<<
>>

Административное право (регулирование государственной службы)

Роль государственных служащих в современной управленческой и правоприменительной практике столь велика, что некоторые ученые стали предсказывать смену всех общественных устройств и всех эволюционирующих формаций единой формацией — бюрократической.

М. Вебер, знаменитый историк и социолог, предрекал в начале века, что не капитализм сменится социализмом, а тот и другой заменит единая бюрократическая формация, в которой всем будет заправлять просвещенная и деловая управленческая прослойка бюрократов.

Созданная еще в 70-е гг. XIX в. гражданская служба в Англии претерпела значительные изменения: численный рост, монополизацию высшего эшелона выпускниками двух университетов — Оксфорда и Кембриджа (последние были иронически прозваны «оксб- риджами»). Чиновники по-прежнему отбираются по конкурсу, однако в отличие от депутатов их положение более прочное и нередко более обеспеченное, поскольку чиновники являются несменяемым звеном всей бюрократической и политической иерархии. Еще одной новацией уже в послевоенные годы стало использование на государственной службе персонала, подготовленного специализированными школами профессиональных менеджеров (Англия и др.).

Введение конкурсных экзаменов для чиновников в США в 1883 г. (Закон Пэндлтона) существенного значения для внутренней административной практики не имел, так как он распространялся только на 12% государственных должностей. В то же время слишком сильна оказалась традиция «политического дележа добычи»: победившая на выборах в конгресс партия меняла в государственном аппарате значительную часть чиновников, особенно на важных участках государственного управления — финансовом, дипломатическом, оборонном, в аппарате президента и др.

При всех достоинствах квалифицированного и компетентного аппарата, комплектуемого на конкурсной экзаменационной основе, ему присущи все недостатки централизованного и посреднического варианта управления — волокита, групповой эгоизм, расточительство, подверженность коррупции и др.

Расточительство, вероятно, является наиболее привычной темой для критики тех или иных отрядов государственных бюрократов. В Америке хорошо известен случай (1984), когда Пентагон платил по 91 долл. за один шуруп, которому в любой скобяной лавке красная цена — всего 3 цента.

Государственные служащие современного государства — это особая привилегированная группа управленцев-чиновников, которым гарантируется повышенная оплата труда, продолжительный отдых, пенсия по выслуге лет и т. д. Первые конституционные положения о таком статусе можно встретить в германских общеимперских и земских конституциях прошлого века — во Франкфуртском проекте, в Прусской конституционной хартии, в Конституции германской империи 1871 г. и др. Помимо конституционных текстов существует довольно обширное специальное законодательство о статусе чиновников. Таков, в частности, французский Закон об общем статусе чиновников от 19 октября 1946 г.

В этом Законе регулируется правовое положение лиц, которые назначены на постоянные должности, произведены в один из чинов иерархии госаппарата и принадлежат к центральной администрации государства, находясь в зависимости от внешних служб центральной администрации или от публичных учреждений государства.

В число чиновников центральной администрации не включаются чиновники (магистраты) судебного корпуса, военный персонал, администрация центральных учреждений государства, имеющих «промышленный и торговый характер» (ст. 1). За чиновниками признаются профсоюзные права, но всем им запрещается «приносящая доход частная практика независимо от ее характера...» (ст. 9). В Законе четко проводится мысль о том, что чиновнику запрещается самому или через третьих лиц иметь какие-либо «интересы, могущие по своей природе нанести ущерб его независимости». Ответственность чиновника «за всякое нарушение при отправлении должности» может иметь дисциплинарный либо уголовный характер. Вместе с тем чиновник имеет признаваемое Законом «право на защиту от угроз, оскорблений, нападок или клеветы».

Личное дело, которое заводится на каждого чиновника, должно содержать все материалы, характеризующие его административный статус. В этих материалах не должно быть «никаких упоминаний о политических, философских или религиозных убеждениях данного лица» (ст. 16).

Вознаграждение чиновнику составляют жалованье, надбавки (семейным людям), квартирные деньги. Сюда же отнесены законом премии за результаты работы, а также разрешение на работу по совместительству (ст. 31).

Все вопросы, связанные с комплектованием персонала, аттестациями, повышением по службе, назначениями на должность, решаются специальными административными комиссиями, которые создаются на паритетных началах из представителей данной администрации (службы) и представителей персонала (самих чиновников), избираемых тайным голосованием и по принципу пропорционального представительства (ст. 21).

Все чиновники подлежат социальному страхованию, в частности страхованию на случай заболеваний, материнства, инвалидности, смерти. Размер пенсии за выслугу лет «ни в коем случае не может быть ниже прожиточного минимума...».

Бюрократическое управление стало видимой чертой всех современных обществ — демократических и недемократических (Док. Уилсон). В этой связи наряду с сознательно поддерживаемым чувством «высокой миссии» бюрократии встает проблема сдерживания бюрократической власти. Такого рода деятельность начинается с момента разработки правил найма и увольнения гражданских служащих. Но есть в настоящее время и многие другие установления. Так, в американском обиходе возникли правила и инструкции, которые также следует отнести к разряду контрольных по отношению к бюрократической власти.

Закон о свободе информации предоставляет гражданам право знакомиться с делами архивов ведомств. Многие законы требуют тщательного учета всех расходов, в особенности в денежном выражении. Законы и установления обязывают агентства по найму обеспечивать равные возможности меньшинствам и женщинам. До начала строительства определенных крупных объектов должны быть обобщены материалы, связанные с охраной окружающей среды (Уилсон Дж.

Американское правительство. М., 1995. С. 378).

Особую проблему создает широкое распространение коррупции на всех этажах бюрократической иерархии, включая выборных глав государства и одновременно руководителей министерств и ведомств. Это настолько распространенное явление, что трудно отыскать страну или государство, где этот порок числится в разряде изжитых.

Помимо законодательных приемов борьбы с коррупцией отдельные страны пошли го пути создания своеобразных этических кодексов для государственных служащих. Некоторые из них прибегают к богатому опыту прошлых исторических эпох (в Китае), другие внося; уточнения и добавления в этические требования современного происхождения (США).

Законодательство о судоустройстве и судопроизводстве.

Суд присяжных: история и современность

Для истории судебной организации новейшего периода характерны специализация судебной деятельности и новое разделение труда между судебными инстанциями разного уровня и компетенции. Меньшим переменам подверглась иерархия судов: все они так или иначе подразделяются на высшие и низшие (в сложно устроенном государстве — еще на федеральные и земские суды).

Наиболее сложную и дифференцированную структуру представляет собой судебная система в Германии. Здесь высшие суды имеют следующую специализацию и разделение труда: Верховный федеральный суд, Верховный финансовый суд, Верховный суд по трудовым делам, Федеральный суд по социальным вопросам. Имеется также Конституционный суд, который принимает к своему производству заявления и иски по важнейшим политическим вопросам и выносит решения, обязательные для всей федерации и для каждой из 16 ее земель.

На нижнем этаже судебной иерархии наиболее часто встречается деление на уголовные и гражданские суды, а также на суды общей юрисдикции (и уголовной, и гражданской), суды специальной и ограниченной юрисдикции. В последнем случае имеются в виду суды по делам несовершеннолетних, административные суды для чиновников. Судопроизводство по делам несовершеннолетних обычно производится единоличным судьей с приглашением по мере надобности в качестве компетентных участников педагогов, врачей, психологов и т.

д., при этом действует особый режим общения с прессой, а также со взрослыми подследственными и подсудимыми лицами.

Административное правосудие, существующее пока еще в незначительном числе стран, есть особая сфера административного, или, точнее, публичного, права; оно противодействует попыткам подчинить публичное (включая конституционное) право идеям административной целесообразности и бюрократического благоразумия. «Независимая судебная власть здесь, как и в случае с уголовными и гражданскими правосудными задачами, одинаково чужда бюрократической централизации и местному самодурству. Она выступает посредником и авторитетом при разрешении административных споров» {Виноградов П. Г. Исторические основы английского административного права. Пг., 1917).

Как и в других судебных ведомствах, законность может сталкиваться с «силой соображений справедливости» и уступать последней. Здесь же коренится начало общей и конкретной ответственности местных или областных учреждений власти за злоупотребления и ошибки подчиненных им лиц. Именно здесь интересы общества соотносятся с министерскими актами и обязательными постановлениями. Особый род деятельности связан с приспособлением испытанного аппарата судебной автономии к новой задаче контроля над многообразными полуадминистративными-полусудебными учреждениями в системе государственного управления, контроля с позиций требований и принципов публичного права, в котором административное право является составной частью, особой подотраслью.

Помимо надлежащего разрешения конфликтов, являющегося одним из воплощений правила о «надлежащей правовой процедуре», процессуальные стадии и принципы несут дополнительную нагрузку в виде осуществления конституционных и иных гарантий прав конфликтующих сторон, в особенности прав человека и гражданина, прав дискриминируемых меньшинств и т. д. Для реализации этих задач в кодексы и законы включаются специальные процессуальные требования, например рассмотрение дел несовершеннолетних в особом процессуальном порядке, либо принятие судом профилактических мер по отношению к малолетним, либо отложение срока введения приговора в действие, приказы о замене тяжелых наказаний общественно полезными работами, пробация (исправительный срок) и наблюдение, вынесение приговора с отложенным сроком.

Разумеется, что формальные требования не должны противоречить здравому смыслу, они должны учитывать добрые нравы и служить делу защиты не только свободы и имущества, но также и достоинства личности (ее чести и совести).

Одно из примечательных явлений в ориентациях участников судебного конфликта — это не только опора на возможности и средства, предоставляемые адвокатом, но и — в силу дороговизны услуг профессиональных юристов — стремление к использованию возможностей для самозащиты. В Америке стали популярны справочники по типичным судебным делам и сведениям о стадиях и требованиях судебного делопроизводства, которые воодушевляют многих сограждан на самостоятельное ведение дел в суде. Традиционной высокой целью судей является стремление обеспечить оперативную, компетентную и честную судебную защиту, ибо, как говорили еще древние, «право там, где есть защита» (ibi jus ibi remedium).

Суд присяжных. Для современного понимания роли суда присяжных весьма полезно обратиться к истории этого института, уходящей корнями и в Древнюю Грецию, к афинским гелиастам, и к английскому большому и малому жюри, и, как иногда добавляют, ко временам правления франкского императора Людовика Благочестивого, при котором в 829 г. суды присяжных возникли во Франции. Суд присяжных появился в обстановке упадка средневековых форм суда с ордалиями — испытанием водой и каленым железом, с поединками и пари, а также судами инквизиции, и окончательно сложился к XV в. как независимый и непредвзятый в суждениях и решениях состав суда, выявляющий фактическую сторону дела.

В английской практике очень важным оказался прецедент, в соответствии с которым присяжного заседателя не должны были штрафовать и сажать в тюрьму за судебное оправдание обвиняемого, и это обыкновение окончательно установилось к 1670 г., когда суд присяжных окончательно превратился в орган, независимый от воли короля и королевских судей. К началу ХѴШ в. характерным для суда присяжных становится вынесение решения по судебному делу исключительно на основании предъявленных на процессе доказательств, относящихся только к рассматриваемому делу. Затем сложились специфические требования к полномочиям этих судов при разбирательстве уголовных и гражданских дел (например, в США суд присяжных рассматривает только «иски по закону» и не обязан рассматривать тяжбы по праву справедливости).

Современная практика внесла некоторые изменения в классический состав судебного заседания — судья и 12 заседателей. Во французском суде заседателей может быть девять, кроме того, решение не во всех случаях должно быть единогласным и т. д.

Современные суды присяжных рассматривают около 3% всех судебных дел и нередко становятся объектом критики за свою дороговизну, неэффективность и другие элементы, сопоставляемые с элементами и общей процедурой судов общей юрисдикции. Критика судов присяжных в основном идет по двум параметрам:

• расходы и неэффективность суда присяжных (длительность процедуры разбирательства и выработки решения, затраты на компенсации за отрыв заседателей от основных занятий и др.);

• сомнения в способности присяжных выносить решения. Согласно социологическим опросам Калвена и Цсйселя, проведенным в США в 1966 г., судьи согласны с вердиктами присяжных на 78% в уголовных делах, в 19% дел присяжные вынесли оправдательный вердикт, в то время как судьи — обвинительный, и еще в 3% дел присяжные вынесли обвинительный вердикт, тогда как судьи оправдали бы обвиненного. В последние годы в связи с присуждением неоправданно больших сумм истцам по делам о нанесении личного ущерба адвокаты и страховые компании еше раз поставили вопрос о способности судов присяжных принимать корректные решения. Это стало причиной решительной отмены суда присяжных по гражданским делам в Англии.

И тем не менее суды присяжных продолжают функционировать в большинстве стран либерально-демократической ориентации, в оправдание тому приводятся аргументы и исторического, и конституционно-правового характера. Суд присяжных, будучи независимым, обеспечивает не только баланс властей, но и препятствует всяческому произволу и несправедливости. По одном) из определений Верховного суда США (1962), обеспечение обвиняемому права быть судимым судом присяжных делает возможным «надежную защиту против коррумпированных или излишне рьяных обвинителей и против податливых, необъективных или непредсказуемых судей». Суд при сяжных вместе с тем является прекрасной школой приобщения к национальной правовой культуре, к согласованным групповым действиям и решениям во имя обеспечения защиты от узурпации власти, зашиты духа свободы и личного достоинства граждан в суде и за его пределами. Наконец, деловое сотрудничество заседателей с председательствующим судьей позволяет лучше оценить достоинства профессиональных знаний и голоса совести, пребывающих в состоянии солидарного взаимодействия.

Клятва-присяга участника коллегии присяжных в США включает в себя такие слова: «Торжественно клянусь, что буду осуществлять правосудие невзирая на лица и предоставлять равное право бедному и богатому; что буду искренне и беспристрастно исполнять все возложенные на меня обязанности наилучшим образом, насколько позволяют мои способности и знания, в согласии с Конституцией и законами Соединенных Штатов».

В качестве последнего — по счету, но не по значению — аргумента в пользу сохранения суда присяжных обычно приводится следующий: нельзя экономить на правосудии. Разделение забот о проведении надлежащей судебной процедуры разбирательства и забот о справедливости чревато возвышением привычного зла — криминогенное™ в обществе и коррумпированности в среде государственной бюрократии, и уровень достигнутого благосостояния здесь большой роли не играет.

Контрольные вопросы

Чем вызваны основные изменения в источниках права и отраслях законодательства в послевоенный период?

Какие изменения характерны для гражданского законодательства?

Меняется ли карательное законодательство?

В чем состоит специфика современного социального законодательства?

Как регулируется современная гражданская служба в отличие от прошлых исторических эпох?

Что такое административная юстиция и как она возникла?

Как меняется законодательство о суде и судоустройстве?

Литература

Доморацкая Э. И. Социальное законодательство Франции. М., 1975; Решетников Ф. М. Правовые системы стран мира. М., 1994; Крылова Н. Е. Новый уголовный кодекс Франции. М., 1996; Шапп Я. Основы гражданского права Германии. М., 1996; Государственная служба (комплексный подход). М., 1999. Гл. 5.

<< | >>
Источник: Графский В.Г.. Всеобщая история права и государства: Учебник для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп. — М.,2007. — 752 с.. 2007

Еще по теме Административное право (регулирование государственной службы):

  1. Административное право (регулирование государственной службы)
  2. Административное право (регулирование государственной службы)
  3. 46. Государственная служба. Понятие, система и виды. Принципы построения государственной службы
  4. Раздел 8.3. Административно-правовой статус государственной службы в РФ
  5. §2. Правовое регулирование государственного надзора в нефтегазовом комплексе
  6. Система правовых норм и актов правоприменения в механизме административно-правового регулирования нефтегазового комплекса.
  7. 1.3. Принципы государственной службы: основы построения системы
  8. Правовое регулирование прохождения таможенной службы сотрудниками и федеральными государственными служащими таможенных органов Российской Федерации.
  9. Евстафиади Янис Константинович. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар - 2017, 2017
  10. Понятие и сущностная характеристика государственной службы в органах внутренних дел
  11. Тенденции современной доктрины административно-правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел
  12. Нормативное правовое обеспечение государственной службы сотрудников органов внутренних дел
  13. §4. Административное право Франции
  14. § 1. Роль и значение кадрового обеспечения в системе государственной службы в условиях комплексного реформирования контрольно-надзорной деятельности
  15. 1.3. Принципы государственной службы: основы построения системы
  16. § 1.2. Становление и формирование законодательства, регулирующего доступ к государственной службе в России и других государствах
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -