<<
>>

§1.2. Признаки и определение понятия «наднациональная международная организация»

Как мы ранее отмечали[35], в теории международного права выделяются два вида международных организаций, которые зачастую противопоставляются друг другу - международные межправительственные организации и наднациональные организации[36].

Международные межправительственные организации предоставляют «площадку» взаимодействия между государствами и содействуют кооперации между государствами. Причиной создания указанных организации является желание государств установить взаимодействие с другими государствами в определенных областях, которое невозможно на национальном уровне. При этом, несмотря на создание подобной организации, государства остаются ответственными за процесс принятия ими решений, а также не утрачивают возможность принимать национальные законы вне международных организаций, которые применимы к гражданам, находящимся на их территории[37]. Данная «усеченность» в компетенции международной организации также усугубляется и в доктрине, где некоторые ученые заявляют, что международные межправительственные организации не должны иметь больше полномочий, чем содействие кооперации между государствами[38] [39].

В то же время, наднациональные международные организации имеют иные полномочия и функции, которые следует рассмотреть, давая определения понятия «наднациональная международная организация».

В настоящее время в науке международного права является общепризнанным, что понятие «наднациональная организация» является скорее доктринальным, а не правовым, поскольку ни в одном международном договоре, судебном решении, а также в каком-либо ином источнике права не

3

дается его определения .

Как справедливо указывает Т.Н. Нешатаева, термин «наднациональная организация» «не безупречен и носит скорее лингвистический, чем смысловой оттенок, но он достаточно широко утвердился в международно-правовой литературе»[40].

Полагаем разумным утверждение М.Мартинез, которая считает, что в настоящее время в международно-правовой доктрине отсутствует общепризнанное определение термина «наднациональная организация»[41]. В этой связи классический исследователь права международных организаций П.Пескаторе еще в 1957 году отмечал, что на тот момент существовало, как минимум, двенадцать определений наднациональной организации[42] [43].

С учетом изложенных позиций полагаем, что следует рассмотреть основные подходы к определению понятия «наднациональная организация».

Во-первых, указанный термин закреплен в нормах международного права.

Так, впервые термин «наднациональная организация» был закреплен в учредительном договоре Европейского объединения угля и стали 1951 года:

«Члены Верховного органа полностью независимы при осуществлении своих функций в общих интересах объединения. Выполняя свои обязанности, они не обращаются за инструкциями и не руководствуются указаниями какого- либо правительства или органа. Они воздерживаются от каких-либо действий, несовместимых с наднациональным характером их функций. Каждое государство-член обязуется уважать наднациональный характер деятельности членов Верховного органа и не будет предпринимать попыток влиять на них при выполнении ими задач».

Во-вторых, существуют различные определения указанного термина в доктрине международного права.

Так, существует узкое понятие о наднациональности международной организации, которая заключает в себе «прямое действие ее права на

3

национальное право государств-членов» .

Указанное отчасти поддерживается российским исследователем О.М. Мещеряковой, которая отмечает, что «в узком смысле наднациональность - это определенный в учредительных договорах объем полномочий его институтов принимать решения, имеющие обязательный характер для государств-членов согласно процедуре, установленной в учредительных договорах»[44].

Справедливым на наш взгляд является отнесение М.Беджауи к ученым, которые предлагали «узкое определение» понятия «наднациональная организация». Так, указанный ученый считал, что наднациональные организации имеют силу над государствами, а также не создаются для того, чтобы создать кооперацию между государствами. Их цель - создание надгосударственных правовых норм без участия правительств государств (и иногда даже против воли государств), которые являются применимыми в отношениях между всеми субъектами на территориях государств-членов данной организации. В этой связи, как полагает автор, наднациональным международным организациям передается суверенитет[45] [46].

Представляется, что классического исследователя П.Пескаторе можно отнести к ученым, который исследовал понятие «наднациональной организации» в широком смысле.

Так, указанный ученый считал, что наднациональной организацией следует считать «организацию, которая создана для того, чтобы ответить на общие потребности нескольких государств, состоящая из учреждений сообщества, которые наделены автономией в принятии решений, а также наделены необходимыми правомочиями - нормоустановительными, исполнительными, а также контрольными, которые имеют эффект на

3

государства и на частных лиц» .

Необходимо выделить позицию М.Мартинез, которая считала, что существуют четыре основополагающих критерия для отнесения той или иной международной организации к наднациональной:

«Во-первых, исключительная компетенция.

Во-вторых, внутренние независимые органы.

В-третьих, способность принимать решения, напрямую применимые к государствам государств-членов и их гражданам.

В-четвертых, механизм принуждения, который напрямую обязывает государства-члены подчиняться решениям организации, несмотря на то, что они, возможно, были приняты против воли некоторых членов»[47].

Кроме того, в настоящее время высказывается и другая точка зрения, согласно которой наднациональных международных организаций не существует вообще[48] [49] [50], ибо все они являются международными межправительственными организациями.

В противовес этому понятие наднационализма чрезвычайно широко распространяется на многие межправительственные организации.

Так, в науке сформировалось мнение о том, что Международная организация гражданской авиации, Всемирная метеорологическая организация, Международный телекоммуникационный союз, а также Всемирный почтовый союз являются наднациональными организациями, поскольку государства- участники данных организаций не рискуют отходить от правил, установленных данными организациями, несмотря на то, что в их учредительных документах

отсутствуют указания об их наднациональности .

На наш взгляд, эти крайние позиции не отражают действительности. Скорее справедливо утверждение Л.Малоун о том, что наднациональные организации являются сравнительно новой вехой в развитии международного права. По мнению данного исследователя, «наднациональной организацией появляются в результате разделения полномочий между государствами- членами и организацией, в которую они отдали часть своего суверенитета, но, тем не менее, активно участвуют в правотворческой деятельности

4

организации» .

Следует также поддержать мнение С.Войтовича о том, что термин «наднациональная организация» следует употреблять исключительно в связи с организациями, которые способны принимать обязательные для граждан государств-участников организации решения без согласия на то государств- членов[51].

По нашему мнению, Г.Шермерс и Н.Блоккер наиболее емко выделяют, самые фундаментальные критерии наднациональной организации:

«Во-первых, полномочия принимать решения, обязательные для государств-членов;

Во-вторых, органы, принимающие решения, не должны быть полностью зависимы от сотрудничества всех государств-членов. Некоторая степень независимости может быть достигнута двумя путями. Во-первых, путем возможности принятия решений большинством - то есть государства против своей воли могут принимать какие-либо обязательства. Во-вторых, путем делегирования в наднациональный орган независимых граждан.

В-третьих, наднациональная организация должна быть вправе издавать правила, которые обязывают граждан государств-членов. Это полномочие предоставляет возможность выполнять функции правительства без необходимости или возможности для национальных правительств переводить правила организации во внутреннее право.

В-четвертых, организация должна иметь право исполнять свои решения. Исполнение должно быть возможно даже без содействия со стороны соответствующих правительств государств. Возможно, чтобы другие органы государств использовались для содействия государствам в этой сфере. Таким образом, национальные суды и национальные парламенты могут заставить свои правительства выполнять обязательства государства по отношению к организации.

В-пятых, организация должна иметь определенную финансовую автономию. Финансирование организации из фондов, полностью пополняемых государствами-членами, влечет зависимость гораздо большую, чем просто финансовую. Путем отказа предоставить государству достаточное финансирование для назначения квалифицированного персонала правительства могут подорвать функционирование организации.

В-шестых, односторонний выход из организации не должен быть возможным. В наднациональной организации члены даже не должны иметь возможность коллективно распустить организацию или изменить ее компетенцию без содействия со стороны наднациональных органов. Организация не может стоять над государствами, когда она зависит от их соглашения касательно ее временного действия»[52].

Существует и иная точка зрения, которая высказана в Т.Грантом. По его мнению, наднациональной организацией является такая организация, которая стала наиболее целостным образованием и которая может проводить достаточно автономную внешнюю политику по отношению к государствам- членам[53] [54].

Некоторыми авторами выделяются четыре критерия отнесения международной организации к «наднациональной». Во-первых, возможность заключения международных соглашений ad referendum; во-вторых, право принятия обязательных для государств-членов данной организации решений, при этом ответственность за имплементацию данных решений должны нести сами государства; в-третьих, наличие права у международной организации принимать решение, которое оно может исполнить самостоятельно; в- четвертых, право принимать решения, обязательные для юридических или

физических лиц, без вмешательства правительств государств.

У В.Василенко следующие признаки являются решающими для отнесения той или иной организации к наднациональной: «1) владение органами сообществ исключительной компетенцией в областях, которые определены в учредительных актах и которые ранее относились к суверенной прерогативе государств-членов; 2) правоспособность главного представительного органа сообществ, в котором государства-члены имеют неравное количество голосов, расширять их компетенцию; 3) право органов сообществ, действующих в рамках своей компетенции, обязывать своих членов без их согласия и против их согласия путем принятия обязательных постановлений большинством голосов; 4) право органов сообществ, действующих в рамках своей компетенции, заключать от имени сообществ договоры с третьими государствами, которые являются обязательными для государств-членов; 5) право органов сообществ, действующих в рамках своей компетенции, обязывать и уполномочивать своими постановлениями и международными договорами физических и юридических лиц или органы государств-членов непосредственно без трансформации этих постановлений и международных договоров в национальные правопорядки; 6) наделение непредставительных органов сообществ, т.е. органов, состоящих из международных чиновников, полномочиями принимать обязательные для государств-членов постановления»[55].

