§ 1. Виды государственных предприятий в западных странах.

1. В западных странах действуют различные государственные

предприятия. Называются они по-разному: в Англии - публичные корпорации, в США - правительственные корпорации или агентства, в

Германии и во Франции - публичные предприятия или публичные учреждения.

Их правовое положение неоднородно /1/. Во всех зарубежных

странах существуют свои особенности, порождающие различия в правовом положении государственных предприятий. Несмотря на это, в

научной литературе выделяются общие черты, позволяющие выделить

определенные виды организационно-правовых форм государственных

предприятий в западных странах. В зависимости от решаемых научных

задач, авторы производят типизацию предприятий по разных признакам.

Ш.Деббаш, Ж.Бурдон, Ж.-М.Понтье, Ж.-К.Риччи (Франция) в монографии "Административное право и институты" (Париж, 1982г.),

рассматривая правовые проблемы государственной собственности,

пришли к выводу, что государственное имущество, включая государственные предприятия, может быть в пользовании публичных служб или

непостредственно государственных органов, может находится в общем

пользовании на коллективных началах, а также может быть в частном

пользовании, не утрачивая при этом качеств государственной собственности. В зависимости от того, в чьем фактическом пользовании

находится государственное имущество, уменьшается или увеличивается обьем юридических прав и обязанностей субъектов по отношению к

части государственного имущества, находящейся в их ведении, и соответственно, характер их взаимоотношений с государственными органами/2/.

Другой французский автор С.Уикам разделяет государственные

предприятия на монопольные и конкурентные, хотя и подчеркивает

при этом, что во французском законодательстве отсутствует разде

- 90

ление государственных предприятий на монопольные и конкурентные,

несмотря на очевидные различия между ними/3/.

По его мнению до начала девяностых годов основной формой государственных предприятий были компании, являющиеся монополистами

в производстве товаров своей группы. Во Франции - это компании,

производящие электроэнергию, добывающие уголь и т.д. Конкурентные

государственные предприятия были в этот период немногочисленными.

Монопольные государственные предприятия полностью подконтрольны

государственным органам, имеют более или менее постоянную клиентуру потребителей своей продукции, наделены правом устанавливать

цены, что позволяет им покрывать свои расходы. Государственное

управление монопольными государственными предприятиями не имеет

своей задачей достижение какого-либо коммерческого эффекта и получение прибыли. Речь лишь идет о предотвращении убытков.

Конкурентные государственные предприятия в хозяйственной деятельности учитывают условия, складывающиеся на рынке. В зависимости от проводимой в данный момент государственной экономической

политики, они стремятся экономически воздействовать на предприятия негосударственного сектора. С.Уикам в связи с этим считает,

что присутствие на рынке конкурентных государственных предприятий

позволяет положительно влиять и стабилизировать ценообразование и

уровень заработной платы на соответствующем рынке. Более того, по

его мнению, хозяйственная деятельность государственных предприятий в экономическом аспекте более эффективна, чем запреты и ограничения, установленные в антимонопольном законодательстве и в законодательстве о недобросовестной конкуренции.

Монопольные и конкурентные государственные предприятия различаются и по своему правовому положению. Первые - находятся в

большой зависимости от органов хозяйственного управления, вторыеприближаются к правовому положению негосударственных компаний.

С.Уикам в своих научных взглядах на государственные предприятия во Франции, в сущности, исходит из того, что в их деятельности социальные функции выступают как преобладающие. Коммерческие функции в связи с этим подавляются социальными и как бы отступают на запасные позиции.

функций находится и обьем их хозяйственной самостоятельности. Чем

больший объем социальных функций осуществляют государственные

- 91

предприятия, тем меньше юридических прав в сфере хозяйственной

самостоятельности предоставляет им государство. Собственно на таких же позициях стоят и соотечественники С.Уикама французские

юристы Ш.Деббаш, Ж.Бурдон, Ж.-М.Понтье, Ж.-К.Риччи, но они выходят на эту же проблему с позиции государственной собственности.

А.Фернандеш, исследуя проблемы хозяйственной деятельности

государственных предприятий в Португалии, указывает, что Декрет

1976 определяет государственный сектор как важное средство осуществления экономической политики правительства и предусматривает

контроль со стороны отраслевых министерств за использованием государственными предприятиями собственных финансовых средств. Несмотря на это финансовое положение государственных предприятий находится в нестабильном положении, что приводит к дефициту государственных доходов и, в целом, государственного бюджета. С учетом финансового положения А.Фернандеш делит государственные

предприятия на такие группы:

прибыльные предприятия, имеющие возможность возмещать затраты на капитальное строительство и производить другие инвестиции в

развитие производства;

предприятия, хотя и имеющие положительный баланс, но размер

получаемой ими прибыли не позволяет финансировать свое развитие

без помощи со стороны государства;

убыточные предприятия, которым постоянно не хватает финансовых средств для того, чтобы иметь положительный баланс.

Пути улучшения работы государственных предприятий Португалии

А.Фернандеш видит в усилении контроля государственных органов за

составлением предприятиями текущих и перспективных планов, а также в том, чтобы финансирование капитальных вложений и выдача государственных субсидий производилась в тесной зависимости от целей и задач долгосрочных государственных планов /4/.

2.

организационно-правовых формы:

предприятия, капитал которых организован в форме торговых

товариществ,

предприятия , капитал которых не разделен на акции или паи,

казенные предприятия /5/.

- 92

К первой группе относятся государственные предприятия, действующие в форме торговых товариществ. Как правило, это акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Эта форма удобна для организации полностью государственных предприятий и

тех предприятий, в которых, наряду с государственными, участвует

и частный капитал. Она удобна также еще и тем, что облегчает приватизацию и реприватизацию государственных предприятий. Приемлема

она и при национализации частных предприятий, когда они становятся государственным путем выкупа государством акций. Их правовое

положение приближается к положению коммерческих негосударственных

предприятий.

Характеризуя правовое положение предприятий, капитал которых

не делится на акции или паи (публичные корпорации), Р.Л.Нарышкина

обращает внимание на то, что в Англии, Франции, ФРГ и других промышленно развитых западных странах отсутствует единое законодательство, которое бы типизировало правовое положение этой группы

предприятий. Оно может быть неодинаковым и в пределах страны и,

даже в пределах одной отрасли хозяйства. Как правило, особенности

правового положения таких предприятий устанавливаются в нормативных актах, изданных для конкретного предприятия. В них устанавливается индивидуальная правосубъектность, предмет и сфера их деятельности. Они являются юридическими лицами. В их состав могут

входить другие предприятия как являющиеся, так и не являющиеся

юридическими лицами (см. схему 6).

В правовой литературе высказано мнение, что публичные корпорации наряду с хозяйственной деятельностью, осуществляют функции

государственного управления. Соотношение между хозяйственной и

управленческой деятельностью в разных корпорациях может колебаться в одну или в другую сторону /1/.

Правовое положение публичных корпораций (компаний) наибольшим образом определено в Англии. В зависимости от характера осуществляемой деятельности здесь различают:

коммерческие государственные предприятия (публичные корпорации). Например, Британский совет газовой промышленности, Комитет

по атомной энергии, Британская корпорация по радиовещанию

Би-Би-Си, Британское управление железных дорог, Национальное уп

- 93

Схема 6

Организационно-правовые формы

государственных предприятий

в западных странах

-------------------T---------------------T---------------------

¦Предприятия, капи-¦Предприятия, капитал ¦Казенные предприятия¦

¦тал, которых орга-¦которых не разделен ¦/не обладают хозяй- ¦

¦низован в форме ¦на акции или паи /дей¦ственной самостояте- ¦

¦торговых товарище-¦ствуют в соответствии¦льностью. В странах ¦

¦ществ/действуют в ¦с нормативными акта-¦СНГ это госпредприя- ¦

¦соответствии с за-¦ми издаваемыми, как ¦тия со статусом, имев¦

¦конодательством о ¦правило, для конкрет-¦шим место до 1995г./ ¦

¦торговых товари- ¦ных предприятий/ ¦ ¦

¦ществах/ ¦ ¦ ¦

L------------------+---------------------+---------------------равление угольной промышленности;

