Параграф 3. Исковое производство и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, с позиций правоприменения

На соотношение правоприменения и «видов» гражданского судопроизводства можно посмотреть и с другой, словно бы обратной стороны, и выяснить, а различается ли правоприменительная деятельность суда в зависимости от имеющейся в ГПК и АПК РФ дифференциации производств.

Применение норм материального права в исковом производстве составляет основу судебной деятельности, определяет сущность и назначение процесса. Вот как писали об этом классики советской науки гражданского процессуального права – Н.А. Чечина и М.А. Гурвич.

«Регулируя спорные отношения, суд осуществляет деятельность по применению права. При этом применение права проходит следующие условные этапы (моменты): 1) суд определяет ту норму права, под действие которой подпадает данное спорное общественное отношение; 2) в соответствии с нормой права, регулирующей данное отношение, суд устанавливает (выявляет) конкретное содержание правоотношения, содержание и объем прав и обязанностей его субъектов; 3) на основе двух первых предпосылок определяет в строгом соответствии с нормой права срок и порядок осуществления правомочий и исполнения обязанностей сторон.

Суд применяет норму права не к предполагаемым, а к действительно существующим отношениям. Следовательно, весь первый этап деятельности суда сводится к выявлению существующих отношений, к установлению их истинности. Поэтому установление материальной истины по делу включается в непосредственную задачу суда. От правильного выполнения этой задачи зависит и правильность применения права, правильность регулирования общественных отношений. Только после установления того, что отношения между определенными субъектами действительно существуют, суд может их регулировать правом. За этим следует устранение спорности регулируемых отношений, их правовой неопределенности. Устранение правовой неопределенности отношений есть средство восстановления и защиты оспоренного или нарушенного права»[378].

По мнению М.А. Гурвича «понятие применения права юрисдикционными органами, и, прежде всего судом, должно быть определено в соответствии с понятием осуществления права как действия нормы в определенном конкретном случае, в котором абстрактные признаки нормы раскрываются в индивидуальном, богатом и разнообразном объективном жизненном проявлении, представляющем собой правоотношение. В самом общем виде применение права заключается в исследовании вопроса, наступило ли в данном случае действие нормы права, и в результате этого исследования – государственном подтверждении наступления действия нормы или отрицания его как не наступившего»[379].

Несмотря на некоторые различия в приведенных суждениях, главная идея совпадает: судебная деятельность в исковом производстве – это правоприменительная деятельность.

Вместе с тем роль суда в процессе правоприменения, а точнее реализации норм материального права, несколько различается, прежде всего, в зависимости от вида заявленного иска: о признании, присуждении или преобразовании правоотношения, а также в зависимости от того, определенно ли сформулированы элементы применяемой нормы материального права, либо они рассчитаны на судебное усмотрение. Так, А.К. Сергун справедливо отмечала, что «в случае абсолютно-определенной нормы материального права решение ничего не меняет в содержании сложившихся до суда правоотношений, но оно формулирует конкретное предписание, привязанное к данным лицам и к данному случаю, а тем самым становится регулятором их отношений. Во всех остальных случаях – когда нет абсолютно определенных гипотезы и диспозиции, когда приходится прибегать к аналогии закона или права, к субсидиарному применению права, когда осуществляется преобразовательное правомочие – доля регулирующего воздействия суда становится гораздо большей. Применение права судом заключается не только в исследовании и подтверждении того, что действие нормы наступило, но и в формулировании конкретизированного предписания, вытекающего из этой нормы»[380].

Однако отмеченные особенности в правоприменении не влияют на его структуру и этапы.

При последующем анализе обратимся к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений. Сразу отметим, что среди процессуалистов - цивилистов[381] преобладает взгляд на это производство как на самостоятельный вид гражданского судопроизводства[382]. Вместе с тем, выводы предыдущего параграфа позволяют нам воспринимать это слово - «вид» не как элемент строгой классификации, а как привычный термин, за которым стоит дифференцированное производство, структурно выделенное в ГПК и АПК РФ. В этой связи ряд правильных подходов к проблеме обозначил И.А. Приходько, основательно исследовавший производство из публичных правоотношений в рамках своей работы «Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе». По мнению этого ученого, «возможность возбуждения дела в рамках предписанного законодателем (т.е. надлежащего) производства зависит от того, соблюдены ли заявителем при обращении в суд те требования, которые предусмотрены именно для данного судебного производства. Таким образом, дифференциация судебных производств оказывает на доступность правосудия двоякое влияние: с одной стороны, дифференциация направлена на наиболее эффективную защиту права с наименьшими затратами времени и средств, а с другой – наличие множества различных производств затрудняет для заявителя правильный выбор надлежащего и корректное выполнение предписанных законом требований к обращению в суд для соответствующего производства. Такие же проблемы возникают и перед судом, на который возлагается обязанность определить, в каком именно производстве надлежит рассматривать поданное в суд обращение. Умножая количество производств, устанавливая специфику рассмотрения соответствующих дел, законодатель должен учитывать и те трудности, которые это создает и для суда, и для лиц, обращающихся в суд»[383].

С учетом этих верно обозначенных ориентиров посмотрим на четко дифференцированное в обоих процессуальных кодексах производство из публичных правоотношений.

На первый взгляд кажется, что признаки названы точно и что они «работают» т.е. свойственны исключительно для дел, рассматриваемых по процедуре этого производства. Однако это не совсем так. Названные признаки, как порознь, так и вместе, могут быть характерны для дел, рассматриваемых как в исковом, так и в особом производстве. И дел таких немало. Прежде всего, это дела, в которых, по выражению Н.А. Чечиной, судом осуществляется контроль, который может быть условно назван «косвенным». «Необходимость «косвенного» судебного контроля за деятельностью государственных органов вытекает из того, что суд при рассмотрении дел искового производства определяет свое отношение к актам государственных органов»[385]. Надежда Александровна приводит в пример иски о признании недействительным ордера на жилую площадь, об отказе в разрешении обмена жилой площади, об отмене усыновления[386].

Приведя в пример названные категории дел, а также целый ряд других, еще один исследователь - А.И. Зинченко, еще в 1976 году справедливо заметил, что вопрос о судебном контроле, имеющем место при рассмотрении исковых дел, в основании которых лежит административный акт, подлежит глубокой разработке на основе широкого обобщения судебной практики[387].

Проведя обзор «косвенного» и «прямого» контроля суда за деятельностью государственных органов и должностных лиц, Н.А.

Но в исковом производстве рассматриваются также дела, где суд осуществляет не косвенный, а прямой контроль.

Существенный интерес в этой связи представляют дела о взыскании обязательных платежей и санкций, причем как по ГПК, так и по АПК РФ.

В ГПК РСФСР имелась глава 25 под названием «Дела о взыскании с граждан недоимки по налогам, самообложению сельского населения и государственному обязательному страхованию». Структурно она располагалась во втором подразделе второго раздела ГПК РСФСР, поэтому дела представляли собой одну из категорий дел, возникающих из административно – правовых отношений. Эта глава оставалась в ГПК РСФСР вплоть до признания его утратившим силу, хотя Законом РФ от 28 апреля 1993 г. № 4882-1[389] из части 1 ст. 231 ГПК РСФСР указанная категория дел была исключена[390]. Комментируя эту главу, профессор А.Т. Боннер писал: «Дел о взыскании недоимок по налогам и сборам в смысле особого процессуального порядка их рассмотрения в настоящее время не существует. Взамен них появились исковые дела (курсив мой – Н.Г.) о взыскании недоимок по налогам, а также дела по жалобам налогоплательщиков (граждан и юридических лиц либо граждан – предпринимателей) на неправомерные действия налоговых органов. В зависимости от характера спорящих субъектов эти дела подведомственны судам общей юрисдикции либо арбитражным судам»[391].

Итак, подчеркнем самое интересное в произошедшей метаморфозе: дела, длительное время[392] рассматривавшиеся по правилам производства из административных (публичных) правоотношений безболезненно перекочевали в исковое производство. О безболезненности этого изменения свидетельствует и то обстоятельство, что ГПК РФ 2002 г. уже не предусматривает в Подразделе 3 «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» дел о взыскании недоимок по налогам и сборам.

При рассмотрении такого спорного дела в исковом производстве суд должен будет осуществить так называемый «прямой» контроль за законностью действий государственного органа, а выступающее в качестве предмета судебной деятельности материальное отношение является без сомнения публично - правовым. Таким образом, при наличии явных признаков производства из публичных правоотношений дело рассматривается по исковой форме.

Чрезвычайно интересно, поскольку диаметрально противоположно, решение почти аналогичного вопроса в АПК РФ.

Два первых АПК РФ (1992 г. и 1995 г.) вообще не предусматривали отдельного производства для дел из публичных правоотношений, поэтому дела о взыскании обязательных платежей и санкций рассматривались в исковом производстве. С принятием АПК РФ 2002 года ситуация в корне изменилась. Раздел 3 «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» включает теперь специальную главу «Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций». С учетом положений Налогового Кодекса (ст.ст. 46-48) правила этой главы применяются в случаях, когда требования о взыскании обязательных платежей предъявляются к гражданам - предпринимателям. Взыскание обязательных платежей с юридических лиц осуществляется преимущественно во внесудебном порядке[394]. Тщательно и скрупулезно проанализировав положения статей 212-216 АПК РФ, И.А. Приходько сделал ряд правильных выводов, которыми нельзя не воспользоваться. По его мнению, предусмотренные АПК РФ процессуальные особенности рассмотрения дел о взыскании обязательных платежей и санкций относительно правил искового производства минимальны. Значимые особенности в основном сводятся к сокращенному сроку рассмотрения соответствующих дел и возможности истребования доказательств по инициативе арбитражного суда. Анализируя установленные ч.ч. 4 и 5 ст. 215 АПК РФ правила распределения обязанностей доказывания в этих делах, И.А. Приходько справедливо замечает, что «по сути суду предоставляется возможность (которая на практике вполне может трансформироваться и в обязанность) собирать доказательства за органы исполнительной власти, т.е. выполнять их функцию. Совершенно ясно, что в данном случае возлагаемая на суд мера активности не имеет никакого отношения к созданию неких процессуальных механизмов, призванных компенсировать неравенство участников спорного материально – правового отношения. В создании таких процессуальных механизмов нет необходимости, вполне достаточно установления одинаковых правил»[395]. В итоге И.А. Приходько предложил вообще упразднить судебный порядок взыскания недоимок, пеней и санкций с индивидуальных предпринимателей, а также санкций с юридических лиц и наделить органы, обладающие контрольными функциями, правом осуществлять взыскание указанных платежей и санкций в бесспорном порядке[396].

Иными словами, получается, что введение дифференцированной процедуры в данном случае – это явно неудачное решение законодателя.

К аргументированным, во многом достойным поддержки выводам относительно правового регулирования процедур рассмотрения дел о взыскании налоговых платежей, приходит и другой исследователь - В.В. Стрельников. Отметив, что для рассмотрения этих дел применяются самые разнообразные процессуальные формы: судебный приказ, исковое производство, административное судопроизводство, В.В. Стрельников задается вопросом: насколько оправдана такая дифференциация, и какая форма наиболее эффективна? По мнению этого ученого именно исковое производство более приспособлено для разрешения споров, возникающих из имущественных правоотношений, в том числе налоговых споров, поскольку именно «исковое судопроизводство располагает всеми процессуальными возможностями для решения задач правосудия при рассмотрении дел о взыскании налоговых платежей»[397].

Не менее интересна и поучительна в исследуемой связи история регулирования процедуры рассмотрения еще одной группы дел – по оспариванию решений и действий (бездействий) учреждений, предприятий, организаций их объединений и общественных объединений. Она хорошо известна и наиболее выпукло отражена в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». В п. 8 названного постановления разъясняется, что ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права[398].

Такое решение законодателя и разъяснение Верховного Суда РФ в доктрине было воспринято в целом положительно. Так, А.Т. Боннер, комментируя статью 245 ГПК РФ, отмечал, что «в соответствии с ГПК РСФСР в процессуальную форму производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, нередко облекались и дела, стороны которых были связаны иными, например, гражданско-правовыми отношениями. Здесь не было отношений власти и подчинения в их традиционном понимании, однако лицо находилось в иной зависимости от органа или должностного лица, чьи действия оно было вынуждено обжаловать в суд. А в судебной практике постоянно возникал вопрос, в каких случаях подобные дела нужно возбуждать заявлением или жалобой, а в каких - иском? С введением в действие нового ГПК поводов для такого рода сомнений будет значительно меньше, однако полностью исключить их вряд ли удастся»[399].

Поддержал решение законодателя и О.В. Баулин, по мнению которого аналогично нужно было бы решить вопрос и в АПК РФ, т.е. устранить возможность оспаривания действий так называемых «иных органов» в рамках производства из административных правоотношений[400].

В рассматриваемой ситуации есть два любопытных момента. Во-первых, это еще один пример перетекания категории дел из одного «вида» производства в другой. Во-вторых, изменили «прописку» не только те дела, где стороны на самом деле связывали гражданско-правовые отношения, но и типичные публично-правовые, например административные. Показателен в этом смысле следующий ответ судебной коллегии Верховного Суда РФ на вопрос судов:

«Дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом Российской Федерации (его территориальными органами), связанные с назначением и выплатой пенсий, рассматриваются судами в порядке искового производства (подраздел II раздела II ГПК РФ). Эти дела не могут рассматриваться в порядке, установленном главой 25, включенной в подраздел III раздела II ГПК РФ ("Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений").

В порядке, установленном главой 25 ГПК РФ, рассматриваются дела об оспаривании гражданами и организациями решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Пенсионный фонд Российской Федерации в силу ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" является государственным учреждением, а не органом государственной власти и, следовательно, не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ»[401].

Вместе с тем, отношениям по назначению пенсии присущи черты и неравенства субъектов, и властеотношений, и присутствие государственного органа (государственного учреждения), законность действий которого при обращении заинтересованного лица суд будет проверять в рамках искового производства.

Не менее интересно еще одно гражданское дело с участием Пенсионного фонда РФ. Т. Обратилась в суд с заявлением об установлении факта, имеющего юридическое значение, ссылаясь на то, что в период с 1942 по 1946 год работала в колхозе, но документов об этом не имеется, архивы колхоза не сохранились. Органами Пенсионного фонда в установлении стажа за указанный период отказано, а ей это необходимо для исчисления пенсии. Решением районного суда заявление было удовлетворено, искомый факт установлен. Президиум областного суда отменил решение и прекратил производство по делу по мотиву его неподведомственности судам. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила постановление Президиума областного суда и оставила в силе решение районного суда, обосновав свою позицию тем, что пенсионным органом гражданке было отказано в установлении стажа по свидетельским показаниям, о чем она указывала в заявлении при обращении в суд. Следовательно, имел место спор между гражданином и органом, осуществляющим пенсионное обеспечение. Такой спор подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции. Удовлетворив заявленные требования, суд фактически рассмотрел спор, связанный с назначением и выплатой пенсии[402].

Анализируя пример, заметим, что дело было рассмотрено в порядке особого производства, как известно, исключающего спор о праве. Однако, оставляя в силе решение суда первой инстанции, Судебная коллегия Верховного Суда РФ признала наличие спора между гражданкой и Пенсионным фондом, а также то, что рассмотрение этого спора по процедуре особого производства не является нарушением закона.

Приведенный пример показывает, что дифференциация производств в имеющемся сегодня виде отнюдь не на пользу тем, кто нуждается в судебной защите. Вероятно, учитывая это, Верховный Суд счел за благо не заметить, что вместо искового дело по спору было рассмотрено в порядке особого производства. Хотя на самом деле такой спор надлежало бы рассматривать в производстве из публичных правоотношений, и не по заявлению об установлении факта определенного периода работы, поскольку такое установление относится к компетенции органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, а по заявлению об оспаривании незаконного действия органа, осуществляющего пенсионное обеспечение.

Результатом анализируемого законодательного решения стало фактическое исчезновение традиционных критериев, признаков отличия искового производства от производства из публичных правоотношений. В этой связи трудно согласиться с А.Т. Боннером, полагающим, что теперь станет меньше поводов для сомнений при решении вопроса о выборе порядка производства.

Рассмотрим еще одно весьма показательное дело. К.А. и К.Е. обратились в суд с заявлением об оспаривании действий директора МОБТИ, директора экспериментального хозяйства "Немчиновка", главы администрации п. Немчиновка, руководителя Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Одинцовскому району. Решением Одинцовского городского суда Московской области от 15 декабря 2004 года в удовлетворении заявления К.А. и К.Е. отказано. На решение К.А. и К.Е. принесены кассационные жалобы.

Проверив материалы дела, судебная коллегия нашла, что решение подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение, приведя следующие доводы: из совершенно краткого, составленного в нарушение требований ст. 131 ГПК РФ обращения К.А. и К.Е. в суд в форме жалобы, в котором оспаривались действия указанных должностных лиц, невозможно усмотреть, какие конкретно документы должностные лица не выдали им, и каковы основания обращения в суд. Именно по этой причине, несмотря на длительное нахождение дела в производстве суда, оно не может найти окончательного разрешения по существу, нарушен вид судопроизводства, в порядке которого могут быть разрешены требования.

Отказывая в удовлетворении требований в части оспаривания действий должностных лиц МОБТИ и ЭХ "Немчиновка", суд не учел, что заявление в этой части может быть, при определенных условиях, рассмотрено в порядке искового производства.

Отказывая в удовлетворении заявления в остальной части, ввиду того, что не было представлено доказательств, суд сослался на ст. 56 ГПК РФ, согласно которому каждая сторона доказывает те обстоятельства, на которые она ссылается.

Судом неправильно применена норма процессуального права в том смысле, что распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений, иное. Согласно ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию возлагается на лицо, чьи действия (бездействие) оспариваются. При этом суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ существенное нарушение норм процессуального права также является основанием для отмены судебного постановления.

При новом рассмотрении дела необходимо уточнить требования заявителей в письменной форме и в зависимости от этого разрешить вопрос об оставлении без рассмотрения тех требований, которые не могут быть рассмотрены в порядке дел, возникающих из публичных правоотношений[403].

Таким образом, какое-то субъективное право или охраняемый законом интерес (из приведенного дела это действительно не очень ясно) граждан были нарушены рядом должностных лиц. При этом кассационная инстанция предлагает как заявителям, так и суду ранжировать этих должностных лиц, не соединять в одном заявлении предъявляемые к ним требования, а предложить заинтересованным лицам рассматривать их как минимум в двух процессах, т.е. возбудить еще одно дело практически об одном и том же. Конечно, формально юридически это будут разные дела, поскольку разные должностные лица, но такая юридическая казуистика вряд ли найдет понимание у лиц, ищущих судебной защиты. А причина разделения процессов одна единственная – разные виды судопроизводства: исковое и из публичных правоотношений.

Не менее интересен ответ Верховного Суда РФ на вопрос суда о том, в каком порядке - исковом или в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, должно рассматриваться судом заявление осужденного об оспаривании применения к нему администрацией исправительного учреждения мер взыскания?

Ответ: За нарушение установленного порядка отбывания наказания к осужденным к ограничению или лишению свободы могут применяться такие меры взыскания, как выговор, водворение в штрафной изолятор, и другие (ст. 58, 115 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации).

Согласно ч. 3 ст. 59 и ч. 2 ст. 117 УИК РФ наложение предусмотренных данным Кодексом мер взыскания осуществляется начальником исправительного учреждения или лицом, его замещающим.

Следовательно, оспаривая действия администрации исправительного учреждения, осужденный фактически оспаривает действия должностного лица.

Поскольку ст. 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации дела по заявлениям об оспаривании решений и действий должностных лиц отнесены к делам, возникающим из публичных правоотношений, заявление осужденного об оспаривании применения к нему администрацией исправительного учреждения мер взыскания должно рассматриваться в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации для дел, вытекающих из публичных правоотношений (глава 25)[404].

Рассматривая приведенную ситуацию, обращаешь внимание на то, что гражданином оспариваются действия государственного учреждения, а не органа государственной власти, поэтому, опираясь на упоминавшийся выше п. 8 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 года, нужно было делать вывод об исковом характере дела. Однако в ответе использован «весомый» довод – оспаривая действия администрации учреждения, осужденный фактически оспаривает действия должностного лица. Вместе с тем известно, что деятельность государственных учреждений чаще всего осуществляется должностными лицами. Это еще более усложняет решение вопроса о том, в каком порядке (исковом или из публичных правоотношений) обращаться в суд и возбуждать дело. Если довести до логического конца разъясненную конструкцию, то получается, если оспаривается действие конкретного государственного учреждения, от имени которого действовало должностное лицо – то надо использовать производство из публичных правоотношений, а если иной работник госучреждения, то используется исковое производство.

Абсурдность такого решения представляется очевидной. О какой защите интересов граждан, чьи права и свободы нарушены, может идти речь?

Проведенный анализ приводит к выводу, что общепринятые признаки производства из публичных правоотношений: наличие контроля со стороны суда за действиями государственного органа или должностного лица и публично-правовой характер правоотношения - предмета судебного рассмотрения, на самом деле не могут выступать критериями разграничения искового и производства из публичных правоотношений, поскольку одинаково возможны в обоих производствах[405].

По-другому выделяет признаки отграничения производства из публичных правоотношений Т.В. Сахнова. Разделяя понятия «правовой спор» и «спор о праве», Т.В. Сахнова утверждает, что «предметом производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, выступает правовой спор (выделение – Т.С.) в сфере публичных по своему характеру правоотношений, участники которого характеризуются неравным взаимным положением. Публичные правоотношения, которые при их спорности становятся предметом данного вида производства, представляют собой по общему правилу форму реализации конституционных прав и свобод. Однако их осуществление невозможно без совершения действий со стороны определенного субъекта, наделенного властными, распорядительными полномочиями в той или иной социальной сфере»[406].

Итак, очень важным в рассматриваемой позиции Т.В. Сахновой является четкое и непременное различие правового спора и спора о праве, поскольку по ее утверждению «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, по своей природе исключает возможность спора о субъективном праве (выделение – Т.С.) гражданском (в широком смысле)»[407]. Из рассуждений автора можно сделать вывод, что различия определяются предметом спора. Если предмет спора – субъективное право, то имеет место спор о праве, а если предмет спора – законный интерес, налицо правовой спор, чья конструкция свойственна опосредованному механизму защиты[408].

При всей оригинальности суждений, трудно признать эти выводы справедливыми. Так, в исковом производстве предметом защиты (значит, предметом спора) нередко выступает охраняемый законом интерес, например, в негативных исках о признании. Получается, что правовой спор может быть и в исковом производстве также. Можно полагать, что правовой спор имеет место и в особом производстве, в частности, в делах об ограничении дееспособности гражданина, признании гражданина недееспособным, ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами, рассмотрении заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении.

Иными словами, и при обозначенном подходе размывается, т.е. становится нечетким критерий дифференциации производства из публичных правоотношений.

Попробуем посмотреть на проблему размежевания искового производства и производства из публичных правоотношений с сущностной точки зрения, а именно, с позиции правоприменения.

К.С. Юдельсон писал по этому поводу: «По делам искового производства суд призван защищать трудовые, жилищные и другие личные и имущественные права граждан, государственных учреждений, предприятий, колхозов и иных кооперативных и общественных организаций. Защита политических и имущественных прав граждан осуществляется также судопроизводством по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Оба эти производства – исковое и из административно-правовых отношений, устанавливая определенный круг фактов, применяя нормы права или контролируя правильность применения правовой нормы, направлены на защиту субъективных прав»[409]. (Курсив мой– Н.Г.) И это утверждение совершенно правильно как для ГПК РСФСР, так и для ныне действующих ГПК и АПК РФ (с одним, однако, исключением – для дел об оспаривании нормативных правовых актов). Действительно, с точки зрения правоприменения суд и в исковом производстве, и при рассмотрении дел по заявлениям об оспаривании решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ, осуществляет принципиально одну и ту же деятельность – все этапы правоприменительного процесса, имея при этом цель защиты прав и интересов.

Таким образом, сегодняшняя дифференциация в ГПК и АПК РФ этих производств является искусственной и не имеющей под собой реальных оснований и значимых критериев. Именно поэтому правильна точка зрения, уже не одно десятилетие высказываемая разными учеными[410] об исковом характере производства из публичных правоотношений и о необходимости иного структурирования ГПК и АПК РФ.

Исследуя соотношение общих и специальных правил по видам гражданского судопроизводства, А.В. Усталова справедливо отмечала, что «не следует ни преувеличивать значение изъятий, ни преуменьшать действие общих правил судопроизводства. Правила искового производства довольно универсальны и приспособлены в качестве общих правил судопроизводства для рассмотрения всех дел, подведомственных суду»[411]. Вместе с тем, по мнению этого автора отдельным видам судопроизводства присущи весьма существенные особенности порядка рассмотрения их в суде, поэтому правильное распределение гражданских дел по видам судопроизводства имеет большое значение для защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов[412].

Зададимся вопросом: действительно ли способствует защите прав и интересов имеющаяся в законе дифференциация искового и производства из публично-правовых отношений, и что изменило бы принятие законодателем предложения о другой структуре ГПК, т.е. с выделением так называемых особых исковых производств.

Прежде всего, очевидно, что включение дел из публичных отношений в подраздел «Исковое производство» не позволило бы законодателю закрепить в ГПК положение о том, что если при подаче заявления будет установлено, что имеется спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления, а если при этом нарушаются правила подсудности дела, то судья возвращает заявление (ч. 3 ст. 247 ГПК). В равной мере у Верховного Суда не было бы оснований давать судам следующее разъяснение: «Если наличие спора о праве, подведомственного суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании части 4 статьи 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (часть 3 статьи 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства»[413].

Но и при действующей сегодня структуре ГПК содержание и смысл приведенных разъяснений вызывает недоумение по нескольким пунктам.

Во-первых, как это уже справедливо отмечалось в литературе[414], дела из публичных правоотношений, это тоже спорные дела, и требовать от граждан, нуждающихся в судебной защите, умения разграничивать «спор о праве» и «правовой спор», было бы не более разумно, чем заставлять пациента ставить себе правильный диагноз, и только после этого обращаться к нужному врачу - специалисту.

Во-вторых, аналогия с особым производством представляется неуместной, поскольку роль суда в исковом и особом производствах схожа: суд устанавливает юридически значимые факты; в производстве из публичных правоотношений предметом рассмотрения выступает материальное правоотношение с участием органа власти (должностного лица), поэтому законодатель создает некоторые процессуальные преимущества для слабой, подчиненной стороны, чтобы уравнять неравенство. Так в чем же смысл рассмотрения спора из публичных правоотношений в исковом производстве, когда наряду с ним возникает и типичный гражданско-правовой спор?! Ведь в этом случае слабая сторона в соответствии с законом и рекомендациями Верховного Суда лишится своих преимуществ, в частности, в отношении распределения обязанностей доказывания. И тогда возникает риторический вопрос: так чьи же интересы защищает такой закон?

В дальнейшем исследовании предпримем попытку выяснить закрепленные в законе существенные особенности судопроизводства по делам из публичных правоотношений и понять, насколько чужд такой регламент исковому производству.

Общая специфика порядка рассмотрения дел из публичных правоотношений, обозначенная в статьях 246, 247, 249 ГПК, вовсе не является чуждой исковому производству, поскольку в разное время составляла именно его (т.е. искового производства) характерные черты. Так, советский суд во всех производствах, включая исковое, был не связан основаниями и доводами заявленных требований, мог и даже был обязан истребовать доказательства по собственной инициативе, имел право признать обязательной явку ответчика в суд и в случае неявки на заседание применить санкции. Конечно, автору настоящего исследования ясно, что нормы действующего законодательства сегодня по-разному регулируют обязанности доказывания в исковом производстве и в делах из публичных правоотношений, и эти разные походы не следует в корне изменять. Здесь лишь отмечается, что активность суда и отступление от правила: доказывает тот, кто утверждает, в принципе не противоречат исковому производству.

Яркой процессуальной особенностью является правило статьи 248 ГПК. То, каким образом на практике может быть истолкована эта норма, а равно другие, связанные с ней по смыслу процессуальные нормы, показывает опубликованная в журнале «Арбитражный и гражданский процесс» статья судьи Таловского районного суда Воронежской области Л.М. Мокроусовой. Анализируя специальные нормы подраздела 3 раздела 2 ГПК, судья Мокроусова пишет, что «исключительность судебного решения обеспечивается правилом статьи 248 ГПК РФ, в соответствии с которым не подлежит принятию заявление и подлежит прекращению производство, если уже имеется вступившее в законную силу решение, принятое по заявлению о том же предмете. Это указание является исключением из общего правила, установленного пп. 2 п. 1 ст. 134 ГПК, в соответствии с которым отказ в принятии возможен лишь в том случае, когда решение состоялось по спору между теми же сторонами. Однако в статьях 250 и 251 эта же норма совершенно излишне дублируется, и уже совсем нелепо выглядит тезис о том, что решение суда о признании нормативного акта недействующим не может быть преодолено его повторным принятием (ст. 253)»[415].

Таким образом, реальный правоприменитель счел нормы статей 250 и 251 ГПК излишним дублированием, а выводы для себя (и других) выстроил только на основании статьи 248 ГПК.

Вместе с тем во многих публикациях совершенно верно отмечалось, что сопоставительный анализ ст. 248 и ст. 250 ГПК РФ приводит к выводу о наличии между указанными нормами противоречий, заключающихся в том, что согласно ст. 248 тождество судебного решения по делу, возникающему из публичных правоотношений, устанавливается только по предмету, а в соответствии со ст. 250 ГПК – и по предмету, и по основанию[416].

Рассматривая отмеченное противоречие норм ГПК, А.Т. Боннер делает правильный вывод, что «правило, записанное в ст. 248 ГПК, противоречит как общим правилам искового производства, так и положениям подраздела 3 раздела 2 ГПК. Скорее оно выглядит как досадный «огрех», недоработка законодателя. Разумеется, это противоречие должно быть устранено самим законодателем»[417].

К сожалению, на практике судьи порою не только не усматривают в статье 248 ГПК «досадного огреха», но обнаруживают в норме этой статьи какой-то тайный смысл, позволяющий им расширительно толковать эту норму. Свидетельством тому будет следующее дело.

Гражданка К. обратилась с заявлением о государственной регистрации права собственности на квартиру. В качестве основания ее проведения она представила договор приватизации, заключенный с Комитетом по управлению имуществом г. Ульяновска, действовавшим на основании договора поручения с ОАО "Ульяновское промышленно-торговое, кожевенно-обувное объединение". В приеме документов заявительнице было отказано, поскольку в ЕГРП записи о праве государственной собственности на предмет договора отсутствовали, заявление о государственной регистрации ранее возникшего права не было представлено. К. обратилась в суд с заявлением о признании незаконным отказа УЮГРП в приеме документов. В процессе судебного разбирательства было установлено, что жилой дом, в котором расположена спорная квартира, вошел в план приватизации ОАО. Производство по делу было прекращено на основании ст. 248 ГПК РФ. Суд установил, что это спор о праве[418]. (Курсив мой - Н.Г.)

В приведенном примере, установив наличие спора о праве, суд прекратил дело из публичных правоотношений, сославшись на ст. 248 ГПК. Однако, сколько раз ни прочитай эту статью ГПК, найти в ней хотя бы намек на наличие спора о праве не получится. Напрашивается единственный вывод: невразумительно составленная норма приводит к столь же невразумительному ее толкованию и применению.

Но в рамках проводимого исследования вывод, конечно, другой – наличие ошибочно сформулированной нормы нельзя использовать как аргумент, подтверждающий потребность в параллельной дифференциации, отделении производства из публичных правоотношений от производства по исковым делам.

Завершая рассмотрение ст. 248 ГПК, нельзя не упомянуть еще одну особенность, вытекающую из ее содержания, уже не противоречащую, а корреспондирующую ст. 250 ГПК. Речь идет о круге лиц, на которых распространяется законная сила решения суда – это неопределенный круг лиц. Не отрицая в этом существенной процессуальной особенности, отметим два важных момента. Во-первых, далеко не каждое дело из публичных правоотношений (опять же исключая дела об оспаривании нормативных правовых актов) затрагивает интересы неопределенного круга лиц. Чаще всего дело касается индивидуальных или групповых интересов. Во-вторых, среди исковых дел немало таких, где также затрагиваются групповые интересы, или вообще интересы неопределенного круга лиц.

Таким образом, можно констатировать, что нет ни одной особенности, присущей процедуре рассмотрения дел из публичных правоотношений, которая была бы исключительной, чуждой и неприемлемой для искового производства. Причины такого положения дел в сущностном единстве той деятельности, которую осуществляет суд, как в исковом производстве, так и производстве из публичных правоотношений.

А именно, правоприменение при рассмотрении дел, возникших из публичных правоотношений, по своему существу, назначению, виду, стадиям не отличается от правоприменения, характерного для искового производства, поэтому обеспечивающая это правоприменение судебная процедура должна быть единая.

Иными словами, нужно не отгораживать производство из публичных правоотношений от искового производства, а структурно обособить в рамках последнего особенности рассмотрения конкретных групп дел из публичных правоотношений, о чем совершенно справедливо пишет А.Т. Боннер, только несколько иначе аргументируя свои выводы[419].

Следует заметить, что подобным образом решен вопрос в Гражданском процессуальном кодексе Республики Казахстан, принятом в 1999 году. Так, в статье 24 ГПК РК, определяющей подведомственность гражданских дел судам, предусмотрено, что суды рассматривают иски по спорам, вытекающим из гражданских (включая корпоративные споры), семейных, трудовых, жилищных, административных, финансовых, хозяйственных, земельных правоотношений, отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды и других правоотношений, в том числе отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. А раздел ГПК «Производство в суде первой инстанции» структурируется по четырем подразделам: «Приказное производство», «Исковое производство», «Особое исковое производство» и «Особое производство». При этом в подразделе «Особое исковое производство» предусмотрены такие производства, как: Производство по заявлениям о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, референдумах (глава 25); Производство по заявлениям об оспаривании решений, действий (бездействия) местных исполнительных органов, нарушающих права граждан на участие в уголовном судопроизводстве в качестве присяжного заседателя (глава 25-1); Производство по делам об оспаривании постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (глава 26); Производство по делам об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих (глава 27) Производство по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов (глава 28), Обращение прокурора о признании актов и действий органов и должностных лиц незаконными (глава 29)[420].

Нельзя не отметить, что в ГПК Республики Казахстан в подразделе «Особое исковое производство» нет главы «Общие положения», как это имеет место в ГПК РФ (см. главу 23 ГПК РФ); также в ГПК РК нет правила, аналогичного закрепленному в части 3 ст. 247 ГПК РФ о последствиях обнаружения в деле из публичных правоотношений спора о праве. Что следует расценить как вполне корректное и правильное с точки зрения логики и юридической техники решение законодателя Республики Казахстан. Действительно, общими положениями являются положения искового производства, а в делах из публичных правоотношений присутствует спор о праве.

В предыдущем изложении неоднократно присутствовала оговорка – исключая дела об оспаривании нормативных правовых актов. Действительно, если рассматривать с позиций правоприменения и сравнивать все категории дел, отнесенные сегодня по ГПК РФ к производству из публичных правоотношений, то дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, явно «стоят особняком». Здесь нет непременных этапов (стадий) правоприменения: установление фактических обстоятельств дела, выбор и анализ нормы права, подлежащей применению к исследуемым фактическим обстоятельствам, вынесение решения как результат логического силлогизма. Так, Н.А. Чечина отмечала, что при рассмотрении дел по заявлению прокурора о признании правового акта незаконным «суд не устанавливает конкретные обстоятельства дел, не собирает и не исследует доказательства, т.е. не осуществляет действия по отправлению правосудия. Задача суда сводится к проверке соответствия закону опротестованного прокурором нормативного акта»[421]. Учитывая эти особенности, Н.А. Чечина полагала правильным не относить такие дела к компетенции судов общей юрисдикции, а передать их в ведение Конституционного Суда[422].

Известно, что в рамках осуществления правовой реформы законодатель пошел другим путем: дела об оспаривании нормативных правовых актов распределяются по подведомственности между общими, арбитражными и конституционными (уставными) судами.

О.А. Бек, посвятивший свое исследование производству по делам об оспаривании нормативных правовых актов, правильно отмечает, что «при сравнении деятельности Конституционного Суда РФ и других судов (общих и арбитражных) принципиальных отличий между ними не выявляется. По содержанию деятельность Конституционного Суда РФ и иных судов в области нормоконтроля, в принципе, одинакова. Разница между проверкой, осуществляемой Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции, арбитражными судами, заключается лишь в уровне нормативного акта. Результатом деятельности как Конституционного Суда РФ, так и иных судов становится установление правомерности либо неправомерности оспариваемого акта – соответствие либо несоответствие проверяемого акта акту большей юридической силы»[423].

Большинство исследователей отмечают яркую специфику дел о нормоконтроле, проявляющуюся в отсутствии спора о субъективных правах и обязанностях, а также отсутствии необходимости установления фактических обстоятельств, не связанных с законностью проверяемого акта[424].

Вместе с тем к уяснению правовой природы и характеристике особенностей дел о нормоконтроле некоторые исследователи подходят с использованием традиционных гражданско-процессуальных «мерок»: предмета и основания иска (заявления), предмета доказывания, видов судебного решения и т.п.

Например, М.С. Носенко утверждает, что производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов по сущности можно отнести к исковому производству, в котором суд разрешает спор о законности нормативного правового акта между органом, принявшим этот акт, и лицами, обратившимися в суд, при этом иск о признании незаконным нормативного акта состоит из трех элементов: предмета, основания и содержания[425]. А в учебнике по гражданскому процессуальному праву поясняется, что «глава 24 ГПК, посвященная производству по делам о признании недействующими нормативных актов, весьма невелика по объему и состоит всего из трех статей. Это стало возможным потому, что при рассмотрении данной категории дел применяется основная масса общих правил искового производства. В частности, здесь применимы такие институты, как процессуальное соучастие, соединение и разъединение заявленных требований и многие другие»[426].

Напротив, С.В. Никитин полагает, что «процедура судебной проверки нормативных актов требует специального регламентирования. Общие правила судопроизводства не всегда здесь подходят, а отдельные процессуальные институты в данном случае вообще не работают или дают неожиданный результат»[427].

Чтобы понять, чья позиция верна, надо вновь обратиться к существу и назначению процесса: посредством правоприменительной деятельности реализуются материально – правовые нормы и тем самым осуществляется защита прав и интересов. Но если для прочих дел, возникающих из публичных правоотношений, правоприменительная деятельность имеет те же самые этапы и включается в процесс реализации норм материального права, то для дел по нормоконтролю все обстоит иначе. Предмет судебной деятельности по этим делам связан с правотворчеством. «Правотворчество – это не просто регулируемая правом деятельность, а особый компонент системы правового регулирования, и поэтому на первый план выдвигается его содержательная специфика, а не то, что и здесь можно найти формы реализации правовых норм. Специфика правового регулирования правотворческой деятельности состоит в том, что в данном случае происходит регулирование деятельности, уже имеющей юридическую направленность, свое предназначение в правовой системе, и именно это определяет его юридическую природу. Таким образом, если учитывать назначение правотворческого «блока» в правовой системе, содержательную сторону данной правовой сферы, то вполне очевидно, что правотворчество находится вне правореализации как особой подсистемы. Вряд ли, например, проблематику, связанную с реализацией права, можно понять, изучая правотворческую деятельность[428]». (Курсив мой–Н.Г.)

Столь пространная цитата из многократно цитируемой работы В.Н. Протасова приведена потому что, на мой взгляд, она содержит утверждения, позволяющие понять сущностные особенности судебной деятельности в делах по нормоконтролю. Отметим главное – правотворчество находится вне правореализации. Вклиниваясь в правотворчество, осуществляя так называемое «негативное нормотворчество»[429], суд проверяет соответствие нормативного правового акта другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, наличие соответствующих полномочий у органа (должностного лица), принявшего оспариваемый акт, соблюдение законной процедуры принятия акта. Иными словами, суд анализирует, сопоставляет, толкует, как минимум, два нормативных правовых акта, а также применяет нормы правотворческой процедуры, в первую очередь своего рода нормы-принципы, закрепленные в ст. 76 Конституции РФ, и нормы процессуального права. Здесь нет применения норм материального права в целях их реализации, даже в тех случаях, когда заявление не удовлетворяется и нормативно-правовой акт остается в силе.

Отмеченные теоретические положения наглядно демонстрируются на примерах многочисленных определений судебной коллегии Верховного Суда РФ по делам о нормоконтроле[430].

Так, решением Ярославского обл. суда от 28 августа 2008 года было удовлетворено заявление гражданина К. о признании недействующим пункта 1 постановления Правительства Ярославской области от 09 апреля 2008 года N 171-п "О приостановлении принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо исключении земельных участков из границ населенных пунктов на территории Ярославской области, отказе во включении земельных участков в границы населенных пунктов". В своем заявлении К. указывал, что оспариваемое положение противоречит статье 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и нарушает его право на рассмотрение заявления о включении принадлежащего ему земельного участка в границы населенного пункта в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом. Рассматривая кассационную жалобу Правительства Ярославской области и оставляя решение суда без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, в частности, указала, что «сравнительный анализ оспариваемой нормы с федеральными нормами права (курсив мой - Н.Г.) приводит к выводу о том, что законодатель Ярославской области, не установивший своим законом порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков, создал путем принятия оспариваемого (в части) постановления препятствия в осуществлении вышеуказанных прав на территории области. При таких данных вывод в решении суда о том, что оспариваемый нормативный правовой акт в части противоречит федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, является правильным, а решение суда - законным и обоснованным»[431].

Хотя в делах о нормоконтроле нет всех этапов (стадий) правоприменения, суд здесь осуществляет толкование закона, т.е. тех норм материального права, которые он сопоставляет на предмет соответствия. В такой деятельности тоже могут быть ошибки, которые приведут к нарушению норм материального права, как это было, например, в следующем деле.

Солдатов Д.Н. обратился в суд с заявлением о признании (в части) Законов Самарской области N 86-ГД от 11.07.2006 г. "Об утверждении областной целевой программы "Жилище" на 2006-2010 годы" и N 149-ГД от 11.12.2007 г. "О внесении изменений в ЗСО "Об утверждении областной целевой программы "Жилище" на 2006 - 2010 годы" противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

В обоснование требований Солдатов Д.Н. сослался на то, что остался без попечения родителей и имеет право на внеочередное получение жилья, однако жильем не обеспечен до настоящего времени. Оспариваемые нормативные правовые акты об утверждении областной целевой программы "Жилище" на 2006 - 2010 годы" не устанавливают нормы о праве лиц названной категории на внеочередное получение жилой площади, в связи с чем противоречат статье 57 Жилищного кодекса РФ и статье 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и нарушают его право на получение жилья.

Решением Самарского областного суда от 22 мая 2008 года заявление Солдатова Д.Н. удовлетворено частично. Отдельные положения Законов Самарской области N 86-ГД от 11.07.2006 г. "Об утверждении областной целевой программы "Жилище" на 2006 - 2010 годы" и N 149-ГД от 11.12.2007 г. "О внесении изменений в ЗСО "Об утверждении областной целевой программы "Жилище" на 2006 - 2010 годы" признаны противоречащими федеральному закону и недействующими.

В кассационных жалобах Солдатов Д.Н., Самарская губернская Дума, Правительство Самарской области просят об отмене решения суда в связи с нарушением судом норм материального права.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене, поскольку вывод суда, изложенный в решении, не основан на законе и материалах дела.

Из содержания Закона Самарской области N 86-ГД следует, что им утверждена прилагаемая областная целевая программа "Жилище" на 2006 - 2010 годы" и не содержится указания на то, что эта программа разработана во исполнение какого-либо нормативного правового акта Российской Федерации. Не содержится аналогичных указаний и в Законе Самарской области от 11.12.2007 г. N 149-ГД.

Указанные Законы Самарской области регулируют деятельность министерства экономического развития, инвестиций и торговли, министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства, министерства здравоохранения и социального развития, министерства по вопросам семьи и демографического развития и других областных министерств и ведомств, устанавливая для них права и обязанности, и не устанавливает прав и обязанностей для лиц, претендующих на получение жилья. В том числе, не установлено каких-либо прав и обязанностей в отношении заявителя Солдатова Д.Н.

Установлено, что отношения по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из их числа, а также другим категориям граждан, проживающим в Самарской области, регулируются иными Законами Самарской области, а именно, Законом от 5 июля 2005 года N 139-ГД "О жилище" (с последующими изменениями), от 7 июля 2005 года N 152-ГД "Об отдельных мерах по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (с последующими изменениями), от 11 июля 2006 года N 87-ГД "Об обеспечении жилыми помещениями отдельных категорий граждан, проживающих на территории Самарской области" и иными нормативными правовыми актами.

В этой связи является ошибочным вывод в решении суда о том, что оспариваемые заявителем Законы Самарской области, не регулирующие порядок и очередность предоставления жилья, противоречат статье 8 Федерального закона от 21.12.1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) и статье 57 Жилищного кодекса РФ, устанавливающим для указанной категории лиц право на внеочередное получение жилья.

Таким образом, решение постановлено судом с нарушением норм материального права[432].

В приведенном определении дан пример очень тщательного толкования законов и сделан правильный итоговый вывод о нарушении (но не о неправильном применении) судом первой инстанции норм материального права.

Дела о нормоконтроле интересны тем, что в них встает вопрос о нарушении объективного права (а не субъективного)[433], но поскольку государством обеспечивается ликвидация этих нарушений путем признания в судебном порядке нормативного акта недействительным или недействующим, постольку и в этих случаях в процессе реализуются охранительные правоотношения.

Вместе с тем, как уже отмечалось, по делам о нормоконтроле применяются нормы законотворческой процедуры и нормы процессуального права и в этой части будет доказывание соответствующих обстоятельств. Прав О.В. Баулин, полемизирующий с авторами, полностью отрицающими наличие доказательственной деятельности по делам об оспаривании нормативных актов, когда он утверждает, что доказыванию по этим делам «подлежат процессуальные факты, а также обстоятельства, касающиеся процедуры принятия и оформления нормативных актов, их регистрации в тех случаях, когда она необходима. Не доказываются лишь нормы права, их содержание и законность»[434].

Итак, взгляд на дела о признании недействующими нормативных правовых актов сквозь призму правоприменения и выявленные особенности этого правоприменения позволяют сделать несколько выводов.

Во-первых, следует присоединиться к точке зрения С.В. Никитина о том, что процедура судебной проверки нормативных актов требует специального регламентирования.

Во-вторых, если другие дела из публичных правоотношений имеют единую сущность с исковыми делами и их следует отнести к группе особых исковых производств, то дела о нормоконтроле существенно отличаются от исковых дел и должны иметь свою специфическую процедуру, отграниченную от искового производства.

В-третьих, нормы, регламентирующие рассмотрение дел о нормоконтроле, не должны быть расположены в одном подразделе с другими делами из публичных правоотношений и, что очень важно, для них не может быть применима глава 23 ГПК «Общие положения».

В поисках оптимального решения относительно процедуры рассмотрения дел о нормоконтроле в процессуальных кодексах, нелишним будет вспомнить уже цитировавшееся предложение Н.А. Чечиной о передаче таких дел Конституционному суду. Высказанное на заре судебной реформы, оно пророчески предвосхитило события и проблемы сегодняшнего дня. Так, рассматривая роль региональной конституционной юстиции в социально – экономическом развитии регионов, председатель Уставного суда Свердловской области А.В. Гусев отмечает, что вопросы создания и дальнейшей судьбы конституционных (уставных) судов во многом пока еще определяются политической расстановкой сил в том или ином регионе, субъективными факторами. По его мнению, именно эти факторы и обусловили то, что сегодня конституционные (уставные) суды исполняют не основную, а, скорее, факультативную роль в сфере судебного нормоконтроля. Ограниченный, искусственно урезанный характер судебного конституционного нормоконтроля не позволяет в полной мере реализовать принципы всеобщности, доступности, полноты, эффективности.

А.В. Гусев убежден, что необходимость совершенствования правовой базы организации и деятельности конституционных (уставных) судов давно назрела, и ключевыми направлениями развития конституционной юстиции должны стать:

- расширение полномочий конституционных (уставных) судов за счет максимального увеличения категорий дел, рассматриваемых этими судами, а также упрощения условий и процедур подачи обращений, расширения круга субъектов обращения;

- четкое размежевание компетенции по нормоконтролю между судами всех юрисдикций; внесение соответствующих корректив в действующие ГПК РФ и АПК РФ;

- внедрение правовых механизмов исполнения решений конституционных (уставных) судов, обеспечения единства статуса и независимости судей[435].

Такое предложение[436] в перспективе вполне может быть реализовано.