<<
>>

2. Принцип государственного регулирования банковскойсистемы и его социально-правовые предпосылки

В основе государственного регулирования банковской системы как важнейшего элемента единой денежно-кредитной системы России лежат объективные, реально существующие общественные отношения, возникающие между государством, обществом, потребителями банковских услуг и теми экономическими институтами, которые образуют банковскую систему.

Поэтому даже в самой либеральной экономике государство просто обречено выполнять определенные регулирующие функции в сфере денег и кредита. Действие объективных социальных и экономических законов таково, что если регулированием соответствующих процессов в интересах всего общества не занимается государство, то этим начинают заниматься всевозможные корпоративные образования, группы предпринимателей и их лоббисты, но уже не в общественных, а в своих собственных интересах, используя при этом возможности государства. Собственно, такая ситуация длительное время складывалась в России в ходе экономических преобразований 90-х гг. XX столетия.

Особенностью государственной экономической политики современной России является поиск оптимальных способов участия государства в экономических процессах. Нынешнее состояние российской экономики требует наладить эффективное государственное регулирование банковской системы с использованием рыночных механизмов и новых форм опосредованного (косвенного) управления ею.

Основываясь на конституционных правовых нормах, на положениях федерального законодательства, государственное регулирование банковской системы призвано решать триединую задачу:

а) повышать эффективность позитивного государственного влияния на экономику России, включая денежно-кредитную сферу;

б) обеспечивать целостность РФ, единство системы ее государственной власти и экономического пространства, а также способствовать устойчивому росту экономики России, развитию ее банковской системы и устойчивости национальной валюты, т.е.

способствовать соблюдению публичных интересов в процессе банковской деятельности;

в) обеспечивать свободу предпринимательства, способствовать конкуренции кредитных организаций в банковской сфере, их оперативной (хозяйственной) независимости и наряду с этим создавать правовые гарантии прав и законных интересов потребителей банковских услуг.

Правовую основу государственной регулирующей деятельности в банковской сфере образуют Конституция РФ, федеральное законодательство, нормативные правовые акты уполномоченных федеральных государственных органов.

Конечно же, правовые основы государственного регулирования банковской системы имеют множество нерешенных проблем, недостатки и противоречия.

В действующем законодательстве так и не установлен единый подход к определению сущности государственного регулирования денежной и кредитной сферы, включая банковскую систему.

В экономической, политической, юридической науке не прекращается полемика по вопросу о роли государства в современном обществе, в рыночной экономике, в денежной и кредитной сфере. Существуют и иные проблемы исторического, экономического, нравственного, политического и юридического характера.

Однако наличие научных дискуссий вовсе не означает, что реальные конституционные функции государства в денежно-кредитной сфере уже ограничены, а государственные институты должны самоустраниться от реализации своих конституционных функций. Вместе с тем государственное регулирование должно свидетельствовать не о формальном сохранении государственного влияния на процессы в денежно-кредитной сфере, а о фактическом позитивном воздействии государства на соответствующие экономические процессы.

Основной смысл и содержание государственного регулирования экономики заключаются:

в установлении государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и - по мере необходимости, в зависимости от изменяющихся условий - их корректировке;

во всестороннем контроле за выполнением установленных требований, содержащихся в правовых нормах;

в координации и установлении общих направлений деятельности участников соответствующих отношений;

во всесторонней защите их законных интересов и прав;

в определении и нормативном закреплении приоритетов в проводимой в сфере экономики государственной политики;

в установлении порядка регистрации, лицензирования <*>.

--------------------------------

<*> См.: Теория государства и права.

Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1997. С. 144 - 145; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997. С. 29 - 30.

Мера государственного воздействия и его пределы при вмешательстве в дела предпринимателя определяются достаточностью и необходимостью сохранения существенных элементов рыночного регулирования экономики в сочетании с корректировкой экономического развития в нужном обществу направлении. Эти пределы должны быть точно установлены и закреплены в правовых нормах <*>.

--------------------------------

<*> См.: Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Общие положения. Курс лекций. Т. 1. М., 1994. С. 190 - 191.

Практика рыночных реформ в стране показала, что многие общественно значимые задачи невозможно решать вне государственного правового механизма. В особенности это касается денежно-кредитной сферы. Здесь в очередной раз возникают проблемы соотношения публично-правовых и частноправовых начал в сфере общественных отношений, включая экономические. Однако важно не переступить ту грань, за которой государственное регулирование переходит в свою противоположность - управление экономикой исключительно административными методами.

В качестве альтернативного направления построения эффективной банковской системы в России активно обсуждались и обсуждаются идеи ее построения на началах самоуправляемости и саморегулирования <*>. В основе такого рода предложений - тезис о якобы чрезмерной централизации банковской системы в России и концентрации (монополизации) всей полноты власти в Банке России. Если исключить различия в позициях непринципиального характера, то суть подобных предложений сводится к передаче части государственных полномочий в сфере регулирования банковской системы и банковской деятельности некоммерческим объединениям кредитных организаций. В то же время необходимо проявлять крайнюю осторожность и, принимая меры, исключающие использование только административных методов управления экономикой, не допустить противоположной ошибки - полного перехода к гражданско-правовым средствам государственного воздействия на экономические процессы. Тенденции, свидетельствующие о наличии такой опасности, стали реальностью.

--------------------------------

<*> Вестник Ассоциации российских банков. 1999. 5 апр.; 1999. 22 июля; 1999. 3 авг.; Деньги и кредит. 1999. N 6; и др.

