Административное право (регулирование государственной службы)

Роль государственных служащих в современной управленчес­кой и правоприменительной практике столь велика, что некоторые ученые стали предсказывать смену всех общественных устройств и всех эволюционирующих формаций единой формацией — бюро­кратической.

Созданная в 70-е гг. прошлого века гражданская служба в Англии претерпела типичные изменения: численный рост, монопо­лизацию высшего эшелона выпускниками двух университетов — Оксфорда и Кембриджа, за что последние были иронически про­званы "оксбриджами". Чиновники по-прежнему отбираются по конкурсу, однако в отличие от депутатов их положение более прочное и нередко более обеспеченное, поскольку чиновники яв­ляются несменяемым звеном всей бюрократической и политической \' иерархии. Еще одной новацией уже в послевоенные годы стало использование на государственной службе персонала, подготовлен­ного специализированными школами профессиональных менедже­ров (Англия и др.).

Введение конкурсных экзаменов для чиновников в США в 1883 г. (Закон Пэндлтона) существенного значения для внутренней административной практики не имел, так как он распространял­ся только на 12% государственных должностей. В то же время слишком сильна оказалась традиция "политического дележа добы-

^ш

684

Часть II Современная история

чи": победившая на выборах в конгресс партия меняла в государ­ственном аппарате значительную часть чиновников, особенно на важных участках государственного управления — финансовом, дипломатическом, оборонном, в аппарате президента и др.

При всех достоинствах квалифицированного и компетентного аппарата, комплектуемого на конкурсной экзаменационной основе, ему присущи все недостатки централизованного и посреднического варианта управления — волокита, групповой эгоизм, расточитель­ство, подверженность коррупции и др.

Государственные служащие современного государства — это особая привилегированная группа управленцев-чиновников, кото­рым гарантируется повышенная оплата труда, продолжительный отдых, пенсия по выслуге лет и т. д. Первые конституционные положения о таком статусе можно встретить в германских обще­имперских и земских конституциях прошлого века — во Франк­фуртском проекте, в Прусской конституционной хартии, в Консти­туции германской империи 1871 г. и др. Помимо конституционных текстов существует довольно обширное специальное законодатель­ство о статусе чиновников. Таков, в частности, французский За­кон об общем статусе чиновников от 19 октября 1946 г.

В этом Законе регулируется правовое положение лиц, кото­рые назначены на постоянные должности, произведены в один из чинов иерархии госаппарата и принадлежат к центральной адми­нистрации государства, находясь в зависимости от внешних служб центральной администрации или от публичных учреждений госу­дарства.

В число чиновников центральной администрации не включа­ются чиновники (магистраты) судебного корпуса, военный персо­нал, администрация центральных учреждений государства, име­ющих "промышленный и торговый характер" (ст. 1). За чиновника­ми признаются профсоюзные права, но всем им запрещается "приносящая доход частная практика независимо от ее характе­ра..." (ст. 9). В Законе четко проводится мысль о том, что чинов­нику запрещается самому или через третьих лиц иметь какие-либо "интересы, могущие по своей природе нанести ущерб его незави­симости". Ответственность чиновника "за всякое нарушение при отправлении должности" может иметь дисциплинарный либо уго­ловный характер. Вместе с тем чиновник имеет признаваемое За­коном "право на защиту от угроз, оскорблений, нападок или кле­веты".

Тема 32 Основные изменения в отраслях права

685

стративный статус. В этих материалах не должно быть "никаких упоминаний о политических, философских или религиозных убеж­дениях данного лица" (ст. 16)"

Вознаграждение чиновнику составляют жалованье, надбавки (семейным людям), квартирные деньги. Сюда же отнесены законом премии за результаты работы, а также разрешение на работу по совместительству (ст. 31).

Все вопросы, связанные с комплектованием персонала, атте­стациями, повышением по службе, назначениями на должность, решаются специальными административными комиссиями, кото­рые создаются на паритетных началах из представителей данной администрации (службы) и представителей персонала (самих чинов­ников), избираемых тайным голосованием и по принципу пропор­ционального представительства (ст. 21).

Все чиновники подлежат социал! ному страхованию, в частно­сти страхованию на случай заболеваний, материнства, инвалидно­сти, смерти. Размер пенсии за выслугу лет \'\'ни в коем случае не может быть ниже прожиточного минимума..."

Бюрократическое управление стало видимой чертой всех со­временных обществ — демократических и недемократических (Дж. Уилсон, американский историк). В этой связи наряду с со­знательно поддерживаемым чувством "высокой миссии" бюрокра тии встает проблема сдерживания бюрократической власти. Та кого рода деятельность начинается с момента изготовления пра вил найма и увольнения гражданских служащих. Но есть в на стоящее время и многие другие установления. Так, в" американ ском обиходе возникли правила и инструкции, которые такж следует отнести к разряду контрольных по отношению к бюр| кратической власти.

Закон о свободе информации предоставляет гражданам пра-, во знакомиться с делами архивов ведомств. Многие законы требуют тщательного учета всех расходов, в особенности в денежном вы­ражении. Законы и установления обязывают агентства по найму обеспечивать равные возможности меньшинствам и женщинам. До начала строительства определенных крупных объектов должны быть обобщены материалы, связанные с охраной окружающей среды (Уилсон Дж. Американское правительство. М., 1995. С. 378). Особую проблему создает широкое распространение корруп­ции на всех этажах бюрократической иерархии, включая выборных глав государства и одновременно руководителей министерств и ведомств. Это настолько распространенное явление, что трудно отыскать страну или государство, гд\'е этот порок числится в раз­ряде изжитых.

Помимо законодательных приемов борьбы с коррупцией от­дельные страны пошли по пути создания своеобразных этических

686

Часть II Современная история

кодексов для государственных служащих. Некоторые из них при­бегают к богатому опыту прошлых исторических эпох (в Китае), другие вносят уточнения и добавления в этические требования современного происхождения (США).