<<
>>

Y. Проблема активности суда в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений

В свете проблемы активности суда в гражданском процессе РФ хотелось бы коснуться ещё одного вопроса: разграничения искового производства и производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (подр.I и II разд.I действующего ГПК РСФСР).

Как известно, вопрос о природе дел, возникающих из административно-правовых отношений, и целесообразности рассмотрения их в рамках отдельного (неискового) вида судопроизводства продолжает оставаться дискуссионным как в научной литературе, так и на страницах периодической печати. Осложняется эта дискуссия тем, что проблема по-разному решена в действующем законодательстве, регулирующем процедуру рассмотрения дел в судах общей юрисдикции (ГПК РСФСР), и арбитражном процессуальном законодательстве (АПК РФ). Последнему неизвестно деление судопроизводства на виды, а споры в сфере административно-правовых отношений, подведомственные арбитражным судам, рассматриваются по правилам искового производства.

На данный момент в науке гражданского процессуального права сформировались следующие основные тенденции разрешения проблемы разграничения искового производства и производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений:

1). Традиционная концепция, нашедшая отражение в структуре действующего ГПК РСФСР и заключающаяся в признании за данными делами специфической материально-правовой природы, предопределяющей ряд существенных особенностей в процессуальном порядке рассмотрения этих дел и соответственно необходимость выделения для них самостоятельного вида гражданского судопроизводства.[81] Так, В.Ф.Тараненко и В.В.Блажеев пишут: “...различают три вида судопроизводства: исковое, производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и особое производство. Каждый из названных видов производства представляет собой самостоятельный, особым образом организованный процессуальный порядок разбирательства и разрешения по существу определённых категорий гражданских дел, характеризующихся сравнительно единой материально-правовой природой, что предопределяет существенные различия как в процессуальных средствах, используемых для их защиты, так и в самой процедуре их рассмотрения в судах.”[82]

2).

Существует ещё одна концепция, мало представленная в процессуальной литературе, нашедшая в основном отражение в науке административного права, и заключающаяся в признании за производством по делам, возникающим из административных правоотношений, характера самостоятельного - административного - процесса.[83] Хотя данная точка зрения не нашла достаточного теоретического обоснования, она в некоторой степени перекликается с идеей дифференциации гражданского судопроизводства и создания специализированных судов, в том числе административных,[84] а также с положением пункта 2 ст. 118 Конституции РФ о том, что судебная власть в РФ “осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства”. Представляется, однако, что данная позиция легко опровергается анализом действующего гражданского процессуального законодательства, согласно которому дела, возникающие из административных правоотношений, рассматриваются по общим правилам гражданского судопроизводства за отдельными изъятиями и дополнениями (ч.1 ст.232 ГПК РСФСР). Следует согласиться с Д.М.Чечотом, что “все предусмотренные законом изъятия не выходят за пределы общих принципов гражданского процесса, а потому названный вид судопроизводства полностью сохраняет все гражданско-процессуальные черты и не становится административным процессом...”[85]

3). Наиболее аргументированной представляется третья концепция. Сегодня процессуалисты всё чаще склоняются к мысли о том, что так называемые дела из административно-правовых отношений ничем не отличаются от дел искового производства, а их материально-правовая специфика (неравенство субъектов спорного материального правоотношения: административного, финансового, государственного) не сказывается принципиальным образом на процессуальном положении участвующих в таких делах лиц.[86] Главное, что объединяет эти дела с исковыми и что является характерным, обязательным признаком искового производства, - наличие спора о субъективном материальном праве.

Разница состоит лишь в том, что данный спор возникает между гражданином и органом (должностным лицом), чьи действия послужили поводом к обращению гражданина в суд, что однако не порождает процессуального неравенства между указанными лицами. Наоборот, как верно отмечалось в литературе, состояние правового спора приводит субъектов в равное положение, “любой юридический спор всегда представляет собою самостоятельное, особое, охранительное правоотношение равноправных участников. Их равенство проявляется в наделении их идентичной гражданской процессуальной правоспособностью как стороны иска. При этом не имеет существенного значения то, в какой области возник спор: в гражданских, семейных, жилищных, земельных или административных правоотношениях.”[87]