Так, И.Л. Бачило отмечает: "В идеологии руководителей исполнительной власти заметно влияние установок на понимание государственного управления, государства в целом в качестве организации, реализующей определенный вид услуг. Отсюда ориентация на усвоение методов цивилистического характера структурами исполнительной власти. Такие институты, как лицензирование, регистрация, сертификация, становятся источником дохода, а не контроля, учета и регулирования. Получает жизнь модель государственной услуги, и государственный аппарат превращается в цивилистическую структуру" <*>.

--------------------------------

<*> О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // Гос. и право. 1997. N 6. С. 8.

Примером цивилистического подхода к перспективам государственного регулирования банковской системы являются идеи создания саморегулируемой и самоуправляемой, "децентрализованной" банковской системы в России. Для этого, якобы в соответствии с правилами о конкуренции, предполагается "ограничить монополизм Банка России" по регулированию банковской деятельности. Как представляется, подобный подход имеет больше политический, чем экономический или юридический характер. С точки зрения права к государству и его органам термин "монополизм" вообще не может быть применен. Любое государство по определению является монополистом в сфере регулирования общественных отношений на своей территории, и это его право - неотъемлемый конституционный и международно-правовой признак государственного суверенитета. В конце 80-х гг. прошлого века советское, а затем российское государство отказалось от своего исключительного права заниматься банковским делом (принцип государственной банковской монополии), сохранив за собой лишь регулирующие, надзорные и контрольные функции. Итак, принцип государственного регулирования банковской деятельности и банковской системы - это проявление важнейшего признака любого государства - национального суверенитета.

Помимо принятия федеральными органами государственной власти законодательных или подзаконных нормативных правовых актов государственное регулирование банковской системы выражается и в других формах государственного воздействия, например в разработке, принятии и реализации единой государственной денежно-кредитной политики, в банковском регулировании и надзоре, в судебном рассмотрении банковских споров и т.п.

Государство имеет исключительные, суверенные полномочия на осуществление государственного регулирования экономических отношений, в том числе в банковской сфере. Поэтому в сфере государственного управления в отношении государственных органов вряд ли применимы такие понятия, как "монополизм" или "конкуренция". Коммерческие и некоммерческие организации могут конкурировать с другими коммерческими и некоммерческими организациями. При этом конкуренция может иметь место в предпринимательской деятельности, в сфере создания дополнительных социальных и других гарантий клиентам или служащим и т.п. Более того, коммерческие и некоммерческие организации могут конкурировать и с государством, например в хозяйственной, благотворительной, научной или иного рода общественно полезной деятельности. Но они не вправе конкурировать с Российской Федерацией в сфере ее конституционных полномочий по государственному управлению политическими, социальными и экономическими процессами.

Дискуссия "о децентрализации" банковской системы вряд ли предполагает предоставление эмиссионных полномочий не единственному банку, а всем или нескольким банкам. Основное ее содержание сводится не столько к изменению самой централизованной банковской системы в России (т.е. системы с единым эмиссионным центром), сколько к изменению порядка ее государственного регулирования.

Поэтому если под централизацией понимать исключительную компетенцию федеральных органов власти, то в России действительно создана централизованно (т.е. на федеральном уровне) регулируемая банковская система. Если же под централизацией регулирования банковской сферы понимать концентрацию всех государственных регулирующих полномочий только в одном государственном органе (например, в Банке России), то на самом деле такой централизации в России не существует.

Вопреки сложившемуся мнению, Банк России осуществляет свои полномочия в денежно-кредитной сфере не единолично. Исключительные полномочия Банка России ограничены обеспечением устойчивости национальной валюты России - рубля, денежной эмиссией, банковским регулированием и надзором за исполнением кредитными организациями банковского законодательства <*>.

--------------------------------

<*> Более подробно см.: Гейвандов Я.А. Правовые проблемы банковского регулирования // Банковское право. 2000. N 2.

Существующая в современной России система государственного регулирования банковской деятельности складывалась не просто. Государство отказалось от монополии на банковскую деятельность почти 15 лет назад. Это произошло на фоне распада СССР и отсутствия каких-либо серьезных экономических, юридических и организационных условий для создания банковской системы, ориентированной на рыночную экономику. Симптоматично, что к декабрю 1990 г., т.е. до принятия федеральных законодательных актов, подробно регулирующих правовые основы банковской деятельности, в России уже функционировало примерно 900 кредитных организаций. При таких обстоятельствах какие-либо крайние утверждения о неэффективности существующей системы регулирования банковской деятельности федеральными государственными органами и целесообразности передачи части государственных полномочий негосударственным организациям вряд ли могут восприниматься как обоснованные.

Кроме того, действующий механизм государственного регулирования банковской деятельности в более или менее стабильном виде сформировался лишь в 1995 - 1996 гг., т.е. после 7 лет вполне "либерального" отношения к созданию, регистрации, лицензированию и функционированию кредитных организаций. Свои реальные возможности, эффективность или неэффективность существующий государственно-правовой механизм регулирования деятельности кредитных организаций в полной мере проявить не успел. Кризисные явления в банковской сфере вполне могли быть заложены именно в тот период, когда, несмотря на отсутствие надлежащих институциональных условий (экономические, юридические, организационные), кредитные организации все же создавались и регистрировались сотнями. Кстати, сразу после банковского кризиса 1998 г. число кредитных организаций уменьшилось примерно на то количество, которое соответствует числу банков, зарегистрированных в период отсутствия соответствующих институциональных условий.

При таких обстоятельствах важнейшей задачей государства должно стать не столько очередное изменение конституционных основ государственного регулирования банковской деятельности, сколько создание необходимых условий, обеспечивающих наиболее полную реализацию всех уже имеющихся потенциальных возможностей федеральных органов, призванных регулировать денежную и кредитную сферу России.

С учетом изложенного нельзя не согласиться с А.М. Тавасиевым, подчеркивающим, что рынок как более или менее успешно действующая саморегулирующаяся система функционирует в основном на микроуровне, т.е. на уровне отдельно взятой хозяйствующей единицы (предприятия, организации), осуществляющей конкретные соглашения и сделки. Но чтобы рынок был таким саморегулирующимся, он сам должен быть урегулирован на макроуровне, т.е. в масштабах национальной экономики. Точнее говоря, должны быть урегулированы относящиеся к данному уровню общие условия функционирования рынка <*>.

--------------------------------

<*> См.: Тавасиев А.М. Основы рыночной экономики для начинающих предпринимателей. М., 1992. С. 11 - 12.

Первейшим условием саморегулирования рыночной экономики вообще и банковской системы в частности должно быть ее разумное регулирование на макроуровне со стороны государства, включая денежно-кредитную сферу. В особенности когда государство находится на переходном этапе своего развития, не имеет достаточно развитой финансово-экономической системы и правовой базы, регулирующей ее функционирование. В таких условиях государство не может отказаться от своих суверенных прав влиять в присущих ему формах на банковскую систему, обеспечивая тем самым ее функционирование и развитие в интересах всего общества.

Основной принцип любого саморегулирования или самоуправления, объединяющего различные организации, - это добровольный выбор юридически равных субъектов правовых отношений. Но вся банковская система России в целом вряд ли может стать саморегулируемой или самоуправляемой.

Во-первых, банковская система России объединяет не только предпринимательские, но и публично-правовые, государственно-властные институты.

Во-вторых, необходимо упомянуть и о политическом аспекте проблемы. В раздираемой противоречиями России централизованное государственное регулирование банковской деятельности, как и всей денежно-кредитной сферы в целом, является одним из элементов, обеспечивающих сохранение единства экономического пространства, платежно-расчетной системы и денежно-кредитной политики, а следовательно, целостности России.

В-третьих, публично-правовые отношения, возникающие в банковской системе России и в процессе банковской деятельности, основываются на власти и подчинении, а вовсе не на принципе добровольности.

В-четвертых, правовые системы большинства государств, включая Россию, не предполагают какой-либо юридической зависимости государства и его органов, выполняющих конкретные функции государственного регулирования предпринимательской деятельности, от общественных или иных некоммерческих ассоциаций (союзов) самих предпринимателей. Тем более когда речь идет об объединениях предпринимателей и коммерческих организаций, в отношении которых и осуществляется государственное регулирование.

По действующей Конституции РФ никто кроме федеральных государственных органов РФ, осуществлять государственную власть и государственные полномочия в денежной, кредитной и валютной сфере не вправе (ст. ст. 1, 3, 11, гл. 3). Такие государственные институты в Конституции РФ определены. К ним относится и Банк России (ст. 75 Конституции РФ). Причем Конституция РФ не позволяет передавать (делегировать) государственные полномочия, находящиеся в ведении Российской Федерации, каким-либо коммерческим или некоммерческим организациям.

Действующее законодательство предусматривает существование конкретных саморегулируемых организаций, но никак не саморегулируемых комплексных систем, объединяющих коммерческие и некоммерческие, публичные и частные организации. К примеру, в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг" предусматривается возможность существования саморегулируемых организаций для профессиональных участников рынка ценных бумаг (гл. 13). Но из упомянутого Федерального закона вовсе не следует, что саморегулируемые организации выполняют государственные полномочия или их компетенция распространяется на всю организационно-правовую систему, в рамках которой функционирует рынок ценных бумаг.

В соответствии со ст. 48 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" саморегулируемой организацией именуется именно добровольное объединение, которое в соответствии с требованиями осуществления профессиональной деятельности и проведения операций с ценными бумагами, утвержденными Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, устанавливает обязательные для своих членов правила проведения операций с ценными бумагами, основанные на соответствующих государственных стандартах, и осуществляет контроль за их соблюдением.

Саморегулируемые организации могут устанавливать правила лишь для своих добровольных членов, взявших на себя определенные обязательства. Поэтому саморегулирование как форма самостоятельного корректирования кредитными организациями собственной банковской деятельности может начинаться и заканчиваться там, где начинается и заканчивается добровольное изъявление воли конкретных кредитных организаций как равноправных партнеров. В таком случае саморегулирование в рамках кредитной организации или некоммерческого объединения кредитных организаций, несомненно, может включать определенные формы регулирования (установление дополнительных корпоративных правил) и осуществление корпоративного контроля. Но саморегулирование как форма управляющего воздействия (регулирование и надзор) не распространяется и не может распространяться на всю банковскую систему (Банк России или кредитные организации, не желающие быть добровольными членами соответствующих саморегулируемых объединений). Не могут саморегулируемые организации заменить собой и соответствующие государственные регулирующие органы.

В отличие от контрольной деятельности, которая может быть государственной и негосударственной, установление единых государственных банковских стандартов и правил, а также надзор за их соблюдением - это исключительно государственный вид деятельности. Как пишет Э. Майстер (член Совета директоров Дойче Бундесбанка), в последнее время поступают предложения о большем вовлечении частного сектора в надзорную деятельность, однако государственный надзор сохранится, пока будут существовать системные риски, которые нельзя ограничить с помощью превентивных мер или ликвидировать в рамках рыночного контроля <*>.

--------------------------------

<*> Майстер Э. Банковские кризисы и проблема морального риска // Обзор Банка международных расчетов. 1999.

Известный русский ученый-правовед проф. И.А. Покровский, с научных воззрений которого начата настоящая работа, подчеркивал: "...дальнейшая эволюция права может рисоваться в следующем виде: с одной стороны, постепенное, но неуклонное возрастание духовной свободы человека, а с другой стороны, все большее и большее солидаризирование и сплочение в экономической области".

Итак, частная свобода может и должна проявляться в духовной жизни человека, в сфере реализации его естественных неотъемлемых прав, а также в сфере экономики. Но, когда свобода деятельности одного лица (группы лиц) прямо или косвенно затрагивает неотъемлемые права и законные интересы других лиц, государство не может отказаться от исполнения регулирующей и надзорно-контрольной функции. Отказ государства от своей регулирующей деятельности остальной частью населения (потребителями банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере) может быть воспринят как нарушение их конституционных прав, гарантируемых именно государством и его институтами. В этом случае могут возникнуть непосредственные институциональные предпосылки для ущемления их прав, в том числе права собственности.

Физические и юридические лица вправе требовать от государства создания реальных правовых гарантий и конкретных действий регулирующего и надзорного характера, обеспечивающих защиту их прав и законных интересов. Тем более что обращение граждан и организаций к услугам денежно-кредитной, в особенности банковской системы (открытие банковских счетов, совершение расчетных операций), часто осуществляется по воле государства, т.е. является не свободным выбором гражданина или юридического лица, а их обязанностью, основанной на принудительной силе закона.

Принудительный характер некоторых видов отношений клиентов и кредитных организаций проявляется в том, что предпринимательская либо некоммерческая деятельность юридических лиц невозможна без предварительного открытия банковского счета. Установленные государством ограничения для наличных расчетов юридических лиц обязывают их выполнять платежи и расчеты только в безналичном порядке через банковскую систему. Без открытия банковского счета заинтересованные лица не имеют возможности выполнять свои уставные задачи либо реализовывать свои права, выполнять обязанности, выраженные в денежной форме.

В упомянутых выше случаях передача клиентами собственных денежных средств кредитным организациям хоть и оформляется в виде гражданско-правовых договоров, но на самом деле не всегда имеет добровольный характер. Такая ситуация в значительной мере обусловлена тем, что банковская система России выполняет не только частноправовые, но и публично-правовые, социальные функции. Например, отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными организациями при исполнении последними платежных поручений на списание налоговых платежей, несомненно, основаны на договоре банковского счета и в этом смысле являются банковскими правоотношениями. Но вместе с тем необходимо учитывать публично-правовое содержание этих правоотношений, что и сделал Конституционный Суд РФ, отметив в одном из своих решений, что такие отношения должны признаваться налоговыми. Аналогичным образом, по мнению Конституционного Суда РФ, отношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов на бюджетные счета, являются бюджетными <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // Рос. газ. 1998. 20 окт.

Получение пенсий гражданами, оплата коммунальных услуг, перечисление ими налогов в бюджеты также осуществляются, как правило, с использованием услуг кредитных организаций. Естественно, в такой ситуации права отдельной личности, группы лиц (физических или юридических), интересы общества и государства в целом имеют приоритет над правами предпринимателей, добровольно избравших сферой своих коммерческих интересов получение прибыли от использования денежных средств других лиц.

Готовы ли потребители банковских услуг к тому, что их денежные средства будут использоваться в предпринимательской и хозяйственной деятельности кредитных организаций лишь на основе саморегулирования или самоуправления банковской системы? Вопрос риторический. Навязывание потребителям банковских услуг самоуправляемой, саморегулируемой, "децентрализованной" банковской системы может расцениваться ими как несправедливость. Поэтому следует согласиться с выводом, что "вопрос о централизованной хозяйственной системе есть не только вопрос экономики - с ним связан огромный вопрос о взаимоотношении между личностью и государством, вопрос, который, как мы видели, является в значительной степени вопросом общественной психологии" <*>.

--------------------------------

<*> Покровский И.Л. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 315.

Итак, личность, ее естественные неотъемлемые права, так же как и интересы общества и государства в целом, не могут зависеть от хозяйственной самостоятельности предпринимателя, избравшего объектом получения собственной прибыли сферу денег и кредита. Предприниматели в банковской сфере, как и в других сферах коммерческой деятельности, несомненно, могут и должны в соответствии с ГК РФ действовать на свой страх и риск. Но при этом они должны рисковать собственными денежными средствами и имуществом.

Там же, где для извлечения прибыли используются чужие (привлеченные) средства, имущество, коммерческие организации не вправе рассчитывать на самостоятельное регулирование стандартов и правил своей деятельности, а тем более надзирать за их соблюдением. Когда в чьей-либо предпринимательской деятельности используются привлеченные государственные, частные или иные средства, когда в процессе такой деятельности затрагиваются существенные интересы клиентов, а также интересы значительной части населения, - государство просто обязано сохранить за собой регулирующие и надзорно-контрольные функции.

Идеи саморегулирования экономики, а в особенности комплексных экономических систем, нуждаются в осторожном практическом применении. Многие зарубежные ученые, практические работники, специализирующиеся в сфере денег и кредита, также высказывают озабоченность по поводу увлечения идеями саморегулирования, особенно в денежно-кредитной сфере. Так, проф. Ф. Лебарон (Франция) в своем выступлении на Всемирном экономическом форуме в Давосе 29 января 1999 г. отметил непригодность для стран с переходной экономикой (включая Россию) реформ, копирующих англосаксонские модели экономического развития, в том числе превознесение достоинства саморегулирующихся рыночных механизмов. По его словам, сегодня стало ясно, что рыночные силы повернулись против тех, кто еще недавно выступал против их регулирования <*>. Н. Невигер, подчеркивая, что действующие в Германии системы являются саморегулирующимися, обращает внимание на требование Европейской комиссии создать соответствующие государственные структуры (например, применительно к страхованию вкладов) <**>.

--------------------------------

<*> Цит. по обзору Зубченко Л.А.: Истоки и уроки недавних финансовых кризисов // Банки: мировой опыт. 1999. 15 ноября.

<**> См.: Невигер Н. Страхование вкладов в Германии: традиции и новации // Шпаркассе. 1998. N 8. С. 349 - 357.

Во многих странах проблема неэффективности полного саморегулирования финансово-экономических систем перестала иметь лишь теоретическое значение, а вышла на уровень практических законодательных решений. Причем такого рода тенденция характерна не только для стран с континентальной, но и для стран с англосаксонской моделью развития.

Даже те страны, где саморегулируемые организации имели значительные регулирующие и надзорные полномочия на рынке финансовых и банковских услуг, отказываются от подобной практики. Так, по мнению управляющего Банком Индонезии, существовавшая до 1998 г. на основе саморегулирования система банковского надзора оказалась для Индонезии преждевременной <*>.

--------------------------------

<*> См.: Сабирин С. (управляющий Банком Индонезии). Индонезия выходит из кризиса // Бэнкер. 1999. N 883. С. 62 - 63.

В Великобритании, на рынках финансовых и банковских услуг которой длительное время (с 1986 г.) действовали саморегулируемые организации (SROs - Self-Regulating Organisations), наблюдается отказ от их использования в механизме регулирования денежно-кредитной сферы <*>. Причем необходимо заметить, что банкротства таких крупнейших банков Великобритании, как BCCI и "Беринг", произошли именно в период расцвета регулирующих, лицензионно-надзорных полномочий саморегулируемых организаций.

--------------------------------

<*> Например: IMRO - Investment Management Regulatory Organisation; PIA - Personal Investment Authority; SFA - Securities and Futures Authority.

Принятый в июне 2000 г. новый законодательный акт о финансовых услугах и рынках предполагает отход от теории саморегулируемости рынка финансовых услуг в Соединенном Королевстве, прекращение существования саморегулируемых организаций, передачу их функций специально учрежденному еще в 80-х гг. органу - Financial Services Authority (FSA). Со вступлением в силу упомянутого законодательного акта FSA остался единым и единственным органом, осуществляющим регулирующие, контрольные и надзорные функции во всех сферах рынка финансовых услуг Великобритании. Уже в 2002 г. FSA оштрафовал британский банк CSFB на 4 млн. фунтов стерлингов за предоставление ложных сведений японским регулирующим и налоговым органам в 1995 - 1998 гг. Как отмечает один из руководителей FSA, "беспрецедентный размер штрафа дает понять, что мы считаем исключительно серьезным проступком любую попытку ввести в заблуждение регуляторов - будь то в Великобритании или другой стране" <*>.

--------------------------------

<*> Ведомости. 2002. 20 декабря.

Не удалось избежать проблем и злоупотреблений в банковской сфере и во Франции. Как сообщалось в средствах массовой информации, французский суд рассматривал дело известного финансиста Дж. Сороса по поводу использования инсайдерской информации при сделках с акциями банка Societe Generale. Причем с момента совершения упомянутых нарушений прошло 14 лет, поскольку речь идет о сделках 1988 г. по поводу скупки акций приватизированного годом раньше банка Societe Generale. Следствие по данному делу длилось больше 10 лет. При этом помимо Сороса в махинациях обвинялись некоторые правительственные чиновники <*>.

--------------------------------

<*> Трудолюбов М. Сорос заплатит 2,2 млн. евро (за спекуляцию 14-летней давности) // Ведомости. 2002. 23 дек.

Дискуссия о целесообразности или нецелесообразности государственного регулирования банковской деятельности велась и в США. Небезынтересным представляется мнение известных американских ученых (А.М. Полларда, Ж.Г. Пассейка, К.Х. Эллиса, Ж.П. Дейли) по проблеме государственного регулирования банковской деятельности. На примере развития банковского дела в США они отмечают, что в законодательном процессе регулирования банковской деятельности США продолжают доминировать политические процессы, а руководство банковским делом в большей степени осуществляется с позиций политики, а не науки. При этом проблема "банки - против управленческих учреждений", по их мнению, присуща и банковской системе США <*>.

--------------------------------

<*> См.: Банковское право США. Пер. с англ. / Общ. ред. и послесл. Я.А. Куника. М., 1992. С. 728.

Среди американских ученых и практиков, так же как и в России, идет дискуссия о том, нужны ли вообще регулирование и надзор за банковской деятельностью. Так, по мнению некоторых авторов (например, Джорджа Бристона), пришло время осознать, что финансовые институты являются просто предприятиями и специального регулирования требуют только некоторые аспекты их деятельности. По его мнению, исторически возникающие доводы в пользу регулирования банковской деятельности уже не соответствуют сегодняшнему дню <*>.

--------------------------------

<*> Приводится по книге: Роуз. Питер С. Банковский менеджмент. М., 1997. С. 85.

Однако, как показывает практика Великобритании и США (особенно в период 2000 - 2002 гг.), активное внедрение на законодательном уровне идей саморегулирования финансовых рынков само по себе не является достаточным для эффективного и стабильного функционирования этих рынков. Саморегулирование как самодостаточный принцип построения механизма организации и функционирования банковской системы, к сожалению, не позволяет решить проблемы стабильности рынка банковских услуг, а также внедрить в сознание и практику поведения профессиональных участников финансовых рынков требования по соблюдению принципов деловой этики.

Создание негосударственных саморегулируемых организаций, регулирующих функционирование рынка ценных бумаг в США, предусмотрено Законом Мелоуни (Maloney Act) с 1938 г.

Упомянутый Закон, являющийся поправкой к закону о ценных бумагах 1933 г., устанавливал требование, что регулирование внебиржевого рынка ценных бумаг должно осуществляться негосударственными ассоциациями самих профессиональных участников рынка, в том числе инвестиционных банкиров (банков). Создание соответствующих ассоциаций, например саморегулируемых ассоциаций фондовых брокеров и дилеров для регулирования внебиржевого рынка ценных бумаг при условии их регистрации в Комиссии по ценным бумагам и биржам, разрешено с 1938 г. Одной из такого рода организаций является Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам (National Association of Securities Dealers - NASD). NASD создана в 1939 г. под эгидой Конференции инвестиционных банкиров и Комиссии по ценным бумагам и биржам. Вышеупомянутая ассоциация является профессиональной некоммерческой организацией саморегулирования банков и брокерских фирм, специализирующихся на торговле ценными бумагами на внебиржевом рынке США. Она регулирует торговлю на внебиржевом рынке; устанавливает правила и стандарты для своих членов, принимает экзамены у брокеров; устанавливает и применяет дисциплинарные меры воздействия к своим членам. Текущая работа ассоциации ведется по 13 округам, а ее правление состоит из 27 членов. При этом все учреждения - члены ассоциации должны отвечать установленным ассоциацией требованиям, соблюдение которых, в том числе в части, касающейся финансового положения членов ассоциации, периодически проверяется <*>.

--------------------------------

<*> См., например: Федоров Б.Г. Новый англо-русский банковский и экономический словарь. СПб., 2000. С. 428, 499, 645.

Однако, несмотря на активное использование идей саморегулирования на рынке ценных бумаг США, в 2002 г. ситуация на рынке инвестиционных банковских услуг США значительно ухудшилась. Причем негативные тенденции возникли не только по объективным экономическим причинам, вызвавшим стагнацию в основных центрах мировой экономики. Имеющиеся негативные тенденции на финансовых рынках, в первую очередь в США, в значительной степени обусловлены многочисленными бухгалтерскими скандалами, всевозможными мошенническими действиями и подтасовками с информацией о состоянии крупных игроков на рынке ценных бумах. Речь идет не только о компаниях-банкротах "Энрон", "Артур Андерссен", "Уорлдком", "Тайко", но и о крупнейших инвестиционных банках ("Ситигруп", "Меррил Линч", "Морган Стэнли", "Голдман Сакс", "Джей Пи Морган - Чейз").

Вышеперечисленные крупнейшие в мире инвестиционные банки обвинялись в злоупотреблении своей тройной ролью на фондовом рынке (аналитики, брокеры, банкиры), в использовании инсайдерской информации, в нарушении правил деловой этики и отношений с клиентами. По сообщениям средств массовой информации, злоупотребления инвестиционных банков проявились тогда, когда они рекомендовали клиентам покупать акции тех компаний, с которыми сами имели соответствующие контракты.

По мнению американских властей, подобные действия корпоративного менеджмента спровоцировали кризис денежно-кредитной сферы в США, а также способствовали наступлению масштабных негативных валютно-финансовых последствий транснационального характера <*>.

--------------------------------

<*> Ведомости. 2002. 20 дек., 27 дек., 30 дек.; Время МН. 2002. 26 дек.

Вот только один из примеров, получивший общественный резонанс в США. Один из бывших руководителей компании "Тайко" до ее банкротства "успел единолично "простить" коллегам по руководству кредиты на десятки миллионов долларов, выдал им 95 млн. долларов премиальных; оплатил за счет фирмы апартаменты... за 17 млн. долларов,.. мебель на 14 миллионов,.. квартиру бывшей жене за 7 миллионов..." <*>.

--------------------------------

<*> Блинов А. Год скунса на Уолл-стрит // Время МН. 2002. 26 дек.

Как видим, и в США, и в других так называемых развитых странах ни рыночные механизмы, ни саморегулирование рынка, ни теория "народного капитализма", пропагандирующая идеи привлечения миллионов людей к приобретению акций корпораций, сами по себе, в отрыве от эффективной государственной политики, не способны обеспечить стабильность денежно-кредитной системы.

Однако положительный опыт США и органов государственной власти некоторых других государств в том и состоит, что регулирующее воздействие государства на денежно-кредитную сферу и экономику в целом не только не прекращалось, но и приобретало разнообразные новые качественные формы, приспосабливалось к реальностям конкретно-исторического периода развития страны.

Именно активная, позитивная регулирующая роль государства позволила США и многим другим странам относительно быстро реагировать на кризисные ситуации на финансовых рынках.

Например, успешное решение проблем, связанных со злоупотреблением инвестиционных банков, стало возможным благодаря совместной концентрации усилий государства в лице прокурора штата Нью-Йорк, Комиссии по ценным бумагам и биржам и предпринимательских коммерческих и некоммерческих организаций (Нью-Йоркской фондовой биржи и Национальной ассоциации дилеров по ценным бумагам). Их совместная деятельность позволила доказать вину инвестиционных банков в злоупотреблениях и убедить их не только согласиться с выдвинутыми обвинениями, но и принять на себя обязательства по возмещению причиненного ущерба. Только после этого прокуратура прекратила дело в отношении инвестиционных банков.

В России с 1991 г. по настоящее время тоже имели место банковские и финансовые кризисы, финансовые потрясения и злоупотребления, причем еще более серьезные, чем в США или в Европе: в 1991 - 1992 гг. - гиперинфляция, резкое обесценение сбережений населения; в 1994 г. - "черный вторник"; всевозможные финансовые пирамиды, "заказные" банкротства, приватизация крупнейших предприятий с использованием инсайдерской информации, банковский и финансовый кризис 1998 г. и пр.

Однако российское государство так и не проявило во всех вышеприведенных и многих других кризисных ситуациях в денежно-кредитной сфере собственно государственную политику, т.е. единую, продуманную и концентрированно выраженную и реализованную государственную волю защитить права населения, права инвесторов и других участников рынка, интересы общества если не от глобальных экономических и финансовых потрясений, то хотя бы от действий всевозможных финансовых авантюристов. Более того, многие из таких авантюристов занимали и продолжают занимать ответственные посты, дающие возможность сохранять активное влияние на денежно-кредитный рынок, экономику и политику России.

Изложенные выше обстоятельства не означают, что наряду с государственным регулированием и на его основе кредитные организации не могут добровольно создавать саморегулируемые некоммерческие объединения. Такого рода объединения, безусловно, необходимы, так же как сотрудничество и взаимодействие с ними со стороны государства. Сотрудничество и взаимодействие государства с предпринимательскими структурами в денежно-кредитной сфере являются частью единой государственной денежно-кредитной политики, а сами некоммерческие объединения кредитных организаций могут быть признаны одним из важнейших элементов в механизме реализации единой государственной денежно-кредитной политики.

Саморегулируемые объединения вполне могли бы принимать корпоративные правила, основанные на законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах; возлагать на своих членов дополнительные, добровольно принимаемые ими обязательства по защите интересов клиентов; устанавливать более высокие по сравнению с государством стандарты оказания банковских услуг, а также контролировать их соблюдение. Такой подход только усилит правовую защищенность потребителей банковских услуг и, несомненно, будет способствовать реальному улучшению их качества.

Анализ проблем соотношения публичных и частноправовых начал в механизме государственного регулирования в денежно-кредитной сфере был бы не полным без упоминания еще одного принципиально важного для российского общества обстоятельства. Общественная память, естественно, сохранила многолетний негативный опыт функционирования государственно-правового механизма в нашей стране. Поэтому целесообразно еще раз подчеркнуть: усиление государственного влияния в жизни общества ни в коем случае не может и не должно восприниматься государственными служащими как усиление карательных, репрессивных функций государства. Примерами такого примитивного понимания функции государственного регулирования изобилуют не только многие средства массовой информации, но и реальная экономическая практика России. Наоборот, основным содержанием государственного регулирования, в том числе в денежно-кредитной сфере России, должны были бы стать:

качественная законотворческая и нормотворческая деятельность государственных органов;

улучшение качества повседневного управления экономическими процессами, в том числе: разграничение компетенции государственных органов, обеспечение взаимодействия между ними и снижение уровня коррупции во всех сферах российского общества;

повышение требований к уровню профессиональной подготовки государственных служащих и предпринимателей, а также к их нравственным качествам;

совершенствование качества осуществления правосудия в сфере экономических отношений.

Итак, проблемы соотношения государственных и гражданско-правовых начал в сфере регулирования экономических отношений не новы для России. Однако реальная жизнь требует не просто размышлений о способах и формах функционирования экономики, а создания конкретного механизма регулирования экономических отношений, способного одновременно обеспечить реальную независимость и экономическую свободу предпринимательства, защитить права и интересы потребителей, а также интересы общества в целом.

Решение поставленной в начале XX в. и нерешенной до настоящего времени задачи построения экономики, основанной на взаимосвязи публично-правовой централизации и частноправового саморегулирования, имеет для современной России не столько экономический или юридический, сколько политический и, более того, нравственный характер. Проникновение частноправовых начал в хозяйственную деятельность, особенно при переходе к ее высшим формам, не исключает, а, наоборот, предполагает сохранение государственного регулирования, но в более совершенной форме. Позиция И.А. Покровского по поводу того, что "в связи с развитием промышленной техники и усилением капитализма система индивидуальной хозяйственной свободы и государственного невмешательства привела к расширению пропасти между богатыми и бедными, капиталистами и рабочими,.. создавая тот огромный социальный вопрос, который составляет основную тему всего XX века" <*>, и сегодня является актуальной. В современном обществе вместо бурного развития промышленности наблюдается столь же бурное развитие финансовых рынков. Поэтому при сохранении прочих условий система "индивидуальной хозяйственной свободы и государственного невмешательства" способна вновь привести общество к дисгармонии. А следовательно, пресловутый "социальный вопрос" может преследовать нас и в веке двадцать первом, если не будет обеспечен баланс между экономической свободой частных предпринимателей и адекватным уровнем государственного регулирования экономических отношений в интересах самих предпринимателей и остальной части общества, а также баланс в международных товарно-денежных и валютно-финансовых отношениях между высокоразвитыми и слаборазвитыми государствами.

--------------------------------

<*> Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 44 - 45.

С учетом вышеизложенного можно поддержать идею по созданию в России банковской системы (или банковского сообщества), организованной и функционирующей не только на основе принципа государственного регулирования, но и на базе сотрудничества и взаимодействия государственных органов с кредитными организациями и их некоммерческими саморегулируемыми объединениями. Формы и порядок такого взаимодействия и сотрудничества в денежно-кредитной сфере, взаимные обязанности и права государственных органов и кредитных организаций либо их некоммерческих объединений, а также ответственность за негативные последствия, наступившие в результате принятых ими решений, должны быть установлены в федеральном законодательстве.

Что же касается провозглашения необходимости сотрудничества государства и общественных объединений кредитных организаций и филиалов иностранных банков, функционирующих в России, то федеральное законодательство не просто предполагает, а обязывает к такому сотрудничеству. Отношения между Банком России, кредитными организациями и их клиентами в соответствии со ст. 30 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" по общему правилу осуществляются на основе договоров, если иное не предусмотрено федеральным законом. Статья 79 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" также закрепляет, что Банк России не отвечает по обязательствам кредитных организаций, за исключением случаев, когда Банк России принимает на себя такие обязательства, а кредитные организации не отвечают по обязательствам Банка России, за исключением случаев, когда кредитные организации принимают на себя такие обязательства.

Однако в этом же Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" устанавливаются правовые нормы, предусматривающие более тесные координационные связи и взаимодействие между государством (в лице Банка России) и банковским сообществом. Об упомянутых аспектах взаимоотношений говорится в гл. XI вышеназванного Федерального закона, посвященной взаимоотношениям Банка России с кредитными организациями. Так, Банк России взаимодействует с кредитными организациями, их ассоциациями и союзами, проводит консультации с ними перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, представляет необходимые разъяснения, рассматривает предложения по вопросам регулирования банковской деятельности. В целях организации взаимодействия с кредитными организациями в процессе изучения отдельных вопросов банковского дела Банк России может создавать комитеты, рабочие группы, действующие на общественных началах с привлечением представителей кредитных организаций. Причем применительно к Банку России речь, как представляется, идет не столько о его праве, сколько об обязанности взаимодействовать с кредитными организациями. Такое взаимодействие не ограничивается подготовкой в установленный месячный срок письменного ответа на запрос кредитной организации по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России, а предполагает организацию постоянного сотрудничества и взаимодействия с кредитными организациями и их общественными объединениями (ст. 77, ст. 78 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Необходимо заметить, что принцип государственного регулирования вовсе не исключает, а подразумевает взаимодействие между элементами банковской системы, а также их некоммерческих объединений (союзов и ассоциаций) с органами государства. Без этого система не способна полноценно выполнять стоящие перед ней задачи, а государство - эффективно регулировать денежную и кредитную сферу России. Однако государство должно вывести взаимодействие коммерческого и некоммерческого уровня банковской системы, предпринимателей, занятых извлечением прибыли в денежно-кредитной сфере с государственными органами, на официальный уровень взаимоотношений. Для этого надлежит установить в федеральном законодательстве порядок и условия взаимодействия; сферы и пределы взаимодействия; исключительную компетенцию государства; вопросы, решение которых может основываться на взаимодействии и взаимном согласовании государственных органов и некоммерческих объединений кредитных организаций; вопросы, решение которых может быть передано на решение самих некоммерческих объединений кредитных организаций.

Однако с абсолютной уверенностью необходимо заявить, что такой подход не предполагает и не может предполагать передачу (делегирование) государством некоторых своих полномочий (регулирование, государственные стандарты банковской деятельности и надзор) негосударственным организациям (ассоциации, союзы), объединяющим кредитные организации либо банковских предпринимателей, менеджеров.

Полностью саморегулируемая банковская система в России неприемлема не только по приведенным выше причинам политической, социально-психологической или экономической нецелесообразности, но и по соображениям конституционной законности. Попытка практически реализовать предложение о саморегулировании или самоуправлении банковской системы России через негосударственные организации явилась бы прямым нарушением принципов государственного устройства и единства системы государственной власти России (ст. ст. 5, 71, 75, 78 Конституции Российской Федерации).

<< | >>
Источник: Я.А. Гейвандов. СОЦИАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 2003

Еще по теме 2. Принцип государственного регулирования банковскойсистемы и его социально-правовые предпосылки:

  1. 2. Принцип государственного регулирования банковскойсистемы и его социально-правовые предпосылки
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -