Прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на забезпечення курсу кримінально-виконавчої політики, Кабінетом Міністрів України та іншими органами державної влади

Механізм правового регулювання суспільних відносин забезпечується нормо- творчою діяльністю компетентних суб'єктів, спрямованою на моделювання пове­дінки учасників цих відносин, їх впорядкування відповідно до досягнутого рівня суспільного розвитку.

Актуальність цієї теми підсилюється, з одного боку, необхідністю упроваджен­ня концептуальних засад реформування Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади в Україні, правового забезпечення ре­алізації його завдань і функцій у процесі реформування кримінально-виконавчої системи, з іншого - оновленням теоретичної бази галузевих правових наук (кон­ституційного, адміністративного, кримінального, кримінально-процесуального, кримінально-виконавчого права тощо), які в юридичній площині забезпечують функціонування кримінально-виконавчої системи.

Якою ж є роль вищого виконавчого органу й інших органів виконавчої вла­ди в реалізації єдиної державної політики у сфері виконання кримінальних по­карань, налагодженні дієвого державного контролю за діяльністю персоналу установ і органів виконання покарань, зокрема в частині захисту прав і свобод засуджених, проголошених Конституцією України, законами України та міжна­родними договорами України?

Щоб з'ясувати це, потрібно розв'язати певні завдання, зокрема:

- визначити місце і роль Кабінету Міністрів у механізмі творення і реалізації норм права взагалі і кримінально-виконавчого права зокрема;

- класифікувати акти Кабінету Міністрів України для формування цілісного уявлення про форми вираження завдань і функцій вищого виконавчого органу у сфері кримінально-виконавчих відносин;

- встановити рівень актів Кабінету Міністрів України в системі джерел кримінально-виконавчого права України і їх співвідношення з нормативно- правовими документами інших галузей права;

- проаналізувати чинну нормативно-правову базу Кабінету Міністрів Украї­ни й органів державної влади, що визначають організаційні засади діяльності кримінально-виконавчої системи України, регулюють порядок виконання і від­бування усіх видів покарань, у тому числі у вигляді позбавлення волі, порядок звільнення від відбування покарання та соціальної адаптації звільнених від від­бування покарання;

- розкрити сутність реалізації актів Кабінету Міністрів України в кримінально-виконавчій практиці;

- визначити ефективність нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України як важливого засобу забезпечення результативності кримінально- виконавчої політики держави;

- дослідити ефективність програмно-цільових методів подальшого вдоско­налення функціонування кримінально-виконавчої системи відповідно до вимог національного законодавства та європейських норм і стандартів, а також участі у їх творенні і впровадженні Кабінету Міністрів України.

Безсумнівна і наукова новизна нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів України. На думку провідних вчених-юристів, на сучасному етапі державотворен­ня ця діяльність визначається не стільки нарощуванням кількості нормативно- правових актів центрального органу виконавчої влади, скільки безумовним дотриманням суб’єктами й учасниками діяльності з виконання покарань Консти­туції України, інших законів, прийнятих на її основі, чинних нині відомчих нор­мативних актів, що регулюють порядок виконання й умови відбування покаран­ня. Ініціатива за суворим дотриманням законності у цій сфері повинна передусім забезпечуватись Кабінетом Міністрів України.

Так, В.Б. Авер’янов в оглядовій статті “Кабінет Міністрів України” [349, с. 7-8], наголошує на важливості таких функцій вищого органу виконавчої влади, як роз­робка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України, а також видання постанов і розпо­ряджень з різноманітних питань життя країни, що мають нормативно-правовий характер і є обов’язковими до виконання.

А.Х. Степанюк, характеризуючи засоби діяльності з виконання покарань, вказує на взаємозумовленість мети виконання покарання із сукупністю як пра­вових, так і матеріальних чинників, здатних привести кримінально-виконавчу діяльність до бажаного результату. Ця мета має співвідноситися із засобами її досягнення, оскільки разом вони становлять діалектичну єдність, взаємозумов- люючи одне одного. Норми кримінально-виконавчого законодавства, що регу­люватимуть кримінально-виконавчу діяльність адміністрації органів та установ виконання покарань і поведінку засуджених у межах режиму відбування пока­рання, якраз і повинні бути правовими засобами, без яких мета виконання по­карання нездійсненна. При цьому вона набуває об’єктивності й реальності лише за умови, якщо поєднується як з правовими, так і з матеріально-предметними засобами своєї реалізації [253, с. 15-16].

У науково-практичному Коментарі КВК України А.Х.

На нашу думку, цей приклад яскраво ілюструє визначену сукупність як пра­вових, так і матеріальних чинників, що регулюють процес виконання покарань за участю вищого органу виконавчої влади та його виконавчих підрозділів на одно­му із важливих етапів кримінально-виконавчого процесу.

Розглядаючи це питання з точки зору теорії права, О.І. Ющик зазначає, що і законодавчі, і підзаконні нормативно-правові акти можуть набувати різноманіт­ної сутності залежно від змісту тих юридичних норм, положення яких форму­люються в цих актах. Відтак ускладнюється уявлення про межі законотворчості, що відрізняють її від підзаконної нормотворчості. Законотворчість становить, образно кажучи, матеріальне наповнення законодавчого процесу, тому нечітка визначеність її меж ускладнює уявлення про законодавчий процес. Особливо це стосується таких суміжних сфер нормотворчості, як звичайна (парламентська) законотворчість, делегована законотворчість уряду, що набула досить значного поширення у багатьох сучасних правових системах світу, та підзаконна нормо- творчість, яку здійснюють уряд або глава держави.

Якщо вважати, що юридична норма - це атрибут права, який структурує пра­вову матерію, надає праву формальної визначеності, то правова нормотворчість держави, на думку О.І. Ющика, здійснюється різними способами. Так, законодав­ча функція передбачає “законну” нормотворчість, адміністративна функція - підзаконну нормотворчість, а правоохоронна функція - судово-прецедентну нор­мотворчість (зокрема і в кримінальній та кримінально-виконавчих системах) [36, с. 17-18]. Таким чином, вироблення державним апаратом нормативно-правових актів за своїм змістом є правовою нормотворчістю, а за спрямованістю, призна­ченням цього процесу, підпорядкованості його формуванню власної правової субстанції - моментом правотворчого процесу.

Оскільки продуктом правової нормотворчості є закони держави, цю нормо- творчість логічно розглядати як законотворчість, котра визначається залежно від видів законодавчих актів (конституційних та ординарних законів або субститут- них актів), відповідно, як конституційна законотворчість, ординарна (звичайна, головним чином парламентська) та субститутна (найперше - делегована) зако­нотворчість. Нормотворчість, продукт якої становлять підзаконні нормативно- правові акти, є відтак підзаконною (виконавчою, адміністративною) нормотвор- чістю, формою адміністративної правотворчості [36, с. 18].

Для нашого дослідження такий висновок важливий з точки зору виявлен­ня співвідношення законодавчих актів і підзаконних нормативно-правових до­кументів у нормотворчій діяльності, яке постає як проблема розмежування за­конотворчості та підзаконної нормотворчості різних органів державної влади. Об’єктивну основу вказаного розмежування слід шукати в характері продуктів законотворчості та підзаконної нормотворчості, у суттєвих відмінностях між за­конодавчими та підзаконними нормативно-правовими актами, які (відмінності) обумовлюються не так формально-юридичними властивостями зазначених актів, як специфічними властивостями їх змісту.

Джерела та типи кримінально-правової, кримінально-виконавчої політики визначає у своїх працях, зокрема в монографії П.Л.

З приводу визначення понять, ознак і класифікації актів Кабінету Міністрів України більш наближеною до теми нашого дослідження (в теоретичному відно­шенні) є робота О.О. Томкіної “Акти Кабінету Міністрів України: теоретичні за­сади видання та реалізації” [38] - єдине поки що в юридичній науці дослідження з цієї проблематики, виконане відповідно до вимог Закону України “Про Кабінет Міністрів України” [355], проекту Закону України “Про центральні органи вико­навчої влади” [356], Постанови Верховної Ради України “Про нормативно-правові акти” [357], Закону України “Про процедури видання нормативно-правових актів органів виконавчої влади” [358].

Заслуговують на увагу виділені дослідницею принципи процедури видання урядових актів: 1) верховенства права (забезпечує при встановленні юридичних норм пріоритет прав людини і громадянина над інтересами держави); 2) законнос­ті (означає видання актів відповідно до Конституції і законів України; невтручан­ня у сферу законодавчого регулювання суспільних відносин та сферу повнова­жень інших державних органів; врахування вимог acquis Communautaire; суворе дотримання суб’єктами процедури своєї компетенції тощо); 3) обґрунтованості (передбачає визначення підстав і мети розроблення проекту акта; аналіз при­чин необхідності його прийняття; відображення потрібних розрахунків тощо); 4) рівності учасників процедури перед законом (забезпечує формальну їх рів­ність перед законом незалежно від правового чи фактичного статусу); 5) глас­ності (означає відкритість і прозорість процедури, залучення до її провадження громадян і створення для цього належних умов); 6) науковості (забезпечує більш ґрунтовне пізнання характеру регулювання суспільних відносин і прогнозування на цій основі реального впливу на них правових норм); 7) системності (характе­ризує узгодженість приписів урядових актів з іншими правовими документами, а також єдність у цілях, планах та діях усіх суб'єктів процедури); 8) плануван­ня (забезпечує поточну організацію, якість урядових актів, упорядкованість дій учасників процедури); 9) узгодження (сприяє врахуванню інтересів різних за­цікавлених осіб і ухвалення взаємоприйнятного рішення); 10) колегіальності (забезпечує прийняття об'єктивного й обґрунтованого рішення, яке здатне ефективно здійснювати правовий вплив на суспільні відносини, сфера яких визначена актом); 11) відповідальності (сприяє утвердженню режиму закон­ності процедури видання урядових актів та їх самих [38, с.

З точки зору конституційного принципу верховенства закону в державі роз­глядає засадничі організаційні основи Кабінету Міністрів України А.М. Колодій. Саме на цій основі ним чітко сформульовані дві основних функції цього виконав­чого органу: виконавча - характеризується тим, що цей орган (як і інші органи державної влади) виконує нормативні приписи та інші акти законодавчої влади, і розпорядча - для виконання актів законодавчої влади органи виконавчої влади від свого імені видають управлінські акти, дають відповідні розпорядження.

У плані субординації Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. У своїй діяльності Кабінет Міністрів України керується Конституцією і законами України, актами Президента України. Персональний склад Кабінету Міністрів України призначає Президент України на подання Прем'єр-міністра України [359, с. 3-18].

У сфері виконання покарань повноваження Кабінету Міністрів України (згід­но з визначеними Конституцією України напрямами його діяльності - ст. 113-120) полягають у забезпеченні виконання Конституції і законів України, актів Прези­дента України з актуальних питань кримінально-виконавчої політики; вживанні заходів щодо гарантування прав і свобод людини і громадянина, в тому числі і засуджених до позбавлення волі; проведенні фінансової політики, соціального захисту та інших заходів, що регулюють, координують і спрямовують діяльність кримінально-виконавчої системи.

Коментуючи визначені Конституцією України й усталені в сучасному правознавстві засадничі принципи діяльності Кабінету Міністрів України, В.Ф. Погорілко та В.Л. Федоренко зауважують, що в умовах реалізації в Україні конституційно-правової реформи вищий орган виконавчої влади набуває якісно нового конституційного статусу і перетворюється в один із найбільш впливових вищих органів державної влади поряд з Верховною Радою України та Президен­том України. По суті, Кабінет Міністрів України набуває значної політичної ваги і трансформується в центральний орган виконавчої влади, що формується ко­аліцією, а відтак - репрезентує функції коаліції депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Тобто Кабінет Міністрів України перетворюється з тех­нологічного органу державної влади в політичний [311, с. 166].

Хоч визначення “технологічний орган”, на нашу думку, є не зовсім вдалим, оскільки воно значно звужує широке коло функцій і повноважень Кабінету Міні­стрів, у решті суджень дослідники мають рацію, особливо щодо політизації цього державного органу. Додамо, що нині, як, до речі, і в минулому, спостерігається своєрідна змагальність Кабінету Міністрів України, Президента України і Верхов­ної Ради України у прийнятті тих чи інших рішень, що стосуються, зокрема, і багатьох питань кримінально-виконавчої політики. Для прикладу: існують указ Президента України “Про Положення про дисциплінарний батальйон у Збройних Силах України” [360, с. 548-556] і постанова Кабінету Міністрів України “Про за­твердження Положення про особливості організації і несення вартової служби в дисциплінарному батальйоні (частині)” [361, с. 546-548]; постанова Кабінету Міністрів України “Про Основні напрями реформи кримінально-виконавчої сис­теми в Українській РСР” [1] і указ Президента України “Про Концепцію реформу­вання Державної кримінально-виконавчої служби України” [5] тощо.

Безперечно, таке дублювання позбавляє нормативні акти дієвості як з опера­тивних, так і організаційно-розпорядчих міркувань і ще раз підтверджує необхід­ність законодавчого закріплення регламенту адміністрації Президента України і Кабінету Міністрів України з питань нормотворення, так само як і оновлення застарілих, але ще чинних указів Президента України з цих питань (зокрема указ глави держави від 3 жовтня 1992 р. № 493 “Про державну реєстрацію нормативно- правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” [362]), що, в свою чергу, створить більш сприятливі умови для правотворчої діяльності.

Важливою ланкою у системі органів виконавчої влади є підвідомчі Кабіне­ту Міністрів України центральні органи виконавчої влади, такі, як міністерства, державні комітети (державні служби, в тому числі і Державний департамент України з питань виконання кримінальних покарань), інші державні органи зі спеціальним статусом, які утворюють систему центральних органів виконав­чої влади. Серед них першочергове значення мають міністерства - центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну полі­тику у відповідних сферах суспільного життя, зокрема й у сфері кримінально- виконавчих відносин.

Відповідно до указу Президента України “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р. зі змінами і доповненнями [363] в Україні діє 16 міністерств, значна частина яких має відношення (пряме або непря­ме) до виконання покарань з правом творення відповідних нормативних актів (наказів, розпоряджень, інструкцій тощо) у межах повноважень, визначених Кон­ституцією і законами України, а також відповідно до указів Президента України та актів Кабінету Міністрів України, зокрема МВС, Міністерство праці і соціальної політики, Міністерство юстиції, Міністерство освіти і науки, Міністерство фінан­сів, Міністерство охорони здоров'я, функціональні обов'язки яких визначаються указом Президента України “Про загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади” від 12 березня 1996 р. [364], а також ДКВС України, затверджена відповідним законом України [257, с. 254-264]. (Більш докладно про ДКВС України і ДДУПВП див. у підрозділі 3.4.)

Важливу роль у системі органів виконавчої влади відіграють місцеві державні адміністрації. Вони відповідно до ст. 118, 119 Конституції України та Закону України “Про місцеві державні адміністрації” [365] здійснюють функції виконавчої влади, забезпечують досягнення визначених Конституцією та законами України її завдань і цілей безпосередньо на місцях - в областях, районах і містах. З цього приводу В.Б. Авер'янов, А.М. Колодій, І.І. Котюк, В.Ф. Погорілко, В.Л. Федоренко та інші наголошують на тому, що місцеві державні адміністрації діють за принципами, властивими всій системі органів виконавчої влади з урахуванням особливостей, умов і завдань їх функціонування. Основними засадами їх роботи є відповідаль­ність перед людиною і державою за свою діяльність, верховенство права, законність, пріоритетність прав людини, гласність, поєднання державних і місцевих інтересів, відповідальність перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, під­звітність і підконтрольність органам виконавчої влади вищого рівня тощо [132, с. 171; 359, с. 3-18].

Згідно із Законом України “Про місцеві державні адміністрації”, місцеві дер­жавні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади, мають ста­тус юридичної особи. Владні повноваження цих державних органів реалізується одноосібно їх керівниками - головами місцевих державних адміністрацій, яких призначає на посаду і звільняє з посади Президент України за поданням Кабіне­ту Міністрів України. У здійсненні своїх повноважень вони відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

У межах своїх повноважень, визначених у ст. 119 Конституції України, місце­ві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, де­леговані їм відповідними рангами.

Основними завданнями місцевих державних адміністрацій, виконання яких вони забезпечують у межах відповідних адміністративно-територіальних оди­ниць, є:

- виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

- забезпечення законності і правопорядку на підвідомчій території, додер­жання прав і свобод громадян;

- виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях контактного прожи­вання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно- культурного розвитку;

- підготовка й виконання відповідних бюджетів та програм, звіти про їх ви­конання;

- здійснення взаємодії з органами місцевого самоврядування;

- реалізація інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень [132, с. 172].

У межах, установлених Конституцією і законами України, а також актами Президента, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади вищого рівня, місцеві державні адміністрації здійснюють управління у визначених цими актами галузях суспільного життя і несуть відповідальність за стан справ у цих галузях.

Щодо останнього положення, то згідно зі ст. 24 КВК України органи місце­вого самоврядування здійснюють контроль виконання покарання на відповідній території самостійно або через свої органи (спостережні комісії та служби у спра­вах неповнолітніх обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних рад). Під час відвідування УВП вказані посадові особи мають право ознайомлюватися зі звіт­ністю, у тому числі й статистичною, проводити ревізії, робити запити, здійсню­вати інспектування, перевіряти виконання, узгоджувати, оскаржувати незаконні дії посадових осіб, проводити особистий прийом, ознайомлюватися з особовими справами засуджених, іншими документами тощо.

Таким чином, повноваження місцевих державних адміністрацій поширю­ється на всі основні сфери суспільного життя на місцях - політичну, економіч­ну, соціальну, включаючи і сферу виконання кримінальних покарань, зокрема на підвідомчих територіях, де розташовані установи виконання/відбування кримі­нальних покарань.

Визначення принципової відповідальності Кабінету Міністрів за наслідки виконавської діяльності як по вертикалі, так і по горизонталі усього спектра ор­ганів виконавчої влади (міністерств, відомств та їх підрозділів, до переліку яких входять, зокрема, й органи виконання покарань ДКВС України) є необхідною умовою кваліфікованого аналізу та оцінки суті й змісту як цільових програм ста­новлення, розвитку і реформування кримінально-виконавчої системи за участю органів виконавчої влади, так і нормативно-правової бази, створеної ними упро­довж розбудови української державності. Під програмно-цільовим забезпечен­ням слід розуміти шляхи і способи реалізації попередньо розробленої сукупності дій і заходів у вигляді різного роду програм з окремих напрямів діяльності або комплексних цільових програм удосконалення кримінально-виконавчої системи у процесі її реформування [366, с. 247].

З точки зору теорії та історії права цей процес передбачає реалізацію норм кримінально-виконавчого права засобами програмно-цільового планування - вті­лення встановлених кримінально-правових норм у діяльність суб'єктів викорис­тання, виконання і дотримання кримінально-виконавчого права (державні орга­ни й установи виконання покарань, СІЗО, посадові особи, громадські об'єднання тощо) через виконання юридичних обов'язків, використання суб'єктивних прав, дотримання заборон, застосування норм права тощо [367, с. 94-97].

Як бачимо, сучасна нормотворча діяльність все більше переконує в необхід­ності переходу від наявної в Україні практики здійснення законодавчого проце­су, в тому числі й у кримінально-виконавчій сфері, до комплексного системного управління цим процесом. Так, наприклад, О.І. Ющик вважає програмно-цільовий підхід одним із актуальних і перспективних напрямів, що найбільш повно вті­лює об'єктивні вимоги комплексності та системності управління. При цьому необхідно відрізняти результат управління законодавчим процесом, яким є нова якість процесу, від продукту самого законодавчого процесу як такого, яким є за­конодавчі акти в їх системному зв'язку. На його думку, використання програмно- цільового підходу дає можливість запропонувати орієнтовну модель комплексної системи управління законодавчим процесом як складової єдиної системи дер­жавного управління суспільством - своєрідного управлінського механізму, що забезпечує узгоджену та ефективну роботу всіх учасників національного зако­нодавчого процесу для досягнення його цілей. Вказаний механізм включає: ви­значення цільових орієнтирів (побудову “дерева цілей” - визначення проблем, на розв'язання яких спрямована програма), функціональної структури, формуван­ня організаційної структури управління, застосування комплексу методів і тех­нологій здійснення управлінської діяльності, забезпечуючи цілеспрямованість, системність та економічність управління, сприяючи підвищенню рівня наукової обґрунтованості управлінських рішень, втілюючи світовий досвід у сфері управ­ління, раціонально поєднуючи рекомендаційні та обов'язкові вимоги, визначені законодавством [36, с. 38-39].

Отже, вирішенням проблеми переходу від наявної практики здійснення в Україні законодавчого процесу до комплексного системного управління цим про­цесом може стати реалізація спеціальної програми. При цьому запровадження комплексної системи управління законодавчим процесом вимагає формування відповідної правової політики та прийняття відповідних владних рішень верхов­ною державною владою. Однак досі не відчутне чітке теоретичне уявлення про цей вид політики та практики формування програмно-цільових методів її забезпе­чення. Тому існує потреба у виробленні загальної концепції програмно-цільового забезпечення системи державного управління кримінально-виконавчим проце­сом як втілення специфічної методології та методики.

На необхідності коротко-, середньо- і довгострокових програм аналізу і про­гнозування стану кримінологічної ситуації в УВП наголошує у своєму досліджен­ні О.Г. Колб “Установа виконання покарань як суб'єкт запобігання злочинам” [40]. Аналізуючи причини головних недоліків у діяльності адміністрації УВП при пла­нуванні заходів щодо протидії злочинності, які є детермінантами вчинення нових злочинів засудженими, він дійшов висновку, що при існуючих підходах, коли пла­ни УВП не є складовими комплексних цільових програм профілактики злочинів як в окремо взятому населеному пункті (регіоні), так і в Україні загалом, створити форму запобігання злочинам в УВП, що ефективно протидіяла б злочинній сис­темі, неможливо. Лише при програмно-цільовій та системно-структурній орга­нізації профілактики злочинів в окремо взятій колонії, як і в цілому по УВП в масштабах країни, держава зможе успішно управляти процесами протидії такій інтегральній системі, якою є злочинність.

Для цього, вважає О.Г. Колб, у комплексних цільових програмах профілактики, що затверджуються в Україні як середньострокові плани-прогнози (терміном на 5 років), слід ввести спеціальний розділ “Зв'язок планів запобігання злочинам в Державній кримінально-виконавчій службі України з іншими державними програ­мами”, у якому потрібно передбачити залучення органів місцевої державної влади та місцевого самоврядування до складання регіональних програм з урахуванням тих проблем УВП, яка дислокується на підлеглій їм території [40, с. 21-23].

У контексті підвищення рівня індивідуальної профілактики злочинів слід внести зміни до ст. 95, 97 КВК України, а саме: передбачати складання спеціальних індивідуальних програм профілактики на всіх без винятку засуджених, які пере­бувають у різних структурних дільницях УВП. Водночас до цього процесу варто залучити виховні можливості всіх служб колоній, інших державних (насамперед правоохоронних) органів і громадських інституцій, які володіють інформацією про особу засудженого (загальноосвітні школи, професійно-технічні училища, служби у справах неповнолітніх, кримінально-виконавчі інспекції тощо).

Як свідчить вивчення цього питання, уже зараз плани профілактики злочинів є обов’язковою складовою програм соціального розвитку регіонів (областей, райо­нів, міст). Ці плани передбачають не лише спеціально-кримінологічні заходи, а й виховні, культурно-освітні, економічні, а також і кримінально-правові. Як вважає О.М. Литвак, це цілком відповідає панівному в теорії кримінального й кримінально- виконавчого права широкому тлумаченню попередження [155, с. 68].

Склалася і відповідна методика підготовки таких програм і планів. Як прави­ло, над ними працюють спеціально створені робочі групи представників проку­ратури, органів внутрішніх справ, відділів юстиції, ДКВС і фахівців кримінально­го, кримінально-виконавчого та інших галузей права. І хоча планування можливе лише на базі кримінологічного прогнозування, воно здійснюється більш-менш кваліфіковано лише на загальнодержавному та обласному рівнях. Решта планів складають у кращому разі на основі лінійної інтерполяції, тобто перенесенні ди­наміки злочинності минулих років на майбутні. Це головним чином короткотер­мінові прогнози і плани, про що зазначає О.Г. Колб.

На початковому етапі незалежності України загальнодержавна кримінологіч­на програма на 1993-1996 рр. була ухвалена постановою Верховної Ради України “Про Державну програму боротьби із злочинністю” від 25 червня 1993 р. [282]. Розділ 6 цієї програми безпосередньо присвячений удосконаленню кримінально- виконавчої системи. Документ містив чимало важливих настанов, дотримання яких принесло відчутні результати у боротьбі зі злочинністю. Та все ж ефек­тивність програми була досить низькою. Як слушно зауважив з цього приводу О.М. Литвак, головна вада програми полягала у тому, що вона була прийнята за­конодавчою, а не виконавчою владою. Тому значну частину її настанов, хоча й ви­кладених у категоричній формі державного веління, не було виконано, бо головні виконавці належали до різних структур і не були зобов’язані дотримуватися пар­ламентської постанови адміністративного характеру. Фактично Верховна Рада перебрала на себе функції Президента та Кабінету Міністрів України, більше того, не делегувала їм нагляд за виконанням постанови [155, с. 89].

У наступні роки програмно-цільовим забезпеченням розвитку і реформу­вання кримінальної і кримінально-виконавчої систем стали займатися безпосе­редньо виконавчі органи державної влади - Президент України і Кабінет Міні­стрів України та відповідні структурні підрозділи, зокрема Міністерство юстиції, МВС, Генеральна прокуратура, ДКВС тощо. Так, у 1996-2001 рр. лише указами Президента України затверджено близько десяти таких документів. Серед них Комплексна цільова програма боротьби зі злочинністю на 1996-2000 рр. [289], Комплексна програма профілактики злочинності на 2001-2005 рр. [368] та ін.

Історично склалося так, що саме Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі органів виконавчої влади - започаткував реформування кримінально- виконавчої системи і кримінально-виконавчого законодавства [369, с. 599-606]. Так, постановою Кабінету Міністрів УРСР від 11 липня 1991 р. № 88 “Про Основ­ні напрями реформи кримінально-виконавчої системи в Українській РСР” [1] визначені та схвалені основні напрями реформування кримінально-виконавчої системи України. 5 серпня 1992 р. Кабінет Міністрів України прийняв постано­ву № 446 “Про поліпшення діяльності установ кримінально-виконавчої системи”

[370]. Постановою Кабінету Міністрів України від 26 січня 1994 р. № 31 затвердже­но Програму приведення умов тримання засуджених, які відбувають покарання у місцях позбавлення волі, а також осіб, які тримаються у слідчих ізоляторах і лікувально-трудових профілакторіях, у відповідність з міжнародними стандар­тами [283].

Крім того, кілька програм, що стосуються безпосередньо удосконалення ді­яльності кримінально-виконавчої системи, розроблені і затверджені постано­вами Кабінету Міністрів України у наступні роки. Зокрема Державна програма соціальної адаптації осіб, звільнених з місць позбавлення волі, на 2004-2006 рр.

[371], Державна програма покращення умов тримання засуджених та осіб, взя­тих під варту, на 2006-2010 рр. [297, с. 324-326], а також Програма подальшо­го реформування та державної підтримки кримінально-виконавчої системи на 2002-2005 рр. [294].

У Програмі подальшого реформування та державної підтримки кримінально- виконавчої системи на 2002-2005 рр. йшлося передусім про соціальну переорієн­тацію виконання кримінальних покарань з урахуванням міжнародного досвіду, принципів гуманізму, законності, демократизму, справедливості, диференційова­ного та індивідуального виховного впливу на засуджених за рахунок реоргані­зації системи виконання покарань. Програма складалася із 6 розділів: “Загальні положення”, “Вдосконалення законодавчої бази”, “Організаційні заходи”, “Поліп­шення умов відбування покарань та медичного забезпечення осіб, які тримають­ся в місцях позбавлення волі”, “Сприяння діяльності підприємств кримінально- виконавчої системи”, “Удосконалення роботи з кадрами”. Ці розділи й визначили чотири основних напрямки реформування системи:

- поліпшення нормативно-правового регулювання діяльності кримінально- виконавчої системи;

- зміцнення матеріальної бази органів і установ виконання покарань;

- поліпшення умов утримання ув’язнених, запровадження нових форм і ме­тодів роботи із засудженими, посилення виховного впливу на них, забезпечення ефективної соціальної адаптації;

- поліпшення кадрового забезпечення органів і установ виконання покарань.

Програма передбачала докорінні зміни умов утримання ув’язнених, порядку виконання і відбування покарань, приведення умов утримання ув’язнених і за­суджених у відповідність з міжнародними стандартами згідно з ратифікованими Україною конвенціями та чітке регулювання питань матеріально-побутового і медико-санітарного забезпечення, надання засудженим психологічної й педагогіч­ної допомоги. Передбачалось також суттєво поліпшити роботу з добору, підготовки, виховання кадрів кримінально-виконавчої системи, їх соціальний і правовий за­хист, зміцнити матеріально-технічну базу власних навчальних закладів, розробити посадові кваліфікаційні вимоги до основних категорій працівників, на підставі яких здійснювати ретельний відбір кадрів для органів і установ виконання покарань.

Як бачимо, на відміну від законодавчих актів і нормативно-правових напра- цювань щодо реформування й удосконалення кримінально-виконавчої системи за попередні роки (названі вище Закон України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, постанова Верховної Ради України “Про Державну програму боротьби із злочинністю” від 30 червня 1993 р. та президентська Комплексна цільова програма боротьби зі злочинністю на 1996-2000 рр.), які загалом розширили рамки державної кримінальної політики України наприкінці ХХ ст., але в структурі яких удосконалення кримінально-виконавчої системи ще не виділялася як самостійна проблема, аналізовану вище постанову Кабінету Міністрів України можна вважати першою серйозною спробою конкретних реформ як самої системи, так і всієї кримінально-виконавчої політики та відповідної галузі права.

Тому цілком логічним результатом реалізації заходів, передбачених у розділі 2 цієї програми, стало прийняття 11 липня 2003 р. Верховною Радою України КВК України, який набув чинності з 1 січня 2004 р. Їх закріплення - практичне втілення в життя загальновизнаних концептуальних положень про демократизацію, гуманізацію, диференціацію й індивідуалізацію виконання кримінальних пока­рань з урахуванням досягнень сучасної науки.

Крім того, реалізація організаційних заходів програми, викладених у її розді­лі 3, сприяла суттєвим позитивним змінам у структурі органів та установ вико­нання покарань, що знайшло правове закріплення у Законі України “Про Держав­ну кримінально-виконавчу службу України” [257, с. 254-264]. Відповідно до ст. 7 цього закону центральний орган виконавчої влади з питань виконання покарань (яким нині є ДДУПВП), утворюється, реорганізується та ліквідується Президен­том України за поданням Прем’єр-міністра України, що слід розглядати як зако­нодавче закріплення законо- і нормотворчої ініціативи Кабінету Міністрів Укра­їни у кримінально-виконавчій сфері. Це підтверджують і прикінцеві положення (розділ VII), п. 4 яких зобов’язує Кабінет Міністрів України у тримісячний строк після набуття чинності цього закону:

- подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законів України у відповідність із цим законом;

- привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим законом;

- відповідно до своєї концепції забезпечити прийняття нормативно- правових актів, передбачених цим законом;

- забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим законом [257, с. 264].

На виконання цих рішень Кабінет Міністрів України, Департамент, галузеві міністерства й відомства почали перегляд усієї чинної нормативно-правової бази кримінально-виконавчої служби на предмет її удосконалення: скасування і від­міни значної частини актів, що дісталися у спадок від радянського законодавства, а також прийнятих на початку 90-х років, та творення нових у відповідності з ви­могами Конституції України, законів України, міжнародно-правових документів для забезпечення виконання завдань ДКВС України.

Так, необхідність прийняття і затвердження Кабінетом Міністрів України Дер­жавної програми покращення умов тримання засуджених та осіб, взятих під вар­ту, на 2006-2010 рр. [297, с. 324-326] викликана насамперед тим, що матеріально- технічна база УВП і СІЗО та умови тримання засуджених та осіб, взятих під варту, не повною мірою відповідають вимогам КВК України, Закону України “Про по­переднє ув’язнення”, Загальної декларації прав людини, Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Європейської конвенції про запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, по­водженню чи покаранню, Мінімальним стандартним правилам поводження з в’язнями та Європейським пенітенціарним правилам, про що неодноразово від­значали Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, представники Європейського комітету з питань запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню, експерти Ради Євро­пи, громадські правозахисні організації.

Як свідчить аналіз останніх років, діяльність УВП та СІЗО ДКВС України, в яких тримається майже 180 тисяч осіб, фінансується у розмірі не більше 40% міні­мальної потреби. Необхідне вирішення проблеми розміщення осіб, засуджених до довічного позбавлення волі, кількість яких зростає щороку на 110-125 осіб. Біль­шість режимних корпусів СІЗО, які збудовано понад 50 років тому, перебувають у незадовільному технічному чи аварійному стані і малопридатні для подальшого тримання осіб, взятих під варту. Кількість осіб, що тримаються в СІЗО, у деяких регіонах на 4 тисячі перевищує кількість місць [369, с. 601], що суперечить вимогам Закону України “Про попереднє ув’язнення” та іншим нормативним актам.

Нагальною залишається проблема приведення у відповідність з вимогами са­нітарного та кримінально-виконавчого законодавства закладів охорони здоров’я ДКВС, у яких кількість хворих засуджених перевищує кількість місць на 2,5 ти­сячі. Внаслідок тривалої експлуатації у незадовільному стані знаходиться значна частина медичної техніки та виробів медичного призначення у закладах охоро­ни здоров’я, стаціонарного обладнання їдалень та лазнево-пральних комбіна­тів, транспортних засобів, а також технологічного устаткування. Забезпечення загальноосвітнього та професійно-технічного навчання в УВП також потребує створення належної матеріально-технічної бази [372].

Аналізована нами програма якраз спрямовувалася на розв’язання зазначених та інших проблем. Основною її метою є приведення умов тримання засуджених та осіб, взятих під варту, у відповідність з вимогами законодавства та європейськи­ми нормами і стандартами, забезпечення безумовного дотримання прав людини і громадянина в місцях позбавлення волі, стабільного функціонування органів та установ виконання покарань, СІЗО, підприємств, закладів охорони здоров'я і навчальних закладів ДКВС.

Основні завдання програми:

- удосконалення системи організаційно-правового забезпечення функціо­нування ДКВС;

- приведення умов тримання, медико-санітарного і побутового забезпечен­ня засуджених та осіб, взятих під варту, у відповідність з вимогами законодав­ства;

- зміцнення матеріально-технічної бази навчальних закладів, сприяння ді­яльності підприємств ДКВС;

- оновлення й утримування в належному стані об'єктів інженерного забез­печення, інженерно-технічних засобів охорони та зв'язку.

Для виконання основних завдань програми Кабінет Міністрів України перед­бачив відповідне фінансування. Орієнтовний обсяг коштів Державного бюджету становить 2262471,8 тисяч гривень.

У заключній частині програми (Очікувані результати) Кабінет Міністрів України акцентує увагу на першочерговому приведенні умов тримання засудже­них та осіб, взятих під варту, у відповідність з вимогами законодавства та ви­конання міжнародних зобов'язань України з дотримання прав людини і грома­дянина; забезпеченні стабільного функціонування органів, установ виконання покарань, СІЗО, підприємств, закладів охорони здоров'я та навчальних закладів ДКВС; поліпшенні медико-санітарного забезпечення засуджених та осіб, взятих під варту; забезпеченні реалізації прав засуджених на гуманне ставлення і повагу їх гідності, охорони здоров'я, особистої безпеки, освіти, праці [297, с. 324-326].

На перший погляд, структура основних програмних заходів багато в чому схожа з такою президентської Комплексної цільової програми боротьби зі зло­чинністю на 1996-2000 рр. Але якщо в Комплексній цільовій програмі питанням удосконалення кримінально-виконавчої системи відведено лише окремий розділ (розділ 8) з акцентом на кримінологічне попередження та заходи щодо його за­безпечення, то в програмі Кабінету Міністрів України з метою надання державної підтримки кримінально-виконавчій системі в умовах її реформування перегля­нуто і визначено основні завдання за кожним із найбільш важливих напрямів ді­яльності ДКВС, починаючи з удосконалення системи її організаційно-правового забезпечення, і завершуючи визначенням орієнтовного обсягу фінансового за­безпечення програми в процесі складання проекту Державного бюджету України на відповідний рік.

Оскільки Кабінет Міністрів координацію роботи і контроль за виконанням програми поклав на ДДУПВП, останній значно активізував роботу щодо перегляду старої і створення нової нормативно-правової бази кримінально-виконавчої служ­би. Видано 40 наказів (у тому числі 11, що стосуються удосконалення організацій­них засад діяльності кримінально-виконавчої системи України), 10 наказів, якими затверджено нові нормативно-правові акти, що регулюють порядок виконання і відбування усіх видів покарань, 4 - які регулюють порядок виконання та відбу­вання покарань, не пов'язаних із позбавленням волі, 11 - у виді позбавлення волі, 4 накази про порядок звільнення від відбування покарання й соціальну адаптацію звільнених від відбування покарання. Процес оновлення нормативно-правової бази продовжується. У ньому беруть участь також галузеві міністерства.

Таким чином, відбулося закріплення законодавчої і нормотворчої ініціа­тиви за виконавчими органами державної влади - безпосередніми учасниками кримінально-виконавчого процесу.

Структура програмних документів (вступна, констатувальна, мотивувальна, резолютивна частини) багато в чому схожа і характеризується такими специфіч­ними ознаками:

- передбачені у програмах види діяльності здійснюються компетентними органами, що наділені державно-владними повноваженнями;

- застосування права у них здійснюється в чітко визначених кримінальним і кримінально-виконавчим законодавством процесуальних формах;

- вони мають державно-владний характер - хоч організаційно-правові за­ходи є здебільшого рекомендаційними, рішення про них ухвалюється на під­ставі одностороннього волевиявлення компетентного органу; правові приписи, особливо в частині гарантування конституційного ладу, прав і свобод людини (див. розділ 2 Комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю на 1996­2000 рр.), обов’язкові до виконання, а в разі необхідності забезпечуються приму­совою силою держави;

- програмно-цільове забезпечення - це організаційна діяльність, оскільки створює відповідні умови для більш нової реалізації кримінально-виконавчих правових норм;

- програмні документи відображають елементи творчості, що означає не- формальність рішення у кожному конкретному випадку;

- передбачений програмами зміст діяльності полягає у винесенні індивідуально-конкретних, зазвичай обов’язкових до виконання, рішень, які за сутністю відрізняються від правових приписів загального характеру (тобто нормативно-правових актів);

- у запропонованій діяльності правозастосовчі органи (у нашому випад­ку - ДКВС України та її установи) є суб’єктами управління; особи, відносно яких застосовується право (злочинці, засуджені), - об’єктами управління; винесені рішення у формі заходів рекомендаційного і обов’язкового для виконання харак­теру (правозастосовчі дії) - засобами управління.

У більшості аналізованих програм витримані також вимоги юридичної науки щодо їх змістової (резолютивної) частини, а саме: а) законність (формулювання програмних заходів із суворим дотриманням чинного законодавства); б) обґрун­тованість (обґрунтування тих чи інших заходів з точки зору їх необхідності для розв’язання зазначеної у програмі проблеми); в) доцільність (урахування особли­востей конкретної ситуації, за якої відбувається запропонована дія); г) справед­ливість (заплановані заходи ухвалюються на підставі норм права, але до уваги беруться й суспільні норми моралі).

Названі вище ознаки і вимоги можна вважати найбільш типовими для проце­су розроблення, затвердження та виконання програм. Однак, як уже зазначалося, цей процес є творчим. Тобто структура кожної програми має свої індивідуально- конкретні особливості, визначені, власне, важливістю, змістом, складністю та об’ємністю проблеми, яка є предметом програми, нагальністю її виконання (часо­вими рамками), метою програми, фінансово-матеріальними умовами, готовністю суб’єктів правовідносин до реалізації намічених заходів і завдань тощо.

У найзагальніших рисах особливістю програмно-цільового забезпечення реформування кримінально-виконавчої системи є здатність на всіх рівнях ви­конавчої влади засобами програмного планування більш ефективно, системно й комплексно формувати кримінально-виконавчі правовідносини, визначені наці­ональним законодавством та міжнародно-правовими актами.

Розроблені на основі та на виконання заходів, ухвалені указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, комплексні цільові програми деталізують і розвивають положення, закріплені у законах, визначають проце­дуру їх реалізації, систематизують правові акти, націлюючи їх на виконання по­ставленої у програмі мети. Усе це сприяє підвищенню ефективності кримінально- виконавчого права, доступності та належному застосуванню правових норм і, як наслідок, зміцненню законності, створенню сприятливих умов для подальшого законо- і нормотворення.

Однак, як свідчить аналіз, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів Украї­ни займають поки що незначне місце в системі підзаконних джерел кримінально- виконавчого права. Проте в ході конституційної реформи, зокрема зміни функцій Кабінету Міністрів України, його підзвітності та підконтрольно сті, збільшення кола повноважень у сфері виконавчої влади дає підстави прогнозувати збіль­шення актів уряду, які будуть репрезентувати політичну волю цього важливого суб’єкта нормотворення у галузі саме кримінально-виконавчого права. Наразі воно конче потребує такої уваги, перебуваючи на стадії творення, і з огляду на свою “молодість”.

Підзаконність відносно постанов Кабінету Міністрів України з питань кримінально-виконавчої політики набуває специфічних рис і означає таку їх властивість, яка характеризує видання цих актів не тільки на основі та на вико­нання Конституції і законів України, а й інших актів, що мають вищу над ними юридичну силу: постанов Верховної Ради України та актів Президента України.

Галузева спрямованість і масштаб застосування нормативно-правових до­кументів Кабінету Міністрів України з питань виконання/відбування покарань обмежена законним повноваженням щодо реалізації тієї чи іншої функції цього органу.

Характерною особливістю підзаконних нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України є те, що відповідні нормативно-правові документи утворюють особливий блок юридичних актів. Він мало досліджений, але відіграє сьогодні суттєву роль у регулюванні складної і специфічної сфери суспільних відносин в ареалі дії кримінально-виконавчого права. Значна частина таких актів прямо сто­сується інших галузей права, зокрема конституційного, адміністративного, кри­мінального, кримінально-процесуального, а також загальних проблем організації державної влади і самоврядних організацій, прав, свобод та обов’язків громадян.

Таким чином, оновлення та розвиток вітчизняного законодавства як невід’ємна частина реформи кримінально-виконавчої системи неминуче зумов­лює інтерес до всіх форм виявлення правових норм, але насамперед до норматив­них актів.

3.5.