Представляется, что материально-правовая специфика дел, возникающих из административно-правовых отношений, не порождает качественных особенностей, особенностей принципиального характера, в процедуре рассмотрения этих дел, таких особенностей, которые бы давали основание говорить о самостоятельном виде гражданского судопроизводства и неприменимости здесь важнейших исковых институтов. Действительно, следует согласиться с мнением представителей первой концепции в том, что “дело заключается не в количестве особенностей того или иного вида судопроизводства, а в том, насколько они существенны, как они влияют на всю организацию судопроизводства. Если в результате их складывается какой-то совершенно особый режим судопроизводства, в рамках которого могут рассматриваться только определённые категории дел и никакие другие, режим, учитывающий особенности этих дел и целиком рассчитанный на них, то, по-видимому, только в этом случае и можно говорить о самостоятельном виде судопроизводства.”[88] Однако нельзя согласиться с авторами в том, что сложившиеся в действующем законодательстве и практике его применения процессуальные особенности рассмотрения таких дел действительно имеют существенный характер и не могут вписаться в рамки искового производства.

Учёными, являющимися приверженцами третьей концепции, достаточно убедительно доказано, что особенности в процедуре рассмотрения дел из административно-правовых отношений в значительной степени носят формальный характер, порой сводятся лишь к различиям в терминологии, прикрывающей тождественные по своей сути явления (это относится в наименованию лиц, участвующих в таких делах, по сути своей являющихся сторонами - истцом и ответчиком, к возможности применения основных исковых институтов - отказа от иска, признания иска, мирового соглашения, встречного иска, института третьих лиц). Иные же процессуальные особенности рассмотрения не меняют существа исковых по своей природе споров в сфере административных правоотношений и вполне могли бы вписаться в общие нормы искового производства. Таковыми являются специальные нормы о подсудности, сроках рассмотрения этих дел, возможности обжалования решения суда по этим делам в кассационном порядке, о презумпциях в сфере доказывания.

Так, например, ч.4 ст.2394 подр. II ГПК, а также ч.4 ст.4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” устанавливает альтернативную территориальную подсудность: жалоба по выбору гражданина подаётся либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица. Однако данная норма вполне вписывается в общеисковой институт альтернативной территориальной подсудности и могла бы быть сформулирована как частный её случай в ст.118 подр.I ГПК. То же самое можно сказать в отношении сокращённых сроков рассмотрения этих дел (ст.ст.234,238,2396 подр.II, а также ч.3 ст.99 подр.I ГПК), причём сокращённые сроки установлены не только для данных категорий дел, но и по иным, “традиционно исковым”, делам (см.ч.2 ст.99 подр.I ГПК).

Не обсуждая здесь ни целесообразность, ни конституционность (соответствие норме ст.46 Конституции РФ) ограничения возможности кассационного обжалования решений по некоторым делам, возникающим из административно-правовых отношений, хотелось бы лишь отметить, что и данная процессуальная особенность, если она имеет право на существование, вполне могла бы найти отражение в общих нормах о законной силе судебного решения (ст.208 подр.I ГПК).

Дела, возникающие из административно-правовых отношений, обладают некоторой спецификой в области доказательственного права: речь идёт об установлении в судебной практике и на законодательном уровне доказательственных презумпций - изъятий из общего правила части 1 ст.50 ГПК о распределении обязанностей по доказыванию. Так, согласно части 2 ст.6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” в редакции Фед. Закона от 14 декабря 1995 г. на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но должен доказать факт нарушения своих прав и свобод. Судебная практика признаёт существование доказательственной презумпции также по делам об обжаловании постановлений о наложении административных взысканий (гл.24 ГПК). Так, Судебной коллегией Верховного Суда РФ отменено решение Петропавловск-Камчатского городского народного суда об отказе в удовлетворении жалобы СП “Камсинг” на постановление начальника Петропавловск-Камчатской таможни о наложении штрафа. Отменяя решение, Судебная коллегия, в частности, указала, что бремя доказывания наличия законного основания для наложения административного взыскания лежит на административном органе (в данном случае - Петропавловск-Камчатской таможне), а поскольку последний не представил доказательств правильности наложения взыскания, вывод городского суда об отказе в удовлетворении жалобы следует признать неверным.[89]

Однако, как известно, доказательственные презумпции действуют и в исковом производстве. Таковы, в частности, презумпции вины причинителя вреда и лица, не исполнившего обязательство, установленные нормами гражданского права (ГК РФ).

Такова презумпция в области трудового права, возлагающая на администрацию - ответчика по иску о восстановлении на работе - обязанность доказать наличие законного основания для увольнения истца и соблюдение установленного порядка увольнения, не закреплённая прямо в законодательстве, но прочно установившаяся в судебной практике[90] и др. Но перераспределение обязанности доказывания по таким категориям дел не меняет их исковой природы. Большинство доказательственных презумпций установлено в нормах материального права, вместе с тем, если их значение ограничивается лишь рамками судебного доказывания, они могут быть закреплены и в нормах процессуального права (как это имеет место в Законе от 27 апреля 1993 г.). Поэтому доказательственная презумпция, установленная ч.2 ст.6 этого Закона, вполне могла бы быть закреплена как специальная норма в общих положениях ГПК - в ст.50 действующего ГПК РСФСР. Аналогичным образом поступил, например, законодатель в отношении подведомственных арбитражному суду споров о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, на которые возложена обязанность доказать обстоятельства, послужившие основанием для принятия таких актов (см. п.1 ст.53 раздела I “Общие положения” АПК РФ).

И наконец, единственным, на наш взгляд, сколько-нибудь существенным отличием дел, возникающих из административно-правовых отношений, могла бы быть специфика процессуального положения суда в сфере действия принципа диспозитивности. Однако и эта особенность, как попытаемся доказать далее, не меняет сути и основного содержания принципа диспозитивности, главных его проявлений в рамках искового производства.

Рассмотрим более подробно специальные нормы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, определяющие пределы активности суда в воздействии на движение процесса.

Анализ действующего законодательства позволяет говорить о существовании следующих активных полномочий суда в рамках данного вида судопроизводства:

1) Из норм ст.ст.238 и 239 ГПК, а также ст.ст.272, 273 КоАП РСФСР следует, что суд не связан пределами жалобы, поданной на постановление о наложении административного взыскания. Во-первых, он всякий раз должен проверять все обстоятельства, с которыми закон (КоАП) связывает законность и обоснованность обжалуемого постановления, а не только те, на которые ссылается заявитель. Представляется, однако, что такая активность суда соответствует общей норме ч.2 ст.50 ГПК в ред. от 30.11.95, возлагающей на суд обязанность определить предмет доказывания с учётом соответствующих норм права, регулирующих спорное правоотношение (в данном случае - норм КоАП), не ограничиваясь фактами, указанными заинтересованными лицами.[91] Во-вторых, суд в зависимости от выяснившихся обстоятельств должен выйти за пределы жалобы и вынести решение с изменённым способом защиты нарушенных прав гражданина. Так, суд вместо отмены постановления и прекращения производства по делу, о чём просит заявитель в жалобе, может изменить меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об административной ответственности (п.4 ч.1 ст.273 КоАП) или отменить постановление и направить дело на новое рассмотрение в тот же или иной компетентный административный орган (п.2 ч.1, ч.2 ст.273 КоАП). Вместе с тем, нормы искового производства как исключение также допускают возможность выхода за пределы предъявленных требований в случаях, прямо установленных законом (ст.195 ГПК в ред. от 30.11.95). Причём, так же, как и в делах искового производства, существование таких активных полномочий суда в конечном счёте предопределено необходимостью защиты публичного интереса: в данном случае - интереса в предотвращении административных правонарушений, представляющих большую общественную опасность, нежели гражданские правонарушения.

2). В соответствии с ч.4 ст.7 Закона от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” в редакции Фед. Закона от 14.12.95 суд, признав жалобу обоснованной, не ограничивается в решении восстановлением нарушенных прав и свобод гражданина, а должен определить также ответственность органа или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к такому нарушению. В части 5 этой же статьи

законодатель поясняет, что в отношении государственного служащего суд определяет меру ответственности, предусмотренную Фед. Законом “Об основах государственной службы РФ”, другими федеральными законами, вплоть до представления об увольнении.

Представляется, что в рассматриваемых нормах также закреплено активное полномочие суда по выходу за пределы требований гражданина, оправданное необходимостью предотвращения в будущем подобных ущемлений прав и свобод граждан со стороны должностных лиц, государственных служащих. Содержание такого активного полномочия суда однако не совсем ясно. Дело в том, что закон говорит: “суд определяет меру ответственности”. Возникает вопрос, как понимать эту норму: сам ли суд привлекает виновное должностное лицо, государственного служащего к ответственности или суд лишь выбирает одну из предусмотренных законодательством мер ответственности. Осложняется толкование данной нормы тем, что законодательством не установлены специальные меры ответственности должностных лиц, государственных служащих за допущенные ими нарушения прав и свобод граждан. Так, ст.14 Фед.Закона от 31 июля 1995 г. “Об основах государственной службы РФ”[92] устанавливает лишь меры дисциплинарной ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им возложенных на него обязанностей (должностной проступок). Полномочие по применению этих мер предоставлено лишь органу или руководителю, имеющему право назначать государственного служащего на должность (ч.1 ст.14 Закона). При этом не совсем ясно, применяются эти же или иные меры при неисполнении государственным служащим обязанности обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, упомянутой в Законе наряду с

необходимостью добросовестно исполнять должностные обязанности (см.п.2 и п.3 ст.10 Фед. Закона от 31.07.95) и тем самым выведенной за рамки собственно должностных (функциональных) обязанностей. Одновременно ч.5 ст.14 рассматриваемого закона содержит бланкетную норму, устанавливающую, что государственный служащий несёт предусмотренную федеральным законом ответственность за действия и бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан. Поскольку специальных мер ответственности, о которых идёт речь в ч.5 анализируемой статьи, законодатель пока не установил, остаётся лишь дисциплинарная ответственность. Однако очевидно, что применять меры дисциплинарной ответственности суд сам не может. Следовательно, речь может идти лишь об указании судом компетентному лицу на необходимость применения к правонарушителю конкретных мер дисциплинарной ответственности. Представляется, что при таком содержании рассматриваемое активное полномочие суда мало чем отличается от полномочия выносить частные определения в адрес вышестоящих органов и должностных лиц (ч.2 ст.225 ГПК).

Таким образом, следует признать, что нормы чч.4,5 ст.7 Закона от 27 апреля 1993 г. в редакции Фед.Закона от 14.12.95, предоставляющие суду некоторые полномочия по выходу за пределы жалобы гражданина, ничего принципиально нового, не совместимого с общими нормами искового производства также не содержат. Не случайно, по всей видимости, и то, что Проект ГПК рассматриваемых активных полномочий суда не воспроизводит ни в основном варианте, ни в варианте, предложенном для обсуждения.[93]

Анализ активных полномочий суда в так называемом производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, позволяет сделать вывод, что некоторая специфика процессуального положения суда по сравнению с подавляющим большинством категорий исковых дел, а именно: несколько более широкая возможность влиять на движение процесса путём выхода за пределы поданной жалобы - не меняет содержания и основных проявлений, свойственных принципу диспозитивности в исковом производстве (в частности, ст.195 ГПК), и вполне может быть отражена законодателем путём включения в общие нормы искового производства специальных норм, устанавливающих активные полномочия суда при рассмотрении таких дел.

Изучение судебной практики свидетельствует, что правоприменитель часто сталкивается с трудностями в определении вида судопроизводства (исковое или производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений). Так, Преображенским межмуниципальным судом Восточного административного округа Москвы была разрешена по существу жалоба Осиповой на действия РЭУ-8 муниципального округа “Метрогородок”. Заявительница просила признать неправомерными действия РЭУ, которое с августа 1993 г. взимало с жильцов повышенную плату за пользование холодной водой. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 17.02.95, рассмотрев дело в порядке надзора, отменила состоявшиеся по нему судебные постановления, указав, в частности, следующее: “Жалоба Осиповой рассмотрена судом по правилам главы 241 ГПК РФ. Между тем, в данном случае имеет место спор о праве, подведомственный суду, о возврате излишне выплаченных сумм...”[94]

Как известно, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.93 “О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан” содержится указание о применении в такой

ситуации института отложения разбирательства дела и разъяснении заинтересованному лицу необходимости оформить своё требование как исковое.[95] Между тем, сам Верховный Суд РФ в последнее время всё чаще косвенно признаёт единую природу исковых дел и дел, рассматриваемых по правилам гл.241 ГПК, указывая по конкретным делам на отсутствие принципиальных различий в процедуре рассмотрения жалоб и исков. Так, Судебной коллегией Верховного Суда РФ 31.10.95 отменено в порядке надзора определение Дорогомиловского межмуниципального суда г.Москвы об оставлении без рассмотрения жалобы Лукиной на действия врачей Центральной медсанчасти ввиду возникновения спора о праве. Интересны при этом мотивы надзорного определения Судебной коллегии, указавшей, что “если заявитель не хочет оформлять исковые требования, то это обстоятельство не является основанием для оставления жалобы без рассмотрения. Лицо вправе само определить, поддерживать ли ему заявленную жалобу или оформить исковые требования”.[96] Аналогичное разъяснение по вопросу разграничения искового производства и производства по жалобам не действия, нарушающие права и свободы граждан, дано Судебной коллегией Верховного Суда РФ в опубликованных в ноябре 1996 г. материалах обобщения практики рассмотрения гражданских дел.[97] По мнению Судебной коллегии, “для правильного разрешения спора не имеет существенного значения отказ заявителя оформить содержащиеся в жалобе требования в исковое заявление, поскольку и при рассмотрении жалобы в том виде, в каком она была подана, и при рассмотрении спора о праве в исковом производстве суд должен определить, какие обстоятельства имеют значение для дела (даже если стороны на них не ссылаются), и распределить бремя доказывания между сторонами (ч.2 ст.50, п.4 ч.2 ст.141, ч.2 ст.142 ГПК). В обоих случаях круг этих обстоятельств совпадает почти полностью.”

Объединение всех дел, связанных с разрешением спора о праве, в один вид судопроизводства способствовало бы единообразию судебной практики, упростило бы положение заинтересованных лиц, обращающихся в суд с требованием о защите нарушенных прав и свобод, исключив ситуацию, когда неискушённый в процессуальных тонкостях гражданин оказывается перед проблемой выбора между двумя процедурами, существенных различий в которых не усматривают сами суды.

<< | >>
Источник: Чистякова Ольга Петровна. ПРОБЛЕМА АКТИВНОСТИ СУДА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ РФ. Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. Москва - 1997. 1997

Еще по теме Y. Проблема активности суда в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений:

  1. Параграф 3. Исковое производство и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, с позиций правоприменения
  2. I. Юридическая природа обязанностей суда как субъекта гражданских процессуальных отношений. Понятие активных полномочий суда как процессуальных обязанностей ex officio
  3. Y. Проблема активности суда в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений
  4. §1. Совершенствование правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел на транспорте с территориальными органами МВД Кыргызской Республики
  5. Правоотношения в сфере лицензирования как объект административно-правовой охраны
  6. 3.1. Саморегулируемые организации в нефтегазовом строительстве и проблемы их интеграции в механизм административно-правового регулирования.
  7. Правоотношения в сфере лицензирования как объект административно-правовой охраны
  8. Антимонопольная реформа начала XX в. и зарождение современной системы административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования в России и мире
  9. Развитие административного права в России и зарубежных странах и его влияние на административно-правовое обеспечение баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования
  10. § 3. Теоретический анализ методов и форм административно-правового регулирования экономики
  11. 3.1. Саморегулируемые организации в нефтегазовом строительстве и проблемы их интеграции в механизм административно-правового регулирования.
  12. §1. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции как форма осуществления судебной власти: понятие, основные признаки, виды, значение в системе построения и функционирования судебной власти
  13. §4. Административное судопроизводство как институт современного административного процессуального права
  14. § 1. Режим естественных монополий как разновидность административно-правового режима.
  15. § 1. Проблемы функционирования административно-правового режима естественных монополий.
  16. § 3. Пути совершенствования административно-правового режима естественных монополий.
  17. § 3. Функционально-генетическая связь материальных и процессуальных норм права в правовых отношениях
  18. § 3.2 Новые технологии голосования и проблемы защиты избирательных прав граждан Российской Федерации при разрешении судебных споров
  19. Глава 2. Реализация полномочий суда в ходе производства судебных действий следственного характера
  20. § 4. Правоприменительные факторы эффективности государственного принуждения в сфере обеспечения экономической безопасности[1107]
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -