советов подтверждается формированием их

материальной базы. Местные бюджеты разрабатываются и исполняются исполнительными комитетами, входящими в централизованную систему государственных органов, а Советы их лишь утверждают (ст. 41 Закона).
Приведенные нормативные положения и существующая практика их реализации обусловливают нередко высказываемые мнения о том, что местное самоуправление в Беларуси еще не в полной мере соответствует положениям Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге Советом Европы^[CCCX]. Европейская хартия содержит рекомендации, согласно которым вопросы, решение которых возможно на местном уровне, нет смысла передавать государственным органам, тем более центральным. Она обязывает участников принять законодательные акты, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость органов местного самоуправления, видя в этом один из главных признаков демократического государства.
Такой подход получил в принципе отражение в белорусском законодательстве. Тем не менее в практическом плане функционирование местного самоуправления в республике требует существенной корректировки в целях придания ему тех параметров, которые соответствуют современным условиям и требованиям.
В настоящее время нельзя не заметить, что действующий в стране Закон о местном управлении и самоуправлении, регламентируя общие вопросы, решение многих конкретных проблем организации местного самоуправления лишь обозначил. В настоящее время становится все более понятным, что на современном этапе развития наше общество уже не должно управляться по канонам 90-х годов прошлого столетия. Востребован новый научный, интеллектуальный подход, новое рациональное мышление, полнее учитывающее современное политико-психологическое состояние общества. Для этого необходимо, как справедливо отмечается в политологической литературе, преодолеть политиканство и амбиции той части государственного аппарата, которая склонна к удержанию исключительно командных методов. Сдерживающим обстоятельством на пути развития местного самоуправления является также низкая правовая культура граждан, которые не владеют механизмом собственного участия в решении жизненно важных для них самих задач. Но, пожалуй, наиболее серьезным тормозящим фактором в этом процессе является отсутствие полноценной пра-

вовой базы, что вызывает неоднозначное толкование нормативных положений, неясность и противоречивость в выборе форм и методов практической реализации идеи местного самоуправления¹.
Серьезным стимулом развития местного самоуправления в Беларуси должен был стать состоявшийся по инициативе Президента страны в сентябре 2000 г. республиканский Съезд Советов. Съезд определил задачи местных органов власти в осуществлении стратегии и тактики государственного управления в новых условиях. Было отмечено, что в работе органов местного самоуправления и управления стало больше взаимопонимания, что Советы депутатов и местные исполкомы не имеют непреодолимых противоречий. Но это не снимает задачи совершенствования взаимодействия органов управления и самоуправления, расширения прав и реальных возможностей последних. Съезд указал на необходимость поэтапного реформирования, перехода к новой структуре и организации работы органов местного самоуправления в республике при обеспечении их тесного взаимодействия с органами государственного управления².
Отказываясь от представлений о полной независимости органов самоуправления от государства, тем не менее необходимо достаточно полно определить их правовой статус как самостоятельных субъектов публичной власти. В этих целях было бы целесообразно в законодательном порядке передать органам местного самоуправления определенные полномочия местных органов государственного управления и последовательно придерживаться на практике соответствующих правоположений.
Следует признать, что в государственно-организованном обществе органы местного самоуправления решают стоящие перед ними задачи в основном одинаковыми или схожими формами и методами, присущими государственным органам. Это — осуществление властных полномочий, общеобязательность принимаемых ими решений. Принципиальное отличие между органами государственного управления и самоуправления заключается в том, что функции первых осуществляются государственными служащими (чиновниками), а функции вторых — непосредственно гражданами (народом, населением) или их представителями на местах. Следовательно, органы
Шинкарев В. В. Гражданское общество и местное самоуправление //Информационный бюллетень Администрации Президента Республики Беларусь. 2001. № 12 (67). С. 62-63.
² Съезд депутатов Советов Республики Беларусь 29 сентября 2000 г. Документы и материалы /Под общ. ред. В. М. Мясниковича. Мн., 2000.

самоуправления должны действовать в рамках существующего законодательства и быть подконтрольными компетентным государственным органам, в том числе правоохранительным, на них должна распространяться судебная юрисдикция. Но при этом должен строго соблюдаться принцип невмешательства в их четко очерченную законом компетенцию со стороны государственных органов, недопустимости подмены органов местного самоуправления государственными органами и учреждениями.
Намечаемое реформирование системы местного самоуправления в Республике Беларусь как эффективной формы осуществления народом принадлежащей ему власти призвано повысить доверие населения к местным органам власти и поднять уровень управляемости страной и ее регионами. При этом следует учитывать, что реальный процесс широкого вовлечения граждан страны в решение государственных вопросов на местном уровне путем передачи полномочий органам самоуправления возможен лишь при условии необходимого политического, правового, организационного и материально-финансового обеспечения. Государственные органы смогут разгрузить себя от излишне осуществляемых функций лишь при том условии, что на самом деле позволят органам местного самоуправления самостоятельно решать местные проблемы, создадут для этого необходимые условия.
В современной литературе, посвященной реформированию местного самоуправления в республике, справедливо отмечается, что нельзя допускать поспешности, шараханий, игнорирования имеющегося у нас многолетнего опыта. Местное самоуправление должно пройти длительный путь постепенных преобразований. Предлагается, в частности, определить три этапа движения в этом направлении.
На первом этапе (не более двух лет) возможно было бы «отладить и запустить» механизм нового местного самоуправления, для чего наряду с концепцией реформирования и кодексом местного самоуправления разработать национальную программу государственной поддержки местного самоуправления.
На втором, основном этапе (не менее 4—6 лет) обеспечить развитие форм децентрализации государственной власти; закрепить за органами самоуправления устойчивую финансовую основу, определить организационно-правовые формы их деятельности.
На третьем этапе предполагается внедрение эффективных методов гражданского контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Для обеспечения целенаправленного развития этого процесса предлагается создание координирующих, организаци-

онно-методических органов, занимающихся вопросами местного самоуправления, прежде всего его основы — Советов депутатов: в Секретариате Совета Республики, при Президенте Республики Беларусь, а также Департамента по вопросам местного самоуправления при Администрации Президента^[CCCXI].
Приводимые рекомендации свидетельствуют о глубокой озабоченности необходимостью реформирования местного самоуправления в стране. В то же время они вызывают и впечатление устремленности к чрезмерному администрированию, заурегулированности в осуществлении соответствующего реформирования и его затягиванию на десятилетия, причем без упоминания предполагаемых новых форм самоуправления. В связи с этим может случиться так, что органы местного самоуправления не избавятся от признаков известных нам придатков чрезмерно централизованного государственного аппарата.
Необходимо учитывать, что в современных демократических правовых государствах уже накоплен богатейший опыт организации и деятельности эффективного местного самоуправления. Энергично идет реформирование местного самоуправления в Российской Федерации. Этот опыт может быть успешно использован для создания обновленной системы органов самоуправления и в Республике Беларусь. Напомним, что при подготовке и принятии Конституции Республики Беларусь 1994 г. был глубоко изучен опыт конституционного строительства во многих демократических государствах мира. Это позволило избежать неоправданного затягивания необходимых государственных преобразований в стране.
Обоснованно сосредоточиваясь на проблемах реформирования местного самоуправления, поскольку оно непосредственно связано с задачей повышения эффективности государственного управления в правовом государстве, не следует упускать из виду, что самоуправление в гражданском обществе не ограничивается сферой местных, территориально ограниченных интересов. Оно должно развиваться и совершенствоваться также в политической, профессиональной, социально-культурной, хозяйственной и иных областях общественных отношений. Но эти направления развития общественного самоуправления относятся скорее к задачам научных исследований таких наук, как политология и социология, чем общая теория государства и права.}

<< | >>

↑

Источник: Вишневский, А.Ф.. Общая теория государства и права : учебник / А. Ф. Вишневский, Н. А. Горбаток, В. А. Кучинский ; под общ. ред. В. А. Кучинского. — Минск : Интегралполиграф,2009. — 552 с.. 2009

Еще по теме 3. ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И САМОУПРАВЛЕНИЕ:

- Теория государства и права Р. Беларусь - Теория государства и права РФ - Теорія держави та права України -