Французский правовед П.Рэйтэ полагает, что существует три основных характеристики по отнесению той или иной организации к наднациональной: независимость организации от национальных правительств; передача компетенции правительств наднациональной организации; возможность прямых взаимоотношений между наднациональной организацией (судом и исполнительным органом) и физическими и юридическими лицами, над которыми осуществляется наднациональная власть[56].

Т.Н.Нешатаева полагает, что наднациональную организацию характеризуют следующие два критерия: «отсутствие права государств предпринимать действия, входящие в компетенцию международной организации, обязанность подчиняться ее решениям в соответствии с полномочиями организации».[57] Кроме этого, по мнению Т.Н.Нешатаевой, «международная организация приобретала наднациональный характер в том случае, если в ее учредительных документах по конкретным вопросам устанавливалась предельно широкая и объемная компетенция, затрагивающая все основные компоненты государства (территорию, население, власть) и ограничивающая его функции в этих вопросах, применительно к каждому из компонентов»[58].

В развитие указанной позиции Т.Н.Нешатаева полагает, что следует выделять четыре признака наднациональных организаций:

1) «право международной организации на вмешательство в вопросы, относящиеся к внутренней компетенции государства согласно его конституции;

2) полномочия организации на создание в целях регулирования этих вопросов: а) правил, обязательных для государств-членов; б) механизмов контроля и принуждения к соблюдению этих правил;

3) при этом широкие полномочия по созданию правил и контролю за их соблюдением возлагаются на неправительственные органы, т.е. международных служащих;

4) право организации своими решениями обязывать физических и юридических лиц государств-членов»[59].

Голландский ученый К-ф.Линдейнер-Вильдау указывал четыре минимальных условия для отнесения той или иной организации к наднациональной:

1) решения организации принимаются большинством;

2) международные чиновники - члены наднациональных органов должны быть независимы от государств;

3) решения организации должно автоматически иметь обязательную силу для государств;

4) организация должна иметь прямые полномочия в отношении частных лиц[60].

Также в российской доктрине существуют и другие признаки наднациональной организации.

Для отнесения той или иной организации к наднациональной И.Зейдл- Хохенвельдерн использует следующие критерии:

1) решения в наднациональной организации принимаются

большинством голосов;

2) первичное или вторичное право может напрямую применяться ко всем лицам, находящимся на территориях государств-членов;

3) юрисдикция органа по разрешению споров не зависит от согласия государства-ответчика или органа;

4) наднациональная организация использует свои средства для финансирования своей работы, а не зависит от ежегодных вкладов государств- членов;

5) пленарный орган наднациональной организации имеет гораздо более широкие полномочия нежели аналогичный орган «классической» международной организации[61].

Таким образом, в настоящее время отсутствует единое мнение касательно определения понятия «наднациональная организация». Однако позиции ученых позволяют утверждать, что существует консенсус относительно базовых признаков наднациональной организации.

Так, большинство ученых схожи во мнении о том, что наднациональной организации присущи следующие признаки: во-первых, объемная компетенция

по вопросам, которые раньше были присущи исключительно государствам; во- вторых, право принимать обязательные для государств решения большинством голосов иногда против воли государств; в-третьих, данные решения должны являться обязательными не только для государств, но и всех лиц, находящихся под юрисдикцией того или иного государства, а также применяться напрямую. Указанные признаки пользуются поддержкой большинства юристов- международников.

В то же время, существуют и факультативные признаки, в отношении которых ведется дискуссия в юридической литературе. Во-первых, далеко не все ученые считают важным то, что наднациональные органы должны управляться независимыми международными чиновниками. Во-вторых, не все юристы поддерживают то, чтобы наднациональная организация имела определенную финансовую независимость от государств-членов.

Следовательно, в настоящее время нет устоявшегося мнения о том, какие признаки присущи наднациональной организации и, как следствие, каково определение данного понятия.

В этой связи представляется разумным выделить два признака, которые ранее не разрабатывались в качестве основополагающих в контексте определения понятия «наднациональная международная организация».

Представляется, что первым признаком следует считать то, что зарождается международный обычай, согласно которому создание международной наднациональной организации - это следствие реализации права нации на самоопределение[62] в его «внешнем» аспекте - в данном случае, определении структуры власти в государстве за пределами самого государства.

В корне данного суждения предлагается выделить то, что фактически государственные органы перестают быть единственными органами власти, которые могут принуждать население того или иного государства на совершение того или иного действия, а также впоследствии контролировать процесс его исполнения.

В то же время, может возникать вопрос о согласии населения на создание такой организации и, следовательно, на вышеуказанные правовые последствия. Если при создании международной межправительственной организации население, как правило, не подвержено ее влиянию, потому что она зачастую не может принимать обязательные решения для населения, то наднациональные организации предполагают кардинальное изменение структуры власти в государстве, заключающееся в создании единых наднациональных органов, которые имеют властные полномочия над внутригосударственными органами и другими субъектами права.

В этой связи представляется, что элементом, который до сих пор не считался основополагающим при описании признаков наднациональной организации, является то, что государства могут создавать (или становиться участниками) данные организации только на основании референдума.

Так, в Европейском союзе распространена практика, когда государства- члены (например, Исландия[63], Хорватия[64], Польша[65], Австрия[66] и др.) проводили референдумы о вступлении в Европейский союз (далее - ЕС).

Кроме этого, данный признак проявляется и тогда, когда происходит процесс реформирования наднациональной организации - например, референдумы проводились при ратификации Амстердамского договора в Дании[67], при ратификации Ниццкого договора во Франции[68] [69] при присоединении к валютному союзу в рамках ЕС в Швеции .

Тем не менее, данный признак не является в настоящее время в полной мере применимым к ЕАЭС, поскольку при его создании референдум не проводился, однако оппозиционные силы в государствах-членах требовали проведения подобного прямого волеизъявления[70].

В этой связи можно сделать вывод о том, что зарождается международный обычай о том, что при создании (реформировании) такой структуры как наднациональная организация, народ фактически реализует свое право на самоопределение.

По нашему мнению, вторым признаком является создание секретариатов наднациональных международных организаций на основе принципа квотирования (резервирования вакансий под граждан какой-либо страны).

Традиционным подходом в международных организациях является отсутствие принципа квотирования при формировании секретариатов. В частности, Секретариат ООН формируется согласно принципу «равной географической представленности»[71]. Считается, что в ЕС отсутствуют квоты для граждан какого-либо государства. Указанное подтверждается практикой Суда ЕС, который отмечает, что в целях создания равного доступа граждан к международной гражданской службе запрещается установление каких-либо национальных квот[72]. В обоснование данной позиции указывается, что основным критерием при определении пригодности кандидата является профессионализм[73].

В то же время, на практике в ЕС квотный принцип можно вычленить путем рассмотрения статистики европейской гражданской службы. Так, наибольшее количество вакансий европейской гражданской службы замещают граждане Германии, вносящей наибольший вклад в бюджет ЕС[74] [75] [76].

В Суде ЕАЭС пунктом 8 Правил проведения конкурса на занятие вакантных должностей в Секретариате Суда ЕАЭС, что Секретариат формируется «с учетом принципа долевого участия государств-членов в

Л

бюджете» ЕАЭС. Следует отметить, что вклад Российской Федерации в

бюджет ЕАЭС составляет 87,97% , что, по нашему мнению, должно означать, что в Суде данной наднациональной организации возможно замещение вакансий подавляющим числом граждан Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в ЕС и ЕАЭС производит формирование секретариатов (аппарата международных гражданских служащих на основе принципа квотирования).

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным предложить следующее определение наднациональной международной организации.

Наднациональная организация - это международная организация особого рода, создаваемая, в том числе и на основании прямого волеизъявления - референдума, у которой имеется компетенция по вопросам, которые раньше были присущи исключительно государствам; право принимать обязательные для государств, физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией данных государств, решения; механизм контроля и принуждения к исполнению таких решений, финансовая независимость, обслуживаемая независимыми международными профессиональными служащими, назначаемыми на основе принципа квотирования.

<< | >>
Источник: МЫСЛИВСКИЙ ПАВЕЛ ПЕТРОВИЧ. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА И СПОСОБА РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме §1.2. Признаки и определение понятия «наднациональная международная организация»:

  1. § 2 Правовой статус международных организаций и других участников международных торговых отношений
  2. §2.1. Роль доктрины свободы усмотрения государств в международном праве
  3. §1.2. Признаки и определение понятия «наднациональная международная организация»
  4. § 4 Понятие системы источников трудового права и их классификация
  5. Международно-правовое регулирование статуса лиц, вынужденно перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата
  6. Таможенные сборы: понятие и правовая природа
  7. Система российского уголовного права: понятие, структура, признаки
  8. 1.1 Определение понятия «внешнеэкономическая банковская деятельность»
  9. § 1. Становление и эволюция идеи о праве на самоопределение и его реализации
  10. § 2 Правовой статус международных организаций и других участников международных торговых отношений
  11. §4 Явление наднациональности в деятельности международных экономических организаций.
  12. § 1. Теоретические вопросы международной правосубъектности транснациональных корпораций
  13. §3. «Основные подходы к определениюпонятия ТНК в различных национальных системах, семьях права и на международно-правовом уровне»
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -