Правові ініціативи інституту президентства України з удосконалення кримінально-виконавчої політики

Реалізація державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та реформування ДКВС України стала важливим компонентом українського державот­ворення. У цьому процесі важлива роль відводиться президентській нормативно- правовій ініціативі, оскільки Президент України на основі та на виконання Консти­туції (ст.

Щоправда, в історико-правознавчій науковій літературі з цього приводу ви­словлюється чимало полемічних суджень, зокрема щодо взаємовідносин між гіл­ками вищої законодавчої, виконавчої та представницької влади і їх повноважень зі створення законодавчої і нормативно-правової бази кримінально-виконавчої системи України. Так, наприклад, О.М. Литвак вважає, що затверджуючи 25 черв­ня 1993 р. постанову “Про Державну програму боротьби із злочинністю” [282] з детальним розглядом організаційно-правових та технічних заходів на термін до 1995 р., Верховна Рада України, як це вже було неодноразово, взяла на себе функ­ції Президента та Кабінету Міністрів України. Не випадково наступну Комплек­сну цільову програму боротьби зі злочинністю на 1996-2000 рр. затвердив згідно з Конституцією Президент України [155, с. 84].

Натомість в наукових працях провідних фахівців галузей права, що формують наукову основу законодавчої і нормативно-правової бази кримінально-виконавчої системи, обстоюється думка про єдність основних принципів правотворчості: іє- рархічність нормативно-правових актів, їх узгодженість, деталізацію одних актів іншими, охорону приписів одних нормативних актів іншими [21, с. 30-33].

Цікаві думки з цього приводу висловлюють П.Г. Плахотнюк та В.І. Мельни­ченко у роботі “Інститут президентства в Україні: становлення та розвиток” [323], Ю.Н.

Дослідження поглядів провідних вчених дало нам змогу визначити, що за­снування інституту президентства в Україні має певні специфічні особливості, пов’язані передусім з її багатовіковою історією, упродовж якої в силу внутріш­ніх і зовнішніх факторів формувалась політична влада у вигляді єдиновладдя на чолі з великим князем (Давньоруська держава, Галицько-Волинське князівство [333, с. 22-50; 334, с. 50-57]), гетьманом (українська козацька державність [335, с. 77-114]), президентом і гетьманами (українська революція 1917-1921 рр. [336, с. 184-244]). Подальший розвиток інституту Президента, як і української держав­ності, пов’язаний з утворенням Української Радянської Республіки, а з 1922 р. - перебуванням Української Соціалістичної Радянської Республіки у складі СРСР до 24 серпня 1991 р.

Сучасна історико-правова наука для визначення політичної влади у вигляді єдиновладдя здебільшого використовує поняття “глава держави” - посадова осо­ба або спеціальний державний орган, що здійснює верховне представництво дер­жави у внутрішньополітичному житті країни та у відносинах з іншими держава­ми.

Монархові посада глави держави належить здебільшого за правом народжен­ня, він її успадковує і, як правило, займає довічно (як у Великобританії, Японії, Іспанії, Бельгії тощо). Монарх може бути призначений Главою держави своєю ро­диною - правлячою династією (як, наприклад, у Саудівській Аравії). У федератив­них державах монарх як глава федерації обирається на певний строк спадковими монархами суб'єктів федерації (Об'єднані Арабські Емірати, Малайзія). Один і той самий монарх може бути главою кількох держав (особиста унія). Так, 17 су­веренних країн Співдружності націй, очолюваної Великобританією (Австралія, Нова Зеландія, Папуа-Нова Гвінея, Ямайка та ін.), визнавали главою своїх держав британського короля.

Главою держави у республіках, як правило, є президент, який обирається на певний строк. У президентських та змішаних (напівпрезидентських) республі­ках глава держави обирається безпосередньо народом (Франція, Україна, Поль­ща, Російська Федерація, Австрія, Румунія, Бразилія, Мексика, Болгарія, Молдо­ва тощо) або шляхом непрямих виборів (США). У парламентських республіках глава держави обирається парламентом (Чехія, Словаччина, Угорщина, Греція, Мальта, Ізраїль) або за участю парламенту представницькою колегією (ФРН, Індія, Італія).

За конституціями ряду країн (Україна, ФРН тощо) глава держави не входить до жодної з гілок влади і займає лише цю посаду. Є глави держав, які наділені законодавчою та виконавчою владою (Бельгія, Індія) або тільки виконавчою (США). Правовий статус глави держави визначається формою правління у тій чи іншій країні. У багатьох країнах глава держави є верховним головнокомандува­чем Збройних сил і наділений правом вживати термінових заходів у разі загрози безпеці країни.

Аналізуючи в історичному аспекті еволюцію виникнення і становлення одно­осібного глави держави в Україні, М. Томенко робить висновок, що “саме обрання президента прямим шляхом та легітимне правове закріплення його ролі має вва­жатися висновком української історичної традиції” [338, с. 34]. На нашу думку, такий висновок можна вважати абсолютним, бо він, крім історичних традицій державотворення, підтверджується наявністю в українській історико-правовій думці та суспільних настроях попереднього століття самої ідеї одноосібного гла­ви держави, втілення її у конституційних актах, які, однак не були реалізовані на практиці з багатьох причин внутрішнього і зовнішнього характеру.

Як вважає О.Т. Волощук, з чим також можна цілковито погодитись, причи­ни запровадження поста президента в Україні практично ті ж самі, що і при за­снуванні цієї посади в СРСР і РРФСР. Це і демократизація процесів керівництва державою, і водночас посилення персональної відповідальності глави держави за стан справ у країні, і побудова органів влади за принципом розподілу влади, і складання принципу партійного плюралізму тощо [326, с. 109].

Однак при цьому не слід забувати, що в Україні становлення цього владно­го інституту мало свої особливості. По-перше, якщо в Російській Федерації ста­тус глави держави закріплювався в Основному Законі, то в Україні ця проблема тривалий час розв’язувалася реформованою Конституцією 1978 р., що постійно викликало неясності і двозначності з тих чи інших складових президентського статусу. По-друге, на відміну від інших пострадянських країн, у правовій системі України впродовж 1 року (з 8 червня 1995 по 27 червня 1996 р.) діяв Конститу­ційний договір між Верховною Радою України та Президентом України про осно­вні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самовря­дування в Україні на період до прийняття нової Конституції України. По-третє, особливістю створення української моделі президентства є те, що запровадження цього інституту як на конституційному рівні, так і фактично від самого початку супроводжувалося відсутністю такого необхідного елементу поділу влади, яким є конституційний судовий контроль.

Проголошення в Декларації про державний суверенітет України [339] загаль­новизнаних демократичних способів управління суспільним життям зумовило потребу заснування поста Президента. У зв’язку з цим Верховна Рада України Законом від 5 липня 1991 р. № 1297-12 “Про вибори Президента Української РСР” ухвалила заснувати пост Президента до прийняття нової Конституції [340, с. 448]. Тоді ж прийнято Закони Української РСР “Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР” [341, с. 445], “Про Президента Української РСР” [342, с. 448].

З часу заснування інституту Президентства в Україні його статус визначався по-різному. Так, згідно із Законом “Про заснування поста Президента...”, він оголо­шувався найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади. Саме таке формулювання внесено і до Конституції України (ст. 114). Відпо­відно до Закону України від 14 лютого 1992 р. № 2113-ХІІ “Про внесення змін і допо­внень до Конституції (Основного Закону) України” [343, с. 203-248], Верховна Рада України оголошувала Президента главою держави і главою державної виконавчої влади України. Тобто за новим статусом Президент репрезентує державу в цілому як усередині її, так і за кордоном, у той час як інші державні структури (Верхов­на Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховний Суд України) виконують функції, поєднані із законодавством, управлінням та здійсненням правосуддя.

Такий екскурс, як, до речі, і заглиблення в історичну ретроспективу інституту українського президентства та порівняльний аналіз статусу президента в різних країнах, для нас важливі з точки зору виявлення участі (або неучасті) цієї гілки державної влади у процесі законотворення, що є одним із головних завдань на­шого дослідження. У зв’язку з цим можна констатувати, що зростання ролі Пре­зидента як глави держави і його відповідальності за становище у ній водночас викликає проблему розмежування компетенції між законодавчою і виконавчою гілками влади, а також безпосередньої участі інституту Президента у процесі за­конотворення.

В умовах такої невизначеності на початковому етапі розбудови української державності Верховна Рада України прийняла закон про тимчасове припинення повноважень Президента, передбачених п. 7-4 ст. 114 Конституції, і повноважень Верховної Ради України, викладених у п. 13 ст. 97 Конституції, делегувавши своїм законом від 19 грудня 1992 р. Кабінету Міністрів на визначений термін повно­важення видати декрети у сфері законодавчого регулювання з окремих питань. А закон від 21 травня 1993 р. доповнив ст. 114-5 Конституції України новим пра­вилом (п. 7-4 [344, с. 284]), за яким Президент України одержував можливість ухвалювати укази з питань економічної реформи, не врегульованих законами України, які діють до прийняття відповідних законів.

Не внесла більшої ясності у вирішення згаданих проблем і чинна Конституція України. Згідно зі ст. 102 “Президент України є главою держави і виступає від її імені”. Якщо враховувати, що відповідно до ст. 6 Конституції “державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову”, то до жодної з названих гілок влади Президент не належить. Цим підкреслюється, що він повинен виконувати інтеграційну функцію в процесі здійснення держав­ної влади в цілому [345, с. 255].

З урахуванням цього, а також положень ст. 106 Конституції України, згідно з якою (поряд з багатьма іншими повноваженнями) Президент бере участь у за­конодавчому процесі та нормативному регулюванні суспільних відносин шляхом реалізації законодавчої ініціативи, сучасні дослідники характеризують нормо- творчу діяльність Президента України двояко: самостійного і змішаного харак­теру [325, с. 10]. Самостійний характер цієї функції відображає видання Прези­дентом указів і розпоряджень на основі та на виконання Конституції і законів України. Глава держави також підписує міжнародні договори. Президент видає свої акти самостійно, без повідомлення чи згоди Верховної Ради України (окрім двох видів рішень, що приймаються ним, - про введення в Україні або її окре­мих місцевостях надзвичайного стану та оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації, які потребують наступного затвердження Верховною Радою України).

Змішаний характер нормотворчої діяльності Президента України представ­лено його участю в законодавчому процесі, що реалізується передусім через пра­во законодавчої ініціативи, промульгаційну прерогативу (у тому числі право під­писувати закони) і право вето на прийняті парламентом закони.

У контексті теми цього підрозділу, очевидно, слід також дати деякі роз’яснення з приводу правомірності понять “інститут Президента” та “інститут президент­ства”. Перше визначення сучасне правознавство пов’язує із заснуванням поста Президента, який виконує свої функції з допомогою апарату Президента України, головне місце в якому посідає Секретаріат (адміністрація) Президента України. Його основними завданнями є організаційне, правове, консультативне, інформа­ційне та експертно-аналітичне забезпечення діяльності Президента. Зокрема, він здійснює експертизу законів України, готує Президентові пропозиції щодо їх під­писання чи повернення для повторного розгляду, забезпечує підготовку проектів указів і розпоряджень Президента, а також проектів законів, що вносяться Пре­зидентом у порядку законодавчої ініціативи, забезпечує оприлюднення законів та указів і розпоряджень тощо.

Президент має також групу помічників, радників та наукових консультантів, у тому числі позаштатних [345, с. 258-259]. Очевидно, настав час законодавчо за­кріпити інститут нормотворчості при Президентові України, оскільки функції Секретаріату є досить широкими, а законотворча діяльність вимагає залучення не тільки адміністративного потенціалу, а й науковців, насамперед фахівців з різ­них галузей права, а також практичних працівників тощо.

Щодо визначення поняття “інституту президентства”, то воно вживається здебільшого у ширшому значенні, зокрема в науковій літературі, присвяченій дослідженню становлення й функціонування цієї владної структури не тільки в Україні, а й в інших країнах світу (порівняльний аналіз, зіставлення, історичний контекст тощо).

Особливістю президентського нормотворення, у тому числі й у сфері кримінально-виконавчого права, є переважання указів. Зазначимо, що в науковій літературі поки немає однозначного визначення указу Президента як правового акту. Це й зрозуміло, адже таке визначення може бути зроблено лише за умови цілковитої опосередкованості здійснення Президентом самостійного виду дер­жавної влади, яку умовно можна назвати президентською владою. На сучасному етапі для такого твердження є відповідні підстави, зокрема те, що Президент ви­дає самостійні укази - розпорядження глави держави, які мають силу закону. Але в теорії права нормативні акти Президента України, як і акти нормотворчої діяль­ності компетентних органів держави (Конституційного Суду України, Верховно­го Суду України, вищих судів України, Генерального прокурора України, Кабінету Міністрів України, міністерств, державних комітетів, департаментів, державних адміністрацій у регіонах, відділів та управлінь відповідних центральних органів на місцях, керівників державних підприємств, установ, організацій на місцях тощо) віднесено до підзаконних нормативно-правових актів [96, с. 93].

Оскільки метою цього підрозділу є визначення законотворчої і нормотвор- чої ініціативи Президента України з актуальних питань виконання і відбуван­ня покарань, зосередимо головну увагу на узгодженості указів та розпоряджень Президента України з Основним Законом держави - Конституцією України, КВК України, іншими законодавчими актами, а також чинними міжнародними дого­ворами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, основни­ми завданнями державної політики у сфері виконання кримінальних покарань. Охарактеризуємо і тематичну спрямованість нормативно-правових актів, при­йнятих Президентом України у цій галузі виконавчого права, їх актуальність та своєчасність, розкриємо зміст та структуру основних президентських указів, що стосуються:

1) організаційних засад діяльності кримінально-виконавчої системи України;

2) виконання і відбування усіх видів покарань;

3) виконання та відбування покарань, не пов’язаних із позбавленням волі;

4) виконання та відбування покарання у вигляді позбавлення волі;

5) звільнення від відбування покарання;

6) помилування;

7) соціальної адаптації звільнених від відбування покарання.

Як уже зазначалося, базою всього нашого законодавства, в тому числі й кримінально-виконавчого, є Конституція України. В ній закріплено основи сус­пільного ладу і політики країни, конституційні принципи державного управлін­ня, зокрема й повноваження Президента України. Серед них і здійснення поми­лування (ст. 106 Конституції України).

Президентська законотворча ініціатива суттєво вплинула на кодифікацію кримінально-виконавчого законодавства. Основним законом, що регламентує порядок і умови виконання та відбування кримінальних покарань з метою захис­ту інтересів особи, суспільства і держави шляхом створення умов для виправлен­ня і ресоціалізації засуджених, запобігання вчиненню нових злочинів як засудже­ними, так і іншими особами, а також запобігання тортурам та нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню із засудженими, став КВК України, який набув чинності 1 січня 2004 р.

Згідно зі ст. 1 Кодексу, завданням кримінально-виконавчого законодавства України є визначення принципів виконання кримінальних покарань, правового статусу засуджених, гарантій захисту їхніх прав, законних інтересів та обов’язків, порядку застосування до них засобів впливу з метою виправлення і профілак­тики асоціальної поведінки, системи органів і установ виконання покарань, їх функцій та порядку діяльності, нагляду і контролю за виконанням кримінальних покарань, участі громадськості в цьому процесі, а також регламентація порядку і умов виконання та відбування кримінальних покарань, звільнення від відбуван­ня покарання, допомоги особам, звільненим від покарання, контролю і нагляду за ними.

Коментуючи цю статтю, А.Х. Степанюк і І.С. Яковець наголошують на тому, що КВК України визначає не лише завдання кримінально-виконавчого законо­давства, а й мету, розмежовуючи їх. На відмінну від чинного раніше виправно- трудового законодавства, яке впорядковувало сферу виконання лише тих по­карань, які були поєднані із заходами виправно-трудового впливу (праця, соціально-виховна робота, загальноосвітнє та професійно-технічне навчання), КВК України предметом свого регулювання має виконання всіх видів покарань, зазначених у ст. 51 КК України, - як поєднаних, так і не поєднаних із заходами виправного впливу.

Науковці звертають увагу й на те, що у ч. 1 ст. 1 КВК України вживається по­няття “виконання покарання”, а не “виконання вироку”. Ці поняття не тотожні, оскільки виконання вироку - це стадія кримінального процесу. Для неї характер­на діяльність суду щодо звернення вироку до виконання та судовий контроль за виконанням покарання. А виконання покарання - це діяльність уповноважених державою органів, що здійснюється відповідно до приписів вироку. Це правова діяльність органів та установ виконання покарань, які зобов’язані реалізувати увесь комплекс правообмежень, передбачених конкретним видом покарання, забезпечити здійснення наданих засудженим прав та виконання ними покла­дених обов’язків. Водночас термін “відбування покарання” стосується засудже­них, які повинні на підставі вироку суду відповідно до приписів, встановлених кримінально-виконавчим законодавством, виконувати обов’язки, утримуватись від заборонених дій, здійснювати права, передбачені для них Конституцією Украї­ни [35, с. 6-8].

Підсумовуючи викладене стосовно мети кримінально-виконавчого законо­давства, можна констатувати про прагнення держави встановити чітку регламен­тацію порядку й умов відбування і виконання кримінальних покарань, закріпив­ши законодавчо захист інтересів особи, суспільства та держави. У цьому контексті законні інтереси - це закріплені в правових нормах конкретної дії прагнення осо­би, суспільства та держави до володіння тими чи іншими благами.

Такі норми кримінально-виконавчого права містяться в указах та інших ак­тах Президента України. Так, наприклад, на підставі указів Президента Украї­ни від 22 квітня 1998 р. № 344/98, 12 березня 1999 р. № 248/99, 12 червня 2000 р. № 786/2000 створено ДДУПВП та визначено його спеціальний статус. З метою дальшого реформування системи виконання покарань відповідно до Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з утворенням Державного департаменту України з питань виконання покарань” [346] Президент України видав указ “Про виведення Державного департаменту України з питань виконання покарань з підпорядкування Міністерству внутріш­ніх справ України” від 12 березня 1999 р. № 248/99, яким постановив:

1. Вивести ДДУПВП з тимчасового підпорядкування МВС України.

2. Внести до указів Президента України такі зміни:

1) у ч. 1 ст. 1 указу Президента України від 22 квітня 1998 р. № 344 (344/98) “Про утворення Державного департаменту України з питань виконання пока­рань” слова “з тимчасовим підпорядкуванням його цьому Міністерству” виклю­чити;

2) п. 1 Положення про Державний департамент України з питань виконання покарань, затвердженого указом Президента України від 31 липня 1998 р. № 827 (827/98), викласти в такій редакції:

“Державний департамент України з питань виконання покарань є централь­ним органом виконавчої влади, який безпосередньо реалізує єдину державну по­літику у сфері виконання кримінальних покарань” [133, с. 265-266].

Відповідно до ст. 7 Закону України “Про Державну кримінально-виконавчу службу України” від 23 червня 2005 р. [257, с. 254-264] центральний орган вико­навчої влади з питань виконання покарань - Департамент - утворюється, реор­ганізується та ліквідується Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Визначаючи його повноваження з організації діяльності ДКВС України, Президент України водночас наділив цей орган статусом законо- і нормотворчої ініціативи: узагальнення практики застосування законодавства з питань, що сто­суються завдань ДКВС, розробка пропозицій з його удосконалення і подання їх на розгляд відповідно Президенту України чи Кабінету Міністрів України [133, с. 254].

Згідно з Положенням про Державний департамент України з питань вико­нання покарань, затвердженим указом Президента України від 31 липня 1998 р. № 827/98, основним завданням Департаменту є також забезпечення додержання вимог законодавства в органах і установах виконання покарань, запобігання зло­чинам, дисциплінарним проступкам з боку засуджених до позбавлення волі та щодо них, їх припинення та виявлення і розкриття злочинів, вчинених в органах і установах виконання покарань, проведення зізнання у справах про ці злочини, здійснення оперативно-розшукової діяльності [133, с. 108].

Таким чином, по вертикалі сформувалася зв'язана відносинами субординації ланка законодавчих і виконавчих органів державної влади (Верховна Рада Украї­ни - Президент України - Кабінет Міністрів України - Департамент, галузеві мі­ністерства і відомства), які у межах своїх повноважень приймають закони, укази, постанови, розпорядження й інші нормативні акти з питань виконання покарань, організовують та контролюють їх виконання [347, с. 365].

Серед інших важливих президентських нормативно-правових актів слід на­звати і прокоментувати указ Президента України “Про Положення про здійснен­ня помилування” від 19 липня 2005 р. № 1118/2005 [141, с. 678-679], яке визна­чає порядок здійснення Президентом України помилування відповідно до п. 27 ч. 1 ст. 106 Конституції України. Вимоги щодо порядку прийняття актів амністії та інші положення, які стосуються цього інституту, закріплені в Законі України “Про застосування амністії в Україні” від 1 жовтня 1996 р. [286, с. 654-656].

На відмінну від амністії, помилування здійснюється щодо індивідуально ви­значеної особи, тобто має персоніфікований характер. Відповідний указ про по­милування не встановлює якихось умов для його застосування - сам акт про по­милування є юридичною підставою для звільнення засудженого від покарання. Залежно від тяжкості вчиненого злочину, виду призначеного покарання і кіль­кості (уперше чи повторно) клопотань про помилування положенням встановле­ні певні умови їх подання.

Згідно з п. 3 положення, право на клопотання про помилування має особа, засуджена:

- судом України і відбуває покарання або відбула основне покарання в межах нашої держави;

- судом іноземної держави і передана для відбування покарання в Україну без умови про незастосування помилування;

- в Україні і передана для відбування покарання іноземній державі, якщо ця держава погодилася визнати і виконати прийняте в Україні рішення про помилу­вання [141, с. 678].

Загалом для помилування властиві такі основні ознаки: це виключно прерога­тива Президента України; помилування здійснюється шляхом видання відповід­ного указу; воно стосується індивідуально визначеної особи (осіб), засудженої до будь-якого виду покарання за вчинення злочину будь-якої тяжкості; помилуваною може бути лише особа, щодо якої обвинувальний вирок набув законної сили; помилування здійснюється за відповідним клопотанням у вигляді повного або часткового звільнення від покарання; виконання актів про помилування залежно від видів покарання покладено на ДДУПВП, відповідні суди і Міністерство обо­рони України.

Таким чином, помилування - це спеціальний вид звільнення (повного або часткового) від покарання індивідуально визначеної особи, засудженої за вчи-

нення злочину, що здійснюється на підставі відповідного акта (указу про по­милування), прийнятого Президентом України. Водночас акт про помилування (акт помилування) у вузькому значенні - це персоніфікований правовий доку­мент (указ) Президента України, який не усуває караності діяння, але передбачає обов’язкове пом’якшення долі засудженого і є підставою для його повного або часткового звільнення від покарання [10, с. 28-29].

Актуальність цього питання і в законотворчому, і в практичному відношенні безсумнівна. З одного боку, є всі підстави стверджувати про становлення сучасного інституту амністії і помилування в Україні, який в основному відповідає міжнародним стандартам, з іншого - це ознака гуманізації виконання кримінальних покарань: як правило, щороку на підставі закону про амністію та президентських актів помилу­вання від кримінальної відповідальності чи покарання звільняються тисячі людей.

Що стосується останніх нормативних актів з питань виконання кримінальних по­карань, то серед них передусім слід назвати указ Президента України “Про Концепцію реформування Державної кримінально-виконавчої служби України” від 25 квітня 2008 р. № 401/2008 [5]. Необхідність такої Концепції глава держави пов’язує із забез­печенням реалізації державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та детального реформування ДКВС, вимагаючи суттєвого перегляду її відповідно до нової соціально-політичної та економічної ситуації в країні, змін у практиці вине­сення вироків судами, до світового досвіду виконання кримінальних покарань. При цьому слід враховувати, що впровадження нових засобів виправлення і ресоціалізації засуджених має здійснюватись з додержанням прав і свобод людини і громадянина, недопущенням приниження честі і гідності особи, а ресоціалізація засуджених є головною кінцевою метою функціонування кримінально-виконавчої служби.

