ПОНЯТТЯ, ПРЕДМЕТ, МЕТОД ТА ФУНКЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА

Діяльність органів публічного адміністрування відіграє важливу роль у житті суспільства, опосередковує порядок ви­рішення великої кількості індивідуально-конкретних справ ор­ганами державної влади, адміністрацією підприємств, установ, організацій.

У Юридичній енциклопедії 1998 р. визначено: «Адмініс­тративно-процесуальне право - підгалузь адміністративного права, що складається з правових норм, якими регламентуються процес, форми, порядок і методи реалізації матеріальних норм ад­міністративного права. Норми адміністративно-процесуального права регулюють адміністративний процес у його широкому і вузькому розумінні»^[1]. Аналогічної позиції щодо визначення адміністративно-процесуального права дотримується О. В. Кузь­менко: «Адміністративно-процесуальне право - це система юри­дичних норм, якими регламентуються державно-владні органі­зуючі суспільні відносини, що виникають у зв'язку з реалізацією адміністративно-процесуальної форми по застосуванню норм відповідних матеріальних галузей права»^[2].

Саме це розуміння адміністративного процесу та адмі­ністративного процесуального права стало основою «вузько­го» підходу до визначення адміністративного процесу та, від­повідно, адміністративного процесуального права як системи адміністративно-процесуальних норм, що регулюють суспіль­ні відносини, які складаються під час здійснення адміністра­тивного судочинства.

Широкого підходу щодо визначення адміністративно­го процесуального права додержується Е. Ф. Демський, вва­жаючи, що «предмет адміністративного процесуального права становить система суспільних правовідносин, які виникають між органами владних повноважень, їх посадовими особами, судом, з одного боку, та фізичними чи юридичними особами, з іншого, щодо визнання, реалізації і захисту прав і законних інтересів особи і держави у сфері публічних відносин та роз­гляду і вирішення адміністративних справ у порядку, визначе­ному адміністративним процесуальним законодавством»^[3].

Отже, в юридичній літературі можна виокремити щонай­менше два основні підходи (розуміння) щодо визначення ад­міністративного процесуального права - широкий та вузький.

До речі, адміністративне процесуальне право потрібно відрізняти від адміністративного процесу, адже ці поняття не тотожні. Процес - це система дій; процесуальне право - сис­тема норм щодо впровадження цих дій. Як правило, адмі­ністративно-процесуальні норми реалізуються у формі і ме­тодами адміністративного процесу, яким є визначений за­коном порядок просування дій, спрямованих на досягнен­ня певного юридичного ефекту. Ці дії офіційно встановлю­ються нормами адміністративного процесуального пра­ва і групуються в окремі провадження. Кожне проваджен­ня у складі адміністративно-процесуального права - це су­купність процесуальних норм, об’єднаних спільною для них функцією. За допомогою норм процедури вводяться до адмі­ністративного процесу як окремі провадження. Процедурою слід вважати офіційно встановлений або прийнятий за зви­чаєм порядок ведення, обговорення, розгляду, оформлення, виконання справ публічно-обслуговуючого, публічно-судового чи адміністративно-юрисдикційного характеру. Тобто можна висновувати, що поняття «адміністративно-процесуальне право» ширше за поняття «адміністративний процес», який є формою реалізації цього права у вигляді окремих прова­джень. Співвідношення між адміністративно-процесуальним правом, нормою, процедурою та провадженням доречно відо­бразити схемою: процедура - процесуально-правова норма - провадження (все разом) є не чим іншим, як адміністративно- процесуальним правом^[4].

Адміністративний процес є видом юридичного процесу, тому йому притаманні всі ознаки останнього, а саме:

- адміністративний процес здійснюють тільки уповно­важені на те суб'єкти. Законодавцем чітко регламентовано компетенцію державних органів, їх посадових осіб, органів правосуддя та деяких інших органів щодо вирішення ін­дивідуально-конкретних справ у ході адміністративно-проце­суальної діяльності;

- впорядкованість адміністративного процесу обумов­лено наявністю чіткої системи дій із проведення операцій з приписами норм права.

- процес розгляду конкретної адміністративної справи немислимий без проміжного та кінцевого закріплення пев­них фактів, що виконують роль своєрідних сходинок на шляху до встановлення юридичних наслідків; тільки після їх закріп­лення у відповідних процесуальних документах такі факти стають юридичними;

- урегулювання процесуальних дій суб'єктів адміністра­тивного процесу є запорукою того, що кінцевого результату буде досягнуто, а відсутність належної процесуальної регла­ментації означає по суті некерованість їхніх дій, ставить під сумнів досягнення реальної мети процесу;

- розгляд адміністративної справи (більшою мірою це стосується справ, що мають спірний характер) неможливо уявити без встановлення певних фактичних даних і конкрет­них обставин. Не випадково в ст. 245 КУпАП законодавець прямо орієнтує на своєчасне, всебічне, повне й об’єктивне з’ясування обставин кожної справи про адміністративне пра­вопорушення. Складно уявити розв’язання цього завдання без використання різноманітних методів і засобів юридичної тех­ніки, досягнень науково-технічного прогресу. Про це свідчить та обставина, що з-поміж учасників справ про адміністратив­ні правопорушення вирізняється така процесуальна фігура, як експерт, тобто особа, яка володіє спеціальними знаннями в певній галузі людської діяльності;

- найважливішою обставиною, що характеризує адмі­ністративний процес, слід визнати те, що адміністративно- процесуальна діяльність завжди ґрунтується на праві, по­в’язана з реалізацією матеріальних норм адміністративного права, а в деяких випадках - і норм інших галузей права^[5].

Тож із наведеного випливає висновок, що адміністра­тивний процес - це урегульований правом порядок розгляду і розв’язання індивідуальних адміністративних справ, що реа­лізується в рамках діяльності органів публічної адміністрації та деяких інших владних суб’єктів.

Попередній аналіз соціального призначення адміністра­тивного процесуального права, системи норм та порівнян­ня з окресленими вимогами до галузі права дає всі підста­ви вважати, що адміністративне процесуальне право є само­стійною, однією з провідних галузей права у вітчизняній пра­вовій системі. Воно становить складне юридичне утворення, в якому відображається комплекс різноспрямованих право­вих інститутів, (зачіпає) регулює матеріальні, особисті, ідео­логічні, моральні та інші відносини в публічній сфері, з огляду на що можна визначити його поняття: адміністративне про­цесуальне право як галузь права - це система правових норм, інститутів, принципів, методів і форм діяльності, за допомо­гою яких забезпечується визнання, реалізація та захист прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб у сфері пуб­лічних відносин. Основне призначення адміністративного процесуального права - урегулювати суспільні відносини, які виникають щодо процесуального забезпечення реалізації прав і свобод громадян засобом їх звернення до суб'єктів влад­них повноважень по отримання передбачених законодавством публічних послуг (сервісно-обслуговуюча складова), оцінити законність рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних по­вноважень, які вони приймають (здійснюють), надаючи публіч­ні послуги та реалізуючи свої владні повноваження^[6].

Отже, адміністративне процесуальне право доречно роз­глядати: як галузь права; як галузь законодавства; як галузь юридичної науки; як навчальну дисципліну.

Адміністративне процесуальне право як галузь права - це система правових норм, інститутів, принципів, методів і форм діяльності, за допомогою яких забезпечується визна­ння, реалізація та захист прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб у сфері публічних відносин.

Адміністративне процесуальне право як галузь законо­давства - це система нормативно-правових актів, що містять адміністративно-правові норми, які регулюють суспільні від­носини щодо реалізації та захисту прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб у сфері публічних відносин.

Адміністративне процесуальне право як галузь юридич­ної науки - це сукупність теоретичних понять, тлумачень і уявлень про адміністративно-процесуальні норми, відноси­ни та форми їх реалізації у розгляді і вирішенні індивідуаль­них адміністративних справ, його правові інститути, історичні аспекти становлення і перспективи розгляду, предмет і метод правового регулювання та сферу застосування.

Адміністративне процесуальне право як навчальна дис­ципліна - це системне викладення теоретичного і приклад­ного матеріалу відповідно до навчальної програми з кур­су зазначеної галузі права, здатного забезпечити підготовку кваліфікованих кадрів, що володіють навиками розглядати і вирішувати адміністративні справи на належному законо­давчому та науковому рівні^[7].

У правовій науці констатується, що «головним системо­утворюючим фактором для кожної галузі права вважається предмет правового регулювання. Це основний, проте не єди­ний чинник, його можна розуміти як об’єктивну потребу сус­пільства в особливому режимі правового регулювання згада­ної групи суспільних відносин»^[8].

Теоретичне положення щодо значення предмета пра­вового регулювання як одного з основних критеріїв поділу права на галузі міцно утвердилося в юридичній науці. Пред­мет правового регулювання - це певна сфера предметофор- муючих суспільних відносин, які вже об’єктивно існують та реалізуються в соціумі, звідси вони мають властивості соціально-правового середовища і таким чином можуть становити предмет правової галузі.

Так, за висновком М. В. Джафарової, «предмет адміністра­тивного процесуального права становить система правових відносин, які виникають між адміністративним судом, з од­ного боку, та суб’єктом владних повноважень, фізичними чи юридичними особами - з іншого, щодо розгляду та вирішен­ня спорів у сфері публічно-правових відносин у визначено­му адміністративним процесуальним законодавством поряд­ку». Крім того, обґрунтованою є конкретизація, яку наводить авторка, зокрема що «предмет адміністративного процесуаль­ного права визначається: 1) системою процесуальних дій, пе­редбачених адміністративно-процесуальним законодавством, які виконують адміністративний суд та учасники судового про­цесу, їх формами, змістом та умовами реалізації; 2) системою процесуальних прав та обов’язків суб’єктів адміністративно- процесуальних правовідносин, гарантіями їх реалізації»^[9].

Т О. Коломоєць додержується майже аналогічної думки, зазначаючи: «Відносини, що виникають під час розгляду і вирішення адміністративними судами адміністративних справ, не є складовою сучасного адміністративного права, а є самостійним предметом нової галузі національного права - адміністративно-процесуального (у вітчизняній адмі­ністративно-правовій науці його ще називають судовим ад­міністративним) права»^[10].

Ю. С. Педько, стверджуючи, що «на сьогодні створені законодавчі підвалини для виокремлення галузі адміністра­тивного процесуального права», визначає як його предмет «тристоронні суспільні відносини, які виникають під час здій­снення адміністративного судочинства». При цьому уточ­нюється, що «дані правовідносини, хоча і передбачають пев­не адміністративно-правове начало - наявність конфліктних правовідносин (як матеріальних, так і процедурних) між не­владним (підвладним) та владним суб'єктом, все ж існують незалежно від них, мають власний суб'єктний склад та наяв­ність у суб'єктів спеціальної адміністративної процесуальної правосуб'єктності»^[11].

Доцільно виокремити характерні риси предмета адмі­ністративного процесуального права:

- відповідні суспільні відносини завжди мають публічно- управлінський характер;

- однією зі сторін цих відносин виступають уповноваже­ні органи публічної влади (органи виконавчої влади, місцево­го самоврядування, суди);

- вони спрямовані на забезпечення реалізації відношень іншого порядку суспільних відносин, які регулюються норма­ми «матеріальних» галузей права (адміністративного, цивіль­ного, трудового, митного, господарського);

- щодо останніх адміністративно-процесуальні право­відносини виконують організаційну, а точніше - організуючу функцію;

- вони складаються з приводу реалізації встановленого порядку розгляду та вирішення адміністративних справ.

Предметом адміністративного процесуального права є публічно-управлінські, організуючі суспільні відносини, які складаються щодо реалізації уповноваженими органами пу­блічної влади (їх посадовими особами) встановленого адмі­ністративним процесуальним законодавством порядку вирі­шення адміністративних справ.

Тож можна підсумувати, що предмет адміністративного процесуального права становить система суспільних право­відносин, які виникають між органом владних повноважень, його посадовими особами, судом, з одного боку, та фізичними чи юридичними особами, з іншого, щодо визнання, реалізації та захисту прав і законних інтересів особи й держави у сфері публічних відносин та розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, визначеному адміністративним процесуаль­ним законодавством.

У сучасній теорії права найбільш поширеним є визначення методу правового регулювання як «способу впливу юридич­них норм на суспільні відносини», що характеризується таки­ми ознаками: «стосується тільки юридичних норм; забезпечує єдність правового регулювання; гарантується у необхідних випадках засобами державного примусу; є одним з критеріїв поділу норм права на галузі»^[12].

Доречно зауважити, що переважна більшість галузей права використовує поєднання імперативного і диспози­тивного методів (наприклад, конституційне, конституційно- процесуальне, фінансове, цивільне процесуальне, криміналь­не процесуальне, господарське та інші галузі матеріального та процесуального права). У цьому контексті не є винятком і адміністративне процесуальне право України.

Як слушно зазначає М. В. Джафарова, «їх притаманність всім юридичним галузям вітчизняного права варто визна­ти беззастережно»^[13]. На думку авторки, метод адміністра­тивного процесуального права як структурно складне явище являє собою органічно поєднаний комплекс закріплених адміністративно-процесуальних законодавством юридичних засобів та прийомів, за допомогою яких у процесуальній фор­мі здійснюється упорядковуючий вплив на суспільні відноси­ни, що складають предмет адміністративного процесуального права, поведінку їх суб'єктів^[14].

Науковцями достатня увага приділяється характерним ознакам, певним властивостям імперативного («адміністра­тивно-правового») і диспозитивного («дозвільного») мето­дів. Останній, до речі, «новітня» література адміністративно- правового спрямування визначає як найперспективніший. Наприклад, В. Б. Авер'янов визнає, що поряд із переважним застосуванням імперативного методу в адміністративно- правовому регулюванні суспільних відносин не виключаєть­ся використання окремих елементів диспозитивного харак- теру^[15]. Переважна більшість галузей права у чистому вигляді не використовує лише якийсь один із методів правового ре­гулювання: або імперативний, або диспозитивний. Навпаки, більшість галузей права своїм існуванням «завдячує» дії одно­часно цих двох методів правового регулювання^[16].

Саме тому викликає певні зауваження твердження про те, що існують специфічні методи правового регулювання, влас­тиві виключно одній певній галузі права^[17]. Мабуть, зовсім не­важливо, в якому кількісному співвідношенні синтезовано ім­перативний і диспозитивний методи правового регулювання між собою; їх притаманність усім юридичним галузям вітчиз­няного права доцільно визнати беззастережно. У загальних рисах імперативний метод слід розглядати як обов'язковий, що не допускає відхилень від вимог юридичних приписів. Він менш характерний адміністративно-процесуальному пра­ву, ніж кримінально-процесуальному, проте має більшу вагу, ніж у цивільно-процесуальному праві.

Д. М. Лук’янець вказує, що за імперативного методу: а) перевага надається покладенню обов’язків; б) обмежується ініціатива суб’єктів адміністративних відносин; в) серед юри­дичних фактів, що зумовлюють виникнення правових відно­син, домінують акти одностороннього волевиявлення (нака­зи, розпорядження, постанови)^[18].

Диспозитивний метод, навпаки, побудований з урахуван­ням ініціативи, самостійності у виборі тієї чи іншої поведін­ки учасників суспільних відносин, допускає можливість сто­ронам врегулювати власні дії на свій розсуд. Сутність мето­дів адміністративно-правового регулювання суспільних від­носин може зводитися до такого: а) встановлення певного по­рядку дій - припису до дій за відповідних умов і належним чи­ном, передбаченим цією адміністративно-правовою нормою. Недодержання такого порядку не тягне за собою юридичних наслідків, на досягнення яких орієнтується норма (наприклад, законодавцем встановлено, що адміністративні стягнення мо­жуть бути накладені не пізніше двох місяців із дня вчинення дії. Перевищення цього строку не дозволяє притягувати вину­ватця до адміністративної відповідальності); б) заборони пев­них дій під страхом застосування юридичних засобів впливу (скажімо, заборонено направляти скарги громадян на розгляд тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги. Винні по­садові особи несуть за порушення цієї заборони дисциплінар­ну відповідальність); в) надання можливості вибору одного з варіантів належної поведінки, передбачених адміністративно- правовою нормою. Цей метод розрахований на регулювання поведінки посадових осіб, зокрема, надає можливість вияви­ти самостійність у вирішенні, наприклад, питання щодо за­стосування до особи, яка вчинила адміністративне право­порушення, того чи іншого заходу адміністративного впли­ву (стягнення), чи звільнення її від відповідальності; г) на­дання можливості діяти (чи не діяти) за своїм бажанням, тобто чинити чи не чинити передбачені адміністративно- правовою нормою дії за визначених нею умов. Має місце у ре­алізації суб’єктивних прав (приміром, громадянин сам вирі­шує питання, чи варто оскаржити дії посадової особи, які він оцінює як протиправні. Це м’якший варіант дозволу. Слід під­креслити, що фактично дозвільні варіанти керуючого впливу мають всі риси офіційного дозволу на вчинення певних дій)^[19].

Зазначене свідчить про те, що метод правового регулю­вання завжди має вигляд цілісної системи засобів, прийомів і юридичних конструкцій, що супроводжують правове регу­лювання у певній сфері, порівняно з предметом правового регулювання, який підлягає фрагментації завдяки своїй пра­вовій природі. Як бачимо, для правових галузей традиційно використовуються два методи правового регулювання (дис­позитивний та імперативний), теоретичні положення про які, звісно, можуть бути покладені на процесуальний ґрунт, із акцентом на тому, що суспільні відносини, які регулюють­ся адміністративно-процесуальним правом, вирізняються певною специфікою. Метод зазначеної галузі права є комп­лексним правовим феноменом, до складу якого входить ціла низка способів правового регулювання суспільних відносин, котрі втілюються шляхом встановлення їх у відповідних пра­вових нормах у вигляді приписів, дозволів і заборон. Зрештою, залежно від конкретного змісту виду суспільних відносин, що складають предмет адміністративного процесуального права, залежить вибір спеціальних способів юридичного впливу.

У підсумку зміст методу адміністративно-процесуального права можна сьогодні визнати консолідованим, а саме імпера­тивно-диспозитивним, сутність якого полягає: а) у визначен­ні чіткого алгоритму здійснення процесуальних дій; б) у за­бороні або суворому обмеженні щодо здійснення певних дій або бездіяльності; в) у наданні можливості вибору одного з ва­ріантів допустимої поведінки; г) у наданні допустимої можли­вості діяти на власний розсуд^[20].

Ще одне, не менш важливе питання, що потребує вивчен­ня, стосується визначення функцій і завдань адміністратив­ного процесуального права, адже всі норми, які охоплюються його системою, характеризуються відносною сталістю їхнього змісту за динамічного розвитку, єдністю структури та спіль­ністю призначення.

У правовій літературі традиційно розрізняють юридич­ні функції права - регулятивну й охоронну, а також загально- спеціальні, зокрема: культурно-історичну, виховну, функцію соціального контролю, інформаційно-орієнтуючу. У межах ре­гулятивної функції права виокремлюються: а) регулятивна статистична функція права (право впливає на певні суспіль­ні відносини шляхом їх нормативного закріплення в нормах тих чи інших галузей та інститутів права, внаслідок чого від­носини набувають нового соціального статусу, стабільності); б) регулятивна динамічна функція права (виражена у впливі права на суспільні відносини через надання цим відносинам динаміки)^[21].

Можна вважати, що адміністративному процесуальному праву як структурному елементу системи права притаманні аналогічні функції, однак із деякими особливостями.

Що стосується регулятивної функції адміністративного процесуального права, то вона має доволі складний і багато­гранний характер, виражається у владному впливі на пове­дінку учасників адміністративно-процесуальних правовідно­син відповідно до адміністративного процесуального права шляхом їх правового закріплення (регулятивно-статична під- функція), а також оформлення їх руху (регулятивно-динамічна підфункція). Як регулятивна, так і охоронна функція адмі­ністративного процесуального права випливають зі зміс­ту загальних функцій права, загальноприйнятих і визнаних теоретиками права.

Охоронна функція в адміністративному процесуальному праві забезпечує недопущення перешкод на шляху до реаліза­ції належного захисту прав, свобод та інтересів особи (фізичної або юридичної), інтересів держави у сфері публічно-правових відносин. [деться про зaxиcт і мaтepiaльниx, i адміністративно- пpoцecyaльниx правовідносин. Гарантією захисту останніх від порушень є можливість втручання держави в права та свободи громадян із застосуванням заходів процесуального примусу, шляхом притягнення до юридичної відповідальнос­ті учасників адміністративно-процесуальних правовідносин. Ця функція проявляється, скажімо, в забезпеченні доступ­ності правосуддя в адміністративних справах, можливос­ті оскарження судових рішень за нововиявленими або ви­ключними обставинами, а також в апеляційній та касаційній інстанціях. За допомогою охоронної функції забезпечується захист прав та інтересів особи стосовно виконання судового рішення, ухваленого на її користь. Саме тому охоронна функ­ція адміністративного процесуального права, будучи однією з ключових, може охоплювати такі підфункції: превентивну, правовідновлювальну, каральну, правовстановлюючу тощо. Останні деталізують основну охоронну функцію щодо ви­значеного виду суспільних відносин і методу правового регулювання.

Крім регулятивної й охоронної функцій, адміністра­тивне процесуальне право суттєво впливає на різні ас­пекти суспільного життя, виконує такі, хоча й додаткові, загально-соціальні функції: економічну, політичну, виховну, інформаційну, оціночну. Виховна функція адміністративно­го процесуального права спрямована на забезпечення на­лежної поведінки суб'єктів адміністративно-процесуальних правовідносин та матеріальних правовідносин, з яких виникають конкретні адміністративні справи. Ця функція (об'єктом якої є свідомість людини) простежується в тому, що виховний характер норм адміністративно-процесуального права встановлює правила і засоби впливу на неправомірну поведінку, відтворюючи і стимулюючи необхідну поведінку для її дотримання всіма суб'єктами адміністративно-про­цесуальних правовідносин.

До зазначеної функції тісно примикають оціночна й інформаційна функції. Якщо перша встановлює правила поведінки, що слугують своєрідним мірилом дозволеності дій суб'єктів адміністративно-процесуальних правовідносин, їхньої правомірності чи неправомірності, то друга - інформа­ційна - бeзпocepeдньo інформує про такі можливості, орієн­тує на виконання tux чи інших дій. O. Г. Лук’янова виділяє се­ред загальносоціальних функцій процесуального права також культурно-історичну, підкреслюючи, що без aнaлiзy юридично­го процесу, правил юридичної процедури, процесуального права загалом неможливо об’єктивно оцінити реальний стан механіз­му правового регулювання, оскільки очевидно, що в суспільстві, де людина, її права і свободи оголошуються найвищою цінністю, демократичне процесуальне право опосередковує взаємодію держави й індивіда, є носієм найважливіших демократичних гуманістичних засад правової системи^[22]. Такий підхід може бути застосований до будь-якої галузі процесуального права.

Очевидно, що культурно-історична, виховна, оціночна й інформаційна функції взаємопов’язані та взаємозалежні, доповнюють одна одну, що пояснюється впливом на загаль­ний об’єкт (свідомість людей) із метою формування в осо­бистості позитивних зразків поведінки в тих чи інших сфе­рах суспільних відносин, переконання в їхній необхідності, соціальній цінності, а також попередження про можли­ві несприятливі наслідки в разі відхилення від їх виконання. Окреслені функції ідеологічно впливають на свідомість та пси­хологію людей. Отже, вплив адміністративно-процесуальних норм ідеологічного характеру доцільно розглядати як ідео­логічну функцію, яка охоплює такі підфункції, як культурно- історична, оціночна, інформаційна та виховна.

2.