XXIX. Смѣшеніе властей, произведенное реФормою 12 іюля 1889 года.

Инструкціи для крестьянскихъ обществъ и должностныхъ лицъ.—Правила цѣ- лопроивводства уѣвдныхъ съѣздовъ.—Непосильная задача.—Восполненіе правилъ волостнаго суда.

Указанное нами на первомъ планѣ смѣшеніе властей, представляемое новыми установленіями, идетъ въ сущности дальше совмѣщенія судебной, административной и полицейской властей, несогласованнаго ни съ теоріею права, ни съ данными нашего законодательства. Ha новыя установленія возложены полномочія, которыя нельзя нѳ признать законодательными,—что обнаруживаетъ эту несогласованность въ еще большей степени. Эти установленія въ еще большей мѣрѣ — азминистративно-судебно-полицейскія съ политическимъ значеніемъ, чѣмъ прежнія.

Краткость и многочисленныя недомолвки какъ въ законоположеніяхъ 12 іюля 1889 r., такъ и во всемъ законодательствѣ о крестьянахъ, съ ero,-no выраженію г. Евреинова,—«хаотическимъ> положеніемъ, и сами собою, фактически, должны были приводить къ тому, что новыя установленія, въ видахъ безостановочнаго производства дѣлъ, стали-бы нерѣдко обходиться безъ указаній закона въ тѣхъ случаяхъ, когда требовались-бы именно такія указанія. Законъ и такъ легко могъ замѣняться постановленіями той самой власти, которая должна была-бы руководствоваться имъ, какъ необходимымъ объективнымъ основаніемъ для своей дѣятельности. Ho и юридически права новыхъ установленій расширены въ этомъ смыслѣ. Такимъ образомъ, въ ст. 87 положенія о зем. начал, постановляется: «Уѣздный съѣздъ составляетъ и представляетъ въ губернское присутствіе, на утвержденіе, инструкціи сельскимъ и волостнымъ обществамъ и должностнымъ лицамъ крестьянскаго общественнаго управленія—относительно порядка исполненія возложенныхъ на нихъ обязанностей».

Постановленіе это не представляетъ собою, въ общемъ, чего либо совсѣмъ новаго для учрежденій по крестьянскимъ дѣдамъ.

Подобная, несвойственная съѣзду, задача расширена и инымъ путемъ, сравнительно съ прежнимъ закономъ. Въ ст. 87 положенія о земскихъ начальникахъ нѣтъ ограничительныхъ словъ закона 27 іюня 1874 г. о томъ, что названныя инструкціи «не должны нротиво- рѣчить заключающимся въ положеніяхъ о крестьянахъ и дополнительныхъ . къ нимъ постановленіяхъ узаконеніямъ, и ими не можетъ быть установляємо обязательныхъ правилъ, по предметамъ, предоставленнымъ существующими законами полному вѣдѣнію и усмотрѣ- нію крестьянскихъ обществъ>.

Впрочемъ, невозможно установить точный смыслъ ст. 87. По существу своему очень важная, она представляется наименѣе опредѣленною по своимъ выраженіямъ (такова, вообще, особенность законоположеній 12 іюля 1889 r.: то, что наиболѣе важно, то означено въ нихъ наименѣе ясно, въ выраженіяхъ особо широкихъ). Ято, конечно, не улучшаетъ положенія дѣлъ, создаваемаго названною статьею. Нѣтъ нивакихъ основаній думать, что уѣздные съѣзды понимаютъ ее въ ограничительномъ смыслѣ. Наоборотъ, неопредѣленность этой статьи скорѣе приводитъ къ расширенію ея смысла въ примѣненіи къ практикѣ. Въ крестьянскомъ дѣлѣ — это явленіе не новое. Цѣлый рядъ учрежденій, начиная съвысшихъ и кончая низшими, расширялъ, а не ограничивалъ свои полномочія въ примѣненіи недостаточныхъ и неясныхъ постановленій.

Утверждая указываемыя инструкціи, губернское присутствіе, въ свою очередь, едвали можетъ вносить въ нихъ ограничительныя по- цравки. Занимая положеніе еще болѣе высокое и вліятельное сравнительно съ прежними губернскими no крестьянскимъ дѣламъ присутствіями, — оно само склонно преувеличивать какъ свое значеніе для мѣстной жизни, такъ и значеніе уѣзднаго съѣзда. A затѣмъ, никакой дальнѣйшей повѣркѣ инструкціи не подлежатъ, такъ что если прежнія инструкціи должны были представляться въ министерство внутреннихъ дѣлъ «для свѣдѣнія», въ силу циркуляра отъ 30 мая 1875 r., то относительно новыхъ инструкцій не установлено даже и подобнаго условія.

Каково же на дѣлѣ содержаніе инструкцій новыхъ установленій?

u

Какъ, въ дѣйствительности, разрѣшили уѣэдные съѣзды трудную задачу, возложенную на нихъ закономъ? Насколько иввѣстно, уѣздные съѣзды, за весьма рѣдкими исключеніями, и не приступали къ ея разрѣшенію. Крайняя затруднительность задачи также останавливаетъ нынѣ съѣзды, какъ останавливала прежнія присутствія. Послѣднія и въ двадцать лѣтъ весьма мало подвинулись въ ея разрѣшеніи. Тѣмъ труднѣе сдѣлать это новымъ установленіямъ въ болѣе короткое время. Ho и это бездѣйствіе чрезвычайной власти, предоставленной съѣздамъ, отнюдь не улучшаетъ дѣла. Наоборотъ, создается положеніе, еще менѣе удовлетворительное. Недостатки, недомолвки и неясности законодательства въ извѣстныхъ отношеніяхъ, не восполняемые и инструкціями, восполняются нынѣ простымъ «усмотрѣніемъ» земскихъ начальниковъ,—усмотрѣніемъ, разнообразящимся по участкамъ, постоянно мѣняющимся и совершенно неуловимымъ *).

Такимъ образомъ, начало смѣшенія властей, доводимое до крайности юридически, идетъ фактически и еще дальше. Q то же начало проявляется въ другихъ постановленіяхъ 12 іюля 1889 r.. и—приводитъ въ тѣмъ-же результатамъ. [9]

ЮРИДИЧЕСКОЕ ПОЛОЖЕНІЕ КРЕСТЬЯНЪ. \' 155

•

Такъ, ст. 91 лол. о зем. нач, постановляетъ: «Уѣздный съѣздъ составляетъ предположенія о дѣлопроизводствѣ и ввутреннемъ распорядкѣ въ ономъ и представляетъ ихъ въ губернское присутствіе на разсмотрѣніе. Предположенія сіи предварительно обсуждаются въ распорядительномъ засѣданіи съѣзда». Ст. 118 соотвѣтственно указываетъ: «Губернское присутствіе разсматриваетъ и исправляетъ, въ чемъ нужно, составленныя уѣздными съѣздами предположенія о дѣлопроизводствѣ и внутреннемъ распорядкѣ въ сихъ установленіяхъ, и ватѣмъ нредставляетъ названныя предположенія на утвержденіе министра внутреннихъ дѣлъ, который наблюдаетъ приэтомѵза соблюденіемъ необходимаго однообравія по изъясненнымъ предметамъ>.

Подобнаго рода предположенія подчинены, такимъ образомъ, большему контролю, чѣмъ инструкціи. Нельвя, однако, приравнивать ихъ къ наказамъ для судебныхъ мѣстъ, составляемымъ въ порядкѣ ст. 166—173 учрежденія судебныхъ установленій, хотя и этими на- казами также имѣются въ виду правила, относящіяся до внутренняго распорядка и дѣлопроизводства. Наказы судебныхъ мѣстъ, дѣйствительно, не могли идти дальше опредѣленія мелочей внутреннихъ занятій въ судебныхъ мѣстахъ. Права частныхъ лицъ не могли ими затрогиваться. Какія либо важныя стороны публичной дѣятельности судебныхъ установленій никакъ не могли ими опредѣляться. Судебные Уставы 20 ноября 1864 г. представляли собою достаточно стройное и подробное руководство. Въ нихъ все предусматривалось въ должной мѣрѣ и должномъ смыслѣ. При всемъ томъ, самое составленіе наказовъ обставлялось условіями, въ большей мѣрѣ обезпечивавшими ихъ законность. Составлялся общій нака8ъ и uo немъ особые нака8ы. Въ утвержденіи-же подобныхъ постановленій участвовалъ правительствующій сенатъ.

Инымъ представляется право уѣ8дныхъ съѣздовъ. Законъ весьма коротко опредѣлилъ мхъ дѣятельность. Значитъ, дальнѣйшія опредѣленія могутъ и даже, по необходимости, должны дѣлаться въ самостоятельно составляемыхъ правилахъ. Ho точнаго образца въ отношеніи, напримѣръ, разрѣшенія\' административныхъ дѣлъ—передъ съѣздами не имѣется. Правда, эаконъ 12 іюля 1889 г.ука8ываетъ въ руководство правила административной дѣятельности прежнихъ съѣэдовъ мировыхъ посредниковъ. Ho если въ этихъ правилахъ нѣкоторые существенные, возникающіе въ этой области, вопросы мо- ~ гутъ найти извѣстные отвѣты, то, вопервыхъ, не безъ труда, не

ii*

безъ недоразумѣній и сомнѣній; вовторыхъ же, самыя эти правила предписаны въ руководство уѣвднымъ съѣздамъ въ выраженіяхъ недостаточно опредѣленныхъ. П. В. Муравьева, широко распространившимся. Ho ѳто «Руководство», по своему существу, какъ научное пособіе, — конечно, не могло замѣнить опредѣленій закона, восполнить крайній недостатокъ законодательныхъ предписаній.