На відміну від попередніх нормативно-правових актів у цій сфері, концепція чітко спланована. Її реалізація відбуватиметься поетапно, протягом 10 років. Так, на першому етапі (2008-2012) здійснюватимуться заходи щодо:

- створення нормативно-правової бази, яка б відповідала міжнародним нормам та у повному обсязі забезпечувала виконання всіх функцій, покладених на кримінально-виконавчу службу;

- формування законодавчих та організаційних передумов для дальшого ско­рочення чисельності осіб, які тримаються в УВП та СІЗО;

- вивчення та впровадження позитивного досвіду європейських держав у сфері виконання кримінальних покарань (розроблення нових моделей УВП та умов для діяльності служби пробацій);

- створення профільних вищих навчальних закладів та науково-дослідних центрів підготовки кадрів, здатних виконувати свої обов’язки на цьому етапі роз­витку кримінально-виконавчої служби;

- оптимізації системи управління діяльністю кримінально-виконавчої служби.

На другому етапі (2013-2017) вживатимуться основні заходи щодо:

- реорганізації органів і установ виконання покарань, СІЗО в установи сучасного типу, які б відповідали європейським стандартам;

- забезпечення сталого функціонування служби пробації.

Поява концепції в українському політикумі й науковому середовищі була сприйнята неоднозначно. Щоправда, більшість, до якої належить і автор дослі­дження, вважають її своєчасною і необхідною з точки зору формування стра­тегічних цілей і нових підходів та засобів для вирішення найбільш проблемних питань кримінально-виконавчої системи. У той час як скептики [348] пов’язують проблеми української кримінально-виконавчої служби насамперед з абсолютним свавіллям служителів цієї системи, повною безкарністю посадових осіб в УВП. Відтак головним напрямом гуманізації кримінального покарання є запроваджен­ня повсюдного контролю за діяльністю представників кримінально-виконавчої системи.

Завершуючи розгляд проблем, пов’язаних з діяльністю інституту Президента з удосконалення кримінально-виконавчої системи, вважаємо за доцільне виділи­ти такі ключові моменти.

1. Становлення інституту Президентства в Україні проходило в умовах за­тяжної політичної кризи, пов’язаної як з процесом безпосередньої підготовки і прийняття Конституції України 1996 р., так і в післяконституційний період, оскільки Основний Закон, закріпивши за Президентом статус глави держави, не відтворив нормативного визначення Президента як глави виконавчої влади, об­меживши таким чином і його законодавчу ініціативу. Відповідно, ця проблема є предметом постійних дискусій серед учених-правознавців.

2. У пошуках більш досконалої моделі статусу Президента політики і вчені схиляються до думки про необхідність чіткіше визначитися з конституцій­ним закріпленням принципу поділу державної влади в його співвідношенні з принципом єдності влади та детального правового визначення такого ста­ну у відповідному законі, можливо, навіть у Законі України “Про Президента України”.

3. Загалом президентська ініціатива зі створення організаційної і норма­тивно-правової бази кримінально-виконавчої політики була відчутною і поміт­ною. Її позитивна сторона - забезпечення системної і єдиної державної політики у сфері виконання кримінальних покарань, створення сучасної пенітенціарної служби, яка б відповідала кращим міжнародним стандартам.

4. Як різновид підзаконних нормативних актів укази Президента України мають більш високу юридичну силу, ніж постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, бо останній згідно з Конституцією України (ст. 116) у сво­їй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

5. На ефективність президентської ініціативи у сфері нормативного регулю­вання кримінально-виконавчого процесу негативно впливали такі чинники, як внутрішньополітична й економічна нестабільність, нечіткість у розподілі вико­навських повноважень між Президентом України і Кабінетом Міністрів Украї­ни, у тому числі й у сфері виконання кримінальних покарань; переважання ор­ганізаційної тематики над виконавською; епідозичність і дублювання багатьох нормативно-правових актів кримінально-виконавчого змісту; безкарність щодо порушників конституційних засад і законодавства з кримінальних покарань.

Таким чином, визначальним фактором удосконалення законодавчого про­цесу у сфері кримінально-виконавчих відносин, з точки зору розроблення та затвердження концептуальних засад кримінально-виконавчої політики і систе­ми виконання покарань в рішеннях Президента України, має стати чітке розме­жування суб'єктів законодавчих повноважень: Верховної Ради України, Прези­дента України та Кабінету Міністрів України, створення на рівні закону механізму управління, що забезпечить узгоджену й ефективну роботу всіх учасників націо­нального законодавчого процесу на основі системного і комплексного підходу до розв'язання назрілих проблем у цій сфері правовідносин.

3.4.