публичные корпорации управленческого типа, обеспечивающие

функционирование и управление сферой обслуживания. Например, корпорация по управлению госпиталями на региональной основе, корпорации по развитию городов и жилищного строительства;

публичные корпорации обеспечивающие консультационные и регулирующие функции. Например, ценообразование и доходы.

Коммерческие корпорации являются юридическими лицами, осуществляют свою деятельность на коммерческих началах, но под контролем государства. Это значит, что их доходы должны быть такими,

чтобы покрывать расходы без ощутимой финансовой помощи со стороны

государства. В них могут входить другие предприятия, которые могут быть юридически самостоятельными и пользоваться правами юридического лица, а могут и не быть ими.

Публичные корпорации управленческого типа по сравнению с

коммерческими корпорациями обладают меньшей хозяйственной самостоятельностью и государство берет на себя часть их расходов. Соответственно, и больше контролирует их хозяйственную и управленческую деятельность.

- 94

Что касается казенных предприятий, являющихся третьей организационно-правовой формой государственных предприятий в западных

странах по классификации Р.Л.Нарышкиной, то их правовая характеристика такая. Они не имеют ни юридической, ни хозяйственной, ни

финансовой самостоятельности /5/, управляются министерствами или

другими органами, выступают в хозяйственном обороте не от своего

имени, а от имени того государственного органа, в ведении которого находятся, не платят налогов, а их доходы и расходы отражаются

в государственном бюджете (см. схему 6). Это пороховые заводы,

гобеленовые мастерские, почта, телефон во Франции, пороховые заводы и королевские доки в Англии, пивоваренные заводы, предприятия по добыче торфа и соли в землях ФРГ и т.д.

Если сравнить их с государственными предприятиями в странах

Восточной Европы, то их аналогами были бы государственные предприятия с таким статусом, который был характерен для советских

предприятий до 1995 г. - то есть до периода, когда началось расширение прав госпредприятий, праводившееся в 50х - 80х годах.

Во Франции государственные предприятия называются несколько

иначе, чем в Англии. Это ведомственные предприятия, публичные

предприятия и национальные общества. Однако в организационно-правовом аспекте они близки к английским государственным предприятиям. Так, французские национальные общества организуются в форме

торговых товариществ. Например, компания "Рено", национализированные банки и страховые общества, государственные транспортные и

торговые предприятия. Акционерами в них выступают различные государственные структуры. Национальными обществами управляют наблюдательные советы и директоры, назначаемые президентом или премьер-министром Франции.

Французские публичные и английские публичные корпорации в

правовом отношении очень похожи. Большинство таких предприятий

возникло на основании национализации частных предприятий после

второй мировой войны (Шарбонаж де Франс, например). Свою хозяйственную деятельность они осуществляют на коммерческих началах.

Французские ведомственные предприятия полностью подчинены и подконтрольны государственным органам (почта, телеграф, предприятия

по сбыту алкоголя).

В других промышленно развитых западных странах государствен

- 95

ные предприятия подразделяются примерно на такие же виды организационно-правовых форм, как в Англии и Франции. Наибольшее значение придается, также как в Англии и Франции, товариществам и государственным предприятиям типа публичных корпораций в Англии и

публичного предприятия во Франции. Через них и посредством их западные государства воздействуют на положение дел на рынках соответствующих товаров экономическими средствами путем конкуренции

и, при помощи средств государственного управления, путем установления различных налогов, льгот, запретов, квот, лицензий и т.п.

В советской юридической учебной литературе имеется еще классификация западных государственных предприятий, предложенная

В.П.Мозолиным. В целом в ней воспроизводятся положения, высказанные Р.Л.Нарышкиной. Однако В.П.Мозолин несколько изменил названия видов государственных предприятий (ведомственные предприятия, публичные корпорации и государственные компании) и уточнил

отдельные детали их правового положения /6/.

В 1963 году Л.С.Зивс предложил подразделять западные государственные предприятия по признакам их юридической автономии и

по составу вкладчиков уставного капитала. По первому признаку государственные предприятия делятся на две группы:

автономные предприятия, являющиеся самостоятельными субъектами права и действующие под общим руководством и контролем государственных органов;

предприятия, финансируемые из государственного бюджета и находящиеся в подчинении министерства и других государственных органов.

По составу вкладчиков уставного фонда Л.С.Зивс делит государственные предприятия на предприятия полностью принадлежащие

государству, смешанные государственно-частные предприятия, в которых государству принадлежит только определенная доля уставного

капитала, а остальная часть принадлежит другим собственникам /7/.

Говоря о типах государственных предприятий, Л.С.Зивс утверждает, что они являются предпринимательскими организациями и, соответственно, действуют "в тех же правовых формах и на тех же организационных началах, что и частные предприятия" /7/. Здесь

Л.С.Зивс слишком упрощает вопрос о типах западных государственных

предприятий. В действительности их правовое положение не такое

- 96

однообразное, а количество их организационно-правовых форм больше. Не все государственные предприятия, выступающие в хозяйственном обороте, являются предпринимательскими, есть среди них предприятия, осуществляющие социальные функции. Есть также и такие, в

которых преобладают коммерческие начала. В целом же все государственные предприятия на Западе осуществляют в той или иной мере

различные социальные функции.

В условиях действия многообразных форм собственности существование государственных предприятий объективно необходимо именно

потому, что им приходится осуществлять наряду с коммерческими определенные социальные функции. Конечно, коммерческая деятельность

и получаемая от нее прибыль не будут лишними в любом государстве.

Однако наипервейшей задачей государства все же является поддержание в обществе социального равновесия, а потом уже идут заботы о

коммерческой эффективности своих предприятий. Именно поэтому государственные предприятия с точки зрения получения прибыли менее

эффективны и даже убыточны по сравнению с негосударственными

предприятиями. Для последних социальные задачи вторичны, а коммерческие задачи первичны. Этим же объясняется и отраслевая принадлежность предприятий государственного сектора.

Во всех западных странах в роли государственных выступают,

как правило, те предприятия, у которых высокий уровень инвестиционного риска, и, в лучшем случае, невысокая норма прибыли или же

они просто убыточны. По этому утверждению Л.С.Зивса, что государственное предприятие представляет, по существу, обычное капиталистическое предприятие "с той лишь разницей, что его собственником является государство" не совсем корректно.

В законодательстве США критерий прибыльности американских

корпораций, включая государственные корпорации, соблюдается более

последовательно. Так, в законодательстве штата Нью-Йорк корпорации разделяются на следующие основные виды:

корпорации, созданные для получения прибыли;

корпорации, целью которых не является получение прибыли;

публичные корпорации.

Корпорациями, имеющими целью получение прибыли, считаются

все предпринимательские корпорации, банковские, железнодорожные и

транспортные корпорации. Они действуют в соответствии с Законом о

- 97

предпринимательских корпорациях штата Нью-Йорк 1963 года с последующими дополнениями.

Корпорации, не имеющие цели получения прибыли, действуют на

основании Закона о непредпринимательских корпорациях 1970 года. К

публичным корпорациям в этом штате относятся муниципальные корпорации, окружные корпорации и корпорации, созданные в интересах

общества. Их правовое положение определяется в зависимости от характера осуществляемой деятельности.

В научных источниках США государственные предприятия по характеру взаимоотношений с государственным бюджетом подразделяются

на коммерческие и госбюджетные предприятия. Последними называются

правительственными агентствами. Финансовые ресурсы коммерческих

государственных предприятий формируются из прибыли, за счет займов у государства или эмиссии собственных ценных бумаг (облигаций).Они освобождены от многих видов государственного контроля со

стороны конгресса США и Белого дома и пользуются определенными

правами в области хозяйственной правосубъектности. В частности,

они сами заключают договоры и сделки, определяют порядок приема и

увольнения и т.д.Правительственные агентства финансируются из государственного бюджета США в соответствии с ежегодно принимаемыми

решениями конгресса. Финансирование имеет целевой характер, неизрасходованные в текущем году средства возвращаются в бюджет.

Действия правительственных агентств на рынке находятся под

жестким контролем со стороны правительственных органов США.

3. Анализируя рассмотренные основания классификации государственных предприятий в западных странах и юридические признаки, в соответствии с которыми они произведены, можно сказать, что

с точки зрения научных целей, которые поставили перед собой их

авторы, они в большей или меньшей мере обоснованы. Вместе с тем,

несмотря на различные подходы, в них прямо или косвенно постоянно

звучит один мотив. Это соотношение в деятельности государственных

предприятий социальных (управленческих) и экономических (коммерческих) функций. Какие бы научные цели не ставили перед собой их

авторы, они в конце концов выходят на вопросы социальной значимости и прибыльности государственных предприятий, на проблему государственной интервенции в рыночные отношения.

Изучение рассмотренных научных подходов к определению сущ

- 98

ности государственных предприятий позволяет сделать некоторые

обобщения:

государственные предприятия в той или иной мере осуществляют

экономические (коммерческие, конкурентные) и социальные (управленческие) функции;

государственные предприятия являются одним из средств, используя которые, наряду с другими средствами (налоги, льготы, дотирование, запреты, лицензирование и т.п.), западные государства

сдерживают наростание негативных процессов в рыночных отношениях,

как путем конкурентной борьбы с предприятиями негосударственного

сектора (стабилизация заработной платы, выравнивание занятости,

уменьшение безработицы и т.п.), так и путем предоставления населению товаров и услуг, которые предприятия негосударственного

сектора предоставить ему не могут, а если и могут, то по неприемлемым для населения ценам;

правосубъектность государственных предприятий нестабильна. В

зависимости от конкретной экономической обстановки она колеблется

от практически полностью несамостоятельных предприятий (казенные,

ведомственные) до предприятий, в правовом отношении почти ничем

не отличающихся от негосударственных предприятий. Как правило,

капитал таких предприятий организован в форме товариществ, допускающих участие в них не только государственной собственности, а

также, наряду с нею, иных форм собственности;

между казенными предприятиями и предприятиями, действующими

в соответствии с законодательством о товариществах, представляющими собой крайние точки колебаний правосубъектности государственных предприятий, находятся государственные предприятия, правосубъектность которых колеблется в одну или другую сторону (публичные корпорации). Из-за этого их правовое положение, как правило определяется в каждом конкретном случае при их создании.

4. Проблемы правосубъективности государственных предприятий

на Западе постоянно находятся в поле зрения юридической науки и

практики. Более представительными в данном случае является правоведение в Англии.

По мнению Л.Р.Нарышкиной вопрос о правовой природе государственных предприятий однозначно решен судебной практикой в 1948

- 99

году при слушании дела Тамлин против Ханнофорд применительно к

Британской транспортной комиссии. В решении по делу прямо сказано, что с правовой точки зрения публичная корпорация (государственное предприятие) "сама себе хозяин и несет ответственность,

как всякое другое лицо или корпорация. Она - не Корона и не обладает иммунитетом и привилегиями Короны. Служащие ее - не государственные служащие, и имущество корпорации - это не государственное имущество. Она также связана актами парламента, как и

всякий другой подданный Короны. Она является публичным учреждением, и цели ее, без сомнения, являются публичными целями. Но она

не является правительственным органом"/5/.

Такой подход судебной практики получил теоретическое обоснование в английской юридической науке. В.Фридеман, исследуя правосубъектность публичной корпорации, пришел к выводу, что: "Публичная корпорация - это правовой институт, выполняющий функции экономического и социального характера от имени государства, но в

качестве независимого субъекта права . Публичная корпорация ответственна за свою деятельность перед государством в лице правительства, но в то же время она наделена своим собственным имуществом и обладает правовыми признаками коммерческого предприятия" /5/.

В приведенных определениях отчетливо выражено главное для понимания государственного предприятия положение о соединении в

этом образовании социальных функций ("... является публичным учреждением и цели ее, без сомнения, являются публичными целями

...") и коммерческих функций (".. сама себе хозяин и несет ответственность,как всякое другое лицо или корпорация. Она не Корона ..."). Этим подчеркивается, что имущество государственного

предприятия обособлено от другого государственного имущества и

что государство не отвечает по обязательствам предприятия.

Как видим, западное правоведение не мудрствуя лукаво и вполне по-земному, а также с учетом реальной экономической обстановки

четко отделяет правовой статус государства, как держателя капитала-собственности от правового статуса государственного предприятия как держателя капитала-функции. Это позволяет и судебной

практике недвусмысленно реагировать на коллизии в отношениях между ними.

- 100

Здесь и намека нет на единство государственной собственности

и на ее привелигированное положение по отношению к другим формам

собственности, как это имело место при обосновании понятия хозяйственного органа в хозяйственном праве социалистических стран.

Оба названных понятия представляют собой юридическое выражение

отношений между государством и созданными ими предприятиями. но

все же юридические акценты расставлены в них по-разному.

Западные государства строят свои отношения с государственными предприятиями, исходя из конкретной социально-экономической

обстановки. Есть возможность оставить в распоряжении предприятия

больший размер полученной им прибыли, оставляют, нет такой возможности - забирают по максимуму или же всю прибыль. Однако в

последнем случае принимается государственное решение о том, как

сохранить обобранное предприятие: дать ему дотацию, взять на прямое государственное финансирование или же продать (приватизировать) его, если имеется хотя бы какая-то надежда, что его кто-то

купит.

Т.е. на Западе судебная практика и законодательство учитывают целесообразность и эффективность использования государственного имущества, как впрочем имущества и других собственников. Но на

Западе существует материальная возможность для экономического маневра. Наряду с государственным сектором существует крепкий негосударственный сектор. Таким образом, западная концепция государственного предприятия учитывает прежде всего социальную значимость предприятия, его социальную эффективность. В ней предпочтение отдается именно этому качеству государственных предприятий.

5. Социалистическая концепция хозяйственного органа основана

на постулате единства и неотчуждаемости государственной собственности. Это для нее главное. Соответственно экономические и социальные потребности конкретного государственного предприятия для

нее вторичны.

Создателей западной концепции государственного предприятия

меньше всего заботит вопрос о том, кто больше собственник: само

государство или созданное им предприятие. Их больше интересует

результат деятельности государственных предприятий, эффективны

они или нет. Отсюда признание и реальное закрепление прав госу

- 101

дарственного предприятия, как и любого иного предприятия в западном рынке /8/.

В западном праве положение государства как учредителя предприятия принципиально ничем не отличается от положения негосударственных собственников-учредителей предприятий.Это значит, что все

собственники предприятий, включая и государство, сами решают, или

же поручают решать специально создаваемым для этой цели органам

(например, наблюдательные советы в акционерных товариществах) какие части полученной предприятием прибыли направить на производственные нужды, на удовлетворение собственных потребностей, на

создание других предприятий и т.п.

Это все - отношения между держателями капитала-собственности

и капитала-функции. Разница между государством и другими собственниками предприятий конечно есть. Однако она основана не на

юридических различиях в правовом положении разных собственников,

а в абсолютных размерах получаемой прибыли и тех социальных задачах, на решение которых любому государству всегда не хватает

средств.