Видання Державним департаментом України з питань виконання покарань відомчих нормативних актів щодо реалізації положень кримінально-виконавчої політики, зазначених в законах та підзаконних актах вищих органів влади

Як відомо, нормотворення - це вид діяльності, пов’язаної з творенням нормативно-правових актів, які ухвалюються чи санкціонуються уповноважени­ми органами держави, їх посадовими особами, іншими суб’єктами правотворчості і є їхнім одностороннім волевиявленням.

Розкриємо механізм та зміст правового регулювання Департаментом процесу виконання покарань на основі загальних керівних положень (Конституції Украї­ни, законів України), ідей та принципів (справедливість, повага до прав людини, гуманізм, законність, невідворотність виконання покарання), імперативних ви­мог (указів Президента України, постанов і декретів Кабінету Міністрів України), які становлять підґрунтя єдиної державної кримінально-правової політики у сфе­рі виконання кримінальних покарань.

Для вияснення сутності нормотворення на рівні Департаменту з урахуванням специфіки і завдань кримінально-виконавчого права слід скористатися теоретич­ними узагальненнями провідних вчених-юристів щодо забезпечення загального концептуального характеру всіх норм КВК у контексті основного напряму в ді­яльності органів та установ виконання покарань - реалізації кари.

Так, А.Х. Степанюк вважає, що принципи кримінально-виконавчого права мають відображатися у структурних елементах механізму правового регулюван­ня діяльності органів та установ виконання покарань, а саме:

- нормах кримінально-виконавчого права, які моделюють і регламентують процес виконання/відбування покарання;

- кримінально-виконавчому законодавстві, що відображає зміст правових норм та оформляє їх у єдиний КВК;

- кримінально-виконавчих правовідносинах, які конкретизують права й обов’язки адміністрації органів та установ виконання покарань і засуджених;

- актах тлумачення змісту норм кримінально-виконавчого законодавства;

- екзекутивній діяльності органів та установ виконання покарань при здій­сненні правообмежень, властивих покаранням [253, с.

У цьому контексті А.М. Колодій акцентує увагу на важливості принципів ре­гулятивного і охоронного права. На його думку, охоронні принципи права - це зумовлені соціальним призначенням найбільш загальні і головні нормативно- охоронні напрями правового впливу, спрямовані на охорону загальнозначущих, соціально важливих політичних, економічних, культурних, національних, осо­бистих та інших відносин, їх недоторканість і, відповідно до цього, на витіснення явищ, що шкодять цим суспільним відносинам.

Таким чином, до принципів регулятивного права слід віднести принципи добровільності, рівності, загального визнання суб'єктом права, встановлення правового статусу, передбачення компетенції, загального опосередкування пра­вових зв'язків, загальної дозвільності, заохочуваності. Найбільш чітко виражени­ми принципами охоронного права є загальна заборонність, примусовість, розра- хованість на правопорушення, можливість практичного застосування юридичної відповідальності, регламентованість покарання, його подальша гуманізація тощо [359, с. 11].

Натомість О.І. Ющик вважає, що процес творення та реалізації права має складний, позбавлений видимих закономірностей характер, сприймається як ре­зультат відповідної діяльності державного апарату, де поряд із необхідним має місце також і суб'єктивне формулювання положень юридичних норм у різних джерелах права та їх застосування, за яким стоїть довільний характер втілення змісту юридичного закону в юридичних нормах. Цей випадковий характер вті­лення юридичного закону в нормах, а останніх - у нормативних положеннях законодавчих і підзаконних актів виступає передумовою виникнення чогось ін­шого, такого, що надає запровадженню закону необхідного характеру, а саме - характеру дійсно юридичної діяльності. Цим іншим стає юридична техніка як необхідний спосіб здійснення юридичної діяльності.

Юридична техніка розглядається дослідником як необхідний спосіб вироб­лення та реалізації юридичних норм в юридичній діяльності державного апарату, спосіб, що забезпечує перетворення юридичного закону в дійсний закон суспіль­них відносин.

Досліджуючи теоретичні засади видання та реалізації актів органів виконав­чої влади України, О.О. Томкіна визначає підзаконність як загальновживаний в юридичній літературі термін, який вказує на верховенство законодавчого акту щодо актів, які мають нижчу порівняно з ним юридичну силу. Вона набуває специ­фічного характеру відносно постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України і означає таку їх властивість, яка характеризує видання цих актів на основі та на виконання Конституції і законів України, а також чинних декретів Кабінету Мі­ністрів України. Дослідниця зосереджує увагу на важливості аналізу юридичних формул підзаконності постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України - ви­дання їх “на основі” та “на виконання” законодавчих актів [38, с. 9].

С.К. Гречанюк, досліджуючи взаємодію кримінально-виконавчих установ з правоохоронними органами під час припинення та профілактики злочинів, пов’язаних з ухиленням від відбування кримінальних покарань, наголошує на тому, що в певних ситуаціях існує необхідність залучення сил та засобів усіх пра­воохоронних формувань, взаємодія з якими приносила би більший ефект (мова йде про спільну діяльність персоналу кримінально-виконавчих установ з підроз­ділами державної прикордонної служби, зокрема у разі можливості руху засудже­ного в бік державного кордону); вчинення злочинів, пов’язаних з ухиленням від відбування кримінальних покарань засудженими за злочини, розслідування яких належить до компетенції підрозділів Служби безпеки (обмін інформацією, а та­кож залучення відповідних фахівців для припинення цього злочину).

Заслуговують на увагу концептуальні положення щодо нормативно-правових актів із забезпечення реалізації в Україні міжнародних стандартів з прав і свобод засуджених до позбавлення волі, сформульовані В.А. Льовочкіним. Він визначив місце і роль ДДУПВП у соціально-правовому механізмі забезпечення таких прав. На думку дослідника, відправним моментом у цьому процесі має стати система еталонів поведінки, що базується на міжнародних стандартах з прав і свобод за­суджених і характеризується таким.

По-перше, категорія правового статусу має узагальнений, універсальний ха­рактер. Вона немовби вбирає в себе правові статуси різних категорій осіб, засу­джених до відбування покарань в колоніях з різних рівнем безпеки.

По-друге, ця категорія відображає індивідуальні особливості особи і її реаль­не положення в системі різноманітних суспільних відносин, у тому числі й тих, що виникають при виконанні покарання у вигляді позбавлення волі.

По-третє, права і свободи засуджених, які формують основу їх правового статусу, не можуть бути реалізовані без інших його компонентів: без кореспон­дуючих правам обов’язків, без юридичної відповідальності за їх порушення, без правових гарантій забезпечення прав і свобод.

По-четверте, категорія правового статусу дає змогу досліджувати права, сво­боди та обов’язки засуджених у цілісному, системному вигляді, дає можливість порівнювати статус засуджених, які відбувають покарання в колоніях закритого типу з різним рівнем безпеки, відкриває шляхи до подальшого вдосконалення ді­яльності кримінально-виконавчої системи.

Проаналізувавши різні теоретичні підходи до структурної побудови норма­тивних актів з правового статусу засуджених, автор дійшов висновку про необ­хідність включення до них ряду додаткових елементів, які дозволять більш повно та всебічно охарактеризувати статус засуджених і визначити шляхи поступового його наближення до міжнародного правового. Тому в дослідженні як структурні елементи правового статусу засуджених до позбавлення волі розглядаються такі компоненти: юридичні норми, правові принципи, права і свободи засуджених, юридичні обов'язки, гарантії прав, свобод і обов'язків засуджених, юридична від­повідальність засуджених. Вказані структурні елементи мають перевірятися на предмет відповідності їх змісту міжнародним стандартам [57, с. 8-9].

Праці різних дослідників створюють сприятливе для законо- і нормотво- рення науково-теоретичне підґрунтя, що стосується зокрема норм та джерел кримінально-виконавчого законодавства, в тому числі й тих, які належать до компетенції ДКВС України та центрального органу виконавчої влади з питань виконання покарань - ДДУПВП [373, с. 92-110].

Так, і в теорії, і на практиці набули офіційного визначення такі важливі еле­менти процесу вироблення правил поведінки людей, як норма права, - формаль­но визначене, сформульоване чи санкціоноване державою загальнообов'язкове правило поведінки загального характеру, реалізація якого забезпечується дер­жавним принципом, а також нормативно-правовий акт - офіційний письмовий документ компетентного державного органу, в якому закріплюються правила по­ведінки загального характеру, що забезпечуються державним принципом тощо [6, с. 715].

Згідно із Положенням про Державний департамент України з питань вико­нання покарань, затвердженим указом Президента України від 31 липня 1998 р. № 827/98 [292, с. 108-115], Департамент, крім виконання основних завдань, ви­кладених у п. 3 і пов'язаних зі здійсненням єдиної державної політики у сфері виконання кримінальних покарань, розроблення відповідних рекомендацій, за­безпечення додержання вимог законодавства в органах і установах виконання покарань, керівництвом органами і установами виконання покарань, правовим і соціальним захистом працівників і службовців кримінально-виконавчої системи, відповідно до покладених до нього завдань (п.

Власне нормотворчу діяльність Департаменту визначено п. 7 положення, згід­но з яким останній у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання. При цьому нормативно-правові акти Департаменту підлягають державній реєстрації в уста­новленому порядку і є обов’язковими для виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємства­ми, установами, організаціями та громадянами. У разі потреби Департамент ви­дає спільний акт разом з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади.

Основним законодавчим джерелом повсякденної нормотворчої діяльності Департаменту, що містить конкретні норми кримінально-виконавчого законо­давства і регулює порядок і умови виконання та відбування кримінальних по­карань, є КВК України. До інших законів, які включають норми кримінально- виконавчого права, належать: Закон України від 30 червня 1993 р. “Про попереднє ув’язнення” [298]; від 1 грудня 1994 р. “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” [270]; від 1 жовтня 1996 р. “Про застосу­вання амністії в Україні” [286]; від 2 березня 2000 р. “Про загальну структуру і чисельність кримінально-виконавчої системи України” [321]; від 10 липня 2003 р. “Про соціальну адаптацію осіб, які відбували покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк” [259]; від 7 лютого 2007 р. “Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей” тощо [317].

На основі цих законів Департамент більш детально регламентує порядок й умови виконання та відбування кримінальних покарань, інші питання діяльнос­ті кримінально-виконавчої системи у численних відомчих нормативно-правових актах, які залежно від характеру правила, що встановлюється тією чи іншою нор­мою (зобов’язальною, заборонною, уповноважувальною або заохочувальною), умовно можна розділити на п’ять груп:

1. Нормативно-правові акти Департаменту з організаційних засад діяль­ності кримінально-виконавчої системи України. До них передусім слід віднести Інструкцію про порядок здійснення заходів щодо забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, в установах кримінально-виконавчої системи, затверджену наказом Департаменту від 4 квітня 2005 р. № 61 (зареєстро­вана в Міністерстві юстиції України 23.05.2005 р. за № 553/10833 [374, с. 312-316]), відповідно до вимог Кримінально-виконавчого та Кримінально-процесуального кодексів України, Законів України “Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві” [375], “Про оперативно-розшукову ді­яльність”, “Про попереднє ув’язнення”, Правил внутрішнього розпорядку уста­нов виконання покарань, затверджених наказом Департаменту від 25 грудня 2003 р. № 275 та зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 31.12.2003 р. за № 1277/8598, інших нормативно-правових актів Департаменту. Інструкція визна­чає підстави і приводи для застосування заходів забезпечення безпеки, порядок, особливості здійснення цих заходів і їх скасування, відповідальність за невжиття заходів і контроль за забезпеченням безпеки осіб, які беруть участь у криміналь­ному судочинстві.

Згідно з КВК України, Законом України “Про Державну кримінально- виконавчу службу України”, Положенням про Державний департамент України з питань виконання покарань, затвердженим указом Президента України від 31 липня 1998 року № 827/98 (зі змінами) з метою вдосконалення організаційно- методичного забезпечення діяльності кримінально-виконавчої інспекції наказом Департаменту від 30 березня 2007 р. № 68 затверджено Положення про управлін­ня кримінально-виконавчої інспекції Державного департаменту України з питань виконання покарань [376, с. 316-320].

Основні завдання управління: забезпечення виконання кримінальних пока­рань у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною ді­яльністю, громадських і виправних робіт; організація контролю за поведінкою осіб, звільнених від відбування покарання з випробуванням, а також звільнених від відбування покарання вагітних і жінок, які мають дітей віком до 3 років; за­безпечення направлення засуджених до обмеження волі, які на час винесення ви­року не перебували під вартою, до кримінально-виконавчих установ відкритого типу; організація взаємодії з державними та правоохоронними органами, орга­нами місцевого самоврядування, власниками підприємств, установ, організацій або уповноваженими ними органами, громадськими організаціями з питань за­безпечення виконання судових рішень стосовно осіб, які перебувають на обліку кримінально-виконавчої інспекції, проведення з ними виховної та індивідуально- профілактичної роботи; збір, узагальнення й аналіз інформації щодо діяльності кримінально-виконавчої інспекції; організація та здійснення перевірок службової діяльності підрозділів кримінально-виконавчої інспекції, надання їм практичної та методичної допомоги.

Відповідно до покладених на нього завдань управління бере участь у фор­муванні єдиної державної політики у сфері виконання покарань, не пов’язаних із позбавленням волі; здійснює керівництво, організаційне та методичне за­безпечення діяльності кримінально-виконавчої інспекції; розробляє відомчі нормативно-правові акти, які регламентують діяльність кримінально-виконавчої інспекції; вивчає, узагальнює та поширює передовий досвід виконання пока­рань, не пов’язаних із позбавленням волі, впроваджує у практичну діяльність досягнення науки у цій сфері; спільно з управлінням кадрів Департаменту орга­нізовує роботу з навчання, перепідготовки, підвищення кваліфікації персоналу кримінально-виконавчої інспекції; забезпечує додержання вимог законодавства у діяльності персоналу кримінально-виконавчої інспекції [373, с. 98]. Таким чи­ном забезпечується поєднання колегіальності і єдиноначальності у вирішенні питань службової діяльності та встановлення особистої відповідальності за до­ручену ділянку роботи.

З метою упорядкування розгляду численних звернень громадян України з тих чи інших питань діяльності органів і установ виконання покарань та з ура­хуванням Закону України “Про звернення громадян” [377] і постанови Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 348 “Про затвердження Інструкції з ді­ловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого само­врядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації” [378] наказом Де­партаменту від 4 травня 2002 р. № 111 затверджено Інструкцію про порядок роз­гляду звернень громадян, їх особистого прийому в органах і установах виконання покарань, у якій підтверджено право громадян звертатися до органів та установ виконання покарань, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяль­ності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, по­літичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. При порушенні встановленого порядку винні особи несуть відповідальність згід­но з чинним законодавством [379, с. 328-333].

У зв’язку з виданням указу Президента України від 12 березня 1999 р. № 248/99 “Про виведення Державного департаменту України з питань виконання покарань з підпорядкування Міністерству внутрішніх справ України” [134] Де­партамент своїм наказом від 17 квітня 1999 р. затвердив Інструкцію про роботу лікувально-трудових профілакторіїв Державного департаменту України з питань виконання покарань, розроблену відповідно до вимог чинного законодавства і нормативних актів Міністерства охорони здоров’я України. Вона містить основні положення утримання осіб, які страждають на розлади психіки та поведінки вна­слідок синдрому залежності у лікувально-трудових профілакторіях і призначені для поповнення і розвитку в них професійних і трудових навиків, лікування і ви­роблення у цих осіб установок на тверезий спосіб життя [380, с. 347-358].

Аналіз інших нормативно-правових актів цієї групи свідчить про намагання Департаменту посилити увагу до питання медичного обслуговування, санітарно- епідеміологічного нагляду, харчування в УВП, а також організації шкіл професій­ної майстерності, навчальних центрів, закладів охорони здоров’я кримінально- виконавчої системи тощо.

2. Нормативно-правові акти, що регулюють порядок виконання і відбування усіх видів покарань.

Так, з метою врегулювання питань щодо порядку розслідування та обліку не­щасних випадків невиробничого характеру, що сталися у вільний від роботи час з особами, які тримаються в УВП та СІЗО, наказом Департаменту від 5 квітня 2006 р. № 72 затверджено Положення про порядок розслідування та обліку не­щасних випадків невиробничого характеру, що сталися у вільний від роботи час з особами, які тримаються в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах [381, с. 418-421].

Іншими наказами цієї групи (усього їх понад 20) Департамент затвердив Типо­ві правила внутрішнього розпорядку для хворих, які перебувають у лікарні [382, с. 429-430], Положення про психолога установи виконання покарань та слідчого ізолятора [383, с. 410-413], Положення про державну санітарно-епідеміологічну службу Департаменту [384, с. 421-425], встановив порядок забезпечення кон­фіденційності інформації про ВІЛ-інфікованих [385, с. 425-427], а наказом Де­партаменту та Міністерства охорони здоров’я України від 15 листопада 2005 р. № 186/607 затвердив Інструкцію про організацію антиретровірусної терапії АРТ хворих на ВІЛ-інфекцію/СНІД осіб, які тримаються в установах виконання по­карань та слідчих ізоляторах [386, с. 430-435].

Особливістю нормативних актів цієї групи є те, що у їх підготовці та реаліза­ції, крім зацікавлених міністерств і відомств, беруть участь також громадські ор­ганізації. Наприклад, залучаються представники неурядових організацій та Все­української мережі людей, які живуть з ВІЛ/СНІДом, до соціально-психологічного супроводу АРТ хворих із ВІЛ-інфекцією/СНІДом, у тому числі за принципом “рівний - рівному” у групах самодопомоги тощо.

3. Нормативно-правові акти, які регулюють порядок виконання та відбуван­ня покарань, не пов’язаних із позбавленням волі.

Актуальність дослідження нормативно-правових актів цієї групи обумовлена науковою новизною досліджуваного напряму і практичною значимістю їх резуль­татів для виправлення і ресоціалізації засуджених.

Так, наприклад, у зв’язку з прийняттям КВК України з метою врегулювання виконання покарань, не пов’язаних із позбавленням волі, та здійснення контролю щодо осіб, засуджених до таких покарань, Департамент спільно з МВС України видали наказ “Про затвердження Інструкції про порядок виконання покарань, не пов’язаних з позбавленням волі, та здійснення контролю щодо осіб, засудже­них до таких покарань” від 19 грудня 2003 р. № 270/1560, визнавши такими, що втратили чинність аналогічні тимчасові інструкції, затверджені у попередні роки [387, с. 435-475].

У цій інструкції, що складається з 5 розділів, відповідно до ст. 13 КВК України визначаються порядок виконання покарань у вигляді позбавлення права обій­мати певні посади або займатися певною діяльністю, громадських і виправних робіт та здійснення контролю щодо осіб, засуджених до таких покарань, а також контролю за поведінкою осіб, звільнених від відбування покарання з випробу­ванням, звільнених від відбування покарання вагітних і жінок, які мають дітей ві­ком до 3 років, організації роботи підрозділів кримінально-виконавчої інспекції щодо направлення осіб, засуджених до покарання у вигляді обмеження волі, до кримінально-виконавчих установ відкритого типу.

Відповідно до ст. 55 КК України, ст. 30-35 КВК України виконання цього по­карання покладається на інспекцію, а проведення індивідуально-профілактичної роботи за місцем проживання засудженої особи з метою її виправлення та недо­пущення учинення нею нового злочину - на органи внутрішніх справ (ч. 1 ст. 30 КВК України).

Згідно зі ст. 56-70 КВК України з метою визначення порядку і умов виконання та відбування покарання у виді обмеження волі, подальшого поліпшення умов тримання засуджених, забезпечення належного правопорядку в кримінально- виконавчих установах відкритого типу Департамент розробив і затвердив Інструкцію з організації порядку і умов виконання покарання у виді обмеження волі від 16 лютого 2005 р. № 27 [388, с. 536-530], в якій визначив місця відбування покарання у виді обмеження волі, завдання виправних центрів, особливості їх обладнання та основи організації діяльності, порядок і особливості приймання засуджених до виправних центрів, права та обов’язки засуджених до обмеження волі, особливості режиму та умов відбування покарання у виправних центрах, порядок надання засудженим короткочасних виїздів, особливості організації на­гляду у виправних центрах.

На виконання положень КВК України, КЗпП України, Закону України “Про оплату праці” [389], інших нормативно-правових актів з питань оплати праці та з метою визначення порядку й умов оплати праці засуджених до обмеження та позбавлення волі, Департамент затвердив Інструкцію з оплати праці засуджених до обмеження та позбавлення волі, скасувавши наказ ДДУПВП від 21 червня 2000 р. № 145 “ Про затвердження Інструкції з оплати праці засуджених до об­меження та позбавлення волі ” [390, с. 530-537]. Відповідно до п. 3 Інструкції пра­ця осіб, засуджених до позбавлення волі, оплачується відповідно до її кількості і якості. Форми і системи оплати праці, норми праці та розцінки встановлюються нормативно-правовими актами Департаменту.

Як свідчить аналіз нормативно-правових актів цієї групи, правовий статус засуджених до обмеження волі, виражений в актах Департаменту й інших заці­кавлених міністерств, є різновидом спеціального правового статусу, який визна­чається як закріплене нормами різних галузей права (конституційного, адміні­стративного, кримінального тощо) і виражене через сукупність прав, законних інтересів і обов’язків становище засуджених під час відбування кримінального покарання у вигляді обмеження волі. Їх правовий статус у цих актах встановлю­ється через призму загального підходу до визначення правового становища засу­джених, основними елементами якого є орієнтація на правовий статус громадя­нина України, а також використання переважно загальнодозвільного принципу правового регулювання при закріпленні конкретних прав, законних інтересів і обов’язків засуджених.

4. Нормативно-правові акти з виконання та відбування покарань у виді по­збавлення волі.

З-поміж інших ця група представлена чи не найбільшою кількістю нормативно-правових актів, що пояснюється насамперед необхідністю деталізу­вати, розвивати та більш чітко регламентувати згідно з вимогами чинного зако­нодавства умови виконання кримінальних покарань в УВП з найбільшою кількіс­тю засуджених у виді позбавлення волі. Серед них:

- Положення про Апеляційну комісію Державного Департаменту України з питань виконання покарань з питань розподілу, направлення та переведення для відбування покарання осіб, засуджених до позбавлення волі, затверджене нака­зом від 16 грудня 2003 р. № 261 [390, с. 565-568];

- Правила внутрішнього розпорядку установ виконання покарань, затвер­джені наказом від 25 грудня 2003 р. № 275 [140, с. 2898];

- Положення про умови навчання та отримання базової та повної загальної середньої освіти особами, засудженими до позбавлення волі, у загальноосвітніх навчальних закладах при установах кримінально-виконавчої системи, затвердже­не наказом Міністерства освіти і науки України, ДДУПВП від 1 березня 2002 р. № 154/55 [391, с. 596-599];

- Типове положення про батьківський комітет при виховній колонії, затвер­джене наказом від 28 січня 2004 р. № 20 [392, с. 682-683] та ін.

Так, ознайомлення з Правилами внутрішнього розпорядку установ вико­нання покарань, які складаються із 18 розділів, дають можливість скласти уяв­лення фактично про весь спектр функціонування УВП, починаючи із загальних положень (розділ 1) - визначення завдань Правил внутрішнього розпорядку установ виконання покарань, які конкретизують окремі питання виконання та відбування кримінального покарання у виді арешту, позбавлення та обмежен­ня волі відповідно до вимог кримінально-виконавчого законодавства України, організації і ліквідації УВП, їх планового наповнення, інспектування та юри­дичного статусу; обладнання (розділ 2); особливостей тримання засуджених до арешту, включаючи їх правовий статус, місця, порядок і умови виконання та від­бування покарання, особливості соціально-виховної роботи, організації праці, комунально-побутового та медичного обслуговування (розділ 3), особливості тримання засуджених до довічного позбавлення волі (розділ 4), - і завершуючи матеріально-побутовим і методичним обслуговуванням засуджених (розділ 18).

Порівняно з попередніми, у нових Правилах внутрішнього розпорядку уста­нов виконання покарань відповідно до ст. 58 КВК України більш чітко обчислю­ється строк покарання у вигляді обмеження волі, зокрема визначено:

1. Строк покарання починає обчислюватись із моменту прибуття засуджено­го до виправного центру. У тому випадку коли засуджений не був прийнятий до виправного центру (наприклад, у зв'язку з відсутністю тих чи інших документів тощо), початком строку покарання вважається день, коли засуджений не просто прибув до виправного центру, а був поставлений на облік.

2. У строк покарання за правилами, встановленими ст. 72 КК України, за­раховується час тримання засудженого під вартою та слідування під конвоєм, із розрахунку 1 день перебування під вартою за 2 дні обмеження волі.

3. До загального строку не включається час короткого виїзду після звільнен­ня з виправної установи до прибуття у виправний центр та час самовільної від­сутності засудженого на роботі чи за місцем проживання більше 1 доби.

Привертає увагу також багато в чому нове формулювання у зазначених пра­вилах заходів заохочення і стягнення та порядку їх застосування у процесі від­бування покарання у виді обмеження волі. Відповідно до ст. 67 КВК України пра­вила встановлюють 6 видів заохочень для осіб, засуджених до обмеження волі, для застосування яких необхідна наявність 2 підстав: 1) сумлінна поведінка за­судженого; 2) його сумлінне ставлення до праці. До речі, під сумлінною поведін­кою у науковій літературі зазвичай розуміють свідоме і безперечне дотримання засудженим режиму відбування покарання та обов'язків, встановлених чинними нормативно-правовими актами з цих питань, виконання законних вимог адміні­страції [35, с. 227].

За правилами Департаменту сумлінна поведінка передбачає не тільки наяв­ність у засудженого заохочень, а й те, що такий засуджений подає позитивний приклад поведінки для інших засуджених, заходи заохочення загалом є важливою умовою закріплення позитивних змін в особистості засуджених. Однак не можна вважати сумлінною поведінкою лише формальний факт відсутності у засуджено­го не знятих або погашених у встановленому порядку заходів стягнення, оскільки дотримання вимог режиму відбування покарання є обов'язком засудженого.

Крім того, за трактуванням науки кримінально-виконавчого права (що відо­бражено й у багатьох положеннях аналізованих правил), сумлінне ставлення до праці - чесне та повне виконання засудженим своїх трудових обов'язків, покра­щання кількісних та якісних показників виконуваної роботи, підвищення робіт­ничої кваліфікації, бережливе ставлення до обладнання та інструментів, суворе додержання правил техніки безпеки тощо. Можна також вважати новочасними й актуальними рекомендації Департаменту з приводу того, що сумлінне ставлення до праці передбачає прагнення засудженого до перевиконання встановлених норм виробітку або зразкового виконання робіт, а також відшкодування збитків, запо­діяних злочином і надання матеріальної допомоги сім'ї або виплати аліментів.

Тобто, на відміну від радянської практики соціалістичного змагання за пере­виконання взятих зобов'язань (з переважанням моральних стимулів заохочен­ня: подяка, грамота, фото на дошці пошани передовиків виробництва) сучасна практика ставлення до праці базується переважно на принципах матеріального стимулювання і заохочення. До того ж, згідно з правилами, при оцінці ставлення до праці враховується також виконання засудженим робіт з благоустрою місць позбавлення волі без оплати праці тощо.

У загальному треба відзначити значні позитивні зрушення у напрямі демо­кратизації, гуманізації, диференціації та індивідуалізації режиму виконання пока­рань засобами, визначеними у Правилах внутрішнього розпорядку установ вико­нання покарань. Та у подальшій роботі над удосконаленням правил слід подбати про підкріплення окремих положень, зокрема тих, що стосуються підтримання правопорядку в УВП і через невизначеність або нечіткість яких виникає чимало непорозумінь між працівниками УВП і засудженими (акти непокори, страйки, скарги тощо), конкретними юридичними документами, які регламентують такий правопорядок на всій протяжності його підтримання і для кожного конкретного випадку (посилання на кримінальний, кримінально-виконавчий, адміністратив­ний кодекси тощо, особливо при застосуванні заходів фізичного впливу, сили, спеціальних засобів та ін.).

5. Нормативно-правові акти, які регламентують порядок звільнення від відбування покарання та соціальну адаптацію звільнених від відбування покаран­ня. Серед них актуальними і своєчасними є наказ ДДУПВП, МВС України, Мініс­терства праці та соціальної політики України від 12 грудня 2003 р. № 250/1562/342 “Про порядок взаємодії органів і установ виконання покарань, територіальних органів внутрішніх справ та центрів зайнятості населення щодо надання осо­бам, які звільнені від відбування покарання, допомоги в трудовому і побутовому влаштуванні, соціальній адаптації” [261, с. 668-671], наказ ДДУПВП “Про затвер­дження Інструкції про порядок подання до Секретаріату Президента України матеріалів з питань помилування та виконання указів Президента України про помилування” від 16 травня 2006 р. № 93 [393, с. 658-663] та деяких інших наказів і розпоряджень, що значно розширили нормативно-правову базу кримінально- виконавчої системи.

Упродовж 2005-2009 рр. активізували роботу в цьому напрямі й органи вико­навчої державної влади на місцях, взаємодіючи з ДДУПВП та його структурними підрозділами. Так, наприклад, на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 р. № 1090 “Про затвердження Державної програми покращення умов тримання засуджених та осіб, взятих під варту, на 2006-2010 рр.” [297, с. 324- 326] розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації від 5 жовтня 2006 р. № 355 з метою дотримання вимог чинного законодавства в частині залучення програми соціально-економічного розвитку області затверджено Регіо­нальну програму створення нових робочих місць для засуджених на 2006-2010 рр. Програма зобов’язує управління ДДУПВП, міськвиконкоми, райдержадміністрації, міжвідомчі комісії з розроблення номенклатури і визначення обсягів поставок продукції, що буде виготовлятися установами кримінально-виконавчої системи і закуповуватися для регіональних потреб за рахунок місцевих коштів, тендерні комітети галузевих управлінь облдержадміністрації, головне управління економіки та головне управління промисловості та розвитку інфраструктури облдержад­міністрації забезпечити розробку та затвердження обсягів поставок продукції, виробленої на підприємствах УВП області, для регіональних потреб. У ній також рекомендовано підприємствам та організаціям різних форм власності регіону роз­міщувати замовлення на виготовлення продукції та надання послуг промислового характеру на підприємствах установ області, з метою працевлаштування спецкон- тингенту, сприяння його ресоціалізації та соціальній адаптації після звільнення з місць позбавлення волі - розширити перелік робочих професій, які можуть здо­бути засуджені в професійно-технічних навчальних закладах при УВП. З метою приведення умов тримання засуджених осіб, взятих під варту, у відповідність з чинним законодавством та європейськими нормами і стандартами, розглянуто можливість надання УВП гуманітарної допомоги в придбанні будівельних мате­ріалів, інвентаря, одягу, продуктів харчування, ліків тощо.

На виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2007 р. № 1030-р “Про затвердження плану заходів щодо забезпечення соціаль­ної адаптації осіб, які відбували покарання у вигляді позбавлення волі, на період до 2009 року” [394]. Здолбунівська районна державна адміністрація Рівненської області розпорядженням від 29 грудня 2007 р. № 646 з метою покращання соці­альної адаптації цієї категорії осіб затвердила низку заходів. Ними передбачено створити умови для функціонування мережі центрів соціальної адаптації, спе­ціальних будинків-інтернатів, соціальних відділень при інтернатних установах і спеціальних гуртожитків з урахуванням фінансових можливостей та надання ними різноманітних послуг (психологічних, соціально-педагогічних, соціально- медичних, соціально-економічних, юридичних, інформаційних) громадянам, які відбували покарання у вигляді позбавлення волі, на певний строк. Заплановано й здійснення комплексу заходів щодо сприяння у працевлаштуванні звільнених, підвищення їх кваліфікації чи перекваліфікації, професійно-технічного навчан­ня, покращання рівня медичного обслуговування тощо [395].

Відповідні нормативні документи (розпорядження, програми, заходи тощо) розробляли і приймали фактично усі облдержадміністрації, міські та районні ад­міністрації, зокрема ті, на території яких діють установи кримінально-виконавчої служби. Тобто уся вертикаль державної виконавчої влади продемонструвала ба­жання і готовність навести лад у системі кримінально-виконавчої служби.

Однак головна вада виконавчої влади - зволікання у виконанні власних рішень - поки що не приносить відчутних результатів у сфері реформуван­ня кримінально-виконавчої служби. Як засвідчило комплексне інспектування УВП, проведене за доручення Кабінету Міністрів України від 11 вересня 2007 р. № 38745/4/1-07 міжвідомчою комісією, і надалі мають місце суспільно резонансні випадки брутальних порушень прав засуджених, введення у виправні установи спеціальних підрозділів та застосування сили, некомпетентність багатьох поса­довців Департаменту, зокрема з актуальних проблем безумовного забезпечення прав і свобод громадян, позбавлених волі, подальшої гуманізації умов відбування покарання, зміцнення законності та правопорядку в місцях позбавлення волі.

Про серйозні недоліки у цій сфері кримінально-виконавчої служби йшлося в неодноразово адресованих Уряду України зверненнях Гельсинської спілки, до складу якої входять майже 40 найважливіших громадських правозахисних орга­нізацій України. Останнє із таких звернень (грудень 2007 р.) на адресу Уряду, очо­люваного Ю.В. Тимошенко, містило пропозицію щодо перетворення ДДУПВП у цивільне відомство та перепідпорядкування його Міністерству юстиції України [322].

Все це стало підставою для ухвалення указом Президента України від 25 квітня 2008 р. № 401/2008 Концепції реформування Державної кримінально-виконавчої служби України [5], яка окреслює основні напрями реформування кримінально- виконавчої служби, що має забезпечити в УВП та СІЗО визначені законодавством порядок і умови виконання та відбування покарання, запровадити європейські норми у цій сфері шляхом додержання вимог Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та Європейських пенітенціарних правил.

У плані нормотворення, на нашу думку, для ДДУПВП це означає більш ви­важену, детальну регламентацію усієї діяльності органів і установ виконання по­карань та приведення її у відповідність із кращими світовими зразками.

Загалом слід зазначити, що створення Державного департаменту України з питань виконання кримінальних покарань як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, що безпосередньо реалізує єдину державну по­літику у сфері виконання покарань, дало змогу за порівняно короткий період за­безпечити цілеспрямований процес нормотворення безпосередньо на рівні ви­конання покарань. Поєднання у цьому процесі теоретичних і практичних начал творення підзаконних нормативних актів дозволяє у повному обсязі забезпечити нормальне функціонування кримінально-виконавчої системи.

Завершуючи аналіз діяльності уповноважених органів держави зі створен­ня норм кримінально-виконавчого права, зазначимо, що забезпечення засобами законо- і нормотворення реальних можливостей для захисту інтересів особи, суспільства і держави, умов для виправлення і ресоціалізації засуджених, попе­редження вчинення нових злочинів особами, які взяті під варту та відбувають покарання, а також запобігання катуванням і нелюдському або такому, що при­нижує гідність, поводженню з громадянами, які тримаються в УВП, поступове наближення умов тримання осіб, які перебувають під вартою чи відбувають по­карання, до європейських норм, поліпшення роботи з кадрами кримінально- виконавчої служби, вдосконалення їхньої професійної підготовки є основними пріоритетними напрямами державної, а отже, й урядової політики у цій сфері.

У цих умовах важливого значення набуває проблема парламентського зако­нодавчого регламентування кримінально-виконавчого процесу, оскільки неякіс­не регламентне визначення у цій сфері виявляє водночас вади концептуального підходу до кримінально-виконавчої політики держави загалом. Вирішенню цієї проблеми мало б сприяти прийняття спеціального закону про закони і законодав­чу діяльність з різноманітних проблем кримінально-виконавчої політики, виро­блення раціональної структури законодавчого регулювання цього специфічного напряму суспільних відносин - від конституційного до регламентного їх визна­чення. (Конкретні пропозиції з цих питань див. у додатках Б.3.2, Б.3.5 та ін.)

У системі джерел кримінально-виконавчого права України, представлених найбільш численною їх групою - нормативними актами, документи Кабінету Міністрів України займають дворівневе положення: декрети включаються до підсистеми законодавчих актів, нормативні постанови і розпорядження - до під­системи підзаконних актів. Нормативні акти Кабінету Міністрів України включа­ються й до системи кримінально-виконавчого законодавства України, але в разі віднесення їх законодавцем до цієї системи.

Однак відсутність чітких меж між ординарною та делегованою законотворчіс­тю і урядовою підзаконною нормотворчістю зумовлює появу конфліктів нормо- творчих повноважень у діяльності державного апарату, колізії юридичних норм, а з ними - труднощів у сфері правозастосування. У зв'язку з цим виникає потреба усунення суперечностей, які тут виникають, позбавлення невизначеності у пра­вовій нормотворчості взагалі і особливо у законотворчості. З метою ліквідування суперечностей у правотворчій діяльності державний апарат повинен здійснюва­ти її у такий спосіб, щоб упорядкувати співвідношення законотворчості й підза- конної нормотворчості, забезпечуючи системність юридичних норм.

Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Тому цілком логічною видається принципова відповідальність цього органу за наслідки нормотворчої діяльності як по вертикалі, так і по горизонталі усього спектра органів виконавчої влади - міністерств, відомств, у тому числі і їх підрозділів, до яких входять зокрема й ор­гани виконання покарань ДКВС України. Така відповідальність закріплена у п. 9 ст. 116 Конституції України, яка зобов'язує Кабінет Міністрів України спрямову­вати й координувати роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

У результаті проведеного аналізу нормативних актів ДДУПВП, його терито­ріальних органів управління (регіональних управлінь та відділів), кримінально- виконавчої інспекції, окремих міністерств вдалося встановити їх відповідність як потребам правового, так і функціонального призначення. Разом з тим встанов­лено, що зміст окремих з цих документів не завжди відповідає передбаченій для них формі. Крім того, у значній частині актів, що регламентують важливі й відпо­відальні сфери кримінально-виконавчої діяльності, чітко не встановлені права й обов'язки суб'єктів такої діяльності (див. додатки Б.3.4, Б.4.3 та ін.).

Водночас вивчення норм інших галузей права (КК України, КПК Украї­ни тощо), причетних до формування кримінально-правової та кримінально- процесуальної політики й відповідно - вдосконалення практики, свідчить, що

правовий статус суб'єктів цих правових відносин чітко визначений. У зв'язку з цим логічно було б закріпити у нормативно-правових актах, зокрема з питань запобігання вчиненню злочинів, правовий статус осіб, які беруться на профілак­тичний облік. У такому разі набуде свого змісту принцип гласності та забезпе­чуватиметься нормальне функціонування суб'єктів, що займаються цим видом кримінально-виконавчої діяльності.

Нині йде активний процес входження України до світового співтовариства, а це означає, що наша держава при розробці та прийнятті нових законодавчих актів керується не тільки змістом національних правових норм, а й міжнародними пра­вовими актами, зокрема міжнародними стандартами з прав людини. Тому одним із пріоритетних напрямів правової реформи в Україні є створення такої правової системи, яка б сприяла можливості максимального розширення та захисту прав і свобод людини незалежно від умов, в яких вона перебуває. Розглядаючи пенітен­ціарну систему як складову національної правової системи, на нинішньому етапі одним із основних завдань у сфері законотворення слід вважати приведення зміс­ту прав і свобод засуджених у відповідність з міжнародними стандартами.

Це означає, що закони і підзаконні акти мають враховувати прийняті на міжнародному рівні норми, принципи й рекомендації для діяльності органів та установ виконання покарань, які відображають тенденцію до лібералізації по­водження із засудженими і поліпшення умов їх тримання. Забезпечення в нор­мативних юридичних документах усіх рівнів законо- та нормотворення прав людини в діяльності зазначених органів та установ при застосуванні держав­ного примусу повинно гарантувати суб'єктові відбування покарання захист від приниження гідності і нелюдського ставлення, створювати засудженим безпечні умови тримання. (Рекомендації автора з цього питання викладені у пропозиціях до проекту Закону України “Про внесення змін до Кримінально-виконавчого та Кримінально-процесуального кодексів України з приводу прав і свобод людини та громадянина” - див. додаток Б.3.1).

Таким чином, відображення в нормативних актах принципу поваги до прав людини має надавати засудженим гарантовану можливість відстоювати свої пра­ва, звертаючись із пропозиціями та скаргами не тільки до адміністрації органів та установ виконання покарань, а й до суду, до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, відповідних міжнародних організацій, визнаних Украї­ною. У цьому полягає найголовніша сутність законодавчої і нормотворчої діяль­ності уповноважених інститутів, віддзеркалюючи логічне співвідношення діяння і відплати за нього як вираження об'єктивної закономірності виконання пока­рання.