Административное право (регулирование государственной службы)

Роль государственных служащих в современной управленческой и правоприменительной практике столь велика, что некоторые ученые стали предсказывать смену всех общественных устройств и всех эволюционирующих формаций единой формацией — бюрократической.

Созданная еще в 70-е гг. XIX в. гражданская служба в Англии претерпела значительные изменения: численный рост, монополизацию высшего эшелона выпускниками двух университетов — Оксфорда и Кембриджа (последние были иронически прозваны «оксб- риджами»). Чиновники по-прежнему отбираются по конкурсу, однако в отличие от депутатов их положение более прочное и нередко более обеспеченное, поскольку чиновники являются несменяемым звеном всей бюрократической и политической иерархии. Еще одной новацией уже в послевоенные годы стало использование на государственной службе персонала, подготовленного специализированными школами профессиональных менеджеров (Англия и др.).

Введение конкурсных экзаменов для чиновников в США в 1883 г. (Закон Пэндлтона) существенного значения для внутренней административной практики не имел, так как он распространялся только на 12% государственных должностей. В то же время слишком сильна оказалась традиция «политического дележа добычи»: победившая на выборах в конгресс партия меняла в государственном аппарате значительную часть чиновников, особенно на важных участках государственного управления — финансовом, дипломатическом, оборонном, в аппарате президента и др.

При всех достоинствах квалифицированного и компетентного аппарата, комплектуемого на конкурсной экзаменационной основе, ему присущи все недостатки централизованного и посреднического варианта управления — волокита, групповой эгоизм, расточительство, подверженность коррупции и др.

Государственные служащие современного государства — это особая привилегированная группа управленцев-чиновников, которым гарантируется повышенная оплата труда, продолжительный отдых, пенсия по выслуге лет и т. д. Первые конституционные положения о таком статусе можно встретить в германских общеимперских и земских конституциях прошлого века — во Франкфуртском проекте, в Прусской конституционной хартии, в Конституции германской империи 1871 г. и др. Помимо конституционных текстов существует довольно обширное специальное законодательство о статусе чиновников. Таков, в частности, французский Закон об общем статусе чиновников от 19 октября 1946 г.

В этом Законе регулируется правовое положение лиц, которые назначены на постоянные должности, произведены в один из чинов иерархии госаппарата и принадлежат к центральной администрации государства, находясь в зависимости от внешних служб центральной администрации или от публичных учреждений государства.

В число чиновников центральной администрации не включаются чиновники (магистраты) судебного корпуса, военный персонал, администрация центральных учреждений государства, имеющих «промышленный и торговый характер» (ст. 1). За чиновниками признаются профсоюзные права, но всем им запрещается «приносящая доход частная практика независимо от ее характера...» (ст. 9). В Законе четко проводится мысль о том, что чиновнику запрещается самому или через третьих лиц иметь какие-либо «интересы, могущие по своей природе нанести ущерб его независимости». Ответственность чиновника «за всякое нарушение при отправлении должности» может иметь дисциплинарный либо уголовный характер. Вместе с тем чиновник имеет признаваемое Законом «право на защиту от угроз, оскорблений, нападок или клеветы».

Вознаграждение чиновнику составляют жалованье, надбавки (семейным людям), квартирные деньги. Сюда же отнесены законом премии за результаты работы, а также разрешение на работу по совместительству (ст. 31).

Все вопросы, связанные с комплектованием персонала, аттестациями, повышением по службе, назначениями на должность, решаются специальными административными комиссиями, которые создаются на паритетных началах из представителей данной администрации (службы) и представителей персонала (самих чиновников), избираемых тайным голосованием и по принципу пропорционального представительства (ст. 21).

Все чиновники подлежат социальному страхованию, в частности страхованию на случай заболеваний, материнства, инвалидности, смерти. Размер пенсии за выслугу лет «ни в коем случае не может быть ниже прожиточного минимума...».

Бюрократическое управление стало видимой чертой всех современных обществ — демократических и недемократических (Док. Уилсон). В этой связи наряду с сознательно поддерживаемым чувством «высокой миссии» бюрократии встает проблема сдерживания бюрократической власти. Такого рода деятельность начинается с момента разработки правил найма и увольнения гражданских служащих. Но есть в настоящее время и многие другие установления. Так, в американском обиходе возникли правила и инструкции, которые также следует отнести к разряду контрольных по отношению к бюрократической власти.

Закон о свободе информации предоставляет гражданам право знакомиться с делами архивов ведомств. Многие законы требуют тщательного учета всех расходов, в особенности в денежном выражении. Законы и установления обязывают агентства по найму обеспечивать равные возможности меньшинствам и женщинам. До начала строительства определенных крупных объектов должны быть обобщены материалы, связанные с охраной окружающей среды (Уилсон Дж.

Особую проблему создает широкое распространение коррупции на всех этажах бюрократической иерархии, включая выборных глав государства и одновременно руководителей министерств и ведомств. Это настолько распространенное явление, что трудно отыскать страну или государство, где этот порок числится в разряде изжитых.

Помимо законодательных приемов борьбы с коррупцией отдельные страны пошли го пути создания своеобразных этических кодексов для государственных служащих. Некоторые из них прибегают к богатому опыту прошлых исторических эпох (в Китае), другие внося; уточнения и добавления в этические требования современного происхождения (США).

Законодательство о судоустройстве и судопроизводстве.

Суд присяжных: история и современность

Для истории судебной организации новейшего периода характерны специализация судебной деятельности и новое разделение труда между судебными инстанциями разного уровня и компетенции. Меньшим переменам подверглась иерархия судов: все они так или иначе подразделяются на высшие и низшие (в сложно устроенном государстве — еще на федеральные и земские суды).

Наиболее сложную и дифференцированную структуру представляет собой судебная система в Германии. Здесь высшие суды имеют следующую специализацию и разделение труда: Верховный федеральный суд, Верховный финансовый суд, Верховный суд по трудовым делам, Федеральный суд по социальным вопросам. Имеется также Конституционный суд, который принимает к своему производству заявления и иски по важнейшим политическим вопросам и выносит решения, обязательные для всей федерации и для каждой из 16 ее земель.

На нижнем этаже судебной иерархии наиболее часто встречается деление на уголовные и гражданские суды, а также на суды общей юрисдикции (и уголовной, и гражданской), суды специальной и ограниченной юрисдикции. В последнем случае имеются в виду суды по делам несовершеннолетних, административные суды для чиновников. Судопроизводство по делам несовершеннолетних обычно производится единоличным судьей с приглашением по мере надобности в качестве компетентных участников педагогов, врачей, психологов и т.

Административное правосудие, существующее пока еще в незначительном числе стран, есть особая сфера административного, или, точнее, публичного, права; оно противодействует попыткам подчинить публичное (включая конституционное) право идеям административной целесообразности и бюрократического благоразумия. «Независимая судебная власть здесь, как и в случае с уголовными и гражданскими правосудными задачами, одинаково чужда бюрократической централизации и местному самодурству. Она выступает посредником и авторитетом при разрешении административных споров» {Виноградов П. Г. Исторические основы английского административного права. Пг., 1917).

Как и в других судебных ведомствах, законность может сталкиваться с «силой соображений справедливости» и уступать последней. Здесь же коренится начало общей и конкретной ответственности местных или областных учреждений власти за злоупотребления и ошибки подчиненных им лиц. Именно здесь интересы общества соотносятся с министерскими актами и обязательными постановлениями. Особый род деятельности связан с приспособлением испытанного аппарата судебной автономии к новой задаче контроля над многообразными полуадминистративными-полусудебными учреждениями в системе государственного управления, контроля с позиций требований и принципов публичного права, в котором административное право является составной частью, особой подотраслью.

Помимо надлежащего разрешения конфликтов, являющегося одним из воплощений правила о «надлежащей правовой процедуре», процессуальные стадии и принципы несут дополнительную нагрузку в виде осуществления конституционных и иных гарантий прав конфликтующих сторон, в особенности прав человека и гражданина, прав дискриминируемых меньшинств и т. д. Для реализации этих задач в кодексы и законы включаются специальные процессуальные требования, например рассмотрение дел несовершеннолетних в особом процессуальном порядке, либо принятие судом профилактических мер по отношению к малолетним, либо отложение срока введения приговора в действие, приказы о замене тяжелых наказаний общественно полезными работами, пробация (исправительный срок) и наблюдение, вынесение приговора с отложенным сроком.

Одно из примечательных явлений в ориентациях участников судебного конфликта — это не только опора на возможности и средства, предоставляемые адвокатом, но и — в силу дороговизны услуг профессиональных юристов — стремление к использованию возможностей для самозащиты. В Америке стали популярны справочники по типичным судебным делам и сведениям о стадиях и требованиях судебного делопроизводства, которые воодушевляют многих сограждан на самостоятельное ведение дел в суде. Традиционной высокой целью судей является стремление обеспечить оперативную, компетентную и честную судебную защиту, ибо, как говорили еще древние, «право там, где есть защита» (ibi jus ibi remedium).

Суд присяжных. Для современного понимания роли суда присяжных весьма полезно обратиться к истории этого института, уходящей корнями и в Древнюю Грецию, к афинским гелиастам, и к английскому большому и малому жюри, и, как иногда добавляют, ко временам правления франкского императора Людовика Благочестивого, при котором в 829 г. суды присяжных возникли во Франции. Суд присяжных появился в обстановке упадка средневековых форм суда с ордалиями — испытанием водой и каленым железом, с поединками и пари, а также судами инквизиции, и окончательно сложился к XV в. как независимый и непредвзятый в суждениях и решениях состав суда, выявляющий фактическую сторону дела.

В английской практике очень важным оказался прецедент, в соответствии с которым присяжного заседателя не должны были штрафовать и сажать в тюрьму за судебное оправдание обвиняемого, и это обыкновение окончательно установилось к 1670 г., когда суд присяжных окончательно превратился в орган, независимый от воли короля и королевских судей. К началу ХѴШ в. характерным для суда присяжных становится вынесение решения по судебному делу исключительно на основании предъявленных на процессе доказательств, относящихся только к рассматриваемому делу. Затем сложились специфические требования к полномочиям этих судов при разбирательстве уголовных и гражданских дел (например, в США суд присяжных рассматривает только «иски по закону» и не обязан рассматривать тяжбы по праву справедливости).

Современная практика внесла некоторые изменения в классический состав судебного заседания — судья и 12 заседателей. Во французском суде заседателей может быть девять, кроме того, решение не во всех случаях должно быть единогласным и т. д.

Современные суды присяжных рассматривают около 3% всех судебных дел и нередко становятся объектом критики за свою дороговизну, неэффективность и другие элементы, сопоставляемые с элементами и общей процедурой судов общей юрисдикции. Критика судов присяжных в основном идет по двум параметрам:

• расходы и неэффективность суда присяжных (длительность процедуры разбирательства и выработки решения, затраты на компенсации за отрыв заседателей от основных занятий и др.);

• сомнения в способности присяжных выносить решения. Согласно социологическим опросам Калвена и Цсйселя, проведенным в США в 1966 г., судьи согласны с вердиктами присяжных на 78% в уголовных делах, в 19% дел присяжные вынесли оправдательный вердикт, в то время как судьи — обвинительный, и еще в 3% дел присяжные вынесли обвинительный вердикт, тогда как судьи оправдали бы обвиненного. В последние годы в связи с присуждением неоправданно больших сумм истцам по делам о нанесении личного ущерба адвокаты и страховые компании еше раз поставили вопрос о способности судов присяжных принимать корректные решения. Это стало причиной решительной отмены суда присяжных по гражданским делам в Англии.

И тем не менее суды присяжных продолжают функционировать в большинстве стран либерально-демократической ориентации, в оправдание тому приводятся аргументы и исторического, и конституционно-правового характера. Суд присяжных, будучи независимым, обеспечивает не только баланс властей, но и препятствует всяческому произволу и несправедливости. По одном) из определений Верховного суда США (1962), обеспечение обвиняемому права быть судимым судом присяжных делает возможным «надежную защиту против коррумпированных или излишне рьяных обвинителей и против податливых, необъективных или непредсказуемых судей». Суд при сяжных вместе с тем является прекрасной школой приобщения к национальной правовой культуре, к согласованным групповым действиям и решениям во имя обеспечения защиты от узурпации власти, зашиты духа свободы и личного достоинства граждан в суде и за его пределами. Наконец, деловое сотрудничество заседателей с председательствующим судьей позволяет лучше оценить достоинства профессиональных знаний и голоса совести, пребывающих в состоянии солидарного взаимодействия.

Клятва-присяга участника коллегии присяжных в США включает в себя такие слова: «Торжественно клянусь, что буду осуществлять правосудие невзирая на лица и предоставлять равное право бедному и богатому; что буду искренне и беспристрастно исполнять все возложенные на меня обязанности наилучшим образом, насколько позволяют мои способности и знания, в согласии с Конституцией и законами Соединенных Штатов».

В качестве последнего — по счету, но не по значению — аргумента в пользу сохранения суда присяжных обычно приводится следующий: нельзя экономить на правосудии. Разделение забот о проведении надлежащей судебной процедуры разбирательства и забот о справедливости чревато возвышением привычного зла — криминогенное™ в обществе и коррумпированности в среде государственной бюрократии, и уровень достигнутого благосостояния здесь большой роли не играет.

Контрольные вопросы

Чем вызваны основные изменения в источниках права и отраслях законодательства в послевоенный период?

Какие изменения характерны для гражданского законодательства?

Меняется ли карательное законодательство?

В чем состоит специфика современного социального законодательства?

Как регулируется современная гражданская служба в отличие от прошлых исторических эпох?

Что такое административная юстиция и как она возникла?

Как меняется законодательство о суде и судоустройстве?

Литература

Доморацкая Э. И. Социальное законодательство Франции. М., 1975; Решетников Ф. М. Правовые системы стран мира. М., 1994; Крылова Н. Е. Новый уголовный кодекс Франции. М., 1996; Шапп Я. Основы гражданского права Германии. М., 1996; Государственная служба (комплексный подход). М., 1999. Гл. 5.