<<
>>

1. Законность - основополагающий конституционный принципбанковской системы России

Банковская система России организуется и функционирует в соответствии с наиболее общими правовыми положениями (принципами), присущими всем ее элементам и объединяющими их в единое целое.

Правовые принципы банковской системы России можно определить как закрепленные в законе, безусловно обязательные для исполнения всеми и повсеместно, присущие всем элементам банковской системы основополагающие идеи и положения, наиболее всесторонне и полно выражающие особенности построения (создания, организации) и функционирования банковской системы в России, а также особенности возникающих в этой сфере правоотношений.

Совокупность таких правовых положений образует единую систему принципов, наиболее общие из которых рассматриваются в настоящей работе.

Особое значение для банковской системы России имеет конституционный принцип законности. В соответствии с ним банковская система и образующие ее элементы создаются и действуют на основе правовых норм, закрепленных в Конституции РФ и в федеральных законах. Наиболее общие правовые нормы, устанавливающие основы государственного регулирования банковской системы, также установлены в Конституции РФ.

Именно Конституция России устанавливает основы политической, экономической системы России, включая конституционные основы экономики; принципы построения системы органов государственной власти, включая конституционно-правовой статус; основные функции и полномочия Банка России.

Частноправовые аспекты организации и функционирования кредитных организаций как хозяйственных обществ и Банка России как юридического лица и государственного института, включая особенности их имущественных и неимущественных прав, видов и порядка выполнения ими банковских операций и сделок, определяются в гражданском законодательстве <*>.

--------------------------------

<*> Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон "Об акционерных обществах" // Рос.

газ. 1995. 29 дек.; Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 785.

Конкретные правовые механизмы государственного регулирования банковской системы, основы единой государственной денежно-кредитной политики, формы и методы банковского регулирования, надзора и контроля за кредитными организациями, конкретные виды санкций за банковские правонарушения и порядок их применения закрепляются в блоке федеральных законодательных актов публично-правового характера. Например, Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)" устанавливает особенности правового положения Банка России, его функции, органы управления, полномочия; содержание, порядок формулирования и утверждения основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; формы и методы банковского регулирования и надзора. Правовое положение, виды кредитных организаций, цели их деятельности, особенности взаимоотношений друг с другом, с органами государственной власти и местного самоуправления развиваются и детализируются в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности". Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" определяет принципы осуществления валютных операций, функции и полномочия государственных органов валютного регулирования и валютного контроля, обязанности кредитных организаций как агентов валютного контроля при осуществлении валютных операций, формы возможных валютных ограничений и порядок их применения, а также устанавливает ответственность за нарушения валютного законодательства.

Бюджетный кодекс РФ закрепляет особенности бюджетного устройства и бюджетного процесса в России, особенности расчетов через органы федерального казначейства, а также некоторые функции Банка России как органа денежно-кредитного регулирования.

К источникам правового регулирования публично-правового характера, оказывающим непосредственное влияние на банковскую систему в России, следует отнести законодательные акты, регулирующие порядок и условия реструктуризации банковской системы, а также устанавливающие порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций <*>.

--------------------------------

<*> Федеральный закон от 8 июля 1999 г.

"О реструктуризации кредитных организаций" // Рос. газ. 1999. 13 июля; Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" // Рос. газ. 1999. 4 марта.

На функционирование банковской системы оказывает влияние Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" <*>, предметом которого являются отношения по защите конкуренции на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг.

--------------------------------

<*> Рос. газ. 1999. 29 июня.

На защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства с использованием специальных правовых механизмов противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма направлен Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" <*>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3418.

К источникам правового регулирования банковской системы, конечно же, следует отнести Федеральный закон "О защите прав потребителей" <*>, который призван регулировать отношения, возникающие между потребителями и исполнителями банковских услуг, устанавливать права потребителей на приобретение банковских услуг надлежащего качества, получение информации об услугах и об их исполнителях, а также механизм реализации этих прав.

--------------------------------

<*> Рос. газ. 1996. 16 янв.

На функционирование банковской системы оказывают существенное влияние и другие федеральные законодательные акты: налоговое, уголовное, административное, процессуальное законодательство, законодательство о судебной системе, а также законодательные акты, регулирующие иные полномочия государственных органов в денежно-кредитной сфере (например, законодательство о Счетной палате РФ) <*>.

--------------------------------

<*> Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" // Рос.

газ. 1995. 14 янв.

Правовые нормы, регулирующие отношения в денежно-кредитной сфере, должны соответствовать Конституции РФ, быть согласованными друг с другом, исключать неопределенность в толковании и применении. Достаточное количество правовых норм высокого качества наряду с высоким уровнем их исполнения всеми субъектами правоотношений в банковской сфере является основой обеспечения режима подлинной законности при организации и функционировании банковской системы и основой обеспечения их прав и законных интересов.

Между тем реальная банковская практика и судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации свидетельствуют, что качество устанавливаемых федеральным банковским законодательством правовых норм еще не обеспечивает достижения режима подлинной конституционной законности в банковской сфере.

Например, отдельные положения Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", касающиеся некоторых последствий перехода кредитной организации под управление АРКО, признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции России. Так, согласно пп. 3 п. 2 ст. 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" с момента перехода кредитной организации под управление АРКО до окончания срока осуществления плана реструктуризации кредитной организации в соответствии со ст. 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" предусматривается введение моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации по ее обязательствам, возникшим до момента перехода кредитной организации под управление АРКО.

Действие моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации распространяется на денежные обязательства и обязательные платежи, возникшие до момента принятия АРКО решения о переходе кредитной организации под его управление. Обязательства кредитной организации, возникшие после перехода кредитной организации под управление АРКО, подлежат исполнению кредитной организацией в полном объеме.

Однако, по мнению Конституционного Суда России, вышеперечисленные положения ст.

13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и находящиеся в системной связи с ними положения п. 1 и п. 2 ст. 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" противоречат Конституции России.

Противоречие Конституции России обусловлено тем, что в соответствующих правовых нормах ст. 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и находящихся в системной связи с ними положениях п. 1 и п. 2 ст. 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций":

1) не предусматривается субъект, управомоченный на введение моратория на удовлетворение требований граждан-вкладчиков к кредитной организации, находящейся в процессе реструктуризации;

2) установлен ненадлежащий субъект (АРКО), наделенный правом продления моратория на удовлетворение требований граждан-вкладчиков по обязательствам банка, возникшим до момента его перехода под управление АРКО, на срок до 6 месяцев. Между тем в отличие от Банка России - органа банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций - АРКО не отнесено к органам государственной власти, а потому не может быть признано надлежащим субъектом продления моратория;

3) не установлены основания продления такого моратория;

4) допускается чрезмерное ограничение прав граждан-вкладчиков;

5) ущемляется право граждан-вкладчиков на судебную защиту. В результате, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, были нарушены права человека, гарантируемые Конституцией России, а именно:

охраняемое законом право частной собственности;

право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами;

недопустимость лишения кого-либо принадлежащего ему имущества иначе как по решению суда (ст. 35 Конституции России); гарантии судебной защиты прав и свобод человека (ч. 1 ст. 46 Конституции России);

недопустимость ограничения прав и свобод человека и гражданина иначе как федеральным законом и только в той мере, в какой необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.

3 ст. 55 Конституции России).

При этом Конституционный Суд России подчеркнул, что "конституционный принцип правового государства, возлагающий на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, предполагает установление такого правопорядка, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод" <*>.

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда России от 3 июля 2001 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 3058.

Признаны не соответствующими Конституции России и некоторые положения Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Конституционный Суд России признал неконституционной ч. 2 ст. 29 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" об изменении процентной ставки по срочным вкладам граждан как позволяющую банку в одностороннем порядке произвольно снижать ее исключительно на основе договора, без определения в федеральном законе оснований, обусловливающих такую возможность. Свою правовую позицию Конституционный Суд РФ мотивировал тем, что конституционные нормы запрещают издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (в том числе право каждого на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности), а также не допускают экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, без соответствующего федерального закона, определяющего правовые основания изменения процентной ставки по срочным вкладам граждан, банки не вправе включать в заключаемые с гражданами договоры срочного банковского вклада условие о возможности снижения в одностороннем порядке процентных ставок. Имеются другие примеры нарушения конституционных прав граждан на уровне федерального банковского законодательства, подтвержденные Конституционным Судом РФ <*>.

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 12 марта 2001 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", касающихся возможности обжалования определений, выносимых арбитражным судом по делам о банкротстве, иных его положений, статьи 49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами граждан и юридических лиц // Собрание законодательства РФ. 2001. N 12. Ст. 1138.

Практическое применение некоторых правовых норм банковского законодательства порождает трудности не только конституционно-правового свойства. Многие проблемы возникают в судах общей юрисдикции и обусловлены сложностями, с которыми сталкиваются суды при необходимости судебного разрешения конкретных спорных банковских или иных правоотношений в денежно-кредитной сфере. Более того, встречаются случаи, когда суды необоснованно отказывают заинтересованным лицам, в первую очередь гражданам, в рассмотрении соответствующих обращений. Подобные необоснованные действия судов обусловлены комплексом различных причин, в том числе затруднениями правоприменительного свойства, которые они испытывают при осуществлении правосудия по делам, связанным с организацией и функционированием банковской системы России. Даже Конституционный Суд России в некоторых своих решениях вынужден был обратить внимание, что суды общей юрисдикции вместо принятия самостоятельных судебных решений и осуществления правосудия не всегда обоснованно обращаются в Конституционный Суд России по делам, связанным с защитой прав и законных интересов участников банковских правоотношений, в особенности граждан <*>.

--------------------------------

<*> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 8 октября 1999 г. N 160-О "По жалобам граждан О.Д. Акулининой, В.Г. Белянина, И.Н. Горячевой и других на нарушение их конституционных прав и свобод пунктами 1 и 2 части четвертой статьи 20 Федерального Закона "О банках и банковской деятельности" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 49. Ст. 6070; Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О "По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 35. Ст. 3625; Определение Конституционного Суда РФ от 13 января 2000 г. N 6-О "По жалобе гражданки Дудник Маргариты Викторовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 11. Ст. 1244.

В Конституционный Суд РФ обратился с запросом Питкярантский городской суд, который утверждал, что ст. 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" не соответствует ст. ст. 8, 34, 35 и 55 Конституции России. На своем пленарном заседании Конституционный Суд России отметил, что право на исполнение и обеспечение обязательств по банковскому вкладу непосредственно не регулируется Конституцией России, в том числе статьями, указанными в запросе Питкярантского городского суда. Вышеупомянутое право, по мнению Конституционного Суда РФ, возникает в результате гражданско-правовых обязательств кредитных организаций. Конституционный Суд России особо подчеркнул, что противоречия между ГК РФ и другими федеральными законами, регулирующими отношения по банковскому вкладу, должны устраняться в процессе правоприменения. Правильный же выбор судебного решения должен основываться на установлении и исследовании фактических обстоятельств и истолковании норм, подлежащих применению в конкретном деле <*>. Принятие подобных юридических решений, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, относится не к его ведению, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов <**>.

--------------------------------

<*> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 г. "По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 3; Определение Конституционного Суда России от 5 ноября 1999 г. N 182-О по запросу Арбитражного суда города Москвы // Собрание законодательства РФ. 2000. N 35. Ст. 3625.

<**> Однако справедливости ради необходимо заметить, что немного позднее в Постановлении от 3 июля 2001 г. N 10-П Конституционный Суд России все же признал не соответствующими Конституции России п. п. 1 и 2 ст. 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".

Принцип конституционной законности предполагает не просто формальное следование букве Конституции России, но, в первую очередь, соблюдение ее духа. Это означает, что устанавливаемые в законах и нормативных правовых актах правовые нормы и принимаемые на их основе юридические решения должны не просто соответствовать требованиям Конституции в буквальном смысле, а быть справедливыми в нравственно-правовом сущностном смысле самого содержания Конституции Российской Федерации. Неслучайно в обоснование принимаемых решений и избранной позиции по наиболее спорным вопросам, помимо мотивов чисто юридического характера, Конституционный Суд России вполне обоснованно приводит аргументы исключительно этического свойства. Так, признавая, что договор банковского вклада реализуется на основе принципов свободы договора (п. 1 ст. 1 ГК РФ) и юридического равенства сторон, Конституционный Суд РФ вполне обоснованно полагает, что действие вышеназванных правовых принципов не исключает "предоставление определенных гарантий экономически слабой стороне, каковой в договоре банковского вклада обычно является гражданин-вкладчик (выделено мною. - Я.Г.), с тем чтобы реально обеспечивалось соблюдение принципа равенства сторон в договоре в соответствии со статьями 19 и 34 Конституции Российской Федерации" <*>.

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан".

Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 6 июня 2000 г. N 9-П, "ограничения права собственности, имущественных прав, а также свободы договора в гражданско-правовом обороте должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерны конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов и основываться на законе" <*>.

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июня 2000 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положения абзаца третьего пункта 2 статьи 77 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой открытого акционерного общества "Тверская прядильная фабрика" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 4.

В уже упоминавшемся Постановлении Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. N 10-П также отмечается, что ограничение прав значительного числа граждан-вкладчиков (например, при введении моратория на удовлетворение их требований) должно носить сбалансированный характер, учитывающий не только интересы банков-должников, но и интересы этих граждан. Такой баланс интересов исходя из того, что финансовое, кредитное регулирование относится к ведению Российской Федерации (пункт "ж" статьи 71 Конституции РФ), должен устанавливаться федеральными органами государственной власти в соответствии с их конституционно-правовым статусом. Поскольку мораторий означает публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения, правовое регулирование отношений, затрагиваемых введением моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитных организаций, должно основываться на общеправовом принципе соразмерности и пропорциональности вводимых ограничений, с тем чтобы исключалось произвольное ухудшение условий договора для вкладчика как экономически слабой стороны в договоре банковского вклада или чрезмерное ограничение их конституционных прав, закрепленных в ст. 35 Конституции РФ <*>.

--------------------------------

<*> См.: п. п. 2, 5 Постановления Конституционного Суда России от 3 июля 2001 г. N 10-П // Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 3058.

Принцип конституционной законности в банковской системе России предполагает также, что подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти принимаются исключительно на основании и в соответствии с Конституцией России и федеральными законами. Подзаконные нормативные правовые акты по вопросам регулирования банковской деятельности, согласно федеральному банковскому законодательству, вправе издавать Банк России. Нормативные правовые акты Банка России должны быть официально опубликованы в "Вестнике Банка России", доведены до кредитных организаций, а те из них, которые непосредственно затрагивают права, свободы или обязанности граждан, подлежат регистрации в Минюсте России. Органы государственной власти РФ, местного самоуправления, юридические и физические лица обязаны подчиняться законным требованиям Банка России и исполнять нормативные правовые акты, изданные им по вопросам, отнесенным законом к его компетенции.

Между тем, предоставляя Банку России широкие нормотворческие полномочия, федеральное законодательство в течение многих лет не содержало сколько-нибудь серьезных правовых гарантий, способных обеспечить законность такого рода государственной регулирующей деятельности в банковской сфере.

В результате нормотворческая практика Банка России дошла до того, что решения нормативно-правового характера принимались Банком России в форме телеграмм, писем, протоколов Совета директоров, сообщений и пр. Учитывая повышенные требования к законности нормативных правовых актов Банка России, автором этих строк было обращено внимание на необходимость установления в федеральном законодательстве их конкретных правовых форм, содержания и порядка принятия <*>. В сентябре 1997 г. Банк России установил перечень форм собственных нормативных правовых актов. Однако федеральное законодательство не содержало даже формального перечня нормативных правовых актов Банка России вплоть до 2002 г. Только в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" впервые был установлен перечень издаваемых Банком России нормативных правовых актов: указания, положения и инструкции. Но одного лишь перечня издаваемых Банком России нормативных правовых актов явно недостаточно для того, чтобы его нормотворческая деятельность соответствовала требованиям конституционной законности. По-прежнему отсутствует детальное правовое регулирование нормотворческих полномочий Банка России, отсутствуют нормы о порядке издания (утверждения) нормативных правовых актов Банка России, не учитывается его статус государственного органа, основанного на сочетании коллегиальной и единоличной форм государственного управления. Эти и другие недостатки действующего законодательства не позволяют в должной мере обеспечить режим конституционной законности в сфере банковского регулирования. Вместе с тем недостатки нормотворческой деятельности Банка России обусловлены не только недостатками законодательства, но и позицией самого Банка России. Так, мы неоднократно отмечали, что решения нормативно-правового характера, принимаемые Советом директоров Банка России, должны быть надлежащим образом юридически оформлены в правовых актах, издаваемых именно коллегиальным органом - Советом директоров Банка России. И прежняя, и нынешняя редакции Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусматривали и предусматривают существование особого правового акта (документа), издаваемого Советом директоров Банка России, это "решение Совета директоров Банка России" <**>. Однако в Банке России по-прежнему ограничиваются составлением лишь "протоколов заседаний Совета директоров", а принимаемые упомянутым коллегиальным органом нормативно-правовые решения оформляют либо выпиской из протокола заседаний, либо приказами Председателя Банка России, т.е. единоличного органа управления. Между тем многие решения нормативно-правового характера, возложенные на Банк России, по закону может принимать исключительно Совет директоров Банка России как коллегиальный орган управления, а никак не Председатель Банка России единолично. Нуждается в уточнении и установленный в Банке России порядок издания нормативных актов. Действующее Положение Банка России от 15 сентября 1997 г. N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" <***> регулирует лишь вопросы их подготовки и вступления в силу. Между тем и в прежней, и в действующей редакциях Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" речь идет об издании нормативных актов Банка России (ст. 7 Федерального закона). Издание нормативных актов как важнейший этап единого нормотворческого процесса, придающий юридическому решению характер общеобязательного государственного веления, не охватывается упомянутым Положением Банка России, а следовательно, упомянутый этап нормотворческого процесса Банком России не соблюдается, порождая предпосылки для нарушений законности при принятии конкретных решений в сфере денежно-кредитного регулирования.

--------------------------------

<*> См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк РФ: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 116 - 124.

<**> См., например: Гейвандов Я.А. Правовые проблемы банковского регулирования в России // Банковское право. 2000. N 2. С. 2 - 12.

<***> Приказ Банка России от 15 сентября 1997 г. N 02-395 "О Положении Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" // Экономика и жизнь. 1997. N 42.

В Положении Банка России от 15 сентября 1997 г. N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" имелись и другие положения, нарушавшие, на наш взгляд, требования конституционной законности. На недопустимость установления в подзаконном нормативном правовом акте <*> правовых норм, позволяющих Председателю Банка России на неопределенный срок делегировать своим заместителям (включая первых заместителей) закрепленные в федеральном законодательстве исключительные полномочия по подписанию нормативных правовых актов Банка России, уже было обращено внимание в научной литературе <**>.

--------------------------------

<*> Указание Банка России от 24 июня 1998 г. N 262-У "О внесении изменений и дополнений в Положение Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" от 15 сентября 1997 г. N 519" // Нормативные акты по банковской деятельности. 1998. N 10.

<**> См., например: Гейвандов Я.А. Банковское регулирование в Российской Федерации // Банковское право РФ. Особенная часть: Учебник / Отв. ред. Г.А. Тосунян. В 2-х т. Т. 1. М., 2001. С. 281 - 331.

Обоснованность такой позиции впоследствии подтвердил Верховный Суд Российской Федерации, признавший не соответствующими федеральному законодательству и недействующими абз. 2 подп. 1.6.1 в части слов "для неоднократного подписания (на неопределенный срок)" и подп. 1.6.2 Положения Банка России от 15 сентября 1997 г. N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (в редакции указания Банка России от 24 июня 1998 г. N 262-У), а также аналогичные положения в п. 1.1 указания Банка России от 24 июня 1998 г. N 262-У "О внесении изменений и дополнений в Положение Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" от 15 сентября 1997 г. N 519" <*>. Интересно заметить, что упомянутые положения, признанные Верховным Судом РФ недействующими, были приняты незадолго до официального объявления о банковском кризисе 1998 г. Более того, указание Банка России N 262-У было подписано 24 июня 1998 г., а вступило в силу с 1 июня 1998 г., т.е. задним числом. Таким образом, Председатель Банка России, ссылаясь на протокол заседания Совета директоров от 28 ноября 1997 г. N 45, незаконно передал свои исключительные полномочия, связанные с реализацией нормотворческих функций Банка России, своим первым заместителям. Причем это было сделано непосредственно перед официальным объявлением Банком России и Правительством России дефолта, т.е. в период, когда для лиц, профессионально занятых денежно-кредитным регулированием, наступление кризиса не могло не быть очевидным.

--------------------------------

<*> См.: решение Верховного Суда РФ от 18 апреля 2002 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 4; Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 2 июля 2002 г. N КAC02-310.

Возможно, в период с 1 по 24 июня 1998 г. кто-либо из первых заместителей Председателя Банка России, не имея на то полномочий, подписал некий нормативно-правовой акт, законность которого в тот период руководство Банка России не могло поставить под сомнение. Видимо, поэтому руководство Банка России было вынуждено задним числом распространить содержащиеся в указании от 24 июня 1998 г. N 262-У правовые нормы на уже возникшие с 1 июня 1998 г. правоотношения. Однако со дня опубликования и вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)", т.е. с 4 мая 1995 г., нормативные акты Банка России не могут иметь обратной силы (ст. 6 Федерального закона).

Вышеуказанные недостатки, касающиеся законодательного регулирования и практики ведомственного подзаконного нормотворчества в денежно-кредитной сфере, порождают нарушения конституционной законности в конкретных случаях при регулировании отдельных аспектов денежно-кредитных правоотношений. Имеются факты явного нарушения федеральными органами государственной власти и Банком России принципа законности при принятии ими подзаконных нормативных актов вопреки действующему федеральному законодательству. Например, 22 августа 1996 г. было принято совместное письмо Минфина России, Федеральной налоговой службы России и Банка России, в котором была дезавуирована закрепленная в федеральном гражданском законодательстве очередность списания денежных средств с банковского счета (ст. 855 ГК РФ).

Не имея права давать разъяснения и осуществлять толкование гражданского законодательства, вышеупомянутые органы государственной власти дают свои рекомендации по применению ст. 855 ГК РФ на основе толкования п. 3 ст. 2 ГК РФ, устанавливающего, что "к налоговым отношениям гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством". Но законодательством, в частности ст. 855 ГК РФ и Федеральным законом от 12 августа 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса РФ", как раз и установлен именно тот "иной случай", когда действует не налоговое, а гражданское законодательство. Таким образом, Минфин России, Федеральная налоговая служба России и Банк России грубо нарушили федеральное законодательство, и никакими ссылками на целесообразность принятое межведомственное решение оправдать нельзя. Ничто не мешало упомянутым выше федеральным органам исполнительной власти и Банку России внести предложения об изменении очередности платежей на стадии обсуждения проекта второй части ГК РФ, ибо они непосредственно принимали участие в разработке этого Федерального закона. Ничто не мешало указанным органам в установленном федеральным законодательством порядке через Правительство России обратиться к Президенту России с просьбой вернуть принятые Государственной Думой России ГК РФ и Федеральный закон о внесении изменений в ГК РФ от 18 июля 1996 г. на доработку. Однако этого сделано не было. Совместное письмо указанных выше государственных органов не только способствовало дальнейшему распространению в стране правового нигилизма, затрудняя применение гражданских и банковских правовых норм, но и имело более серьезные негативные последствия. В этой связи Верховный Суд РФ вполне обоснованно признал, что инструктивное письмо Минфина России, Федеральной налоговой службы России и Банка России от 22 августа 1996 г., зарегистрированное в Министерстве юстиции РФ 27 августа 1996 г. под N 1154, является незаконным и недействующим с 10 декабря 1996 г. <*>.

--------------------------------

<*> Решение Верховного Суда РФ от 10 декабря 1996 г. N ГКПИ96-325-339, 346 // Экономика и жизнь. 1997. N 3.

При этом в своем решении Верховный Суд РФ особо отметил, что упомянутое решение обжалованию и опротестованию в кассационном порядке не подлежит и вступает в законную силу с момента его провозглашения.

Между тем уже состоявшееся решение Верховного Суда России не исполняется <*>, а соответствующие изменения в федеральное законодательство не принимаются. Не способствует разрешению проблемы и Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации" <**>.

--------------------------------

<*> Реализация упомянутого решения была приостановлена письмом Верховного Суда РФ от 26 декабря 1996 г. N ГКПИ96-325-339.

<**> Собрание законодательства РФ. 1997. N 52. Ст. 5930.

Федеральные органы законодательной власти ограничиваются тем, что с 1998 г. ежегодно при принятии федерального закона о федеральном бюджете устанавливают особенности применения ст. 855 ГК РФ при исполнении соответствующих бюджетов <*>.

--------------------------------

<*> См., например: ст. 32 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. "О федеральном бюджете на 2003 год" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5132; ст. 37 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. "О федеральном бюджете на 2002 год" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 53 (ч. I). Ст. 5030; ст. 29 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. "О федеральном бюджете на 2001 год" // Рос. газ. 2000. 28 дек.

Принцип законности также предполагает установление определенных требований к происхождению капиталов, используемых при создании и увеличении уставных капиталов кредитных организаций. Упомянутые денежные и иные средства должны быть получены законным путем. Для обеспечения законности создания и функционирования кредитных организаций, обеспечения прав и законных интересов их клиентов существенное значение имеют содержащийся в федеральном законодательстве запрет на использование привлеченных денежных средств для создания или увеличения уставного капитала кредитных организаций и реализация этой правовой нормы на практике. Такой запрет был впервые установлен в феврале 1996 г. <*>. Затем использование привлеченных средств при создании или увеличении уставного капитала кредитных организаций было разрешено при условии, если их использование в каждом конкретном случае допускается федеральным законодательством. В июне 2001 г. полный запрет на использование привлеченных средств для формирования уставного капитала кредитных организаций был вновь введен без каких-либо исключений <**>.

--------------------------------

<*> Ст. 11 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" в редакции от 3 февраля 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

<**> См: Гейвандов Я.А. Иностранные инвестиции в банковскую систему России (Проблемы законодательного регулирования и правоприменительной практики) // Государство и право. 2002. N 11.

Установление столь важных законодательных требований к инвесторам и используемым ими капиталам не в 2001 г., а в самом начале формирования банковской системы могло бы способствовать снижению числа кредитных организаций, основанных с использованием "серых" схем. К банковской деятельности не были бы допущены лица, не имеющие достаточных финансовых ресурсов, деловой репутации, опыта работы в банковском бизнесе. Но самое главное, законодательный запрет на использование привлеченных средств для формирования уставных капиталов кредитных организаций мог бы гарантировать права и законные интересы потребителей банковских услуг, в особенности граждан России.

Принцип законности применительно к банковской системе также означает, что функции публично-правового характера на кредитные организации могут быть возложены исключительно федеральным законом. Однако реальная банковская практика свидетельствует о том, что и это правило соблюдается далеко не всегда. Отношения кредитной организации и ее клиента имеют в своей основе гражданско-правовую природу. Следовательно, предусмотренные ГК РФ основные начала гражданского законодательства в полной мере распространяются на отношения между кредитными организациями и их клиентами. К числу таких основных начал законодатель относит: признание равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений; неприкосновенность собственности; свободу договора; недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела; беспрепятственное осуществление гражданских прав; обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Вышеперечисленные основные начала гражданского законодательства исключают какую-либо подчиненность или подконтрольность одной из сторон гражданского правоотношения перед другой. Именно этим обусловлено содержание п. 3 ст. 845 ГК РФ: "Банк не вправе определять и контролировать направления использования денежных средств клиента и устанавливать другие, не предусмотренные законом или договором банковского счета ограничения его права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению".

В рамках договорных, гражданско-правовых отношений вполне могут возникать некоторые отношения публично-правового свойства. Более того, не исключается даже возможность ограничения гражданских прав юридических лиц. Но такое ограничение допустимо лишь в порядке, предусмотренном Конституцией России и федеральным законодательством. Так, согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ, гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

О возможности ограничения прав клиента кредитной организации по распоряжению денежными средствами с банковского счета на основании закона упоминает и вышеприведенная ст. 845 ГК РФ. Таким образом, любое ограничение или установление обязанностей публично-правового свойства, реализуемых в процессе исполнения договорных отношений, могут и должны быть установлены в федеральном законе. Именно вышеприведенные положения обусловили содержание ст. 30 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", установившей, что "отношения между Банком России, кредитными организациями и их клиентами осуществляются на основе договоров, если иное не предусмотрено федеральным законом".

Впервые контрольные функции банков применительно к порядку ведения кассовых операций были установлены в Порядке ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденном решением Совета директоров Банка России 22 сентября 1993 г. N 40 <*>. Однако с тех пор принята новая Конституция России, установившая основы денежно-кредитного регулирования и эмиссии денег; принято новое федеральное банковское законодательство, установившее порядок организации денежного обращения в РФ, функции и полномочия Банка России и Правительства России в денежно-кредитной сфере; принято новое гражданское, налоговое и бюджетное законодательство. В сложившихся обстоятельствах сохранение в прежнем виде контрольных полномочий кредитных организаций в сфере наличного денежного обращения противоречит основам Конституции России и федеральному законодательству. Но вопреки этому, Банк России не только не отменил вступивший в противоречие с Конституцией России и федеральным законодательством подзаконный нормативный акт, которым на кредитные организации были возложены контрольные функции за соблюдением их клиентами порядка ведения кассовых операций, но и принял новые нормативные правовые акты, подтверждающие подобные полномочия кредитных организаций <**>. Возложение на кредитные организации контрольных функций по договорам гражданско-правового характера с клиентами с нарушением установленного законом порядка ограничивает не только права клиентов, но и самих кредитных организаций. Нарушения федерального законодательства выразились в следующем:

--------------------------------

<*> Экономика и жизнь. 1993. N 42 - 43.

<**> См., например: п. п. 5 - 7, п. 41 Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации, утв. решением Совета директоров Банка России 22 сентября 1993 г. N 40; Положение Банка России от 9 октября 2002 г. N 199-П "О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации"; Положение Банка России от 5 января 1998 г. N 14-П "О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации".

а) упомянутые контрольные функции возложены на кредитные организации не в федеральном законе, в котором следовало обосновать, что наделение кредитных организаций контрольными функциями в процессе реализации договора банковского счета необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а решением Банка России;

б) Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не наделял и не наделяет Банк России правом предоставлять кредитным организациям какие-либо надзорно-контрольные функции в сфере денежного обращения, в том числе применительно к порядку ведения кассовых операций клиентами кредитных организаций;

в) наоборот, Конституция России и Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" наделяют соответствующими полномочиями исключительно Банк России. Так, организация обращения наличных денег на территории Российской Федерации осуществляется исключительно Банком России (ст. 29 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). В целях организации на территории Российской Федерации наличного денежного обращения на Банк России возложена функция определения порядка ведения кассовых операций (ст. 34 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Исходя из смысла действующего федерального законодательства, полномочиями по определению порядка ведения кассовых операций всеми юридическими лицами, включая кредитные организации, наделен именно Банк России. Поэтому именно Банк России вправе и обязан контролировать соблюдение им же определенного порядка. Федеральное законодательство не содержит правовых норм, позволяющих Банку России делегировать собственные надзорно-контрольные функции в сфере организации денежного обращения кредитным организациям, строящим свои отношения с клиентами в соответствии с положениями гражданского законодательства, если иное не определено в федеральном законодательстве.

Таким образом, если возложенные на кредитные организации публично-правовые контрольные обязанности в сфере организации денежного обращения противоречат Конституции России и федеральному законодательству, то и установленная позднее административная ответственность должностных лиц банков за невыполнение упомянутых обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций (ст. 15.2 КоАП России), как представляется, не соответствует Конституции России.

Юридическая ответственность может быть установлена и реализована в отношении конкретного лица лишь при условии, что обязанности, за нарушение которых она применяется, были возложены на это лицо в установленном законом порядке и на законных основаниях.

В случае с обязанностями кредитных организаций по контролю за соблюдением клиентами порядка ведения кассовых операций данный принцип нарушен. Соответствующие обязанности возложены на кредитные организации не федеральным законом, а решением Банка России, причем принятым вопреки Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Реализация в банковской сфере принципа конституционной законности предполагает детальное, на уровне федерального законодательства, разграничение компетенции государственных органов в сфере банковского регулирования, банковского надзора и применение юридических санкций за допущенные банковские правонарушения, а также установление юридических оснований привлечения кредитных организаций, их служащих и иных лиц к ответственности за нарушения банковского законодательства. Именно поэтому мы неоднократно предлагали и предлагаем ввести в научный оборот и использовать в законодательной и банковской практике термин "государственные стандарты банковской деятельности" или "государственные банковские стандарты", наполнив это понятие соответствующим содержанием, основанным на экономических, юридических, политических и нравственных особенностях этого направления человеческой деятельности. Создание и соблюдение упомянутых стандартов - важнейшее направление банковского регулирования и банковского надзора, реализация которого может способствовать обеспечению устойчивости отдельных кредитных организаций и банковской системы страны в целом, постепенному сближению банковских стандартов различных государств без ущемления их национальных интересов и суверенитета, а также созданию реальных международных стандартов банковской деятельности <*>.

--------------------------------

<*> См.: Гейвандов Я.А. Правовые проблемы банковского регулирования в России // Банковское право. 2000. N 2; он же. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере // Юрист. 2000. N 6; он же. Государственный банковский надзор в России // Банковское право РФ. Особенная часть: Учебник / Отв. ред. Г.А. Тосунян. В 2-х т. Т. 1. М., 2001. С. 332 - 360.

Особо следует отметить необходимость научной разработки сущности и содержания банковского правонарушения как основания юридической ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. Лишь при наличии качественной научной концепции можно на должном уровне обеспечить устранение имеющихся противоречий между федеральным банковским законодательством и административным законодательством по вопросу об основаниях привлечения к административной ответственности за банковские правонарушения, о процессуальном порядке привлечения к такой ответственности и видах административных наказаний.

Так, согласно ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) законодательство об административных правонарушениях состоит из упомянутого Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Между тем федеральное банковское законодательство тоже содержит основания и конкретные виды мер юридической ответственности (санкций), применяемых Банком России к кредитным организациям за нарушения банковского законодательства (ст. ст. 19, 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"; ст. ст. 73, 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Однако административное законодательство не учитывает этих и некоторых других обстоятельств. Например, перечень санкций, применяемых в соответствии с федеральным банковским законодательством, значительно шире перечня административных наказаний, установленного в ст. 3.2 КоАП РФ. Более того, термин "санкции", применяемый в федеральном банковском законодательстве, вовсе не используется в административном законодательстве.

Вопреки Конституции России и федеральному банковскому законодательству, относящих денежно-кредитные отношения, включая банковские правоотношения, к сфере исключительной компетенции Российской Федерации, административное законодательство возлагает полномочия по привлечению к административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности на мировых судей. Между тем мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации") <*>. Имеется целый ряд иных противоречий, связанных с применением к кредитным организациям юридической ответственности.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства РФ. 1997. N 1. Ст. 1; 1998. N 51. Ст. 6270.

Принцип конституционной законности обязывает учитывать государственный, федеральный, конституционно-правовой статус Банка России как центрального элемента банковской системы России, а также конституционный механизм регулирования банковской системы. Не отрицая необходимости адекватного законодательного регулирования гражданско-правовых аспектов, характеризующих правовое положение Банка России как юридического лица, мы неоднократно подчеркивали приоритет его конституционно-правового статуса как федерального государственного органа. В связи с этим обращалось внимание на то, что особенности правового положения, места и роли Банка России в механизме государственного регулирования денежно-кредитной сферы могут быть объективно оценены и поняты лишь в контексте конституционно-правового подхода к анализу его статуса. При этом учитывался приоритет конституционных правовых норм, а также "подчиненный" по отношению к Конституции РФ характер банковского и гражданского законодательства <*>. Однако проблема места и роли Банка России в банковской системе и в системе органов государственной власти по-прежнему остается дискуссионной. И такая ситуация сохраняется, несмотря на то что государственный, конституционно-правовой статус Банка России, его основные функции и полномочия в 2000 г. были подтверждены Конституционным Судом России <**>. В федеральном законодательстве и в правоприменительной практике по-прежнему сохраняются существенные противоречия, ставящие под сомнение конституционно-правовой статус Банка России как федерального государственного органа. Такие противоречия проявляются в банковском, налоговом, бюджетном законодательстве, в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации, в судебной практике и даже в некоторых нормативных правовых актах самого Банка России.

--------------------------------

<*> См., например: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 8 - 10, 13 - 17; он же. Основы правового регулирования банковской системы в Российской Федерации // Гос. и право. 1997. N 6; он же. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации // Гос. и право. 1997. N 11; он же. Какой центральный банк нужен Российской Федерации? // Гос. и право. 1999. N 8; и др.

<**> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О по запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 2.

Например, арбитражными судами России с 1996 г. принимались решения, обязывающие Банк России уплачивать налог на землю. Подобная судебная практика, вопреки конституционно-правовому статусу Банка России, была поддержана и Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, который наряду с нижестоящими арбитражными судами признал правомерными требования и действия налоговых органов по удержанию с Банка России земельного налога за участки земли, используемые его региональными подразделениями. Свою позицию Президиум Высшего Арбитражного Суда России мотивировал положениями федерального законодательства, якобы содержавшими исчерпывающий перечень лиц, освобожденных от уплаты земельного налога, среди которых Банк России не был указан <*>.

--------------------------------

<*> См.: ст. 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 26 апреля 1995 г.; ст. 12 Закона РСФСР "О плате за землю" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. N 44. Ст. 1424; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 1997 г. N 4566/97.

В результате в России на длительный период времени была сформирована ошибочная правоприменительная практика в отношении Банка России, игнорирующая его конституционный правовой статус, а следовательно, и принцип конституционной законности. Однако имелась и другая негативная сторона предложенной Высшим Арбитражным Судом РФ правовой позиции. Она позволяла использовать недостатки федерального законодательства, налоговые и судебные механизмы для пополнения местных бюджетов путем неконституционного перераспределения закрепленных за Банком России федеральных денежных средств в собственность регионов и органов местного самоуправления. В нарушение Конституции России значительные федеральные денежные средства, которые должны были использоваться Банком России в целях осуществления денежно-кредитной политики, изымались из федеральной собственности и зачислялись в местные бюджеты. Соответственно, снижались и размеры денежных сумм, ежегодно перечисляемых Банком России в федеральный бюджет.

Ошибочность вышеупомянутого Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, игнорировавшего конституционно-правовой статус Банка России, была вполне очевидна. Действительно, было "трудно найти разумное объяснение некоторым нормам федерального законодательства и основанным на них решениям органов государственной власти об обязанности федерального государственного органа - Банка России уплачивать налоги в бюджеты различных уровней из закрепленных за ним федеральных денежных средств (налог на прибыль, на землю)" <*>.

--------------------------------

<*> Гейвандов Я.А. Какой центральный банк нужен Российской Федерации? // Государство и право. 1999. N 8.

Лишь через несколько лет Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ (ВАС России), опираясь на прежний Закон РФ "О плате за землю", изменил свою позицию по вопросу о статусе Банка России. В одном из недавних постановлений Президиум ВАС России официально признал конституционно-правовой статус Банка России, подчеркнув, что "статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и основная функция - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2), которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Эти полномочия, а равно и иные, касающиеся банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно-кредитной политики, по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Полномочия Банка России также предусматривают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России. Поскольку в п. 14 ст. 12 Закона РФ "О плате за землю" имеется указание на то, что от уплаты земельного налога полностью освобождаются земли, предоставляемые для обеспечения деятельности органов государственной власти и управления, Банк России с учетом его конституционно-правового статуса вправе воспользоваться данной льготой" <*>. Но и в упомянутом, и в некоторых других решениях Президиум ВАС России <**> признал, что Банк России не является плательщиком земельного налога, но не потому, что он конституционный федеральный государственный орган, а в связи с распространением на него права воспользоваться льготой по данному виду налогообложения.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 апреля 2002 г. N 5697/01 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. N 8.

<**> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2002 г. N 6640/01 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. N 11.

Такая же позиция приводится в письме Банка России от 20 ноября 2002 г. N 155-Т "Об уплате Банком России налогов и сборов". Однако конституционно-правовой статус Банка России как федерального государственного органа требует применения к нему не льготного, а принципиального освобождения от налогообложения.

Несмотря на изменение подхода ВАС России к обеспечению конституционной законности в денежно-кредитной сфере, и в частности применительно к статусу Банка России, федеральные органы законодательной власти свою позицию не изменили. К уже имеющимся проблемам они добавили новые. В 2001 г. в НК РФ были включены положения о признании Банка России - конституционного федерального государственного органа - плательщиком налога на прибыль. Такой подход хоть и зафиксирован в федеральном законодательном акте, но противоречит требованиям конституционной законности, ибо реально изменяет не только конституционный статус Банка России, но и его конституционные цели и функции. Конечно же, Банк России нельзя признавать налогоплательщиком в общепринятом смысле этого понятия. Это "развязало бы ему руки" и, при условии уплаты Банком России всех требуемых налогов, формально и фактически предоставило бы ему слабо ограничиваемую другими органами государства возможность заботиться не об общественном благе, а сосредоточиться на извлечении собственной прибыли. Например, уже в течение многих лет Банк России зачисляет денежные суммы, взыскиваемые в качестве штрафов с кредитных организаций, в качестве "прибыли" на собственные счета. Между тем упомянутые санкции он применяет от имени Российской Федерации как федеральный государственный орган, наделенный соответствующими полномочиями. Поэтому штрафы, взыскиваемые Банком России, в полном объеме надлежит направлять в государственный бюджет, а не зачислять на его (Банка России) счета в качестве прибыли. Соответствующие правовые установления должны содержаться либо в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", либо в принимаемых ежегодно федеральных законах о федеральном бюджете. Однако за все годы существования Банка России такие правовые нормы ни разу не устанавливались.

Итак, существование принципа конституционной законности требует от федеральных органов законодательной власти исключить из действующего законодательства правовые нормы, признающие Банк России налогоплательщиком. Но наряду с этим государство вправе и обязано установить для Банка России смету его расходов на внутреннее (собственное) содержание, не связанных с реализацией конституционных функций. В таком случае государство вправе на уровне федерального законодательного акта установить порядок формирования, использования и контроля за использованием Банком России имеющегося у него имущества. Кроме того, федеральное законодательство может установить фиксированный размер той суммы, которую Банк России ежегодно должен перечислять в федеральный бюджет. При этом из расчетов должны быть исключены средства, направляемые на реализацию единой государственной денежно-кредитной политики и формирование золотовалютных резервов.

Отдельные проблемы заложены не только в федеральном законодательстве, но и в самой Конституции РФ. Имеются противоречия, касающиеся особенностей взаимоотношений Банка России с органами государственной власти РФ, и в частности по вопросу о разграничении полномочий по реализации возложенных на них функций. Некоторая двусмысленность заложена в п. 1 ст. 114 Конституции РФ и в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Согласно ст. 2 Федерального закона уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Под федеральной понимается разновидность государственной собственности, принадлежащая на праве собственности Российской Федерации (п. 1 ст. 214 ГК РФ). В соответствии с п. 1 ст. 114 Конституции России управление федеральной собственностью осуществляется Правительством России. В то же время ст. 125 ГК РФ предусматривает возможность органов государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, от имени РФ приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде. Кроме того, в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента России и постановлениями Правительства России, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125, ст. 214 ГК РФ). Вместе с тем, учитывая приоритет конституционных норм, на практике могут возникать некоторые трудности при конкретном управлении федеральной собственностью и разграничении полномочий между органами государственной власти в этой сфере, в особенности полномочий Банка России по использованию закрепленного за ним имущества. Имеются и другие пробелы в действующем банковском законодательстве по вопросу о разграничении полномочий между Банком России и федеральными органами государственной власти, что, безусловно, не способствует утверждению принципа подлинной законности в банковской сфере России.

Реализация принципа законности в банковской сфере предполагает соблюдение конституционных основ федеративного устройства России и распределение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в денежно-кредитной сфере.

В соответствии с основами конституционного строя и федеративного устройства России ее банковская система построена как система общефедерального уровня.

Предметы ведения Российской Федерации и полномочия ее федеральных органов определены Конституцией России, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (п. 3 ст. 11 Конституции РФ). Создание банковских систем субъектов РФ не допускается. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не уполномочены осуществлять функции по государственному регулированию банковской системы. В систему государственных органов, регулирующих данную сферу экономики России, включены только государственные органы федерального уровня. Однако отдельные законодательные акты некоторых субъектов Российской Федерации, а также некоторые договора и соглашения, заключенные с ними, игнорируют положения Конституции России и федерального законодательства, касающиеся разграничения предметов ведения по вопросам денежного, кредитного, валютного регулирования в России, чем также грубейшим образом нарушают принцип конституционной законности, присущий банковской системе России <*>.

--------------------------------

<*> Подробнее об этом см. в гл. 4 настоящей работы.

В контексте недопустимости разделения единой, регулируемой на федеральном уровне банковской системы России на региональные банковские системы необходимо вновь подчеркнуть, что еще более опасными и противоречащими принципу конституционной законности являются попытки легализовать в России создание экономических субъектов по религиозному признаку. Особенно опасными представляются предложения разделить по религиозному принципу кредитные организации. В соответствии со ст. 14 Конституции России Российская Федерация - светское государство. Никакая религия на территории России не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Экономические отношения в стране, а тем более отношения в денежно-кредитной сфере, также не могут основываться на каких-либо религиозных принципах или нормах. Человек, несомненно, имеет право на личную духовную свободу, в том числе свободу исповедовать ту или иную религию, по собственной доброй воле соблюдать соответствующие религиозные принципы и правила поведения, включая экономические (например, не давать деньги в рост, не требовать проценты за пользование денежными средствами и т.п.). Однако наличие таких личных прав в духовной сфере вовсе не означает допустимость частного или государственного вмешательства в духовную сферу других лиц путем формирования государственной экономической политики, федерального законодательства, публичных экономических правоотношений, а также коммерческих институтов на основе религиозных принципов, а тем более на религиозных принципах какой-либо одной конфессии.

Проще говоря, религиозный человек вправе сам вступать в такие гражданско-правовые отношения с другими лицами, которые соответствуют его религиозным воззрениям. Однако это вовсе не означает, что государство должно способствовать дальнейшему размежеванию общества не только по социальному, национальному, региональному, имущественному, но и по религиозному признаку, позволяя на законодательном или практическом уровне внедрять специальные экономические принципы и институты для представителей каждой религии в отдельности. В нынешних и без того обострившихся общественных отношениях попытка разделить по религиозному принципу еще и банковскую деятельность представляется явно авантюрной. Здесь необходимо различать частные права на духовную свободу и публичные интересы всего общества в политической и экономической сфере. При этом как общество не вправе ущемлять духовную свободу личности, так и личность или группа религиозных единомышленников не вправе навязывать обществу собственные (частные) взгляды на государственное устройство или на построение единого публично-правового механизма функционирования денежно-кредитной системы.

Реализация конституционной законности в банковской сфере предполагает безусловное исполнение международных обязательств Российской Федерации, неукоснительное соблюдение принципа суверенного равенства в межгосударственных отношениях. Однако и в этой сфере имеются факты, свидетельствующие о существовании некоторых признаков несогласованности государственной внешней политики и единой государственной денежно-кредитной политики России.

Несмотря на общепризнанную позицию международного сообщества и позицию Российской Федерации о признании независимости, суверенитета и целостности Республики Молдова <*>, Банк России в течение длительного времени сохранял официальные отношения и выполнял операции "по межгосударственным расчетам" с Приднестровской Республикой как с самостоятельным государством на постсоветском пространстве. Расчеты осуществлялись через Национальный банк Приднестровской Республики. Для этих целей Национальному банку Приднестровской Республики был открыт корреспондентский счет в Банке России и присвоен особый код "169к 56" в том же порядке как и для бывших союзных республик, а ныне суверенных государств <**>. Как следует из п. 3 Меморандума об основах нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем от 8 мая 1997 г., конфликтующие стороны согласились, что Приднестровье имеет право самостоятельно устанавливать и поддерживать международные контакты в экономической, научно-технической и культурной областях. Но из вышеприведенного документа не усматриваются самостоятельные полномочия Приднестровской Республики в денежно-кредитной сфере. Следовательно, осуществление Приднестровской Республикой самостоятельных денежно-кредитных отношений с другими государствами, включая их центральные (национальные) банки, требовало дополнительного согласования конфликтующих сторон. Однако, несмотря на отсутствие такого согласования, Банк России осуществлял с Приднестровской Республикой и ее Национальным банком межгосударственные расчеты по тем же правилам, что и с другими государствами СНГ. Лишь с 1 ноября 2000 г. Положение о безналичных расчетах в РФ от 9 июля 1992 г. и приложение N 2 к нему (Положение об организации расчетов между банками разных республик) были признаны утратившими силу <***>.

--------------------------------

<*> Венская декларация Парламентской Ассамблеи СБСЕ от 4 - 8 июля 1994 г. // Московский журнал международного права. 1995. N 3; Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Молдова от 19 ноября 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. N 26. Ст. 2524.

<**> Положение Банка России об организации расчетов между банками разных республик, утв. в качестве приложения N 2 к Положению о безналичных расчетах в Российской Федерации; письмо Банка России от 9 июля 1992 г. N 14; телеграмма Банка России от 18 октября 1992 г. N 231-92 "О контроле за проведением межгосударственных зачетов взаимных требований предприятий" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1993. N 6.

КонсультантПлюс: примечание.

Официальное разъяснение ЦБ РФ от 01.12.2000 N 3-ОР "Об утративших силу актах Банка России в связи с принятием Положения Банка России "О безналичных расчетах в Российской Федерации" от 08.09.2000 N 120-П" утратило силу в связи с изданием указания ЦБ РФ от 15.06.2001 N 978-У "Об упорядочении нормативных и иных актов Банка России".

<***> Положение Банка России от 8 сентября 2000 г. N 120-П "О безналичных расчетах в Российской Федерации" // Вестник Банка России. 2000. N 49 - 50; разъяснение Банка России от 1 декабря 2000 г. N 3-ОР "Об утративших силу актах Банка России в связи с принятием Положения Банка России "О безналичных расчетах в Российской Федерации" от 08.09.2000 N 120-П".

Вышеприведенные и иные обстоятельства подтверждают тезис о необходимости приведения банковского законодательства и банковской практики в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством. Такой результат может быть обеспечен при условии надлежащего эффективного государственного регулирования всей денежно-кредитной сферы России в ее единстве на основе принципа конституционной законности.

<< | >>
Источник: Я.А. Гейвандов. СОЦИАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 2003

Еще по теме 1. Законность - основополагающий конституционный принципбанковской системы России:

  1. 1. Законность - основополагающий конституционный принципбанковской системы России
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -