<<
>>

Параграф 5. Об отраслях процессуального права и видах судебного процесса

В предыдущем изложении была предпринята попытка по «внешним границам» размежевать гражданское судопроизводство (гражданское процессуальное право)[85] как судебную процессуальную процедуру от материальных процедур, а также от несудебных процессуальных процедур.

Однако ряд судебных процессуальных процедур также представлен солидным списком, поэтому в дальнейшем исследовании будет поставлена задача отграничения гражданского судопроизводства от других видов судопроизводств.

Уголовное судопроизводство уже очень давно соседствует с гражданским[86], и установление их различий обычно не составляет труда. Так, сопоставляя уголовное процессуальное и гражданское процессуальное право, обнаруживаем явные различия и в целях отраслей, и в «обслуживаемых» нормах материального права. Уголовное судопроизводство имеет своим назначением: защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. Уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают назначению уголовного судопроизводства, что и отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от наказания, реабилитация каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию (ст. 6 УПК РФ).

«Названные цели могут быть сведены к двум: достижение истины по уголовному делу и охрана прав личности при поисках истины. Обе цели одинаково важны. Нельзя устанавливать истину за счет необоснованного ограничения прав личности, но недопустимо жертвовать и достижением истины, защищая сверх меры интересы тех или иных участников процесса. Баланс этих двух ценностей устанавливается законом»[87].

Цели гражданского судопроизводства определены в ст. 2 ГПК РФ как защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, Российской Федерации и ее субъектов, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений.

Кроме того, гражданское судопроизводство должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду.

Яркими особенностями отличаются цели конституционного судопроизводства: это - защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации (ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Не менее зримы особенности и самого конституционного судопроизводства[88].

В ст. 118 Конституции РФ предусмотрено четыре вида судопроизводства. Наряду с названными выше тремя – конституционным, гражданским и уголовным – упоминается и административное судопроизводство. Обозначить его цели с такой же четкостью и определенностью и сослаться при этом на конкретную норму закона, к сожалению, не удастся.

В настоящей работе уже отмечалось, с какими сложностями столкнется любой исследователь, взявшийся за проблему административного процесса и административного судопроизводства. Однако поставленная здесь задача установления внешних границ гражданского судопроизводства в процессуальной сфере требует подробно рассмотреть вопрос о содержании административного судопроизводства и его соотношении с судопроизводством гражданским.

Прежде всего, напомним, что к процессу вообще и к административному процессу, в частности, не имеют отношения материально-правовые, а также и процессуальные процедуры, существующие в административно-правовой сфере. Следовательно, административный процесс опосредует только административное судопроизводство. В силу парадоксальной ситуации, при которой административное судопроизводство предусмотрено Конституцией РФ, но нет ни соответствующих судов, ни судопроизводственного нормативного акта, надлежит рассмотреть вопрос в двух плоскостях: статики, т.е. реального положения, существующего на данный момент, и динамики, то есть уяснение направлений развития административного процесса (судопроизводства).

В литературе имеются такие характеристики административного судопроизводства (процесса):

«Главная проблема формирования института административного судопроизводства – это отсутствие системы процессуальных норм. Регулирование административного судопроизводства носит фрагментарный характер»[89].

«Под термином «административное судопроизводство» следует понимать два вида деятельности суда:

1) осуществление судом контрольных функций в отношении законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц. Разрешая административный публично-правовой спор, суд тем самым одновременно осуществляет и полномочия судебного административного контроля, и правосудия;

2) участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Федеральный закон о мировых судьях впервые официально назвал деятельность суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях правосудием»[90].

«Административное судопроизводство является одной из составных частей правосудия, ее формой и методом. Такой подход позволяет логично соотнести административное судопроизводство с иными составными частями правосудия – конституционным, уголовным и гражданским судопроизводством. Проблема административного судопроизводства состоит в том, что оно, реализуясь в разных процессуальных формах правосудия (гражданской, арбитражной и, собственно, административной), объединяет в себе как деятельность по привлечению к административной ответственности, так и деятельность по разрешению административно-правовых споров»[91].

«С точки зрения традиций и назначения различных видов юридического процесса (уголовного, гражданского, арбитражного) административный процесс представляет установленную нормативно процедуру рассмотрения судами спора, возникшего в сфере публичного управления и в результате действий (решений) органов государственной власти и должностных лиц, т.е. административный процесс – это не что иное, как административная юстиция»[92].

Оригинальное суждение высказано А.Т.

Боннером, пытавшимся разобраться с содержанием термина «административное судопроизводство», употребленном в статьях 29 и 189 АПК. «Что же касается «административного судопроизводства» и его правил, то дать определения этим понятиям на основе ныне действующей законодательной базы крайне сложно. Положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, в соответствии с которой судебная власть осуществляется, в частности, посредством административного судопроизводства, с действующим законодательством увязаны крайне плохо. Можно констатировать, что на сегодняшний день в российском праве вообще отсутствует какое-то единое административное судопроизводство. Таковым нельзя признать и нормы КоАП, определяющие единый стандартный порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности. Не является административным судопроизводством и процессуальный порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Нельзя квалифицировать в качестве «административного судопроизводства» и процессуальный порядок рассмотрения иных дел, возникающих из публичных правоотношений судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В основе этих порядков лежат общие права судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, несколько скорректированные отдельными исключениями и дополнениями к ним. Думается, что термин «административное судопроизводство» употреблен в АПК с единственной целью. Он призван оградить ныне действующие пределы компетенции арбитражных судов в связи с перспективой создания специализированных административных судов. Какой - либо иной смысл данного термина на современном этапе развития российского законодательства усмотреть невозможно»[93].

«Поскольку суд при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, руководствуется (применяет) нормами публичных отраслей российского права, то нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения судом таких дел, являются не гражданско-процессуальными, а административно-процессуальными нормами, а сам порядок рассмотрения и разрешения указанных дел носит административно-правовой характер, т.е.

является административным (публично-исковым) судопроизводством, существование которого пока лишь продекларировано ч. 2 ст. 118 Конституции РФ»[94].

«Административное судопроизводство – это деятельность административных судов, созданных для рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных правонарушений, как предварительного, так и последующего судебного контроля»[95].

Цитирование высказываний различных авторов можно было бы продолжать бесконечно долго: так много на этот счет существует публикаций и обозначенных в них позиций. Обобщая, можно логически свести все точки зрения к трем основным:

1) административное судопроизводство – это только административная юстиция, т.е. судебный контроль за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти;

2) административное судопроизводство – это только деятельность судей и мировых судей по привлечению к административной ответственности или по применению мер административного принуждения;

3) административное судопроизводство включает обе составляющих: и административную юстицию и производство в судах по делам об административных правонарушениях.

Прежде всего, невозможно согласиться с позицией, исключающей из административного судопроизводства деятельность административно-юрисдикционную, т.е. деятельность мировых судей по привлечению к административной ответственности и деятельность судей по проверке законности таких постановлений. Вряд ли можно возражать, что деятельность и возникающие в ходе осуществления этой деятельности правоотношения имеют процессуальный характер. С совершением административного правонарушения возникает охранительное правоотношение, реализуемое посредством судебной деятельности в рамках урегулированной законом процессуальной процедуры. Если это не административный процесс – то какой другой? Его невозможно отнести ни к одному из традиционных процессов. Его конечно можно назвать административно – юрисдикционным процессом, но добавление второго слова может подчеркнуть его видовую особенность, не изменяя родовой принадлежности именно к административному процессу.

Представляется правильным решение обозначенного вопроса М.Я. Масленниковым. Он сторонник узкого понимания административного процесса. В своих очень ярких и образных публикациях он убедительно показывает, что «административный процесс утверждается через отрицание административного процесса. Но здесь ничего не разрушается «до основания»: с управленческими производствами остаются организационно-правовые процедуры, с административным процессом – процессуально-правовые нормы. Окончательно это феноменальное явление – административный процесс - сформируется с передачей основной массы дел об административных правонарушениях в ведение судей, может быть, мировых»[96]. Здесь же автор излагает разработанную им структуру Административно – процессуального кодекса. Приведем ее полностью, поскольку наименование разделов красноречиво говорит само за себя.

«Общая часть.

Раздел 1. Понятие, цели, задачи и принципы административного процесса.

Раздел 2. Обстоятельства, исключающие производство в административном процессе.

Раздел 3. Субъекты административного процесса (их процессуальное положение).

Раздел 4. Доказывание и доказательства в административном процессе.

Раздел 5. Правообеспечительные средства в административном процессе (административное задержание, личный досмотр вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством и освидетельствование на состояние опьянения).

Раздел 6. Общие правила производства по делам об административных правонарушениях (подведомственность дел; сроки рассмотрения дел; возбуждение дел; протоколы; рассмотрение дел коллегиальными органами и должностными лицами единолично; постановление по делу)

Раздел 7. Производство по жалобам и протестам на постановления по делам об административных правонарушениях.

Раздел 8. Исполнение постановлений по делам о применении административных взысканий (включая разрешение вопросов, связанных с исполнением постановлений).

Раздел 9. Пересмотр постановлений, вступивших в законную силу (порядок обращения, рассмотрения, поворот исполнения).

Раздел 10. Особые производства по делам о применении административных взысканий в отношении хозяйствующих субъектов (юридических лиц)»[97].

Не ставя перед собою цели полного анализа приведенной структуры проекта кодекса, отметим несколько значимых с точки зрения нашего исследования моментов.

Во-первых, в проекте Административного процессуального кодекса нет места процедурам обжалования действий и решений государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Во- вторых, присутствует глава о производствах о применении административных взысканий в отношении юридических лиц. Такое решение представляется правильным.

Отстаивая в научной дискуссии свою точку зрения, М.Я. Масленников полагает, что в поисках правильного ответа на вопрос «административистам вообще и административистам – процессуалистам, в частности, может помочь только обращение к герменевтике, науке о толковании, объяснении текстов»[98]. Не возражая против полезности использования названных научных знаний, считаю, что решение вопроса следует увязывать, прежде всего, с поиском сути правовых явлений. Так, в структуре анализируемого проекта Административного процессуального кодекса четко проведен водораздел между производствами о применении административных взысканий и производством по оспариванию действий, решений административных органов и должностных лиц. Сделано это таким образом, что к административному процессу оказались отнесены только производства о применении административных взысканий.

Почему это решение верно?

Опираясь на теорию охранительных правоотношений, отметим, что охранительные правоотношения, т.е. такие «правовые отношения, которые призваны опосредовать властную деятельность государства по обеспечению функционирования правового механизма, правовой или иной социальной структуры, имея целью ликвидацию аномалий этих явлений, как путем правового принуждения и правоприменения, так и вне их, и которые реализуются процессуальной процедурой»[99], в обоих сопоставляемых случаях возникают. Вместе с тем сами охранительные правоотношения подразделяются на типы. Так, по мнению В.Н. Протасова, «с точки зрения властного содержания следует различать охранительные правоотношения гражданско-правового и уголовно-правового типа»[100]. Он отмечает, что «быть отношением власти и подчинения не обязательный признак для охранительного правоотношения. Достаточно иметь в своем составе властного субъекта, который мог бы организовать его реализацию. Это характерно для охранительных правоотношений гражданско-правового типа. Безусловным отношением власти и подчинения является уголовное правоотношение как охранительное правоотношение между государством и правонарушителем»[101].

Охранительные отношения, которые возникают в результате совершения административного правонарушения и которые опосредуют применение административного наказания, относятся именно к уголовно-правовому типу. С точки зрения властного содержания они действительно аналогичны уголовным правоотношениям. Несомненное сходство имеется у преступления и административного правонарушения (проступка), уголовной (уголовное наказание) и административной (административное наказание) ответственности. В силу этого и процесс (или процессуальная процедура), в рамках которого выявляется и реализуется охранительное правоотношение, возникшее в результате совершения административного правонарушения, должен быть построен не по цивилистическому, а по уголовно-правовому типу. Конечно же, речь не идет о копировании УПК, но отмечается родство основополагающих начал: цели уголовного и административного наказания, возбуждение дела по инициативе государственного органа (глава 28 КоАП РФ), презумпция невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ), возложение обязанности доказывания на государственный орган[102].

Обсуждая в прямом эфире[103] тему ответственности за управление транспортным средством в нетрезвом состоянии, участник передачи – депутат Государственной Думы В.В. Похмелкин заметил, что, несомненно, поддерживает введение уголовной ответственности за нарушения такого рода, прежде всего по той причине, что процедура, в рамках которой лицо привлекается к уголовной ответственности, гораздо более гарантирует соблюдение прав и интересов лица, привлекаемого к юридической ответственности. Вот такой парадоксальный подход! Вместе с тем логичнее пойти другим путем – принять административный процессуальный кодекс (по типу УПК), который будет детально регулировать производство по привлечению к административной ответственности, создавая необходимые гарантии для всех участников административного процесса. А если учесть, что решение такого вопроса напрямую связано с сохранением тысяч жизней, поскольку только в автомобильных катастрофах ежегодно погибает по Российской Федерации население целого города, то вряд ли этот вопрос можно считать второстепенным.

Вместе с тем, представляется, что многие ученые административисты неправильно расставляют приоритеты. Очень много внимания уделяется «совершенствованию» процедур обжалования действий и решений государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, при том что такие дела сегодня рассматриваются судами с соблюдением процессуальной формы (по ГПК РФ и АПК РФ) и, следовательно, с необходимыми гарантиями участников процесса. Однако в роли «падчерицы» в исследованиях, посвященных административному судопроизводству, выступают проблемы совершенствования процедур привлечения к административной ответственности. В то время как реализация норм материального административного права, направленных на создание необходимого правопорядка, касается создания условий для продолжения жизни человечества вообще (предупреждение техногенных катастроф, экология, безопасность и т.п.).

В итоге, следует поддержать предложение Ю.А. Поповой, считающей (на будущее), что административное судопроизводство – это деятельность административных судов, созданных для рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных правонарушений, как предварительного, так и последующего судебного контроля[104].

Что же касается охранительных отношений, возникающих в случаях, относящихся к обжалованию актов, действий и решений государственных органов и должностных лиц, то эти отношения имеют иную природу: не уголовно-правовую, а цивилистическую. Такое утверждение может вызвать возражения, где главным аргументом будет общепринятый довод, касающийся характеристики материальных правоотношений, возникающих между гражданином и государственным органом, - это отношения власти и подчинения[105]. На мой взгляд, именно этот «краеугольный камень» является ущербным. Он – своеобразный атавизм советского подхода к оценкам общественных и правовых явлений. Именно потому, что в идею построения и функционирования нашего нынешнего государства, как всякого правового государства, положен не принцип - «человек есть заменимый и потому малозначительный винтик в механизме государства и этим винтиком по своему усмотрению государство может «крутить» в любую сторону», а совсем иное базовое начало – «человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ), следует иначе расценивать возникающие между государством и Человеком правовые связи[106]. Правоотношения, возникающие не из совершенного гражданином правонарушения, а, напротив, из действия, решения или акта государственного органа, по своей сути сродни цивилистическому типу, а не уголовно-правовому. Конечно, полностью отрицать наличие властной составляющей в такого рода отношениях невозможно, поскольку одним из субъектов является государство. Выше уже приводились справедливые, на мой взгляд, соображения В.Н. Протасова о том, что наличие в составе правоотношения властного (сильного) субъекта еще не означает, что это отношение обязательно строится на принципах власти и подчинения[107].

В подтверждение правильности выводов о цивилистическом типе такого рода публичных правоотношений уместно привести толкование, сформулированное Конституционным Судом РФ в его определении от 12 июля 2006 года № 182-О по жалобам г-на Каплина А.Е., ОАО «Кузбассэнерго» и других на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 1 ч. 1 ст. 150, ст. 192 и ч. 5 ст. 195 АПК РФ. Конституционный Суд отмечает, «что право на судебную защиту служит гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а закрепляющая данное право статья 46 Конституции РФ находится в неразрывном системном единстве с ее статьей 21, согласно которой государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (ст.17 часть 2, и статья 18 Конституции РФ). Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами (статья 45 часть 2 Конституции РФ) и спорить с государством в лице любых его органов. Таким образом, возможность заинтересованного лица обжаловать принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами решения, включая нормативные правовые акты, воплощающая в себе как индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного порядка, является неотъемлемой характеристикой нормативного содержания права каждого на судебную защиту, одной из необходимых и важнейших его составляющих»[108].

Вместе с тем надо различать материальное административное (налоговое, земельное) правоотношение и материальное охранительное правоотношение. Проиллюстрируем ситуацию конкретным примером.

«Товарищество собственников жилья «Малая Молчановка-4» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным отказа Департамента земельных ресурсов города Москвы, оформленного письмом Территориального объединения регулирования землепользования ЦАО г. Москвы от 02.02.2005, в предоставлении земельного участка, на котором расположено жилое здание, входящее в состав кондоминиума, в общую долевую собственность домовладельцев, а также об обязании Департамента земельных ресурсов города Москвы в двухнедельный срок со дня предоставления проекта границ земельного участка принять решение о предоставлении этого участка в общую долевую собственность домовладельцев»[109].

В приведенной ситуации Товарищество собственников жилья, по крайней мере, с момента принятия жилого дома в эксплуатацию состояло в правоотношении по поводу земельного участка, занятого домом (владения им и пользования) с государственным органом, выделившим конкретный земельный участок под строительство жилого дома. Это материальное регулятивное отношение. В рамках этого отношения Товарищество обратилось к государственному органу с требованием о предоставлении земельного участка в общую долевую собственность домовладельцев. Если бы названное требование было удовлетворено государственным органом, материальное отношение продолжало бы существовать в своем регулятивном виде. Отказав в предоставлении земельного участка в долевую собственность домовладельцев, Департамент земельных ресурсов нарушил предусмотренное законом право[110]на получение в собственность нормативной части земельного участка. С момента этого нарушения права (юридический факт) возникает материальное охранительное правоотношение, где субъектами с одной стороны, выступают товарищество собственников жилья и департамент земельных ресурсов, а с другой – государство в целом, обязанное оказать защиту нарушенных прав.

Охранительные правоотношения реализуются процессуальной процедурой (см. определение охранительных правоотношений) и разные типы охранительных правоотношений требуют разных процессуальных процедур. Именно поэтому правильно не соединять «под крышей» одного процесса деятельность суда по рассмотрению дел о наложении административных взысканий и дел по оспариванию действий, актов, решений государственных органов и должностных лиц.

Существенные различия между рассматриваемыми здесь категориями дел наглядно демонстрируются путем сопоставления принципов, определяющих двигательное начало в процессе. Дела об административных правонарушениях возбуждаются в силу действия принципа публичности (глава 28 КоАП РФ); для возбуждения дел по оспариванию действий решений, актов государственных органов и должностных лиц характерен принцип диспозитивности (ст. 192 АПК РФ, ст. 247 ГПК РФ). Проявление отдельных элементов принципа публичности имеет место при возбуждении дела прокурором, однако это, прежде всего, связано со спецификой субъектов, чьи интересы защищаются – общественные или государственные интересы, поэтому действие принципа диспозитивности и данном случае не колеблется.

Сформулированные выводы имеют значение не только для предлагаемых проектов административно-процессуального кодекса, но и для действующего арбитражного процессуального кодекса.

Чужеродность для арбитражного, то есть относящегося к цивилистическому, а не уголовно-правовому типу, процесса дел о привлечении к административной ответственности уже отмечалась некоторыми авторами. Так, анализируя производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, И.А. Приходько отмечает, что в делах о привлечении к административной ответственности «арбитражный суд выполняет вообще-то не свойственную ему (пожалуй, даже чуждую) функцию назначения наказания, т.е. карательную функцию»[111]. Ему же принадлежит и другое, правильное, на мой взгляд, утверждение: «Значимым критерием отграничения гражданского судопроизводства от административного и от уголовного является наличие в двух последних выраженной карательной составляющей, связанной с наказанием лица, виновного в совершении административного правонарушения либо преступления. Именно эта составляющая по сути и обусловливает все значимые процессуальные различия в рассмотрении соответствующих дел и обособление этих видов судопроизводства»[112].

Также А.Т. Боннер в учебнике по арбитражному процессу пишет, что «в главе 25 АПК речь идет о двух, на первый взгляд сходных, но на самом деле абсолютно разнородных категориях дел. Параграф 2 этой главы определяет порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Это одна из традиционных категорий дел, возникающих из публично-правовых отношений. Совершенно иной характер носят дела о привлечении к административной ответственности (курсив мой – Н. Г.), порядок рассмотрения которых определен параграфом 1 главы 25. Привлечение к административной ответственности является сугубо управленческой функцией. Правда, в отдельных случаях с целью повышения гарантий прав граждан, которые за некоторые административные проступки могут подвергаться даже административному аресту, соответствующие дела переданы в сферу правосудия. Что же касается дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей, то отнесение их к сфере правосудия вряд ли можно признать удачным законодательным решением»[113].

По поводу приведенного высказывания имеются следующие соображения. Во-первых, совершенно справедливо отмечается «иной характер» дел о привлечении к административной ответственности. От себя добавим, что специфика как раз и состоит в том, что процесс по таким делам служит реализации охранительного правоотношения уголовно-правового типа и подчинен действию принципа публичности, в то время как арбитражный процесс по своей сущности служит реализации охранительных правоотношений цивилистического типа, и для него характерна диспозитивность. В этом и состоит глубинная причина различий в характере дел. Во-вторых, лишь отчасти можно согласиться с пожеланием А.Т. Боннера об исключении этих дел из сферы правосудия. Справедливо лишь то, что нормы, регламентирующие рассмотрение дел об административных правонарушениях, надлежит исключить из АПК как чуждые природе цивилистического кодекса. Вместе с тем совсем исключать указанные дела из сферы правосудия не следует. Место этих норм – в Административном процессуальном кодексе, что совершенно обоснованно предлагается некоторыми учеными административистами (об этом см. выше и далее).

Справедливости ради надо заметить, что большинство авторов, исследовавших проблемы соотношения норм АПК РФ и КоАП РФ, регулирующих рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности, отмечали не столько чуждость в АПК РФ глав о привлечении к административной ответственности, сколько обнаруживали многочисленные противоречия между названными кодексами в регулировании одних и тех же вопросов.

Приведем некоторые из результатов таких исследований.

Так, по мнению И.П. Гонзуса, нормы АПК РФ, как это указано в ч. 1 ст. 202 АПК РФ, должны применяться с особенностями, установленными КоАП РФ как специальным нормативным актом.

Вместе с тем, поскольку дела, поступающие в арбитражный суд, в том числе об административных правонарушениях, рассматриваются по правилам, предусмотренным АПК РФ, а все производство по делам об административных правонарушениях урегулировано КоАП РФ, встает вопрос о соотношении норм Арбитражного процессуального кодекса РФ и административно-процессуальных норм.

И.П. Гонзус считает, что судьи арбитражных судов, как и судьи судов общей юрисдикции, мировых судов, должностные лица, которым предоставлено право рассмотрения протоколов и иных материалов об административных правонарушениях, должны руководствоваться процессуальными нормами КоАП РФ, исчерпывающе определяющими порядок рассмотрения дел[114].

Обобщая итоги сравнительного анализа норм КоАП РФ и АПК РФ, устанавливающих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях (дел о привлечении к административной ответственности), и порядок рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях (дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности), А.Н. Борисов и И.Е. Махров отмечают, что устранение обнаруженных ими многочисленных несоответствий зависит от разрешения вопроса о том, нормы какого законодательного акта являются приоритетными в определении порядка административного судопроизводства в арбитражном суде[115].

По мнению Ю.Извекова, сопоставительный анализ норм АПК РФ и КоАП РФ свидетельствует о значительных противоречиях новых российских кодексов, регламентирующих вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей[116].

Комментируя судебно-арбитражную практику по применению ответственности за административные правонарушения, Н. Клейн и С. Прокофьев замечают, что в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ суд при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выносит определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела. Таким образом, КоАП РФ наделяет суд контрольной функцией и возлагает на него обязанность оценивать доказательства до рассмотрения дела по существу. Подобные полномочия не вполне соответствуют принципам состязательности арбитражного процесса и беспристрастности арбитражного суда, предусмотренным в ст. 9 АПК. Кроме того, исчерпывающий перечень оснований для возвращения искового заявления, предусмотренный в ч. 1 ст. 129 АПК, не включает обстоятельства, перечисленные в ч. 1 ст. 29.4 КоАП.

Вопрос о соотношении норм АПК РФ и КоАП РФ при рассмотрении и разрешении арбитражным судом заявлений о привлечении к административной ответственности урегулирован в ч. 1 ст. 202 АПК РФ. Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным в АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и в КоАП РФ.

Высший Арбитражный Суд РФ дал разъяснение по вопросу о применении ч. 1 ст. 202 АПК. В соответствии с ч. 2 п. 14 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" суды при рассмотрении дел, отнесенных АПК РФ к их подведомственности, должны учитывать, что в тех случаях, когда положения гл. 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила судопроизводства, именно они должны применяться судами.

Так как основания возвращения искового заявления, безусловно относящиеся к "конкретным правилам осуществления судопроизводства" и предусмотренные в ст. 129 АПК РФ, не включают обстоятельства, перечисленные в п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, арбитражный суд не вправе возвращать заявление по основанию, предусмотренному в п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП. В данном случае ч. 1 ст. 29.4 КоАП не должна применяться как противоречащая ч. 1 ст. 129 АПК[117].

Многочисленные примеры несоответствий между АПК и КоАП на различных этапах процесса: от возбуждения до обжалования - приводит в своей специально подготовленной для системы Консультант Плюс статье Я.Е. Парций. При этом он делает весьма значимое заявление: «Приходится констатировать, что в АПК пренебрегли указанным существенным различием, сделав попытку (вольно или невольно) в определенных случаях втиснуть административное судопроизводство в рамки искового. Разумеется, это не могло не сказаться на существе вопроса»[118].

Выявляя многочисленные коллизии АПК РФ и КоАП РФ, исследователи предлагают свои пути решения возникших проблем. Так, по мнению А.В. Минашкина проблемы соотношения норм АПК и КоАП могут быть решены различными способами. Он полагает, что в дальнейшем в целях становления полноценного административно-процессуального законодательства Российской Федерации необходимо:

- систематизировать нормы, регламентирующие порядок административного судопроизводства;

- создать систему органов, осуществляющих административное судопроизводство;

- обеспечить равный доступ к правосудию всех субъектов спорного административного правоотношения;

- укрепить процессуальные гарантии, обеспечивающие лицам, участвующим в деле, действенную судебную защиту прав и законных интересов и повышение доверия к правосудию;

- провести дифференциацию процессуальной формы и процедуры в зависимости от категории административных дел[119].

В.А. Баранов и А.Н. Приженникова полагают, что устранение противоречий возможно двумя способами.

Первый заключается в принятии административного процессуального кодекса. В него должны войти все процессуальные институты, изъятые из арбитражного процесса. Одновременно с этим должен положительно решиться и вопрос о создании административных судов, необходимость которых не у всех юристов находит поддержку.

Второй подход заключается в том, чтобы в процессуальном административном кодексе предусмотреть четкое распределение подведомственности дел между судами общей юрисдикции, арбитражными судами и иными юрисдикционными органами и процедуру производства в этих судах и органах. При этом следует придерживаться единых критериев: если субъектами административных правоотношений являются юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, или физические лица, имеющие статус индивидуального предпринимателя, то такие дела должны рассматриваться арбитражными судами. Установленный в КоАП РФ (ст. 23.1) порядок определения подведомственности дел арбитражным судам и судам общей юрисдикции не поддается никакому объяснению. Трудно объяснить, почему, например, в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ дела с участием юридических лиц, предусмотренные ст. ст. 15.3 - 15.12 (кроме ст. 15.10), 15.26, а также многие другие дела рассматривают судьи судов общей юрисдикции, а не арбитражных судов. Необходимость такого разграничения настолько очевидна, что Верховный Суд РФ после вступления в законную силу КоАП РФ в своем письме от 13.09.2002 N 499-5/общ. дал разъяснение о том, каким образом определяется подведомственность дел по делам, возникающим из административных правонарушений. Но кроме отсылки к статье 23.1 КоАП РФ в письме никаких критериев не приводится. Сам факт составления такого письма свидетельствует о том, что среди судейского состава также нет четкого понимания причин изменения критериев подведомственности дел. Более того, в данном письме говорится об утрате силы ранее изданного письма N 499-5/общ. от 04.03.2002, в котором указывались уже устоявшиеся критерии, связанные с субъектным составом. Очевидно, что резкий поворот в правоприменительной деятельности не будет способствовать укреплению законности и стабильности в правовых отношениях.

Одновременно потребуется внесение соответствующих изменений и в АПК РФ. В этом случае вопрос о создании специальных административных судов становится неактуальным, так как производство могут осуществлять уже существующие суды судебной системы и административные органы. Для этого потребуется только специализация судей, как это уже существует в арбитражных судах[120].

Иначе видит перспективу С.Л. Симонян: «Вопрос о форме осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях и делам по жалобам (протестам) на эти постановления решен в действующем законодательстве неодинаково. В АПК объединены гражданско-процессуальные и административно-процессуальные нормы. Нарушены целостность процессуальной формы и принцип равенства всех перед законом и судом. Все это не способствует эффективной защите нарушенных прав. Законодательство об административном судопроизводстве находится в начальной стадии своего развития. Можно предположить, что рано или поздно защита субъективных гражданских прав и охраняемых законных интересов граждан, организаций, государства (в том числе в сфере предпринимательской деятельности) будет осуществляться в порядке гражданского судопроизводства по правилам единого гражданского процессуального кодекса, а привлечение к административной ответственности - по правилам законодательства об административных правонарушениях в форме административного судопроизводства, как это и предусмотрено ст. 118 Конституции РФ[121].

Серьезное исследование затронутых здесь проблем провел И.А. Приходько. Рассматривая сквозь призму доступности правосудия арбитражный и гражданский процесс, он отмечает, что применительно к арбитражному процессу законодатель постарался скорректировать содержащиеся в КоАП процессуальные нормы, адаптировать их принципам арбитражного процесса и создать более или менее приемлемые с точки зрения отправления правосудия правила рассмотрения соответствующих дел, чем это позволяет КоАП. Вместе с тем законодатель не мог вовсе проигнорировать регулирование, содержащееся в КоАП. Отсюда возникают проблема применимости в арбитражном процессе тех или иных положений КоАП и проблема их соотношения и взаимодействия с регулированием, содержащимся в АПК. Трудности, которые встают при этом как перед заинтересованными лицами, так и перед судом, образуют фактор, отрицательно влияющий на доступность правосудия по указанным делам[122].

Отмеченные выше противоречия и нестыковки попытался сгладить Высший Арбитражный Суд РФ, приняв весьма пространное постановление «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»[123].

Итак, на примерах многочисленных коллизий норм АПК РФ и КоАП РФ, регулирующих порядок возбуждения, рассмотрения, обжалования и исполнения дел (постановлений) о привлечении к административной ответственности, убедительно доказано, что включение такого рода норм в АПК РФ – это ошибка законодателя. Подтверждает ошибочность данного решения и взгляд на проблему с теоретической точки зрения: различия типов охранительных правоотношений требуют принципиально по–разному построенных процессов.

Можно предложить схематичную демонстрацию приведенных утверждений.

Реализация типично гражданско-правового отношения.

В момент совершения гражданского правонарушения возникает охранительное правоотношение цивилистического типа по схеме:

Для такого правоотношения характерно, что у кредитора появляется право требовать от государства применить государственное принуждение к должнику, заставив последнего действовать так, как это предписано законами, как того требует в соответствии с этими законами кредитор.

Реализуется это охранительное правоотношение посредством процесса, где возникают процессуальные отношения по схеме:

Реализация материального публичного правоотношения, связывающего гражданина (желающего получить регистрацию по определенному месту жительства) и государственный орган (в чью компетенцию входит осуществление регистрации)

При незаконном отказе в регистрации возникает охранительное правоотношение по схеме:

Для такого правоотношения характерно, что у гражданина появляется право требовать от государства применить государственное принуждение к конкретному государственному органу, заставив последнего действовать, так, как это предписано законами.

Реализуется это охранительное правоотношение посредством процесса, где возникают процессуальные отношения по схеме:

Реализация материального правоотношения, возникающего при совершении административного правонарушения

Для такой ситуации характерно, что возникающее в момент правонарушения правоотношение является по своей сути охранительным и реализуется оно в процессе, где процессуальные отношения строятся совсем по другой схеме:

Рассматривая последнюю схему, можно возразить, что в ней неполно отражен круг участников процесса, поскольку имеется субъект, подающий заявление, указывающий в этом заявлении требование о привлечении правонарушителя к административной ответственности, иными словами тот же заявитель, что и в предыдущих схемах. Вместе с тем роль этого субъекта совсем иная. Она не позволяет построить схему по треугольнику и вот почему.

Общепринятым признаком административной ответственности является то, что «во всех случаях ответственность за административные правонарушения наступает перед государством, которое устанавливает полномочия органов (должностных лиц) по рассмотрению дел об этих правонарушениях и назначению наказаний. Этим обстоятельством административная ответственность сходна с уголовной и отличается от дисциплинарной, а также гражданско-правовой. Ответственность последних двух видов наступает, главным образом, перед субъектом договорных и внедоговорных гражданско-правовых или трудовых отношений»[124].

Таким образом, в охранительном правоотношении, возникающем при совершении административного правонарушения, нет «треугольника», а присутствуют лишь два субъекта: государство и правонарушитель. По инициативе государства (в лице уполномоченного им органа) инициируется рассмотрение в суде и привлечение правонарушителя судом (органом государственной власти) к ответственности перед государством.

Наглядно демонстрирует рассматриваемую схему следующий пример их судебной практики и его комментарий.

В заявлении о привлечении организации к административной ответственности МИМНС просило арбитражный суд наложить на организацию штраф в размере 40 тыс. руб. с конфискацией алкогольной продукции.

Следует отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ только арбитражный суд вправе рассмотреть дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ, и назначить соответствующее наказание. Налоговые органы вправе лишь зафиксировать факт административного правонарушения и составить об этом соответствующий протокол (см. подп. 64 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Требование МИМНС наложить на организацию штраф в размере 40 тыс. руб. и конфисковать алкогольную продукцию незаконно, так как у МИМНС нет полномочий предъявлять суду такие требования. В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 204 АПК в заявлении должно быть указано только требование заявителя, т.е. ИМНС, о привлечении организации к административной ответственности. Меру этой ответственности определяет только суд[125].

Таким образом, роль МИМНС заключается в том, чтобы инициировать процесс о привлечении к административной ответственности, поскольку от имени государства это кто-то должен сделать, представив протокол и другие документы, свидетельствующие об административном правонарушении. В самом процессе представитель этого органа должен помочь суду установить необходимые факты (ч. 6 ст. 205 АПК РФ), без которых невозможно привлечение лица к административной ответственности и определение меры этой ответственности. Установление этих фактов – обязанность суда (ч. 5 ст. 205 АПК РФ), и, по сути процесс носит следственный, а не состязательный характер.

В этой связи не могу согласиться с оценками и предложениями по указанной проблеме, высказанными И.А. Приходько. По его мнению, лицо, привлекаемое к ответственности, должно знать, какой именно санкции либо санкциям, из числа предусмотренных законом, и в каком размере просит подвергнуть его административный орган, обратившийся в суд с заявлением, в противном случае ему затруднительно сформулировать свою правовую позицию по требованию заявителя, заявленному в столь общей форме. Поэтому желательно сориентировать судебную практику таким образом, чтобы в заявлениях о привлечении к административной ответственности указывалось конкретное наказание, назначения которого требует «сторона обвинения». Здесь же И.А. Приходько отмечает, что практика пока движется в ином направлении[126]. Представляется, что избранное практикой направление, основанное на норме закона (пункт 5 части 1 ст. 204 АПК РФ), более соответствует природе рассматриваемой категории дел, нежели предложения И.А. Приходько. В процедуре рассмотрения этих дел присутствуют лишь отдельные элементы состязательной формы, однако нет и не должно быть полного действия принципа состязательности[127]. Здесь, как в уголовном процессе превалирует публичность и следственные начала. Поэтому надо не «добавлять состязательности», а вовсе убрать соответствующую главу из АПК.

Итак, включение в АПК норм, регламентирующих рассмотрение арбитражными судами дел о привлечении к административной ответственности, - это неверное решение законодателя. Встраивание их в систему норм, регулирующих диспозитивный и состязательный процесс невозможно без нестыковок, противоречий и недоразумений. Поэтому единственно правильным выходом из сложившейся ситуации будет принятие предложения, чтобы привлечение к административной ответственности осуществлялось по правилам законодательства об административных правонарушениях на основании административно-процессуальных норм в форме административного судопроизводства, как это и предусмотрено ст. 118 Конституции РФ.

Любому исследователю бросается в глаза абсолютно разный подход законодателя к решению вопроса о закреплении порядка рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности и обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по ГПК РФ и АПК РФ. Относительно первой категории можно сказать, что ГПК никогда не предусматривал и не предусматривает ныне регламентацию такого порядка. Что же касается второй категории, то здесь прослеживается довольно долгая и интересная история. ГПК РСФСР 1923 года не имел в своей структуре соответствующих положений, они появились только в ГПК РСФСР 1964 года, поскольку Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 года «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» была предусмотрена возможность судебного обжалования постановлений о наложении штрафов. В последующем стала однозначно проявляться тенденция постепенного расширения судебной компетенции в рамках гражданского судопроизводства по рассмотрению жалоб на постановления о наложении административного взыскания. Качественный скачок в регулировании произошел в связи с принятием закона РФ от 27 апреля 1993 года «Об оспаривании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а затем и Конституции РФ 1993 года. В Комментарии к ГПК РСФСР, изданном в 2001 году, А.Т. Боннер, комментируя статью 236 ГПК «Дела по жалобам на действия административных органов или должностных лиц, рассматриваемые судом», справедливо отмечал, что глава 24 ГПК РСФСР не пересматривалась с 1980 года. Как следует из ее содержания, данные нормы были рассчитаны на проверку судами законности наложения лишь такого вида взыскания, как административный штраф. Теперь же по правилам этой главы суды рассматривают дела по жалобам граждан и должностных лиц на наложение любых административных взысканий. Это создает в судебной практике определенное неудобство, поскольку содержание комментируемой главы устарело и требует существенных дополнений и изменений[128].

Однако при разработке нового ГПК законодатель пошел совсем другим путем: в ГПК 2002 года вовсе нет главы, регламентирующей производство по проверке постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. В пункте 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» отмечается, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[129].

Несмотря на такое разъяснение, многие ученые продолжают относить дела об обжаловании постановлений о наложении административных взысканий к числу дел, рассматриваемых судом общей юрисдикции в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. В частности, такая позиция нашла отражение в ряде учебников по гражданскому процессуальному праву. Так, в учебнике под редакцией М.К. Треушникова в главе, посвященной производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, последний параграф отведен описанию производства по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. При этом утверждается, что «при рассмотрении и разрешении таких дел должны применяться правила, установленные в главе 23 ГПК для всех категорий публично-правовых дел и специальные правила, установленные в главе 30 КоАП»[130]. Аналогично решен вопрос и в учебнике под редакцией В.В. Яркова. Здесь также приводится соображение, что «от ГПК выгодно отличается АПК, где в параграфе 2 главы 25 АПК предусмотрен специальный процессуальный порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Поэтому вполне возможно на основании ч. 4 ст. 1 ГПК применение в гражданском процессе при рассмотрении жалоб на постановления об административных правонарушениях норм, регулирующих сходные отношения (аналогия закона), содержащихся в главе 25 АПК»[131]. Осторожнее решен данный вопрос в учебнике под редакцией М.С. Шакарян. Здесь в главе «Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений» нет параграфа, специально посвященного описанию порядка рассмотрения дел по жалобам на наложение административных взысканий. Однако автор (профессор А.Т. Боннер) отмечает, что «вряд ли стоит сомневаться в том, что при рассмотрении жалоб на постановления о наложении административных взысканий жизнь заставит суды обращаться к нормам ГПК, в том числе закрепленным в его главе 25»[132].

Ряд авторов подробно рассмотрели порядок производства в судах общей юрисдикции по жалобам на постановления органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях и пришли к выводу о необходимости применения судами не только норм КоАП, но и ГПК[133].

Вместе с тем сложилась и диаметрально противоположная точка зрения, в соответствии с которой применение норм ГПК РФ при рассмотрении анализируемой категории дел теперь недопустимо. Так, О.В. Панкова объясняет невозможность обращения к нормам ГПК РФ при выявлении пробелов регулирования в КоАП РФ тем, что законные основания для использования процессуальной аналогии в КоАП РФ отсутствуют[134]. Интересно заметить и то, что в значительном по объему постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в редакции от 25.05.2006 г. и от 11.11.2008 г.)[135] нет ни одного разъяснения, где бы присутствовала ссылка на ГПК.

Дела об оспаривании постановлений о наложении административных взысканий воспринимаются как генетически связанные с делами об оспаривании ненормативных актов, действий государственных органов[136]. Однако, это кажущееся родство. На самом деле в случаях, когда административное наказание было применено судом, проверка такого постановления – это по сути рассмотрение дела в следующей стадии процесса. Но и в том случае, когда постановление о назначении административного наказания принято государственным органом, проверяя такое постановление, суд имеет не только контрольные, но и карающие функции. Последние проявляются в праве суда на изменение постановления, включая применение иной меры ответственности (см. п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ). Таким образом, истоки правильной оценки ситуации находятся в уяснении сути (типа) охранительного правоотношения, возникшего в момент совершения административного правонарушения между государством и правонарушителем. Как уже отмечалось, такое правоотношение относится к уголовно-правовому типу, и эта характеристика не меняется в зависимости от этапа или стадии рассмотрения административного дела.

Показателен в этом смысле приведенный в обзоре судебной практики Верховного Суда РФ ответ на вопрос о возможности пересмотра принятого с нарушением норм материального права решения судьи областного суда, которым смягчена административная ответственность, установленная постановлением судьи районного суда по делу об административном правонарушении за нарушение таможенного законодательства, после истечения годичного срока привлечения к административной ответственности.

В обзоре указано, что поскольку постановление по делу об административном правонарушении, в том числе за нарушение таможенного законодательства, не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, постольку после истечения этого срока согласно статье 24.5 и пункту 3 статьи 30.7 КоАП вопрос об ответственности за совершение административного правонарушения обсуждаться не может, так как это ухудшает положение лица, в отношении которого ведется производство.

Таким образом, пересмотр решения судьи областного суда, которым смягчена административная ответственность, установленная постановлением судьи районного суда по делу об административном правонарушении за нарушение таможенного законодательства, после истечения годичного срока привлечения к административной ответственности, даже если это решение вынесено в нарушение норм материального права, невозможен[137].

Следовательно, на любом этапе проверки постановления о назначении административного наказания приходится исходить из наличия у суда карающих функций. Приведенное ниже дело подтверждает такой вывод.

Постановлением заместителя прокурора г. Петрозаводска от 22 ноября 2004 года в отношении бывшего директора ПМУП "ЖЭУ-132" Е. было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, в связи с установлением в ходе проверки нарушений законодательства о труде и об охране труда.

Постановлением главного государственного инспектора труда в Республике Карелия от 10 декабря 2004 года N 02-03/186 производство по делу прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Решением судьи Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 31 января 2005 года постановление главного государственного инспектора труда в Республике Карелия от 10 декабря 2004 года оставлено без изменения.

Решением судьи Верховного Суда Республики Карелия от 15 марта 2005 года постановление главного государственного инспектора труда в Республике Карелия от 10 декабря 2004 года N 02-03/186 и решение судьи Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 31 января 2005 года отменены, производство по делу в отношении Е. прекращено на основании п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Заместитель Председателя Верховного Суда Республики Карелия 12 мая 2005 года отказал в пересмотре решения судьи Верховного Суда Республики Карелия от 15 марта 2005 года.

В жалобе Е. ставит вопрос об отмене решения судьи Верховного Суда Республики Карелия от 15 марта 2005 года, указывая на то, что данное решение вынесено в нарушение п. 2 ст. 30.7 КоАП РФ и ухудшает ее положение.

Заместитель Председателя Верховного Суда РФ, рассмотрев жалобу Е. отменил решение судьи Верховного Суда Республики Карелия по следуюшим основаниям:

Согласно ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, составляет два месяца со дня совершения административного правонарушения.

Из материалов дела усматривается, что Е. обвинялась в несвоевременной выплате работникам ПМПУ "ЖЭК-13" заработной платы за сентябрь 2004 года. Заработная плата за этот период была выплачена только 01.11.04, тогда как согласно п. 3.6 коллективного договора подлежала выплате 7 числа каждого месяца, то есть 7 октября 2004 года. В связи с этим срок давности привлечения Е. к административной ответственности истек 7 декабря 2004 года.

В соответствии с п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Исходя из положений ст. 4.5 и п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ по истечении установленного срока давности вопрос об административной ответственности, в том числе о наличии либо отсутствии состава административного правонарушения в действиях лица, в отношении которого производство по делу прекращено, обсуждаться не может, так как это ухудшает положение лица, привлекаемого к ответственности.

В нарушение указанных норм судья Верховного Суда Республики Карелия 15 марта 2005 года, то есть за пределами срока давности, вошел в обсуждение вопроса о виновности Е. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, что делать был не вправе[138].

Приведенная правовая ситуация, получившая оценку на уровне Верховного Суда РФ, свидетельствует о том, что в ходе проверки вынесенных постановлений вышестоящие инстанции решают вопрос об административной ответственности по существу, в том числе, применяя административное наказание с соблюдением правила недопустимости ухудшения положения лица, привлекаемого к ответственности.

Общая оценка сложившейся в законодательстве ситуации не может быть однозначной. С одной стороны, это правильное решение – убрать из цивилистического процессуального кодекса и гражданского процесса все, что относится к процессу административному.

С другой стороны – сам административный процесс надо регулировать не по единому трафарету процессуальных административных процедур одинаково для всех органов (как это сделано в КоАП РФ), а подробно регламентируя административную процессуальную процедуру для органа, осуществляющего правосудие – суда, чтобы не возникало потребности в каких-либо заимствованиях из ГПК или АПК.

И, напротив, правила рассмотрения других дел, возникающих из публичных правоотношений, основательно помещены именно в цивилистических процессуальных кодексах, поскольку процесс служит реализации охранительных правоотношений цивилистического типа[139].

В ряду предусмотренных Конституцией РФ судопроизводств (конституционного, уголовного, гражданского, административного) наиболее остро стоит проблема разграничения административного и гражданского судопроизводств.

Для такого разграничения предлагается использовать в качестве критерия тип охранительного материального правоотношения, реализации которого служит процесс.

В делах о наложении административных взысканий и их обжаловании реализуется уголовно-правовой тип охранительных отношений, поэтому правильно не соединять в рамках одного процесса деятельность суда по рассмотрению дел о наложении административных взысканий и дел по оспариванию действий, актов, решений государственных органов и должностных лиц, где реализуется цивилистический тип охранительных отношений. Различия типов охранительных правоотношений требуют принципиально по–разному построенных процессов

Следовательно, включение в АПК РФ норм, регламентирующих рассмотрение арбитражными судами дел о привлечении к административной ответственности, - это неверное решение законодателя. Правильно высказываемое в доктрине предложение, что привлечение к административной ответственности должно осуществляться по правилам законодательства об административных правонарушениях на основании административно-процессуальных норм в форме административного судопроизводства, как это и предусмотрено ст. 118 Конституции РФ.

<< | >>
Источник: Громошина Наталья Андреевна. Дифференциация и унификация в гражданском судопроизводстве. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва-2010. 2010

Еще по теме Параграф 5. Об отраслях процессуального права и видах судебного процесса:

  1. 3. Гражданский процессуальный кодекс Украины как основной процессуальный источник гражданского процессуального права
  2. Параграф 4. К вопросу о трудовом процедурно-процессуальном праве
  3. Параграф 5. Об отраслях процессуального права и видах судебного процесса
  4. Параграф 1. О предмете гражданского процессуального права и гражданском и арбитражном процессах
  5. 2. ОСНОВАНИЯ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМЫ ПРАВА
  6. Внутрисистемные и межсистемные связи российского уголовного права: понятие, виды, интегративные свойства
  7. §1. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции как форма осуществления судебной власти: понятие, основные признаки, виды, значение в системе построения и функционирования судебной власти
  8. §4. Административное судопроизводство как институт современного административного процессуального права
  9. Определение допустимости доказательств в теории уголовнопроцессуального права и практике правоохранительных органов зарубежных стран континентальной системы права
  10. § 1. Уточнение (модернизация) информационного подхода к пониманию уголовно-процессуальных доказательств
  11. § 2. Понятие и сущность уголовно-процессуального доказывания с учетом особенностей представления информации о фактах в электронном виде
  12. § 1. Право на судебную защиту как право-гарантия
  13. Оценка концепций относительно понятия и критериев выявления источников международного права
  14. §1. Право на справедливое судебное разбирательство
  15. § 1. Подходы к определению «права ВТО» в науке международного права
  16. Проблемы теории и практики судебно-экспертной профилактики в деятельности негосударственных судебно-экспертных организаций в Российской Федерации
  17. 1.2 Обеспечение защиты имущественных и неимущественных прав потерпевшего - юридического лица в уголовном судопроизводстве по законодательству зарубежных стран
  18. § 4. Возникновение и основные этапы развития нормативного регулирования информационных технологий в уголовном процессе России
  19. § 2.1. Понятие, система и иерархия источников российского уголовно-процессуального права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -